авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 14 |
-- [ Страница 1 ] --

И.Н. БАРЦИЦ

СИСтемА гоСудАРСтвеННого

И муНИЦИпАльНого упРАвлеНИя

Учебный курс

В двух томах

Том 2

УДК 342

ББК

67

Б 24

Рецензенты:

П. Дуткевич (Piotr Dutkiewicz), Director, Centre for Governance and Public

Management, Carleton University, Ottawa, Canada;

Ю.А. Тихомиров, первый заместитель директора Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ.

Барциц, И.Н.

Б 24 Система государственного и муниципального управления: учебный курс: в 2 т. Т. 2 / И.Н. Барциц. – М.: Изд-во РАГС, 2011. – 488 с.

ISBN 978-5-7729-0617-0 В учебном курсе раскрываются вопросы модернизации системы государ ственного и муниципального управления в России. Дан анализ состояния государ ственного и муниципального управления в России и его соответствия требованиям управленческой науки, представлены актуальные проблемы государственного и муниципального управления и его правового обеспечения, основные направления осуществления административной реформы, развития государственной службы Российской Федерации, освещен международный опыт преобразований в сфере государственного и муниципального управления. Значительное внимание уделяет ся произошедшим структурным преобразованиям, регламентации административ ных процедур оказания публичных услуг, реформе государственной службы. Рас сматриваются перспективы совершенствования системы государственной власти, механизмов принятия и реализации управленческих решений. Особое внимание уделено подготовке управленческих кадров для системы государственного и муни ципального управления, противодействию коррупции в сферах деятельности ор ганов государственного и муниципального управления, разрешению конфликтов в системе государственного и муниципального управления.

Книга предназначена широкому кругу читателей, кому интересны перспективы развития государственного управления в России, прежде всего она обращена к госу дарственным и муниципальным служащим, научным работникам, преподавателям, студентам, аспирантам и магистрантам.

Сведения об авторе:

Барциц Игорь Нязбеевич, доктор юридических наук, действительный госу дарственный советник РФ 3 класса, проректор по научной работе Российской ака демии государственной службы при Президенте РФ, заслуженный юрист РФ.

ISBN 978-5-7729-0617-0 УДК ББК © Барциц И.Н., © Издательство РАГС, СоДеРжАНИе ТоМ ВТоРой Лекция 7. Эффективность государственного и муниципального управления.......................................................................... 1. Понятие эффективности управления и ее правовые критерии................. 2. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти.

................................................................. 3. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления............................................................................. 4. Показатели эффективности деятельности государственного служащего........................................................................ Лекция 8. Государственное и муниципальное управление – управление по результатам............................................................................. 1. Понятие управления по результатам....................................................... 2. Программно-целевой подход в правовом обеспечении государственного и муниципального управления...................................... Лекция 9. Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления......................................................................... 1. Понятие публичных услуг и практика их регулирования в законодательстве России и зарубежных государств................................ 2. Административные процедуры и их роль в предоставлении государственных и муниципальных услуг................................................. 3. Основные направления совершенствования административных процедур....................................................................... 4. Общие принципы организации предоставления государственных и муниципальных услуг............................................................................... Лекция 10. Информационные отношения в системе государственного и муниципального управления....................................................................... 1. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления................... 2. Практика регулирования информационной открытости органов публичной власти в зарубежных странах.................................................... 3. Информационные технологии предоставления государственных и муниципальных услуг............................................................................... Лекция 11. Подготовка кадров для системы государственного и муниципального управления....................................................................... 1. Оценка кадрового потенциала России.................................................... 2. Основные формы и методы подготовки управленческих кадров для системы государственного и муниципального управления................. 3. Кадровый резерв....................................................................................... Лекция 12. Контроль и ответственность в системе государственного и муниципального управления........................... 1. Правовой институт контроля и надзора в системе государственного и муниципального управления.................................................................... 2. Институт ответственности органов государственного управления и их должностных лиц................................................................................. 3. Особенности юридической ответственности в системе местного самоуправления............................................................................................ Лекция 13. Противодействие коррупции в деятельности органов государственного и муниципального управления........................................... 1. Противодействие коррупции как элемент модернизации государственного управления в Российской Федерации.......................... 2. Политико-правовые основы реализации государственной политики в области противодействия коррупции....................................................... 3. Реализация антикоррупционной политики в органах государственной власти. Особенности мер по противодействию коррупции в органах законодательной, исполнительной и судебной власти.

Планы и программы противодействия коррупции в органах исполнительной власти............................................................... 4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.

Мониторинг законодательства на предмет антикоррупционности........... Лекция 14. Правовые механизмы разрешения конфликтов в системе государственного и муниципального управления........................................... 1. Административно-правовые способы разрешения конфликтов........... 2. Становление административной юстиции.............................................. Лекция 15. Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг как инструменты повышения качества государственного и муниципального управления....................................................................... 1. Правовая экспертиза................................................................................ 2. Правовой эксперимент............................................................................ 3. Мониторинг в системе государственного и муниципального управления.................................................................... Выводы, последовательность действий по модернизации системы государственного и муниципального управления в России............................ Лекция ЭффеКТИВНоСТь ГоСУДАРСТВеННоГо И МУНИцИПАЛьНоГо УПРАВЛеНИя 1. Понятие эффективности управления и ее правовые критерии.

2. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти.

3. Оценка эффективности деятельности органов местного само управления.

4. Показатели эффективности деятельности государственного слу жащего.

