авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ И МОДЕРНИЗАЦИЯ ...»

-- [ Страница 2 ] --

Еще одним политическим актом стало опубликование Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года2. В ней декларирова лось повышение открытости информации о деятельности органов государственной вла сти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления Уточняет и конкретизирует право граждан и организаций на доступ к информации о деятельности органов государственной власти Федеральный закон от 9 февраля 2009 г.

№ 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных орга нов и органов местного самоуправления», вступивший в силу с 1 января 2010 г. В этом законодательном акте сформулированы основные принципы обеспечения доступа:

•• открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных феде ральным законом;

•• достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

•• свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятель ности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

•• соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семей ную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Есть еще ряд современных технологий обеспечения доступа граждан к государствен ной информации: рекламные технологии информирования граждан в пользу общегосу дарственных мер;

адресное и целевое распространение информации;

организация пре зентаций, передвижных стендов, участие в выставках;

телефоны доверия, горячие линии, встречи с отдельными группами граждан. Наконец, использование интернет-технологий для расширения доступа граждан к общественно важным сведениям, для формирования системы гласности и открытости в деятельности органов власти, для предотвращения коррупции.

§ 2. Механизмы и методики эффективного взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции История формирования институтов гражданского общества, специализирующихся на исследовании коррупции и разработке предложений по борьбе с ней, была тесно свя зана с самим негативным развитием коррупционных процессов.

Стратегия развития информационного общества в России // Российская газета. 2008. 16 февраля.

См.: Распоряжение Правительства РФ от 06.05.2008 N 632-р (ред. от 10.03.2009) «О Концепции форми рования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года») // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 20. Ст. 2372.

28 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

На первом этапе возникли независимые аналитические центры, во главе которых вста ли вчерашние крупные чиновники, по разным причинам покинувшие министерства или Ад министрацию Президента Российской Федерации.

Одновременно либерализация общественной жизни, демократические свободы, ут вердившиеся в России, открыли путь в публичную политику, в публичную аналитическую работу новым экспертам. Тему коррупции стали разрабатывать вчерашние журналисты, театральные режиссеры, военные, правозащитники. Возникавшие общественные центры антикоррупционной активности, как правило, пытались дать общий план борьбы с кор рупцией. У ряда экспертов сохранялась убежденность в том, что на основании уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях можно до биться серьезного улучшения ситуации в стране. Другие содействовали тому, чтобы на чали разрабатываться законы, специально направленные против коррупции, – по примеру зарубежных стран.

Большую роль в исследовании и общественной актуализации проблемы сыграли науч ные социологические центры, исследования Института социологии РАН, социологическо го факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также ставшие само стоятельными профессиональные социологические компании ВЦИОМ, ФОМ, РОМИР.

Позже к участию в анализе проблемы и к выработке предложений по ее решению при соединились организации, чья активность была связана с новой политикой государства, направленной на поддержку гражданского общества.

Хроника формирования общественных центров по противодействию коррупции •1995–2000 гг.– независимые исследовательские центры •2001–2005 гг. – независимые исследовательские центры, научные социологические центры, оппозиционные группы, некоммерческие организации •2006–2008 гг. – независимые исследовательские центры, научные социологические центры, оппозиционные группы, некоммерческие организации, Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов Федерации, общественные советы, наблюдательные комиссии •2008–наст.вр. – независимые исследовательские центры, научные социологические центры, оппозиционные группы, Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов Федерации, общественные советы, наблюдательные комиссии, протестные группы, блогеры К 2011 г. в России создана разветвленная система общественного воздействия на ор ганы государственного управления и местного самоуправления по преодолению корруп ционных проявлений.

Помимо разработки законодательства по противодействию коррупции с 2005 г. в Рос сии активно развивается правовая база для укрепления гражданского общества.

В соответствии с Федеральным законом № 32-ФЗ от 4 апреля 2005 г. была созда на Общественная палата Российской Федерации. Ее пример оказал свое воздействие на интенсификацию социально-политических процессов в странах СНГ: сегодня действу ют Общественная палата при Мажилисе Парламента Республики Казахстан, Обществен Часть 3. Государство и институты гражданского общества...

ная палата Кыргызстана, Общественный Фонд поддержки ННО и других институтов граж данского общества при Олий Мажлисе Республики Узбекистан.

Общественная палата Российской Федерации стала полноправным членом Междуна родной Ассоциации экономических и социальных советов и схожих институтов (МАЭССИ) и подписала Меморандум с Европейским социально-экономическим комитетом, в кото ром представлены неправительственные организации ЕС.

С появлением Общественной палаты Российской Федерации проблема противодей ствия коррупции стала широко обсуждаться в ее рамках.

В развитие Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федера ции» было принято два постановления Правительства Российской Федерации: По становление от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществля ет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также госу дарственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руко водство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» и Поста новление от 2 августа 2005 г. № 479 «О порядке направления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти». Было создано 42 общественных совета при феде ральных органах исполнительной власти. На основании действовавших документов и по примеру федеральных органов стали формироваться общественные советы при органах власти в регионах.

С 2006 г. стали приниматься также законы субъектов Российской Федерации об общественных палатах в субъектах Российской Федерации. Ранее при отдель ных губернаторах, администрациях губернаторов, региональных парламентах были сове щательные органы – общественные советы, советы национально-культурных автономий и т.д. Пример развития событий на федеральном уровне оказал положительное влияние на местную жизнь. Постепенно, исходя из региональных условий, общественность стала организовываться в различных областях, краях и республиках. Начинают приниматься за коны об общественных палатах субъектов Российской Федерации.

К декабрю 2007 г. в России на основании региональных законов работали 33 регио нальные общественные палаты. К концу 2008 г. было сформировано 36 региональных об щественных палат, на следующий год этот процесс активизировался и к декабрю 2009 г.

в регионах работали 52 общественные палаты. К концу 2010 г. в российских регионах дей ствовало уже 60 общественных палат1.

Значительным событием в жизни страны стало принятие после почти десятилетнего обсуждения многочисленных проектов Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Этот акт способствовал тому, чтобы упорядочить работу органов государственной власти с жало бами, заявлениями и обращениями граждан, обязал чиновников давать ответ по существу обращения в месячный срок, предусмотрел меры ответственности за нарушения установ ленного порядка.

По материалам отчетов Общественной палаты Российской Федерации. См.: http://www.oprf.ru/ru/ documents/985/ 30 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

Работа над совершенствованием законодательства об обращениях граждан продол жается. 1 апреля 2011 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев внес в Государ ственную Думу проект Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», что будет способствовать реализа ции прав граждан на обращение в госорганы и получение информации об их деятельно сти, позволит повысить ответственность должностных лиц, рассматривающих обращения граждан.

Деятельность институтов гражданского общества строится в тесном контакте с Упол номоченным по правам человека в России и имеет своей целью пресечение коррупции в судебной системе, системе исполнения наказаний, органах МВД.

Следующим этапом по активному включению общественности в организацию и про ведение контроля за правоохранительными органами стало принятие Федерального за кона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», в который было внесено положение о создании общественных советов при органах внутренних дел.

Таким образом, в Российской Федерации формируется законодательная основа для эффективного гражданского участия в противодействии коррупции.

Сегодня можно выделить следующие общественные институты, чья деятельность на правлена на противодействие коррупции. Это • общественные объединения антикоррупционной направленности;

• исследовательские центры;

• средства массовой информации;

• Интернет.

Общественные объединения антикоррупционной направленности можно услов но разделить на пять групп.

К конструктивным организациям относятся общественные палаты, общественные со веты при органах власти и местного самоуправления, наблюдательные комиссии. Их ра бота введена в правовое русло, они руководствуются не только Федеральным законом «Об общественных объединениях», но и специальными законодательными и нормативны ми правовыми актами. Эксперты входят в состав этих организаций по согласованию с ор ганами власти, либо органы власти просто утверждают состав той ли иной палаты, того или иного общественного совета.

