авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 |
-- [ Страница 1 ] --

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА

И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ И МОДЕРНИЗАЦИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:

ОПЫТ РОССИИ

АНАЛИТИЧЕСКИЙ ДОКЛАД

Москва

2011

УДК 349/351

ББК 67

П 78

Противодействие коррупции и модернизация государственного управления:

П 78 опыт России : аналитический доклад;

под ред И.Н. Барцица. – М.: РАНХиГС, 2011. – 62 с.

Аналитический доклад подготовлен в Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации специально для Второго Форума ректоров академий государственной службы государств-членов и го сударств-наблюдателей Шанхайской организации сотрудничества (Москва, 16-17 мая 2011 г.) и посвящен обзору действий общества и государства в сфере противодействия коррупции.

В подготовке доклада участвовали д-р юрид. наук И.Н. Барциц, д-р филос. наук Т.С. Иларионова, канд. социол. наук Е.А. Литвинцева, д-р юрид. наук М.А. Лапина, д-р экон. наук О.А. Бучнев, д-р юрид. наук С.В. Бошно, канд. техн. наук Р.Н. Корчагин, канд.

юрид. наук Ж.А. Шишова, канд. филос. наук Л.И. Яценко, канд. социол. наук В.Ю. Леде нева, д-р полит. наук Л.А. Кононов, Л.Л. Корнилова.

УДК 349/ ББК © Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Содержание Введение. Коррупция как системная проблема и предмет экспертных оценок........ Часть 1. Политикоправовые основы реализации государственной политики в области противодействия коррупции....................................................................... § 1. Противодействие коррупции – направление реализации административной реформы.......................................................................................................................... § 2. Формирование организационно-правовых основ противодействия коррупции... Часть 2. Коррупция в системе государственного управления и бизнес:

основные направления противодействия коррупции............................................... § 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.......................... § 2. Совершенствование мер ответственности за коррупционные правонарушения..... § 3. «Конфликт интересов» и механизмы его разрешения........................................ Часть 3. Государство и институты гражданского общества:

объединение усилий по противодействию коррупции............................................. § 1. Повышение подотчетности и прозрачности государства.

Укрепление независимых контрольных структур............................................................ § 2. Механизмы и методики эффективного взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции..... § 3. Новые информационные технологии противодействия коррупции.................... Часть 4. Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции и подготовка кадров государственного управления.............................. § 1. Сотрудничество экспертных и научно-образовательных институтов, включение в глобальное экспертное сообщество........................................................... § 2. Объединение усилий экспертного сообщества, выработка и проведение собственных рейтингов оценки качества государственного управления, результативности мер противодействия коррупции....................................................... § 3. Опыт Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по проведению антикоррупционных образовательных программ........................................................................................... Заключение. Выводы. Последовательность действий по осуществлению политики противодействия коррупции в России............................................................................ Введение.

Коррупция как системная проблема и предмет экспертных оценок В становлении правового государства, повышении качества и эффективности госу дарственного и муниципального управления, в том числе и в вопросах, связанных с уси лением ответственности органов публичной власти и должностных лиц за свою деятель ность, важное место отводится формированию правовых механизмов противодействия коррупции.

1. Коррупция – системная проблема. На протяжении всей истории человеческого общества коррупция сопровождала государственное управление и более того, возмож но, даже стала его системным элементом. Объявляя о создании Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, обосновывая необходимость вы работки Национального плана противодействия коррупции, Президент Российской Фе дерации Д.А. Медведев был вынужден признать: «Коррупция превратилась в системную проблему. Этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ»1.

Коррупционные схемы развиваются наряду с совершенствованием механизмов государ ственного управления, вместе с последними используя достижения информационного общества.

2. Коррупция – глобальный феномен. Достаточно вспомнить, что в 1999 г. корруп ционный скандал обусловил отставку всей Комиссии Европейского союза. Коррупцион ные скандалы следовали за экс-руководителями ФРГ, Франции, Великобритании в связи с не совсем честным формированием партийных касс и даже использованием почетной миссии заседать в Палате лордов как формы благодарности за финансовую поддержку в ходе предвыборных кампаний и т.п. Именно обвинения в коррупции стали причиной от ставок целой плеяды латиноамериканских президентов (В. Коллора в Бразилии, К. Переса в Венесуэле, А. Букарама в Эквадоре, А. Фухимори в Перу), премьеров азиатских стран (Н. Рао в Индии, Б. Бхутто в Пакистане). Судебного преследования не удалось избежать патриархам итальянской политической сцены Б. Кракси и Д. Андреотти, президенту Из раиля Е. Вейцману.

3. Коррупция – угроза развитию государственного управления. Для государ ственного управления России коррупция является одной из самых болезненных, действи тельно угрожающих национальной безопасности страны проблем. Заместитель Генераль ного прокурора Российской Федерации А.Э. Буксман привел цифры, согласно которым объем рынка коррупции в нашей стране сопоставим по доходам с федеральным бюджетом и оценивается в 240 с лишним млрд долларов2.

В качестве ключевых индикаторов оценки коррупции выделяют следующие:

• индекс восприятия коррупции (Transparensy International);

• барометр мировой коррупции (Transparensy International);

• индекс взяткодателей (Transparensy International);

• индекс региональной коррупции в России (Transparensy International совместно с Фондом «ИНДЕМ»);

• индекс «контроль за коррупцией» (Всемирный Банк);

• индекс фонда Heritage Foundation;

В России будут «системно» бороться с коррупцией // Российская газета. 2008. 19 мая.

См.: Ни дать, ни взять // Российская газета. 2006. 7 ноября.

Введение • индекс непрозрачности компании Pricewaterhouse Coopers;

• другие показатели.

Указанные методики классифицируются по по охвату стран (межстрановые исследо вания, национальные исследования);

по способу измерения (смешанные опросы, вклю чающие общественные опросы и опросы экспертов;

измерение при помощи обществен ных опросов;

измерение при помощи опросов экспертов).

В международной практике среди критериев качества государственного управления значимое место занимают следующие индексы, связанные с уровнем коррупции.

1. Индекс восприятия коррупции организации «Transparency International» со ставляется с 1995 г. Россия участвует в этой программе с 2000 г. Это – составной индекс, основанный на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 незави симыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опро сы жителей данной страны – как ее граждан, так и иностранцев. В 2003 г. были ранжиро ваны 133 страны в зависимости от степени представлений о распространенности кор рупции среди государственных служащих и политиков. Индекс восприятия коррупции позволяет получить ежегодный срез по уровню коррупции в государственном секторе в различных странах.

В 2010 г. Россия, получив 2,1 балла, спустилась на 154-е место с 178. Столько же баллов, сколько и Россия (2,1), по индексу набрали Таджикистан, Папуа–Новая Гвинея, Кения. Лаос, Конго-Браззавиль и Коморские острова.

2. Барометр мировой коррупции (Global Corruption Barometer) также составляет ся Transparency International. Если целью Индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то «Барометр» имеет отношение к тому, как средний человек оценивает данный уровень коррупции. «Барометр» был определен на основе исследова ния отношения к коррупции, проводимого в рамках опроса «The Voice of the People Survey»

(«Голос народа») Gallup International Association в 2002 г. Тогда было опрошено 40 838 чело век в 47 странах. По данным индекса, 48,7 % опрошенных в России сочли, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (16,6 % – Канада;

7,4 % – США;

34,7 % – Великобритания). 21,8 % опрошенных считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на личную жизнь и жизнь его семьи (42,5 % – Канада;

26,5 % – США;

10,9 % – Великобритания).

Результатами исследования «Барометр коррупции 2009» по России стали следующие выводы: 50 % респондентов ответили, что правительство не эффективно борется с кор рупцией в сравнении с 22 % респондентов, которые признали эту политику эффективной.

Самой коррумпированной сферой названа государственная служба (84%).

В 2010 г. было опрошено более 91 500 человек в 86 странах. Опрос касается, в первую очередь, проблемы низовой коррупции, отношения к государственным институтам и вы являет мнения респондентов относительно того, кому можно доверять в деле противосто яния коррупции.

В рамках исследования «Барометр коррупции 2010» по России было опрошено 1500 муж чин и женщин в возрасте старше 15 лет. В рамках исследования им было задано 11 вопро сов, касавшихся как непосредственной практики столкновений с коррупцией, так и пред ставлений граждан об уровне коррумпированности отдельных сфер российской жизни.

Результатами исследования «Барометр коррупции 2010» по России стали следующие выводы: 48% граждан ответило, что за последние 3 года уровень коррупции повысился.

6 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

В 2010 г. граждане России, как и прежде, наиболее коррумпированными считали именно те сферы государственного регулирования, которые напрямую связаны с обеспечением качества жизни и обеспечением безопасности. Именно в них граждане наиболее часто сталкиваются с проявлениями коррупции. По сравнению с 2009 г., количество людей, столкнувшихся со взяточничеством в здравоохранении (2009 г. – 19%, 2010 г. – 20,7%), образовании (2009 г. – 14%, 2010 г. – 18.3%), при решении земельных вопросов (2009 г. – 16%, 2010 г. – 20,2%), в судах (2009 г. – 13%, 2010 г. – 17,7%) значительно увеличилось. При этом отмечено незначительное снижение уровня столкновения с коррупцией в регистра ционных и правоохранительных органах и коммунальных службах.

По итогам 2010 г. большинство респондентов в Азербайджане, России назвали в ка честве наиболее коррумпированной систему полиции, в России к ней по традиции присо единилась система государственной службы, в Армении и Турции наиболеее корумпиро ванными признали системы образования, в Украине – судебную систему, в Китае – бизнес, в Великобритании, США, Индии, большинстве европейских стран – политические партии.

73 % респондентов в странах Европейского Союза сочли, что уровень коррупции за по следние три года вырос, в США такого же мнения придерживается 72 %, в Китае – 49 %, в России – 53 %1.

3. Индекс «Контроль коррупции» отражает восприятие коррупции в обществе.

При этом коррупция понимается как использование общественной власти с целью из влечения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления, начиная от часто ты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политиче ском уровне и участия элит в коррупции.

Исследования экспертов Всемирного банка говорят о том, что коррупция приводит к сокращению как внутренних, так и иностранных инвестиций. Рассматривая коррупцию как своего рода дополнительный налог на бизнес, они утверждают, что каждое увеличе ние ставки этого налога на 1% сокращает приток прямых инвестицией в экономику страны на 5%. Подсчитано также, что снижение уровня коррупции до такого низкого уровня, как в Сингапуре, для коррумпированной страны имело бы такое влияние на объем инвести ций, как уменьшение налога на прибыль предприятий на 20%.

По данным исследования, проведенного с участием Европейского банка реконструк ции и развития, 45% опрошенных западных бизнесменов заявили, что в Центральной и Восточной Европе дача взятки – обычная практика, а 80% указали, что расходы на взят ки себя оправдали.

Эксперты Всемирного банка относят коррупцию к главной экономической проблеме современности. По их данным, 40% предприятий во всем мире вынуждены давать взят ки. В развитых странах эта цифра составляет 15%, в азиатских – 30%, в странах СНГ – 60%. Исследования, проведенные Всемирным банком и другими организациями, показы вают, что подкуп и взяточничество на деле ведут к появлению неимоверного числа новых фактически ненужных правил, применение которых отдано на усмотрение чиновников2.

http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2010/results См.: Бизнес. 2009. № 14. 3 апреля.

Часть 1.

Политикоправовые основы реализации государственной политики в области противодействия коррупции § 1. Противодействие коррупции – направление реализации административной реформы Еще в 1997 г. в Российской Федерации при обсуждении подходов к проведению адми нистративной реформы было предусмотрено:

• создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности госу дарственных органов с повышенным риском коррупции;

• внедрить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупцио генность;

• создать методические основы оценки коррупциогенности государственных функций;

• разработать пакет антикоррупционных нормативных правовых актов;

• разработать ведомственные и региональные антикоррупционные программы.