К созданным политической оппозицией организациям относятся, как правило, не структурированные группы, сплоченные вокруг той или иной политической фигуры, неко торые из этих политических деятелей ранее были на государственной службе, занимали государственные должности, проявили себя в иных публичных сферах (спорте или литера туре). Для оппозиции тема коррупции является выигрышной с точки зрения мобилизации сторонников, она используется при проведении конкретных акций, в том числе и далеких от собственно решения в России проблемы коррупции.

К созданным на протестной волне организациям антикоррупционной направленности можно отнести также, как правило, официально неоформленные группы граждан, кото рые возникли для решения иных острых общественных проблем, но в ходе своей рабо ты столкнулись с коррупционными барьерами и преступлениями. Количество этих групп значительно возросло в последнее время: экологические движения, инициативные группы в защиту обманутых дольщиков, организации автолюбителей и т.д. Их представители не видят возможности улучшить ситуацию в той или иной сфере, если не будет устранена коррупция. Так, к массовым беспорядкам 11 и 15 декабря 2010 г. привело решение право Часть 3. Государство и институты гражданского общества...

охранительных органов Москвы отпустить виновного в убийстве болельщика «Спартака».

Сообщество болельщиков, часть молодежи в Москве восприняли это решение как исклю чительно коррупционное, требующее не только общественного осуждения, но и уголовно го наказания.

К созданным как правозащитным организациям антикоррупционной направленности относятся десятки тысяч официально действующих объединений: организации ветеранов, женские организации, организации в защиту детей, экологические фонды и движения, организации по защите прав человека, – эти специализированные некоммерческие орга низации видят коррупцию в тех общественных секторах, где работают, и прилагают усилия по ее устранению. Например, многочисленные организации по поддержке и защите дет ства являются инициаторами расследований случаев коррупции в органах опеки и попечи тельства, при иностранном усыновлении российских детей, в детских домах, в дошколь ных и школьных учреждениях, в учреждениях здравоохранения.

К специализированным некоммерческим организациям относятся те, которые воз никли в последнее время в ответ на обсуждение темы коррупции в обществе. Межреги ональная общественная организация «Комитет по борьбе с коррупцией» создана в 2008 г., выпускает журнал «Антикоррупционер» (вышло 5 номеров). Журнал целиком посвящен необходимости борьбы с коррупцией и конкретным шагам, мерам и действиям власти и общественности по борьбе с этим социальным злом.

Исследовательские центры, изучающие феномен коррупции, ее проявления в Рос сии и вырабатывающие рекомендации органам власти по противодействию коррупции, можно разделить на • специализированные, возникшие для изучения главной для них проблемы – кор рупции;

• общесоциологические, проводящие замеры общественного мнения по разным проблемам развития России, по коррупции в том числе;

• политикоориентированные, действующие в основном с целью подготовки матери алов для политических партий и федеральных органов власти, которые заинтересованы в понимании проблем коррупции.

К специализированным центрам можно отнести Фонд «ИНДЕМ» и «Transparensy International Russia» («Трансперенси Интернешнл – Р»).

К общесоциологическим центрам, также обращающимся время от времени к пробле мам коррупции, относится большое число исследовательских организаций, часть которых была организована в советское время, часть – в конце 1980-х гг.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации в лице Социологического центра (создан в августе 1989 г.) осуществляет не только исследовательскую деятельность, но и издает социологическую литературу, осуществляет подготовку высококвалифицированных специалистов–социологов, прово дит научные конференции. За годы работы центр провел свыше 100 крупномасштабных исследований и опросов населения по национальным выборкам.

Большие исследования на протяжении 2000-х годов проводили Институт социоло гии РАН, ВЦИОМ – Всероссийский (до 1992 г. – Всесоюзный) центр изучения обществен ного мнения – старейшая и наиболее известная российская компания, проводящая опро сы общественного мнения, Фонд «Общественное мнение». Приведем некоторые темы его исследований.

32 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

Проблема коррупции в России – 27.01.2011 / Опрос населения Проблема коррупции в России – 21.10.2010 / Опрос населения Проблема коррупции в России – 08.07.2010 / Опрос населения Каждый десятый россиянин доверяет «народным ньюсмейкерам» интернета – 25.05.2010 / Пресс-релиз Индикатор «Коррупция в России» – 21.01.2010 / Опрос населения Индикатор «Коррупция в России» – 26.11.2009 / Опрос населения В зоне повышенного внимания – 08.07.2009 / Опрос населения Коррупция в органах власти – 10.06.2009 / Опрос населения Есть и ряд других социологических компаний (Группа компаний «Ромир Холдинг», ис следовательская группа ЦИРКОН и другие), которые периодически проводят замеры об щественного мнения по теме коррупции.

К политикоориентированным исследовательским центрам относятся фонды двух «волн» создания – чья история началась в середине 1990-х гг., и те, которые возникли не давно.

Одним из старейших является Фонд «Политика», основанный в июне 1993 г. из вестными российскими политологами В.А.Никоновым, Г.А.Сатаровым, А.М.Салминым, А.М.Миграняном. Фонд эффективной политики (ФЭП) – организация, занимающаяся про ведением политических кампаний и созданием информационных проектов, прежде всего Интернет-сайтов – создана в 1995 г. Г.Павловским, М.Мейером. М.Гельманом и др. В 2002 г.

был создан Фонд «Петербургская политика», который ориентируется на региональную тематику, на изучение рейтингов губернаторов. Институт общественного проектирования (ИнОП) в 2008 г. провел исследование «Природа и структура коррупции в России».

Для российских средств массовой информации тема коррупции имеет свою спец ифику. На протяжении 2000-х гг. менялось, прежде всего, экономическое положение средств массовой информации. Снижалось их влияние. Связано это было, в первую оче редь, с тем, что органы государственной власти и местного самоуправления не реагиро вали на критические публикации, прокуратура не рассматривала публикации прессы как официальный повод для расследования обнародованных случаев коррупции.

Зарубежные наблюдатели отводят России невысокие рейтинговые места по уровню свободы слова в стране. Этот уровень оценивается зарубежными правозащитниками по 50 критериям. Принимается в расчет, в частности, количество погибших и раненых журна листов;

журналистов, взятых под стражу;

наличие цензуры;

госмонополия на телевидение и радио;

существование независимых и оппозиционных средств массовой информации.

Вместе с тем, при всей критичности оценок, очевидно что именно российская пресса – основной источник публикации материалов о коррупции в государственном управлении.

После объявления Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым ново го этапа борьбы с коррупцией стала заметна значительная активизация деятельности по противодействию этому явлению в Интернете. Она имеет различные формы:

• на сайтах органов государственной власти и местного самоуправления возникли гиперссылки на материалы, свидетельствующие о работе по противодействию коррупции в органах власти;

• созданы сайты общественных объединений, специализирующихся на противодей ствии коррупции;

• начали действовать целевые интернет-издания по противодействию коррупции;

Часть 3. Государство и институты гражданского общества...

• выявился круг блогеров, чья деятельность направлена против коррупции органов власти1.

§ 3. Новые информационные технологии противодействия коррупции Насыщение информационными технологиями жизни граждан Российской Федера ции, проживающих в крупных городах, деятельности бизнеса и органов государственной власти и управления высока. Разработка и внедрение информационно-телекоммуникаци онных систем является одним из приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации.

Вопросы пересечения сферы информационных технологий и такого явления, как кор рупция являются сложными и, как любое сложное явление, имеют различные аспекты. Ос новные из них представлены на рисунке 2.

1. Нормативная правовая база противодействия коррупции с использованием ИТ В основном – 2. Специализированные Государственный заказ автоматизированные системы на НИОКР, разработку противодействия коррупции и поставку ИТ-решений 3. Общедоступные источники информации о фактах коррупции (веб-сайты, блоги Противодействие Проявление и микроблоги) Информационные Коррупция технологии 4. Эффективные системы автоматизации В2G, G2C 5. Противодействие коррупции ИТ-сообществом Рис. 2. Основные аспекты пересечения сферы информационных технологий и коррупция Если рассматривать роль информационных технологий в противодействии коррупции со стороны государства и общества, можно определить, что в этом направлении, безус ловно, делаются заметные шаги, однако остаются вопросы об их эффективности.