Термин «административная реформа» появился в сентябре – октябре 1997 г., когда вместо продекларированной в Послании Президента Российской Федерации Б.Н. Ель цина Федеральному Собранию Российской Федерации и разрабатываемой под руко водством Комиссии, образованной Распоряжением Президента Российской Федерации от 7 мая 1997 г. Программы государственного строительства была предложена Концеп ция административной реформы. 30 октября 1997 г. проект этой Концепции был направлен Председателю Правительства Российской Федерации В.С. Черномырдину. В 1998 г. не сколько переработанный вариант проекта Концепции был представлен следующему Пред седателю Правительства России С.В. Кириенко.

Административная реформа понималась ее авторами «как цепь последовательных, поэтапных шагов, позволяющих внедрять новые принципы, методы, структуры без нару шения управляемости. Подчеркивалось, что в решающей степени повышение эффектив ности управления зависит от обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса. Недостатками концепции были ее отрыв от стратегических целей развития общества, формализованный подход к реше нию сложных политических и экономических проблем»1.

Идея проведения административной реформы, обусловленной социально-политиче ским и экономическим развитием России, по-разному оценивалась на различных этапах отечественной новейшей истории.

В 1997 г. стратегия ее проведения предполагала изменение принципов функциони рования исполнительной власти;

изменение принципов организации исполнительной власти;

изменение акцентов во взаимоотношениях исполнительной власти с другими ветвями государственной власти, гражданами и государственными служащими;

пере ход к новым стандартам технологического и ресурсного обеспечения исполнительной власти;

отладку механизмов обеспечения федеративного единства страны;

переход к эффективному контролю за деятельностью исполнительной власти;

модернизацию го сударственной службы.

Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффек тивному государству // Журнал российского права. 2003. № 10.

8 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

Отдельным пунктом стоял вопрос о переходе к всемерной борьбе с коррупцией: анти коррупционная программа должна пронизывать все программы обновления и содержать следующие основные положения:

• уменьшение влияния коррупции на процессы выборов;

• укрепление правоохранительных органов;

• принятие ведомственных антикоррупционных программ;

• антикоррупционную пропаганду;

• законодательные меры (принятие новых законов о лоббизме, об ответственности за легализацию преступных доходов, о конфискации имущества и доходов, приобретен ных в результате незаконных сделок, о государственном контроле за соответствием круп ных расходов на потребление декларированным расходам, о декларировании доходов и имущества высшими должностными лицами и государственными служащими и т. д.).

В условиях, в которых пребывала система власти на рубеже веков, России нужна была не политика поэтапного совершенствования власти, а ее кардинальная модернизация.

«Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, – отме тил в своем программном первом в качестве Президента Российской Федерации По слании Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.), – но это – не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации»1. Послание при знавало нетерпимым положение, когда «функции органов государственного управления оказались в ряде случаев смешаны с функциями коммерческих организаций», а «в неко торых центральных ведомствах есть прямое совмещение хозяйственных функций и адми нистративных», «мотором нашей политики должны стать инициативные и ответственные федеративные органы государственной власти»2.

23 июля 2003 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах»3. В нем были объявлены цели проведения административной реформы: она направлена на повышение эффектив ности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В 2003 – 2004 гг. принимаются федеральные законы о государственной службе, которые заложили новую основу этого важного института в России. В соответствии с Ука зом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структу ре федеральных органов исполнительной власти» была принята новая структура феде ральных органов исполнительной власти, состоящая из министерств, служб и агентств.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 был утвержден типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти.

25 октября 2005 г. Правительство Российской Федерации одобрило Концепцию ад министративной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. В рамках реализа ции Концепции были подготовлены проекты федеральных законов об административ ных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Госу дарство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутрен ней и внешней политики государства)». М., 2000.

Там же.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 30. Ст. 3046.

Часть 1. Политикоправовые основы реализации государственной политики...

началась разработка перечней и стандартов государственных услуг, оказываемых на фе деральном уровне.

Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. были повышение качества и доступности государственных услуг;

снижение издержек бизне са, возникающих в связи с государственным регулированием экономики;

повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих це лей необходимо решение следующих задач: внедрение в органах исполнительной власти принципов и механизмов управления по результатам;

разработка и внедрение стандар тов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

оптимизация функций органов исполнительной власти и введение особых механизмов регулирования в кор рупционно опасных сферах деятельности органов исполнительной власти;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского обще ства, а также повышение прозрачности и открытости деятельности органов исполни тельной власти;

модернизация системы информационного обеспечения органов испол нительной власти;

формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления. Все меры реформы имели антикоррупционный характер.

Осуществление административной реформы в Российской Федерации было затем продлено до 2010 г. Сейчас идет предметная работа по созданию системы мониторинга качества предоставления государственных (муниципальных) услуг гражданам и органи зациям, разработана Типовая программа субъекта Российской Федерации «Снижение административных барьеров, оптимизация и повышение качества предоставления госу дарственных и муниципальных услуг, в том числе на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 годы». Готов про ект Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государ ственных и муниципальных услуг на 2011 – 2013 гг.

§ 2. Формирование организационно-правовых основ противодействия коррупции Выявление основных направлений борьбы с коррупцией в процессе осуществления административной реформы и их закрепление в отечественном законодательстве осно вывалось на разработанных к этому времени актах международного права и практике за рубежных стран. Это – прежде всего, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. и ранее принятая Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 ян варя 1999 г.

Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции Феде ральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ. Конвенция вступила в силу для Россий ской Федерации 8 июня 2006 г.1 Позднее Россия Федеральным законом от 25 июля 2006 г.

№ 125-ФЗ ратифицировала Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию ETS № 173 (Страсбург, 27 января 1999 г.), которой предусмотрено ужесточение уголовного преследования за подкуп публичных должностных лиц, злоупотребление влиянием в ко См: Российская юстиция. 2004. № 4;

Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 26.