Нормативная правовая база, регулирующая вопросы противодействия корруп ции с использованием ИТ.

Разрабатываются и утверждаются нормативные правовые акты, регулирующие этот процесс. Так, например, еще в Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г., утвержден ной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г.

№ 1244-р, определяется актуальность повышения результативности и прозрачности ра боты государственного аппарата, последовательного искоренения коррупции на основе Кампании против коррупции в Интернете начинали многие граждане: майор МВД А. Дымовский, следо ватель Е. Рогоза, которая разместила в Интернете свое видеообращение по фактам коррупции в ходе рассле дования массового убийства в станице Кущевская Краснодарского края, известность своими публикациями в Интернете приобрел блогер А. Навальный.

34 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

широкого применения информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти.

Специализированные автоматизированные системы противодействия кор рупции.

К данному классу систем можно отнести:

Единую информационную систему Федеральной службы по финансовому мониторин гу, становление которой определяется Концепцией национальной стратегии противодей ствия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирова нию терроризма, утвержденной Президентом Российской Федерации в июне 2005 года.

Данная система, получая информацию из различных источников, позволяет осуществлять ее обработку и анализ, в т.ч. для выявления операций, связанных с легализацией (отмыва нием) доходов, полученных при проявлении коррупционных отношений.

Для противодействия коррупции могут быть использованы и определенные функцио нальные подсистемы АИС «Налог», автоматизирующие контрольную и аналитическую дея тельность подразделений Федеральной налоговой службы.

Примерами результативных государственных ресурсов, чье создание повысило про зрачность деятельности органов государственной и муниципальной власти, а также вы строило электронное взаимодействие между чиновником, гражданином или бизнесом, что в т.ч. позволяет снизить уровень коррупции, можно выделить:

Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о размеще нии заказов, находящийся по адресу http://zakupki.gov.ru/, Портал государственных и муниципальных услуг, размещенный по адресу http://www.

gosuslugi.ru/ru/.

Однако необходимо дальнейшее совершенствование программного обеспечения пе речисленных и других видов государственных и муниципальных информационных ресур сов для совершенствования создания специализированных компонент, противодействия коррупции на примере сеульской антикоррупционной программы «OPEN». Это простой, удобный и результативный механизм. Он дал гражданам возможность контролировать прохождение своего заявления, обращения, просьбы, письма в государственных структу рах. С введением этой программы в южнокорейском городе Сеуле коррупция сократилась в шесть раз.

Общедоступные источники информации о фактах коррупции (веб-сайты, блоги и микроблоги).

В сети Интернет достаточно давно существуют ресурс, размещающий информацию о возможных фактах коррупции в Российской Федерации – это КОМПРОМАТ.РУ (библиотека компромата Сергея Горшкова). На 08.04.2011 по ключевому слову «коррупция» этот ис точник выдал 2335 ссылки на статьи, содержащие сведения о данном явлении. Статистика посещения ресурса приведена на рисунке 3.

В феврале 2011 г. данный ресурс посетило 1022309 пользователей.

2010 г. был ознаменован активизацией деятельности граждан и общественных органи заций в области создания общедоступных источников информации.

Отдельно надо отметить такие интернет сервисы, как Youtube, Rutube, Яндекс Видео, Russia.Ru, позволяющие получать и в некоторых случаях размещать мультимедиа-кон тент по данной проблематике. Примером может служить видеоролик «Коррупция в ГУВД Свердловской области», который был просмотрен более 2800 раз.

Часть 3. Государство и институты гражданского общества...

Рис. 3. Динамика изменения количества пользователей ресурса КОМПРОМАТ.РУ за 2008-2011 гг.

ИТ-компании в борьбе с коррупцией.

Бизнес-сообщество – ИТ-предприятия в 2007 г. с целью противодействия «товарному рейдерству» подписали Хартию руководителей ИТ-компаний по вопросам этики и защиты собственности. В данном документе определяется необходимость «скоординированных действий всех ведущих ИТ-компаний, поддержания высоких норм профессиональной эти ки и принципов честной конкуренции, особенно в сферах, недостаточно регулируемых за конодательством. Важными направлениями совместных усилий в ближайшее время долж ны стать – защита собственности, повышение капитализации компаний, выявление и ос вещение в СМИ прецедентов и устойчивых криминальных схем, угрожающих ИТ-бизнесу.

В частности, создание экономических, правовых и прочих условий, способствующих лик видации в целом экономической основы коррупции, необоснованных действий правоох ранительных и иных государственных органов, а также нелегального бизнеса»1.

Финансирование создания и внедрения ИТ в государственные учреждения.

Совокупность существующих нормативных актов создает необходимые предпосылки для широкого внедрения и использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти. Для этого выделяются финансовые сред ства, в том числе в рамках крупных целевых программ, таких как Федеральная целевая программа «Электронная Россия» и Долгосрочная целевая программа «Информацион ное общество». Безусловно, основной целью разработки, внедрения информационных технологий в деятельность любых организаций является повышение их эффективности.

Однако сложность сферы информационных технологий распространяется и на сложность управления проектами создания и внедрения программного обеспечения в деятельность государственных и муниципальных органов, в т.ч. на оценку рисков и стоимость конечного программного продукта, что, в конечном итоге, приводит к коррупционным проявлениям, уровень которых растет, что является негативным фактором для создания единого инфор мационного пространства органов государственного и муниципального управления.

Хартия руководителей ИТ-компаний по вопросам этики и защиты собственности. – URL: http://www.apkit.

ru/committees/defence/documents/charter.php.

Часть 4.

Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции и подготовка кадров государственного управления § 1. Сотрудничество экспертных и научно-образовательных институтов, включение в глобальное экспертное сообщество Россия вошла в число государств – учредителей Международной антикоррупционной академии. Соглашение о ее образовании в качестве международной организации было подписано 29 декабря 2010 г. в Вене. Международная антикоррупционная академия – со вместная инициатива Управления ООН по наркотикам и преступности, Европейского бюро по борьбе с мошенничеством и Правительства Австрийской Республики, к которой уже присоединилось порядка 50 государств. После вступления Соглашения в силу 8 марта 2011 г. Международная антикоррупционная академия получит статус международной ор ганизации и приступит к полноценной практической деятельности.

Основными задачами академии являются: организация научно-образовательного обеспечения деятельности по противодействию коррупции, разработка единых стандар тов обучения специалистов государственных органов по вопросам борьбы с коррупцией и осуществления государственной антикоррупционной политики, а также проведение ре гулярных стажировок и повышения квалификации таких специалистов.

Практика оценки показателей коррупционности международными финансовыми ин ститутами и экспертными организациями давно сложилась в зарубежных странах.

Всемирный банк и Международный валютный фонд приводят данные, касающиеся деятельности 3000 фирм в 69 странах, которым были предоставлены кредиты. Около 40% названных компаний, как оказалось, используют финансы не по назначению, что свиде тельствует о разворовывании части инвестиций, а деньги Всемирного банка и Междуна родного валютного фонда используются далеко не всегда на благо общества. По сообще ниям СМИ, значительная часть кредитных средств в результате финансовых махинаций с участием высоких должностных лиц переводится на их личные счета в зарубежные банки.

Специалисты Всемирного банка определили взаимосвязь эффективности работы предприятий с коррупцией. По данным экспертов, в странах-членах СНГ влиятельные компании, которым удалось достигнуть принятия выгодных для них законов или иных нор мативно-правовых актов, создают значительные затраты для других предприятий. Более половины опрошенных представителей компаний стран СНГ заявили, что лоббирование законодательных актов оказывает существенное влияние на их бизнес.

Процесс развития антикоррупционного законодательства в Российской Федерации и зарубежных странах включает в себя международно-правовые стандарты антикорруп ционного законодательства, представленные в ряде конвенций: Конвенции ООН против коррупции 31 октября 2003 г.1, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 27 января 1999 г.2, Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» 8 ноября 1990 г.3;

Конвенции Конвенция ООН против коррупции // Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.

Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию // Совет Европы и Россия. 2002.

№ 2. С. 46–55.

Конвенция Совета Европы от отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности // Собрание законодательства РФ. 2003. № 3. Ст. 203.

Часть 4. Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции...

ООН против транснациональной организованной преступности1;

Конвенции Совета Евро пы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 4 ноября 1999 г.2;

Межамерикан ской конвенции о борьбе с коррупцией, принятой Организацией американских государств 29 марта 1996 г.3;

Конвенции о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств-членов Европейского Союза, принятой Советом Европейского Союза 26 мая 1997 г.;

Конвенции о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при проведении международных деловых операций, при нятой Организацией экономического сотрудничества и развития 21 ноября 1997 г.4;

Кон венции Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятой глава ми государств и правительств Африканского союза 12 июля 2003 г.

Первые четыре конвенции ратифицированы Российской Федерацией, поэтому их по ложения требуют имплементации в российскую правовую систему. Положения остальных конвенций целесообразно учитывать как полезные рекомендации, направленные на соз дание эффективного антикоррупционного законодательства.

Конвенции устанавливают следующие стандарты антикоррупционного законода тельства:

• проведение последовательной государственной антикоррупционной политики;

• приоритет мер, направленных на предупреждение коррупции;

• признание предметом взятки (подкупа) преимуществ нематериального характера (льготы, услуги и пр.), в том числе предоставленных для иного физического или юридиче ского лица;

• введение ответственности за участие в коррупции иностранных публичных долж ностных лиц или международных гражданских служащих;

• строгое следование принципам равенства всех перед законом;

правовой регламен тации деятельности государственных органов, законности и гласности такой деятельно сти, государственного и общественного контроля за ней;

• восстановление нарушенных прав и законных интересов физических и юридиче ских лиц, ликвидации и предупреждения вредных последствий коррупционных правона рушений;

• признания допустимости ограничений прав и свобод государственных должност ных лиц, а также приравненных к ним лиц в случаях, предусмотренных законом;

установле ние запрета для государственных должностных лиц и лиц, приравненных к ним, на занятие предпринимательской деятельностью, в том числе на занятие оплачиваемых должностей в органах управления хозяйствующих субъектов;

• создание системы контроля за действием лиц, занимающих публичные должности.

Максимальное сужение поля субъективного усмотрения для должностных лиц при приня тии решений;

• стимулирование сообщений о коррупционных правонарушениях, защита лиц, об ращающихся в официальные органы с такими сообщениями;

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности // Собрание законодатель ства РФ. 2004. № 40. Ст. 3882.

Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию // Консультант Плюс.

Inter American Convention Against Corruption // http://www.lawmix.ru/abro.php?id=7026.

Конвенция о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при проведении международных деловых операций // Консультант Плюс. В настоящее время осуществляется подготовительная работа по присоедине нию Российской Федерации к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок.

38 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

• противодействие криминализации отмывания доходов от преступлений, связанных с коррупцией;

подкупу иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц пу бличных международных организаций;

незаконному обогащению, т.е. значительному уве личению активов публичного должностного лица, превышающего его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать;

• установление уголовной ответственности юридических лиц;

• разработка и применение кодексов или стандартов поведения для правильного, до бросовестного и надлежащего выполнения публичных функций;

• создание публичного реестра юридических и физических лиц, участвующих в уч реждении юридических лиц, управлении ими и их финансировании;

легализация возмож ности лишения по решению суда или с помощью других надлежащих способов на разум ный период времени лиц, осужденных за коррупционные преступления, права занимать должности руководителей юридических лиц, зарегистрированных в пределах их юрисдик ции;

закрепление национального реестра лиц, лишенных права занимать должности руко водителей юридических лиц;

• совершение публичных закупок и управления публичными финансами на основе прозрачности, конкуренции и объективных критериях принятия решений;

• принятие процедур или правил, позволяющих населению получать, в надлежащих случаях, информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации;

упрощение административных процедур, в надлежащих случа ях, для облегчения публичного доступа к компетентным органам, принимающим решения;

• опубликование информации, которая может включать периодические отчеты об опас ностях коррупции в публичной администрации;

• содействие прозрачности в деятельности частных организаций, включая, в надле жащих случаях, меры по идентификации юридических и физических лиц, причастных к соз данию корпоративных организаций и управлению ими;

• предупреждение возникновения коллизии интересов путем установления ограни чений, в надлежащих случаях и на разумный срок, в отношении профессиональной дея тельности бывших публичных должностных лиц или в отношении работы публичных долж ностных лиц в частном секторе после их выхода в отставку или на пенсию, когда такая дея тельность или работа прямо связаны с функциями, которые такие публичные должностные лица выполняли в период их нахождения в должности или за выполнением которых они осуществляли надзор;

• содействие активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и органи зации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характе ра коррупции, а также создаваемых ею угроз;

• создание эффективного правового противодействия отмыванию денежных средств;

• использование института конфискации в борьбе с коррупцией;

принятие мер, какие могут потребоваться для обеспечения возможности конфискации: доходов от коррупци онных преступлений или имущества, стоимость которого соответствует стоимости таких доходов;

имущества, оборудования и других средств, использовавшихся или предназна чавшихся для использования при совершении коррупционных преступлений;

• возможность установления требования о том, чтобы лицо, совершившее престу пление, доказало законное происхождение таких предполагаемых доходов от преступле ния или другого имущества, подлежащего конфискации;

Часть 4. Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции...

• обеспечение эффективной защиты от вероятной мести или запугивания в отноше нии свидетелей, экспертов и потерпевших, которые дают показания в связи с коррупцион ными преступлениями, и, в надлежащих случаях, в отношении их родственников и других близких им лиц;

• нейтрализация последствий коррупционных деяний и компенсация ущерба;

• возмещение убытков, причиненных публичными государственными органами и иными органами власти гражданину или юридическому лицу в результате незаконных дей ствий (бездействия), в том числе вследствие издания правового акта, не соответствующе го закону;

• создание органов, специализирующихся на борьбе с коррупцией с помощью право охранительных мер;

• недействительность сделок, связанных с коррупционными преступлениями;

• международное сотрудничество в сфере борьбы с коррупцией, в том числе возвра щение в страны происхождения активов, полученных в результате коррупции;

• совершенствование законодательства по противодействию коррупции в контексте мер по борьбе с организованной преступностью.

В области международного сотрудничества по борьбе с коррупцией ОЭСР занима ет одну из ведущих ролей, применяя в практике многодисциплинарный подход, исследуя собственно «спрос» на взятки и их «предложение». Коррупция процветает там, где слабы государственные институты, или где получила широкое распространение ненадлежащая практика государственного управления. Деятельность ОЭСР направлена на совершен ствование национальных систем государственного управления и управление государ ственным сектором стран-участников. Обеспечение информационной прозрачности си стем государственных закупок является еще одним существенным элементом в борьбе против коррупции, как и эффективное применение законодательства, направленного про тив «отмывания» денег.

Экспертное сообщество приходит к мнению, что недопонимание причин коррупции или неправильная оценка наиболее сильно влияющих деформирующих факторов (коррум пированность полиции или законодателей) могут привести к тому, что все стоящие на по вестке дня антикоррупционные задачи станут набором абстрактных универсальных мер, не имеющих никакого практического значения.

Для выявления этих проблем международные организации, такие, как Всемирный Банк, Программа развития ООН (UNDP), Американское агентство международного разви тия (USAID) и организация Transparency International все шире используют диагностические исследования проявления коррупции в крупном бизнесе, средних и малых предприятий и государственных служащих в разных странах. Такие исследования дают возможность повысить практическое знание причин и последствий коррупции и могут быть использо ваны с тем, чтобы способствовать осуществлению проводимых общественных и государ ственных реформ.