Ст. 2780;

Бюллетень международных договоров. 2006. № 10.

10 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

рыстных целях, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, правонару шения в сфере бухгалтерского учета, а также определены основные меры для достижения данных целей1.

В соответствии с требованиями международного права был издан Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию корруп ции» (с изменениями от 31 марта 2010 г.), разработан Национальный план противодей ствия коррупции и принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О проти водействии коррупции», а позднее – Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против корруп ции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».

Национальным планом противодействия коррупции, утвержденным Прези дентом РФ 31 июля 2008 г., были намечены меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, в том числе подготовка и принятие Федерального закона «О противодействии коррупции», которым предусматривалось уточнить такие понятия, как «коррупция», «коррупционное правонарушение», «противодействие коррупции», а также определить основные направления государственной политики в сфере противодей ствия коррупции. План предусматривал меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, а также по повышению профессиональ ного уровня юридических кадров и правовому просвещению.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии кор рупции» установил основные принципы противодействия коррупции, правовые и органи зационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) лик видации последствий коррупционных правонарушений. Данным законом была сделана попытка дать наиболее полное определение коррупции, под которой стали понимать:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупо требление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам обще ства и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физически ми лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» от имени или в интересах юридиче ского лица.

«Противодействие коррупции» было определено как деятельность федеральных ор ганов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, ор ганизаций и физических лиц в пределах их полномочий:

• по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устра нению причин коррупции (профилактика коррупции);

• по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию корруп ционных правонарушений (борьба с коррупцией);

• по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

См.: Совет Европы и Россия. 2002. № 2;

Собрание законодательства Российской Федерации. 2009.

№ 20. Ст. 2394;

Бюллетень международных договоров. 2009. № 9.

Часть 1. Политикоправовые основы реализации государственной политики...

Нормативно-правовые акты в сфере противодействия коррупции Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы. Утверж ден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. №460) Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверж дении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах иму щественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»

Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 558 «О представ лении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Рос сийской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имуще ственного характера»

Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559 «О представ лении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной госу дарственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о до ходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»

Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 560 «О представ лении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в госу дарственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими ру ководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»

Указ Президента РФ от 18.05.2009 № 561 «Об утверждении порядка размеще ния сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности российской федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов российской федера ции и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой инфор мации для опубликования»

Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О про верке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендую щими на замещение должностей федеральной государственной службы, и феде ральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государ ственными служащими требований к служебному поведению»

Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 № «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, пре тендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»

Федеральным законом № 273-ФЗ предусмотрено международное сотрудничество Российской Федерации в области противодействия коррупции, которое осуществляется 12 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

в соответствии с международными договорами Российской Федерации и (или) на основе принципа взаимности с иностранными государствами, их правоохранительными органа ми и специальными службами, а также с международными организациями.

Достаточно полно данным Федеральным законом были определены меры по про филактике коррупции и основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции. Профилактика коррупции осуществляется путем применения следующих основных мер:

1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;

3) предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должно стей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в уста новленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего долж ность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установлен ный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обяза тельствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (су пруга) и несовершеннолетних детей;

5) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной вла сти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местно го самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффек тивное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на выше стоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;

6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.

В ст. 5 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии кор рупции» были определены организационные основы противодействия коррупции. Позд нее отдельные положения данной статьи были конкретизированы, дополнены подзакон ными актами.

Система органов публичной власти, которая обеспечивает государственную политику противодействия коррупции, представлена Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, прокуратурой Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, другими органами, которые могут формироваться по решению Президента Российской Федерации для координации деятельности в сфере противодействия коррупции.

Часть 1. Политикоправовые основы реализации государственной политики...

Президент Российской Федерации, в частности, определяет основные направле ния государственной политики в области противодействия коррупции в настоящее время такие направления определены Национальной стратегией противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460);

устанавливает компе тенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью кото рых он осуществляет в области противодействия коррупции.

Так, в утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации (с изменениями от 9 июня, 20 сентября 2006 г., 21 марта 2007 г., 23 октября, 17 ноября 2008 г., 28 февраля 2009 г., 12 января 2010 г.) среди полномочий, возложенных на данный орган, существенный объ ем составляют те из них, которые призваны оказывать значение на реализацию анти коррупционной политики.

В 2003 г. при Президенте России был создан Совет по борьбе с коррупцией. Первое заседание Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией было проведено В.В.Путиным 12 января 2004 г. Тогда это заседание сравнили с «врачебным кон силиумом». «В диагнозе никто не сомневается – коррупционная опухоль с метастазами по всему организму. Лечение будет мучительно тяжелым» – такое заключение сделала «Российская газета»1. В.В. Путин заявил, что главная задача Совета как консультативно го органа – это выявление причин и условий распространения коррупции и на этой базе – выработка системной антикоррупционной политики, политики, отраженной как в действу ющем законодательстве, так и в организации правоприменительной работы», и сакцен тировал внимание на следующем: «Мы обязаны дать точную квалификацию самого поня тия «коррупция» и понимать, что способствует ее распространению уже в сегодняшних, современных условиях».

Указом Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию корруп ции» под председательством Д.А.Медведева был образован Совет по противодействию коррупции.

Федеральное Собрание Российской Федерации обеспечивает разработку и при нятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контро лирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий. Фе деральные законы в области противодействия коррупции принимаются Государственной Думой простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение и одобрение Совету Федерации. Принятый федеральный закон направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Государственная Дума по предложению депутатов Государственной Думы, депутат ских объединений, комитетов и комиссий Государственной Думы вправе также пригласить на свое заседание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства Российской Федерации, заместителя Председа теля Правительства Российской Федерации и иных должностных лиц. Кроме того, в Госу дарственной Думе и Совете Федерации проводятся «правительственные часы». Государ ственная Дума вправе пригласить на «правительственный час» федеральных министров, иных должностных лиц, в том числе и по вопросам осуществления государственной поли тики противодействия коррупции. Это же право есть и у Совета Федерации.