Прошли те времена, когда обеспокоенность коррупционной деятельностью в сфере бизнеса выглядела «донкихотством». Конвенция 1997 г. о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при проведении международных деловых операций явилась наиболее важным результатом объединенных усилий стран-членов ОЭСР в борьбе с взяточниче ством в международных масштабах. Рекомендация Совета от 1997 г. предусматривает осуществление и других видов деятельности как странами-членами по отдельности, так и внутри ОЭСР, и эта деятельность постоянно отслеживается Рабочей группой. Анализу подвергается уголовное, гражданское и торговое право стран-участниц, административ 40 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

ное право, требования к бухгалтерскому учету, банковские и финансовые нормы, законы и нормативные акты, относящиеся к государственным субсидиям и контрактам.

Следует подчеркнуть, что оценка эффективности Конвенции предполагает механизм постоянного мониторинга, контроля и анализа исполнения. В основу этого механизма положена проверенная методика «давления со стороны равных», используемая ОЭСР и предусматривающая проведение взаимного и полного анализа мер и практики выполне ния Конвенции внутри стран.

Стороны, подписавшие документы ОЭСР (насколько об этом свидетельствуют темпы их реализации), твердо придерживаются своих обязательств снизить уровень коррупции.

Участие в процессе «равных» участников, что является движущей силой мониторинга, ана лиз программы и дальнейшая работа действительно стали очень сильным мотивационным моментом. На сегодняшний день ОЭСР добилась успеха, ограничивая сферу своей дея тельности четко определенной задачей и создавая экономическую взаимозависимость между странами, которая заставляет их действовать совместно и в их собственных инте ресах.

На повестке дня ОЭСР вопросы, которые нуждаются в дальнейшем изучении: деяния в форме дачи взяток зарубежным политическим партиям, выгоды, обещанные или предо ставленные какому-либо лицу в ожидании, что этот человек станет иностранным государ ственным должностным лицом, объявление дачи взяток иностранным государственным должностным лицам тяжким преступлением, являющимся основанием для применения законодательства о борьбе с отмыванием денег, роль зарубежных дочерних фирм в опера циях, связанных со взяточничеством, и роль оффшорных центров в операциях, связанных со взяточничеством1.

Государства-участники ОЭСР реализуют Принципы поддержания этики на государ ственной службе, а в рамках программы SIGMA (оказание содействия в совершенствова нии государственного управления и руководства) странам Центральной и Восточной Евро пы оказывают содействие в укреплении национальных систем государственных закупок, налаживании действенного финансового контроля и реформировании законодательства о гражданской службе.

SIGMA предлагает странам с переходной экономикой доступ к целой международной сети опытных практиков в области государственного управления, к информации о систе мах государственных закупок в других странах, к услугам специалистов по борьбе с кор рупцией в сфере закупок и технические знания в этой области. Данная программа пыта ется создать прочные отношения с теми, кто отвечает за проведение реформы в сфере государственных закупок в странах с переходной экономикой. SIGMA регулярно направля ет экспертов для оказания этим странам помощи в осуществлении практических действий, необходимых для создания систем закупок, которые бы работали действенно и эффектив но, и в процессе своей работы вносили бы вклад в реализацию более широких задач фор мирования надлежащего государственного управления и осуществления деятельности, не отягощенной коррупцией.

Работа Комитета ОЭСР по вопросам государственного управления (PUMA) над про блемами этики и предотвращения коррупции подкрепляет усилия стран-членов по совер шенствованию своих систем государственного управления и руководства государствен ным сектором. Она направлена на оказание содействия правительствам в отслежива нии ситуации в более широкой сфере государственной службы с тем, чтобы поддержать www.oecd.org/daf/nocorruption/report.htm Часть 4. Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции...

все действенное и эффективное, что благоприятствует распространению правил честного поведения и предотвращает коррупцию со стороны государственных должностных лиц.

Действия по борьбе с отмыванием денег были первоначально предприняты в рамках международных усилий, направленных на прекращение торговли наркотиками. Резуль татом их стало принятие Конвенции Организации Объединенных Наций 1988 г. о борьбе с незаконным оборотом наркотиков и психотропных веществ (Венская конвенция 1988 г.) – первой международной конвенции, которая признала отмывание денег, полученных от продажи наркотиков, отдельной самостоятельной проблемой. В 1989 г. главы государств «большой семерки» (G7) и Президент Европейской Комиссии признали, что эта проблема несет в себе угрозы самого широкого характера и приняли решение создать Специальную группу по мерам в финансовой сфере (FATF), которая занималась бы проблемой отмы вания денег. Будучи органом, занимающимся различными аспектами финансовой сферы, что крайне необходимо для борьбы с отмыванием денег, она объединяет экспертов в пра вовой, финансовой и правоохранительной областях, занимающихся формулированием политики. Хотя сама по себе Специальная группа не является частью ОЭСР, ее Секрета риат работает в тесном контакте с некоторыми подразделениями ОЭСР, задачей которых является борьба с взяточничеством и коррупцией при осуществлении международных де ловых операций. FATF принимает меры по отношению к не расположенным к сотрудниче ству странам и территориям, т.е. к тем странам и территориям, под юрисдикцией которых оказываются финансовые услуги без соответствующего нормативного регулирования, в которых действуют законы о строгом соблюдении банковской тайны и которые не сотруд ничают каким-либо иным образом. Процесс мониторинга правовых режимов этих стран и выявления всех других государств, не расположенных к сотрудничеству в сфере борьбы с отмыванием денег, остается основным направлением деятельности FATF.

Ключевым элементом действенной кампании по борьбе с коррупцией является обмен информацией и опытом, касающимися национальных, региональных и международных разработок и инициатив, осуществленных странами, международными организациями и гражданским обществом. Отдел ОЭСР по борьбе с коррупцией создал один из крупней ших в мире информационных центров по проблемам коррупции и взяточничества – Анти коррупционный онлайн-центр ОЭСР (OECD Anti-Corruption Ring Online или AnCorR). Его за дачей является содействие притоку и распространению информации с тем, чтобы расши рить участие в основных антикоррупционных мероприятиях, проводимых ОЭСР, и создать благоприятные условия для поддержания непрерывного диалога.

Сделанное в свое время смелое заявление стран-членов ОЭСР о своем обязательстве эффективно бороться с коррупцией, несомненно, сыграло роль катализатора, стимулиро вавшего деятельность международных правительственных организаций, частного сектора и гражданского общества в целом.

В рамках международной деятельности по борьбе с коррупцией был предпринят ряд мер, которые оказались более эффективными по сравнению с традиционными мероприя тиями, направленными на борьбу с коррупцией. В этой связи, действия Всемирного Банка сосредоточены на разработке программ по борьбе с коррупцией, а также действиях дру гих международных кредитных учреждений в этом направлении.

Обращает на себя внимание тот факт, что Организация по безопасности и сотрудниче ству в Европе (ОБСЕ), которая была главной организацией, наводившей политические мо сты между разделенными Востоком и Западом и сосредоточивавшая свою деятельность на защите прав человека, активно осуществляла и осуществляет различные мероприятия, направленные на достижение демократизации, надлежащего государственного управле 42 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

ния и борьбу с коррупцией в странах переходной экономики Восточной Европы и Средней Азии.

С целью обеспечения оказания странами взаимной правовой помощи региональ ные организации, в особенности, Организация американских государств, Совет Европы и Европейский Союз разработали документы, содержащие методы правовой гармони зации – приведения в соответствие международных и национальных норм. Как правило, предусмотренный в них подход является более широким, чем в документах ОЭСР, особен но, в плане определения правовых норм, касающихся дачи и получения взяток (т.е. «ак тивного» и «пассивного» взяточничества) внутри страны. Некоторые из этих норм выходят за рамки борьбы с дачей взяток государственным должностным лицам и охватывают ком мерческий подкуп внутри частного сектора, а некоторые даже предусматривают противо действие «торговле влиянием».


«Уголовно-правовая конвенция о коррупции», принятая Советом Европы в 1999 г., обязывает учредить специальные органы для борьбы с коррупцией, обладающие особым статусом и наделенные значительными полномочиями» (ст. 20). В конгрессе США, парла ментах Великобритании, Канады, Франции, Италии образованы постоянно действующие комиссии, уполномоченные осуществлять контроль, расследование и проверку соответ ствующих данных о коррупции. Аналогичные структуры необходимо создать в России.