Самолечение власти властью // Российская газета. 2004. 13 января.

14 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

Правительство Российской Федерации распределяет функции между федераль ными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осу ществляет, по противодействию коррупции. В соответствии с Национальным планом про тиводействия коррупции только в ближайшие годы Правительство Российской Федерации должно предусмотреть дальнейшее финансирование мероприятий:

по созданию и использованию инновационных технологий, повышающих объектив ность и обеспечивающих прозрачность при принятии законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленче ских решений, а также обеспечивающих межведомственное электронное взаимодействие федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправ ления и электронное взаимодействие указанных органов с гражданами и организациями в рамках оказания государственных услуг;

по созданию многофункциональных центров для предоставления гражданам и орга низациям государственных и муниципальных услуг;

по размещению на соответствующих сайтах в сети Интернет решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов;

по государственной поддержке производства, распространения и тиражирования теле- и радиопрограмм по правовому просвещению;

по переподготовке и повышению квалификации федеральных государственных слу жащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии корруп ции, а также по подготовке методических рекомендаций по вопросам противодействия коррупции.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществля ют противодействие коррупции в пределах своих полномочий.

Особая роль принадлежит Министерству внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службе безопасности Российской Федерации, основными направле ниями деятельности которых являются принятие мер, предусматривающих активизацию работы по выявлению, пресечению фактов коррупции и расследованию уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности при неукоснительном соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а также защита физических и юридических лиц, оказыва ющих содействие правоохранительным органам в выявлении, пресечении фактов корруп ции и в расследовании уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности.

Значительная роль в организации деятельности по противодействию коррупции при надлежит Министерству юстиции Российской Федерации, которое с участием Гене ральной прокуратуры Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, научных организаций, других институтов гражданского общества призвано обе спечить подготовку предложений об организационных и правовых основах мониторинга правоприменения.

В своей ежедневной практике Минюст России должен обобщать практику организа ции проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также практику организации мониторинга правопримене ния, организовывать обучение в Российской Федерации экспертов из других стран, а так же совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации и другими заинтересованными феде Часть 1. Политикоправовые основы реализации государственной политики...

ральными органами исполнительной власти продолжать анализ соответствия Конвенции о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных ком мерческих сделок законодательству Российской Федерации.

К органам по координации деятельности в сфере противодействия корруп ции, прежде всего, следует отнести Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции, созданный Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» (с изменениями от 31 мар та 2010 г.). Председателем Совета является Президент Российской Федерации. Основны ми задачами Совета стали:

подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправ ления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Совет для решения возложенных на него основных задач запрашивает и получает в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государствен ной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также приглашает на свои заседания представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обществен ных объединений.

Для реализации решений Совета могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента Российской Федерации. Для решения текущих вопросов деятель ности Совета образован президиум Совета, Председателем которого является Руководи тель Администрации Президента Российской Федерации.

Важную роль в сфере противодействия коррупции осуществляет прокуратура Россий ской Федерации. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутрен них дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с кор рупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установ ленные федеральными законами.

Счетная палата Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечи вает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Место Счетной палаты в антикоррупционной деятельности обусловлено, прежде всего, тем, что она осуществля ет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

В целях противодействия коррупции могут создаваться и иные органы государ ственной власти. К такого рода решениям необходимо отнести Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представ ляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государ ственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения феде ральными государственными служащими требований к служебному поведению» (с изме 16 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

нениями от 12 января 2010 г.). Данным Указом в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» было утверждено По ложение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и фе деральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государствен ными служащими требований к служебному поведению, а также принято решение о том, чтобы руководителями федеральных государственных органов были созданы в пределах установленной численности этих органов подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений (определены должностные лица кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений).

К основным направлениям деятельности государственных органов по повыше нию эффективности противодействия коррупции отнесены:

• проведение единой государственной политики в области противодействия кор рупции;

• создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

• принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на при влечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активно му участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного от ношения к коррупционному поведению;

• совершенствование системы и структуры государственных органов, создание ме ханизмов общественного контроля за их деятельностью;

• введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствую щей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспе чивающих предупреждение коррупции в данной области;

• унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для го сударственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

• обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федера ции и органов местного самоуправления;

• обеспечение независимости средств массовой информации;

• неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;

• совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролиру ющих органов по противодействию коррупции;

• совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;

• обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объ ективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание ус луг для государственных или муниципальных нужд;

• устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономи ческой деятельности;

• совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении Часть 1. Политикоправовые основы реализации государственной политики...

государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использо вание такого имущества и его отчуждения;

• повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;

• укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм со трудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с под разделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;

• усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;

• передача части функций государственных органов саморегулируемым организаци ям, а также иным негосударственным организациям;

• сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновре менным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;

• повышение ответственности федеральных органов государственной власти, орга нов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного само управления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;

• оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работни ков, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

Часть 2.

Коррупция в системе государственного управления и бизнес:

основные направления противодействия коррупции § 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов – основная мера по предотвращению коррупции в масштабах государства. Правовую основу осуществления этой экспертизы составляют наряду с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г.


№ 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных право вых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созда нию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».

Ведущие российские юристы не считают эти акты достаточными, указывают на непол ноту их процедурной части, что снижает эффективность работы по проведению антикор рупционной экспертизы, а также об отсутствии единого подхода в определении порядка проведения антикоррупционной экспертизы1. Антикоррупционная экспертиза, отмечают эксперты, не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное в том числе с технологией правового мониторинга, а выступает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности.

По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оцене ны как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов.

Вместе с тем принятие данных правовых актов впервые в России создало основу для организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и право применительной практики, в частности, для выявления в готовящихся законопроектах коррупциогенных факторов, для последующего устранения положений, способствующих коррупции.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой Российской Федерации по вопросам, касающимся:

• прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

• государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципаль ной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, гра достроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензиро вании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпо раций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

• социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции:

Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10.

Часть 2. Коррупция в системе государственного управления и бизнес...

• проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федера ции и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

• проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов – при проведении их правовой экспертизы;

• нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муници пальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

• нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения;

3) органами, организациями, их должностными лицами – принятых ими норматив ных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. В случае обнаружения в нормативных право вых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, они информируют об этом органы прокуратуры.

Институты гражданского общества и граждане также могут в порядке, предусмо тренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном право вом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения.

Правительство Российской Федерации в Постановлении от 5 марта 2009 г. № «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию усло вий для проявления коррупции» выделило следующие группы коррупциогенных факторов:

а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления;

б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов, которые свидетельствуют об отсутствии правового регулирования некоторых вопросов;

в) факторы системного характера, обнаружить которые можно при комплексном ана лизе проекта документа.

Во исполнение Федерального закона от 17 июля 2009 г. №172-ФЗ «Об антикорруп ционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых ак тов» был издан Приказ Минюста России от 1 апреля 2010 г. № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований».

Сегодня многие эксперты убеждены в том, что антикоррупционная экспертиза долж на стать неотъемлемым этапом правотворчества. Особое внимание должно быть уделено наиболее коррупциогенным частям современного российского законодательства.

20 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

§ 2. Совершенствование мер ответственности за коррупционные правонарушения Коррупция в системе государственного управления – оборотная сторона развития и укрепления теневой экономики. В криминалистике и экономической науке существует множество определений теневой экономики. Большинство экспертов рассматривают это антисоциальное явление как «встроенную» в официальную хозяйственно-финансовую де ятельность общества экономическую преступность, направленную на незаконное пере распределение доходов.

Теневая экономика представляет собой финансовую основу коррупции, а корруп ция – финансовая основа теневой экономики. Денежные средства, обращающиеся в таком секторе экономики, именуют теневыми, неучтенными, криминальными, преступ ными. Представляется целесообразным дать определение теневого сектора экономики как части финансово-хозяйственной деятельности юридических и физических лиц, кото рая осуществляется вне сферы официального бухгалтерского учета. Такое определение предмета теневой экономики позволяет использовать для ее оценки методологию между народной статистики, выработанной в ООН в 1993 г. применительно к СНС (Системе на циональных счетов).

Есть целый ряд проблем экономического характера, способствующих усилению те невой экономики и росту коррупции. К серьезной экономической проблеме можно отне сти отсутствие стимулирования безналичных расчетов, проведения ясной и последова тельной государственной политики поддержки частного открытого предпринимательства в четкой зависимости от налоговой чистоты его баланса. Необходима выработка специаль ной стратегии длительного и постепенного вытеснения теневых институтов легальными путями создания для этого политических, экономических, правовых и культурных условий.

Основным способом воздействия механизмов государственного управления на эко номические процессы является разработка законодательства и контроль его исполнения.

Особо следует подчеркнуть значение Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го сударственных и муниципальных нужд». В этом акте регламентирован порядок размеще ния заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для нужд заказчиков, проведения конкурсов, аукционов, а также запросов котировок цен на товары, работы и услуги. В нем нормативно закреплено положение о необходимости создания конкурс ных, аукционных или котировочных комиссий, а также закреплена норма заключения госу дарственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, ока зание услуг, гражданско-правового договора бюджетного учреждения на поставку това ров, выполнение работ, оказание услуг. Важной инновацией в законе являются положения об электронных торгах (торги в электронной форме), позволяющих всем участникам тор гов контролировать ход торгов и их результаты.

Существует еще целый ряд законопроектных предложений по созданию антикорруп ционных стандартов экономической деятельности. К ним относятся:

• антикоррупционные стандарты в сфере реализации права на референдум, избира тельных прав и деятельности партий;

• антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб;

• антикоррупционные стандарты в сфере службы в коммерческих и иных органи зациях;

• антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества;

Часть 2. Коррупция в системе государственного управления и бизнес...

• антикоррупционные стандарты в сфере судебной и правоохранительной дея тельности;


• антикоррупционные стандарты в сфере бюджетного процесса и бюджетного креди тования;

• антикоррупционные стандарты в сфере кредитно-банковской деятельности;

• антикоррупционные стандарты в сфере эмиссии государственных и муниципаль ных ценных бумаг;

• антикоррупционные стандарты в сфере приватизации государственного и муници пального имущества;

• антикоррупционные стандарты в сфере осуществления государственных и муници пальных закупок;

• антикоррупционные стандарты в сферах лицензирования отдельных видов дея тельности, регистрации юридических лиц, экспертизы и сертификации продукции и услуг;

• антикоррупционные стандарты в сфере предоставления и получения зарубежной финансовой и гуманитарной помощи.

Значительный позитивный потенциал содержится в развитии законодательства об ответственности юридических лиц за коррупционные преступления. В декабре 2010 г.

ГРЕКО (международная организация «Группа государств против коррупции» (GRECO) был одобрен отчет Российской Федерации о выполнении рекомендаций этой международ ной организации, выставленных России с 2008 г. Из 26 рекомендаций России в качестве выполненных полностью были засчитаны 9, частично – 15, не выполнены – 2 рекоменда ции. Представляя эту информацию Президенту Российской Федерации Д.А.Медведеву на заседании Совета по противодействию коррупции 13 января 2011 г., Генеральный про курор России Ю.Я.Чайка на уточняющий вопрос главы государства, какие именно реко мендации не были выполнены, ответил кратко: «Уголовная ответственность юридиче ских лиц».

Не были созданы административные суды для обжалования действий чиновников, не определена подследственность коррупционных преступлений, ограничения действуют для узкого сегмента государственных служащих (необходимо включить в их число большее число сотрудников правоохранительной и судебной систем, военных, а также имеющих статус государственных служащих и право принятия решений).