Это могут быть независимые комиссии или независимый прокурор, или независимый су дья. Важно, чтобы была установлена особая процедура их назначения и снятия, обеспе чена надежная защита этих специалистов в течение всего срока пребывания в должности и исключалась возможность их отстранения неправомочным органом.

Статьями 2 и 3 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.)1 устанавливается обязанность договаривающихся сторон принимать меры для признания активного и пассивного подкупа национальных публичных лиц в каче стве уголовных правонарушений. Таким образом, к субъектам коррупции следует отнести и лиц, предпринимающих попытки к коррумпированию должностных лиц.

Зарубежное антикоррупционное законодательство имеет свои особенности с точки зрения сравнительного анализа. Подобную характеристику уместно представить с точки зрения эффективности борьбы с коррупцией (критериями служат рейтинги TI).

В ФРГ под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением как на государственной службе, так и в частном секторе или по собственной инициативе с це лью получения преимуществ для себя или третьего лица с возможным причинением вреда или ущерба обществу (при исполнении государственной или политической функции) либо предприятию (при деятельности в частном секторе).

В Японии коррупция определяется как противоправное деяние, выражающееся в умышленном использовании должностными лицами своего служебного статуса для про тивоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а равно и подкупу этих лиц.

В соответствии с Сингапурским законом о предотвращении коррупции термин «кор рупция» определятся как явление, при котором «одно лицо самостоятельно или во вза имодействии с другим лицом просило или получило, или согласилось получить для себя или для другого лица, или дало, обещало дать другому лицу, в адрес этого или другого лица любое вознаграждение в качестве побуждения или вознаграждения за действия или бездействие другого лица в отношении любого действительного или предполагаемого во проса, а также за действия любого другого чиновника или служащего государственного Совет Европы и Россия. 2002. № 2.

Часть 4. Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции...

учреждения...». Такого рода определение коррупции применимо ко всем сферам деятель ности в Сингапуре, включая сферу предпринимательства1.

Особо значимым представляется определение субъекта коррупционного правонару шения. Им выступают не только должностные лица, но и все государственные служащие.

Этот взгляд признан и реализуется в практике многих стран. Он соответствует рекоменда циям VIII Конгресса ООН (1990 г. Гавана, Куба)по предупреждению преступности и обраще нию с правонарушителями и интересам борьбы с коррупцией в мире и в России.

Многолетние исследования трансформационных процессов в постсоциалистических странах с убедительностью показывают: успех достигался лишь там, где были установлены четкие и работающие нормы права, вне правового поля успешная трансформация невоз можна. Яркие примеры этого – с одной стороны, присоединение стран Центральной и Вос точной Европы к ЕС через заимствование законодательства Евросоюза и формирование институтов, гарантирующих создание правового государства, а с другой – «узурпация», «скупка» государства отдельными представителями бизнеса, которые начинают оказывать воздействие на формирование основных правил игры (т.е. законов, положений, правил и инструкций) в некоторых государствах.

Необходимым и естественным дополнением противодействию коррупции должны стать соответствующие действия в рамках как многосторонних, так и двусторонних согла шений. Полноправными участниками – субъектами деятельности по реализации между народного сотрудничества противодействия коррупции являются (в пределах своих пол номочий) межгосударственные, межправительственные и неправительственные органы и организации. На национальном уровне такое сотрудничество обеспечивают соответ ствующие государственные органы.

Россия является участницей многих международных конвенций и соглашений, что под разумевает не только приведение российского законодательства в соответствие с норма ми международного права, но и создание правовых основ для взаимодействия правоохра нительных органов Российской Федерации с аналогичными структурами за рубежом.

Российская Федерация, выполняя принятые на себя обязательства, осуществляет комплекс мероприятий организационного, правового и практического характера, направ ленные на повышение эффективности борьбы с указанными негативными проявлениями современности. Ведется большая работа по созданию и распространению методической базы деятельности правоохранительных органов в этой сфере, отрабатываются тактиче ские приемы и мероприятия. С целью формирования общественного неприятия проявле ний коррумпированности чиновников развернута широкомасштабная пропагандистская работа.

19 декабря 2006 г. в Государственной Думе Федерального Собрания РФ в рамках со вместного проекта «Разработка законодательных и иных мер предупреждения корруп ции» состоялся семинар-совещание российских и зарубежных экспертов. Председатель ГРЕКО (Группа государств против коррупции) Драго Кос в своем выступлении отметил:

«Многие страны в какой-то момент считали, что достаточно иметь эффективные полицей ские органы, хорошую систему государственного обвинения и этого достаточно для борь бы с коррупцией, но в последнее время пришли к выводу, что этого недостаточно»2. Он так же подчеркнул, что обязательными условиями, связанными с деятельностью таких анти См.: Ноздрачев А.Ф. Коррупция как правовая проблема в вопросах и ответах // Адвокат. 2007. № 10.

С. 7–8.

Стенограмма семинара российских и зарубежных экспертов. Комиссия Государственной Думы по про тиводействию коррупции. Здание Государственной Думы. Гербовый зал. 19 декабря 2006 г.

44 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

коррупционных органов, являются объективность, профессионализм, беспристрастность, честность, принципиальность, эффективность, и если эти принципы не соблюдаются, то враги подобных органов очень легко смогут дискредитировать их деятельность и смогут добиться реструктуризации или даже аннулирования подобных органов.

Достаточно эффективным признается функционирование антикоррупционного орга на, имеющего и репрессивные, и профилактические полномочия в Хорватии (Управле ние Государственной прокуратуры по предупреждению коррупции и организованной пре ступности). До 2006 г. этот орган имел и профилактические, и репрессивные полномочия, а впоследствии стал полностью репрессивным, поскольку профилактические полномочия были переданы совету, созданному в рамках парламента. Антикоррупционные органы Лат вии и Литвы также имеют функции расследования и превенции.

Превентивные антикоррупционные органы созданы, например, во Франции (Цен тральная служба по предотвращению коррупции) и Словении (Комиссия по противодей ствию коррупции).

Выделяются три группы принципов, определяющих стратегию борьбы с коррупцией:

общесоциальные, организационные и принципы правовой регламентации. К первой груп пе относятся принципы демократизма и приоритета общественных интересов в деятель ности представителей государственной власти. Ко второй – непрерывность, постоянное совершенствование государственного механизма, гласность и связь с практикой. К тре тьей – законность и четкая правовая регламентация деятельности органов государствен ной власти.

В соответствии с соглашением, подписанным между Правительством Российской Федерации и Секретариатом ООН, МВД России, совместно с правоохранительными ор ганами Евросоюза, осуществляет совместные мероприятия по реализации проекта по со вершенствованию профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных орга нов государств-участников СНГ в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков и организованной преступностью.

Особое место в системе взаимодействия с правоохранительными органами зарубеж ных стран занимает сотрудничество со странами Европейского Союза. Правовой основой отношений между Россией и ЕС является вступившее в силу 1 декабря 1997 г. Соглаше ние о партнерстве и сотрудничестве. На регулярной основе проводятся заседания Посто янного Совета Партнерства Россия-ЕС по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, в работе которого принимают участие министры внутренних дел и иностран ных дел Российской Федерации и Министр юстиции РФ.

Среди приоритетных направлений деятельности Содружества Независимых Госу дарств – борьба с организованной преступностью и коррупцией. В этой связи четкое по нимание основных факторов, способствующих небывалому росту преступности на терри тории СНГ, в том числе организованных ее форм позволит государствам – участникам СНГ вести целенаправленную борьбу с этим общественно опасным явлением.

В модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятом Постановлением № 22-15 от 15 ноября 2003 г. Межпарламентской Ассамбле ей государств-участников СНГ понятие коррупции сформулировано следующим образом:

«Коррупция – подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование ли цом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот и/или преимуществ, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу».


Часть 4. Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции...

Большую опасность для каждого из государств, входящих в Содружество, представля ет развитие международных связей между организованными преступными сообществами стран СНГ. Если первоначально укрепление этих связей обусловливалось стремлением членов организованных преступных группировок избежать ответственности за совершен ные преступления на территории одних стран, пользуясь «прозрачностью» границ, раз личием норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства в государствах СНГ, то в настоящее время наблюдается их всеобщая консолидация для проникновения во власть, отмывания преступно нажитых доходов и достижения других целей. При этом многие криминальные сообщества теперь уже самостоятельных государств активно на лаживают межгосударственные и транснациональные связи.

Особенно это характерно для таких видов преступности, как торговля оружием и ра диоактивными материалами, наркобизнес, фальшивомонетничество, разбои и грабежи, преступления в кредитно-банковской сфере. В совершении этих преступлений нередко участвуют лица, являющиеся гражданами разных стран. Поэтому преступные группировки уже давно вышли за рамки одного государства и являются, по существу, межгосударствен ными и межнациональными. Чтобы противостоять консолидации преступного мира, необ ходима координация усилий и взаимодействие всех государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью. Понимание этого присутствует у госу дарств Содружества. Принятие Межгосударственной программы совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств – участников СНГ на период до 2010 г. – важный результат координации со вместных усилий в борьбе с этим общим явлением.

Исполнительный секретариат СНГ провел Межведомственное консультативное со вещание по проблемам координации совместных усилий в борьбе с преступностью госу дарств – участников Содружества Независимых Государств. По предложению Республики Беларусь Совет глав правительств СНГ образовал Рабочую группу, которая проделала по лезную аналитическую и практическую работу и выработала проект Межгосударственной программы. После рассмотрения и проработки этого проекта в государствах – участни ках Содружества Совет глав государств Содружества утвердил Межгосударственную про грамму совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опас ных преступлений на территории государств – участников Содружества Независимых Государств на период до 2010 г. Она осветила полноту проблем в области борьбы с пре ступностью, определила пути их решения, сроки выполнения намеченных мероприятий, государства-участники и органы Содружества, ответственные за их подготовку.

В Межгосударственной программе заложен механизм контроля, намеченные в ней мероприятия выполняются. Для реализации сотрудничества правоохранительных органов в борьбе с преступностью государств – участников принято 14 соглашений и решений вы текающих из указанной Программы. Многие государства – участники СНГ приняли соот ветствующие законы и наметили перспективные мероприятия по борьбе с преступностью.

Например, Республикой Беларусь принят закон «О мерах борьбы с организованной пре ступностью и коррупцией», а Российской Федерацией – закон «О борьбе с коррупцией».

Реализация Национального плана противодействия коррупции от 31 июля 2008 г.

Пр-1568 и принятие на его основе Федеральных законов РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;

№ 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законо дательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. и принятием Федерального закона 46 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

«О противодействии коррупции» говорят о мерах по развитию антикоррупционного феде рального законодательства, совершенствованию государственного управления, повыше нию профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, в то же время, требующих дальнейшего совершенствования и расширения.

§ 2. Объединение усилий экспертного сообщества, выработка и проведение собственных рейтингов оценки качества государственного управления, результативности мер противодействия коррупции Современные международные и российские исследования показывают, что борьба с коррупцией в мире набирает обороты. В настоящее время в разработке и принятии анти коррупционных мер участвует ряд международных организаций, среди которых Органи зация Объединенных Наций, Совет Европы и Евросоюза, СНГ, FATF, Организация эконо мического сотрудничества и развития, Международный валютный фонд, Международная организация высших контрольных органов и другие. Транснациональность коррупции на современном этапе исторического развития послужила принятию ряда правовых актов на международном уровне, а именно Конвенции Организации Объединенных наций про тив коррупции от 31 октября 2003 г., Антикоррупционного набора инструментов от 2001 г., Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 1999 г., Кон венции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 1999 г., Единых правил против коррупции при финансировании политических партий и избира тельных кампаний от 8 апреля 2003 г. и других1. Данными актами сделаны попытки опреде ления понятия «коррупция», раскрытия основных принципов и мер по борьбе с коррупцией на международном уровне, а также устанавливаются возможные формы взаимодействия и сотрудничества между странами.

Принятие столь масштабных мер со стороны международных институтов отражает от ношение участников антикоррупционной политики к рассматриваемому явлению как к се рьезной угрозе мировой экономической и политической стабильности. Коррупция, с точки зрения исследователей, является негативным фактором, влияющим на мировую финансо вую систему, в т.ч. снижает эффективность проектов и инвестиций, способствует недобро совестной конкуренции на мировых рынках.

В мировой практике ведется активный поиск способов оценки уровня коррупции как на уровне одной страны, так и между странами. Измерение коррупции – это относительно новое направление, но в последнее время в связи с растущим интересом международ ного сообщества к проблеме коррупции наблюдается значительный рост эмпирических исследований по ее оценке. Данные исследования проводятся как международными, так и российскими организациями. По мнению исследователей Центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparensy International – Россия, «коррупция крайне труд но поддается измерению»2 по следующим причинам: во-первых, из-за скрытой природы коррупции, во-вторых, отсутствия объективной статистики, в-третьих, отсутствия за интересованности государственного аппарата.

Отношение со стороны правительств к проводимым исследованиям неоднозначное и варьируется от положительного, которое состоит в стремлении использовать резуль таты исследований при принятии государственных решений в антикоррупционной поли См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. до кументов. М., 2009.

http://www.transparency.org.ru/CENTER/corr_measurement.asp Часть 4. Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции...

тике страны, до негативного, когда считается, что подобные исследования могут нанести ущерб внутренней стабильности и внешнему имиджу страны. Это объясняется следующим:

во-первых, надежность методов исследований остается под большим вопросом, во-вторых, объективность и достоверность полученных результатов сложно проверить, в-третьих, не исключена определенная предвзятость некоторых исследований.

В группу международных организаций, занятых исследованием оценки коррупции, входят международные институты, правозащитные организации и частные финансово аналитические рейтинговые организации, среди которых Transparensy International, Все мирный Банк, МВФ, Heritage Foundation, Pricewaterhouse Coopers и другие. В Российской Федерации из наиболее авторитетных можно выделить организации, специализирующи еся на проведении социологических исследований, среди которых ИНДЕМ, ВЦИОМ, Фонд «Общественное мнение» (ФОМ), Левада-центр и другие.

При измерении коррупции применяют разные методики оценки качественных и ко личественных характеристик коррупции. Наиболее часто используемая методика оценки уровня коррупции в настоящее время – это проведение социологических опросов об щественного мнения представителей населения, частного сектора и государственного управления.

В качестве ключевых индикаторов выделяют следующие:

- индекс восприятия коррупции (Transparensy International);

- барометр мировой коррупции (Transparensy International);

- индекс взяткодателей (Transparensy International);

- индекс региональной коррупции в России (Transparensy International совместно с Фондом «ИНДЕМ»);

- индекс «контроль за коррупцией» (Всемирный Банк);

- индекс фонда Heritage Foundation;

- индекс непрозрачности компании Pricewaterhouse Coopers;

- другие показатели.

Указанные методики целесообразно классифицировать по следующим признакам:

По охвату стран:

- межстрановые исследования;

- национальные исследования.

По способу измерения:

- смешанные опросы, включающие общественные опросы и опросы экспертов;

- измерение при помощи общественных опросов;

- измерение при помощи опросов экспертов.

В группу межстрановых измерений входят:

- индекс восприятия коррупции (Transparensy International);

- барометр мировой коррупции (Transparensy International);

- индекс взяткодателей (Transparensy International);

- индекс «контроль за коррупцией) (Всемирный Банк);

- индекс фонда Heritage Foundation;

- индекс непрозрачности компании Pricewaterhouse Coopers;

В группу национальных измерений входят:

- индекс региональной коррупции в России (Transparensy International и Фонд ИНДЕМ);

- исследования российских организаций.