Российское уголовное законодательство не признает юридические лица субъектами преступлений, хотя институт уголовной ответственности юридических лиц прочно утвер дился в законодательстве США, а корпорации стали привлекаться к уголовной ответствен ности по следующим категориям дел:

• экологические преступления;

• незаконное предоставление медицинских услуг;

• нарушение законов о защите прав потребителей;

• нарушение антимонопольного законодательства;

• хищение имущества и мошенничество;

• распространение или демонстрация материалов непристойного содержания;

а также • нарушения законодательства о безопасности на производстве1.

Зарубежный опыт анализируется российскими специалистами на предмет его адап тации к отечественным условиям. Может ли юридическое лицо в принципе подлежать уголовной ответственности? Это один из самых спорных вопросов современного уголов ного права. Совет Европы и Европейский Союз совместно рекомендовали государствам 18B Am.Jur.2d Corporations §1844.

22 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

членам ввести в их национальное уголовное законодательство уголовную ответственность для юридических лиц. Многие европейские страны последовали этой рекомендации, но ряд стран не поддержал эту инициативу1.

Возможность осуществления уголовного преследования юридических лиц порожда ет целый ряд неудобных правовых вопросов. Каким образом можно определить психи ческое состояние и установить наличие умысла в действиях юридического лица? В какой мере юридическое лицо обязано нести ответственность за действия своих сотрудников?

Какими критериями необходимо руководствоваться при принятии решения о предъявле нии обвинений юридическому лицу? Какие виды наказания применимы к юридическому лицу?

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмо трена норма – назначение административного наказания юридическому лицу не освобож дает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физи ческое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственно сти физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо (ч.3 ст. 2.1 КоАП РФ).

Аналогичная норма имеется и в п. 2 ст. 14 Федерального закона «О противодействии коррупции», которая, в свою очередь, конкретизирует норму Конвенции ООН против кор рупции (ст. 26) о том, что возложение ответственности на юридическое лицо не препят ствует привлечению к уголовной ответственности физических лиц, совершивших престу пления: «Применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридиче скому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо». В КоАП РФ Федеральным законом от 25.12.2008 № 280-ФЗ введена ст. 19.28 «Незаконное вознаграждение от име ни юридического лица»: «Незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммер ческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юри дического лица должностным лицом либо лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением, – влечет наложение административного штрафа на юриди ческих лиц до трехкратной суммы передаваемых денег, трехкратной стоимости ценных бумаг, иного имущества и оказанных услуг имущественного характера, но не менее одного миллиона рублей с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества».

Однако специалисты считают это недостаточным и видят необходимость усиления противодействия коррупции и в отношении юридических лиц.

§ 3. «Конфликт интересов» и механизмы его разрешения Значительный ресурс по предупреждению и предотвращению коррупции был заложен в законодательстве Российской Федерации о государственной службе с введением в его нормы понятия и практики разрешения «конфликта интересов».

Beale, S.S. and Safwat, A.G. What Developments in Western Europe Tell Us About American Critiques of Corporate Criminal Liability. 8 Buff. Crim. L. Rev. 89, 126-27, 2004 (Бил С.С. и Сэфуат А.Джи. Что последние собы тия в Западной Европе говорят нам о критикуемой в США уголовной ответственности юридических лиц. 2004).

Часть 2. Коррупция в системе государственного управления и бизнес...

Впервые это понятие появилось применительно к законодательству о предпринима тельской деятельности. Так, данный термин используется, в частности, в Федеральных законах от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ст. 3), от 29 ноября 2001 г.

№ 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» (ст. 44), от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипо течных ценных бумагах» (ст. 43), от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (ст. 38), от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»

(ст. 36.24), от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» (ст. 35). Причем, если в некоторых из этих документов понятие «конфликт интересов» присутствует, но не разъ ясняется, в других – дается определение этого понятия. В целом, для конфликта интере сов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними.

Использование словосочетания «конфликт интересов» для характеристики процес сов и явлений в сфере публичного управления было вызвано необходимостью предотвра щения влияния на государственного служащего каких-либо частных интересов, могущих повлиять на выполнение им своих должностных обязанностей.

В Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.

декларируется, что государство-участник должно стремиться в соответствии с принци пами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязываю щие публичных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникнуть коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц (ч. 5 ст. 8).

В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Феде рации (утверждена Президентом Российской Федерации от 15 августа 2001 г.) было пред усмотрено формирование механизмов преодоления конфликтов интересов, когда у госу дарственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанно стей. Таким образом, в целом конфликт интересов на государственной службе рассма тривался как противоречие между частными интересами государственного служащего и его должностными обязанностями.

Принятый во исполнение данной Концепции Федеральный закон от 27 июля 2004 г.

№ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определил конфликт интересов как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обя занностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, орга низаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, спо собное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

Таким образом, подход, в соответствии с которым конфликт интересов – это проти воречие между частной заинтересованностью и публичной обязанностью, был сохранен.

В то же время, с учетом того, что личная заинтересованность была определена в данном Законе посредством получения материальной выгоды, определение конфликта интере сов было сужено по сравнению с Концепцией реформирования системы государствен 24 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

ной службы Российской Федерации. Позднее практически аналогичное определение кон фликта интересов было введено в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муни ципальной службе в Российской Федерации».

По сравнению с указанными законами, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г.

№ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в определении сущности конфликта интере сов содержит следующие новеллы:

во-первых, конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влияни ем личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть, по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей. При этом следует помнить, что служебные обязан ности, установленные ст. 18 и ст. 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», распространены на служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможенных органов, органов наркокон троля, а также военнослужащих;

во-вторых, Закон подчеркивает, что личная заинтересованность государственного и муниципального служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Достаточно сложно сказать, что понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью.

Можно лишь предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным или муниципальным служащим доходов, а о создании реаль ной возможности их получения. Однако в любом случае понятие «личной заинтересован ности» и «конфликта интересов» остается пока оценочной категорией.