48 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

Способы измерения:

Опросы экспертов проводятся в рамках измерения:

Индекса восприятия коррупции;

Индекса взяткодателей;

Индекса непрозрачности.

Общественные опросы:

Барометр мировой коррупции;

Левада-Центр;

Фонд «Общественное мнение»;

ВЦИОМ.

Смешанные опросы осуществляют:

Всемирный банк «Контроль за коррупцией»;

Фонд ИНДЕМ.

Межстрановые методики измерения уровня коррупции Индекс восприятия коррупции (ИВК) ежегодный мета-индекс, объединяющий не сколько главных показателей экспертных опросов о коррупции и качественном государ ственном управлении, составляется организацией Transparency International (TI) с 1995 г.

Это составной индекс, основанный на данных различных опросов и исследований, про веденных независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналити ков, включая опросы жителей данной страны – как ее граждан, так и иностранцев. ИВК измеряет уровни восприятия коррупции в государственном секторе той или иной стра ны и является составным индексом, основанным на данных опросов, проведенных среди экспертов и в деловых кругах. ИВК за 2010 г. ранжирует 178 стран мира по шкале от 0 до 10 баллов, причем ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а де сять – наименьший.

Как показывают результаты исследования за 2010 г. в перечень стран менее воспри имчивых к коррупции вошли Дания, Новая Зеландия, Сингапур, Финляндия. В списке стран наиболее восприимчивых к коррупции оказались Ирак, Афганистан, Мьянма, Сомали1.

Россия согласно ИВК с 2006 по 2010 гг. опустилась с 127 позиции на 154.

Среди недостатков данного исследования следует отметить возможность получения субъективной информации в связи с неоднозначным выбором количества исследований, проводимых отдельно в каждой стране (от 3 до 10 исследований).

Индекс взяткодателей (ИВ) является дополнением к индексу восприятия корруп ции, представляет собой рейтинг ведущих стран-экспортеров, составленный на основе склонности фирм этих стран к даче взяток за границей.

В отличие от индекса восприятия коррупции индекс взяточничества составляется на основе опроса бизнес-экспертов и направлен на оценку степени необходимости дачи взятки для обеспечения коммерческой деятельности компаний стран респондентов, осу ществляющих бизнес за рубежом.

Индекс 2008 ранжирует 22 ведущих по объему внешней торговли страны по уровню применения ими неформальных (коррупционных) практик при ведении бизнеса за рубе жом. Индекс основан на двух вопросах, заданных 2742 руководителям крупных компаний в разных странах. Для оценки международного аспекта предложения взяток старших руко водящих работников спрашивали о вероятности взяточничества в их странах иностранны ми фирмами из стран, с которыми у них существуют деловые отношения.

http://www.transparency.org.ru/doc/CPI2010_table_rus%20(1)_01000_342.pdf Часть 4. Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции...

Показатели ИВ, во-первых, определяют вероятность подкупа государственных чинов ников фирмами, работающими в этих секторах промышленности. Чем выше оценка, тем ниже склонность компаний, работающих в данном секторе, к подкупу государственных чи новников;

во-вторых, определяют вероятность «захвата государства» или оказания ненад лежащего влияния на политический процесс компаниями, работающими в этих секторах промышленности. Чем выше оценка, тем ниже склонность компаний, работающих в дан ном секторе, к использованию пожертвований политикам или политическим партиям для достижения ненадлежащего влияния на политический процесс, законы или положения.

Наивысшие места ИВ в 2008 с индексом 8.8. из 10 возможных баллов заняли Бельгия и Канада, третье место с оценкой в 8.7 балла заняли Нидерланды и Голландия. Замыкают список с наименьшими баллами Индия (6.8), Мексика (6.6), Китай (6.5) и Россия (5.9)1.

Индекс непрозрачности компании Pricewaterhouse Coopers (PwC) проводился в 2000 г.

с целью анализа и оценки влияния непрозрачности государственного сектора на инвести ционную привлекательность страны. Индекс учитывает пять факторов, присущих экономи ке и политике изучаемой страны и определяющих ее инвестиционный климат и стоимость капитала в ней. Это - коррупция;

- правовая защита бизнеса;

- макроэкономическая политика;

- корпоративная отчетность;

- государственное регулирование.

На основе опроса финансовых директоров компаний, глав банков, аналитиков по ак циям и сотрудников PwC по каждому из пяти факторов и формируется индекс. Худшая оценка – 150 очков, в то время как лучшая составляет ноль. Согласно данному исследо ванию, чем больше очков наберет страна, тем сложнее и дороже вести в ней бизнес2.

В группу стран с высоким индексом непрозрачности вместе с Россией вошли Китай, Ре спублика Корея, в то время как Гонконг, США и Великобритания имеют самый низкий уро вень непрозрачности.

Данным исследованием сделаны выводы о том, что непрозрачность госсектора ока зывает существенное негативное влияние на степень привлечения прямых иностранных инвестиций и является крупным дополнительным «налогом» на организации.

Барометр мировой коррупции – ежегодный выборочный опрос свыше 60 000 се мей из более чем 60 стран, в котором оценивается восприятие и опыт столкновения с кор рупцией, – составляется на основе материалов опроса общественного мнения «Глас на рода» (Voice of the People Survey), проводимого Gallup International по заказу Transparensy International а также других опросов. Барометр мировой коррупции является всемирным опросом общественного мнения о восприятии и опыте столкновения с коррупцией в от личие от индекса восприятия коррупции, сфокусированного на мнении экспертов. Кроме того, целью составления индекса восприятия коррупции является оценка уровня корруп ции в мире, а Барометр измеряет отношение человека (его оценку) к уровню коррупции.

Барометр представляет широкий спектр данных по наиболее типичным и распростра ненным видам коррупции, включая сведения о том, какие именно институты чаще всего вы могают взятки, в каких областях граждане наблюдают наибольший размах коррупции, а также, что они думают по поводу дальнейшего развития ситуации с коррупцией и какие усилия, по их мнению, должны предпринять правительства соответствующих стран для ее искоренения.

Индекс «Контроль за коррупцией» входит в интегральный показатель государ ственного управления (GRICS), предложенный в 2004 г. Всемирным банком для Мини http://www.transparency.org.ru/CENTER/bpi_08.asp http://www.expert.ru/printissues/expert/2001/07/07ex-tend5/ 50 Противодействие коррупции и модернизация государственного управления...

стерства экономического развития и торговли Российской Федерации1. Показатель госу дарственного управления (GRICS) отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. Он состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления, среди которых право голоса и подотчет ность;

политическая стабильность и отсутствие насилия;

эффективность правительства;

качество законодательства;

верховенство закона, среди которых индекс контроля за коррупцией, определяющий восприятие коррупции в обществе.

Суть исследования заключается в агрегировании результатов социальных, экономи ческих и политических исследований, проводимых различными международными орга низациями и создании комплексных индексов, отражающих основные аспекты государ ственной власти.

Индекс «Контроль за коррупцией» отражает эффективность государственной поли тики в борьбе/предотвращении коррупции. При помощи индекса контроля за коррупцией учитываются разные стороны этого явления, начиная от частоты «дополнительной платы за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

При измерении индекса контроля за коррупцией проводится балльная оценка на ос нове измерения данных из большого числа вторичных источников2, а также целевых об следований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, Институтом европейского университета, высшими учебными заведениями, агент ствами по изучению общественного мнения, например Гэлоп Интернэшнл и другими3. Ре зультат представляется в форме процентного значения по шкале от 1 до 100. Чем выше значение рейтинга, тем более высокую позицию имеет страна по эффективности государ ственного управления, включая контроль за коррупцией.

Данная система предназначена для сравнительной оценки положения, занимаемо го разными странами в одном промежутке времени. С использованием этого показателя оценивался контроль коррупции в 199 странах за 4 периода – 1996, 1998, 2000 и 2002 гг.

Согласно результатам исследования индекса контроля коррупции, Россия в 1996 г. на брала – 0.69, в 2002 г. этот бал составил – 0.90, тем самым, рейтинг России за это время упал, т.е. уровень коррупции стал выше.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.