Новеллой Закона является также распространение института урегулирования кон фликта интересов на все виды государственной службы, в том числе правоохранительную и военную.

В ст. 11 Федерального закона «О противодействии коррупции» выделяются два субъ екта предотвращения и урегулирования конфликта интересов: государственного (муни ципального) служащего и представителя нанимателя. Применительно к государственным и муниципальным служащим законодатель в связи с этим закрепляет две основные обя занности:

- принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта ин тересов;

- уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Часть 3.

Государство и институты гражданского общества:

объединение усилий по противодействию коррупции § 1. Повышение подотчетности и прозрачности государства.

Укрепление независимых контрольных структур «Самый эффективный способ борьбы с коррупцией – это развитие гражданского общества и свобода средств массовой информации… Борьба с коррупцией – это зада ча всего общества». «Глубинные причины этого явления кроются в политической органи зации общества и экономике. Необходимо делать экономику более прозрачной, а также укреплять общественные институты. Коррупция прежде всего влияет не на экономическое развитие, а на общественно-политическое состояние в стране, так как теряется доверие людей к органам власти. Если люди считают, что органы власти коррумпированы, то это доверие стремится к нулю» – заявил В.В. Путин в ходе ежегодной пресс-конференции 1 февраля 2007 г.

Наиболее действенным механизмом противодействия коррупции в сфере государ ственного управления общепризнано обеспечение высокого уровня подотчетности госу дарства гражданскому обществу, высокий уровень прозрачности деятельности органов государственной власти и укрепление независимости контрольных структур. Принцип прозрачности административно-государственного управления, открытости его для ши рокого контроля со стороны общества нормативно закреплен в качестве правовой нормы Федеральным законом «О противодействии коррупции»1.

В современной России реализация данного принципа осуществляется на основе обеспечения опосредованного доступа граждан и организаций к информации о деятель ности органов государственной власти через освещение деятельности государственных органов в средствах массовой информации и коммуникации, доступа граждан к библи отечным фондам и архивам и др., а также обеспечения непосредственного доступа че рез обращения (запросы, письма и др.), посещение служебных мероприятий и пр. Данный принцип также учитывает необходимость ограничения доступа к сведениям, составляю щим государственную, военную, коммерческую и служебную (профессиональную) тайну и доступа к сведениям о персональных данных. Методологический подход обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти представлен на рисунке 1.

В процесс обеспечения доступа включены все ветви власти (исполнительная, законо дательная и судебная) на федеральном и региональном уровнях. Работа ведется одновре менно по нескольким направлениям: политическом;

организационно-правовом;

управ ленческом, а также в ходе реализации федеральных и региональных целевых программ.

Восприятие коррупции российским общественным мнением далеко не столь одно значно. С одной стороны, опросы фиксируют понимание россиянами угрозы, которую не сет коррупция национальным интересам страны. Так, отвечая на вопрос “Что препятству ет выходу России из кризиса и ее экономическому процветанию?”, большинство (55%) на первое место ставят бюрократическое засилье, коррумпированность нынешней рос сийской (политической и экономической) элиты. С другой стороны, при ответах на вопрос Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

26 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

о том, что сегодня тревожит россиян в большей степени, угроза коррупции занимает от нюдь не лидирующую позицию. Лишь 15% респондентов включили ее в перечень проблем, вызывающих наибольшие опасения. Гораздо сильнее обеспокоены граждане ростом ал коголизма, наркомании (52%), ростом цен на товары и услуги (43%), угрозами новых тер рористических актов (35%), кризиса системы ЖКХ (33%), сокращением доступности бес платных медицинских и образовательных услуг (23%)1.

Реализация принципа «обеспечение прозрачности деятельности органов государственной власти»

Опосредованный доступ Непосредственный доступ к информации о деятельности органов к информации о деятельности органов государственной власти:

государственной власти:

- освещение деятельности органов - обращения (запросы, письма и др.);

государственной власти в средствах - посещение служебных мероприятий и др.

массовой информации и коммуникации;

- доступ граждан к библиотечным фондам и архивам и др.

Ограничение доступа к сведениям, составляющим государственную, военную, коммерческую, профессиональную тайну и к информации о персональных данных Рис. 1. Методологический поход обеспечения прозрачности деятельности органов государственной власти Сравнительно невысокий уровень обеспокоенности коррупцией обычно объясняется тем, что люди привыкли, приспособились к коррумпированности большинства обществен ных институтов. Она воспринимается многими как привычное зло, с которым бесполезно бороться. К тому же в России существует, по мнению некоторых экспертов, историческая «преемственность» терпимого отношения к коррупции. Иначе говоря, обмен услугами и преференциями между бизнесом и властью многие россияне считают безусловной дан ностью общества, развивающегося на рыночной основе. На этом фоне проблема корруп ции, не теряя своей актуальности, все же не воспринимается как то, что непосредственно угрожает повседневной жизни среднестатистического россиянина, тем более, что далеко не каждый день приходится сталкиваться с деятельностью государственных институтов и правоохранительных органов, которые, по мнению большинства респондентов, как раз и подвержены коррупции в наибольшей степени.

В политическом плане особое внимание обращено на концептуализацию государ ственной политики повышения подотчетности и прозрачности отношений государства с гражданским обществом.

Одной из целей Концепции административной реформы в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.

№ 1789-р, было названо повышение эффективности взаимодействия органов исполни тельной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.

Другим важным шагом на пути повышения качества доступа стало утверждение в 2008 г.

Президентом Российской Федерации «Стратегии развития информационного общества Охотский Е.В. Коррупция: сущность, меры противодействия // Социс. 2009. №9. С.27.

Часть 3. Государство и институты гражданского общества...

в России», одной из целей которой было «…повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и биз неса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления го сударственных услуг»1. Согласно этому документу, государство создает условия для рав ного доступа граждан к информации органов государственной власти.



Pages:   || 2 | 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.