1. Понятие эффективности управления и ее правовые критерии А дминистративная реформа, так же, как и многие другие изменения в систе ме государственного и муниципально го управления, осуществляемые в по следние годы, была направлена на повышение эффективности деятельности органов государ ственной власти и органов местного самоуправ ления. В конечном итоге, как указано в Основ ных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 г., пред стоит сформировать эффективное государство1.

Для этого в качестве приоритетных были опре делены следующие направления работы:

1) создание системы стратегического управ ления. Документы, определяющие действия Пра вительства Российской Федерации на долго срочную, среднесрочную и краткосрочную пер спективу, должны содержать четкую, комплекс ную и непротиворечивую систему целей. Предсто ит принять федеральный закон, определяющий «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года», утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.

6 Лекция процедуры взаимодействия и полномочия всех уровней государ ственной власти и местного самоуправления по выработке и реа лизации таких целей, а также сформировать сквозную систему до кументов долгосрочного и среднесрочного программно-целевого управления, на которой будут базироваться принятие расходных обязательств Российской Федерации и формирование федераль ного бюджета.

Одновременно с предоставлением большей свободы в выбо ре путей достижения целей, стоящих перед органами исполни тельной власти и органами местного самоуправления, будут усо вершенствованы критерии оценки их деятельности, в том числе на основе анализа количественных индикаторов достижения целей и решения задач. Будет продолжен мониторинг качества финан сового менеджмента, осуществляемого главными распорядителя ми средств федерального бюджета, с использованием результатов мониторинга для оценки деятельности федеральных органов ис полнительной власти;

2) повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат, что должно изменить подходы к финансовому обеспе чению федеральных органов исполнительной власти. Оптимиза ции расходных обязательств и ориентации деятельности органов государственной власти на достижение долгосрочных социально экономических целей будет способствовать появление нового элемента бюджетного планирования – долгосрочных целевых программ. Эти программы будут разрабатываться в соответствии с важнейшими приоритетами и охватывать все виды бюджетных расходов. Координатор программы будет обладать максимально широкими полномочиями по оптимизации расходов в пределах бюджетных ассигнований, выделенных на реализацию данной программы, при неизменности ее целевых показателей. В то же время в случае, если согласно ежегодно проводимым оценкам долгосрочная целевая программа реализуется неэффективно, мо жет быть принято решение о ее досрочном прекращении.

Новая система финансового обеспечения федеральных орга нов исполнительной власти должна создать мотивацию для эф фективной деятельности ведомств и отдельных чиновников. Ру ководители федеральных органов исполнительной власти будут обладать максимальными полномочиями при определении струк Эффективность государственного и муниципального управления туры таких органов, численности работающих и материального поощрения в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых федеральным органам исполнительной власти в соответствии с конечными результатами их деятельности. Экономия бюджет ных ассигнований при оптимизации численности персонала и материальных затрат не должна приводить к уменьшению объе мов финансового обеспечения федеральных органов исполни тельной власти.

Размер денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих будет в большей степени зависеть от по казателей эффективности и результативности профессиональ ной служебной деятельности. Он должен приближаться к уровню оплаты аналогичного труда в негосударственном секторе. Новая система оплаты труда должна обеспечить конкурентные условия для привлечения на государственную службу лучших кадров, по высив при этом их ответственность перед обществом;

3) оптимизация функций органов исполнительной власти и повышение качества государственных услуг. На этом направлении предстоит завершить работу по упразднению функций, избыточ ных с точки зрения стратегических целей государства, что будет сочетаться с оптимизацией исполнения необходимых функций на основе их четкой стандартизации и регламентации, направлен ных на рационализацию управленческих процессов. Планируется завершить работу по утверждению и повсеместному внедрению административных регламентов для большей части массовых го сударственных и муниципальных услуг, включая административ ные регламенты «сложных» услуг, носящих межведомственный и межуровневый характер.

Установление нового порядка формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий на оказание государственных услуг за счет бюджетных ассигнований феде рального бюджета позволит скоординировать объемы бюджетных ассигнований с качеством и объемами государственных услуг, создаст стимулы для более широкого участия в предоставлении государственных услуг федеральными автономными учреждения ми, будет способствовать оптимизации функций органов испол нительной власти. С этой целью предстоит:

• осуществить реформирование системы государственного и муниципального надзора при условии сохранения необходимого 8 Лекция уровня ядерной, радиационной, химической, промышленной и энергетической безопасности;

• определить критерии необходимости осуществления феде рального, регионального и муниципального надзора (контроля) и критерии замены контрольных (надзорных) процедур и меро приятий (включая лицензирование) декларированием, оценкой соответствия, техническим контролем и контролем со стороны саморегулируемых организаций;

• максимально сократить количество органов, осуществляю щих надзор в отношении одного субъекта хозяйственной деятель ности;

• внедрить эффективные механизмы финансовой ответствен ности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

• повысить гарантии защиты прав юридических лиц и инди видуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля (надзора);

4) повышение эффективности государственного сектора эко номики с одновременным сокращением его масштабов. Состав государственного имущества должен отвечать полномочиям и функциям государства и структурным изменениям в соответству ющих секторах экономики. С этой целью будет сокращен пере чень стратегических предприятий, не подлежащих приватизации, а также завершится процесс акционирования федеральных госу дарственных унитарных предприятий, не являющихся необходи мыми для исполнения публичных полномочий.

В целях повышения качества управления акционерными об ществами с государственным участием будет расширена практика представления интересов государства в органах управления ак ционерных обществ профессиональными поверенными, а также привлечения независимых директоров в органы управления. Бу дет также разработана и в основном реализована программа ре структуризации бюджетной сферы в целях эффективного оказа ния государственных услуг;

5) открытость государственного управления, взаимодействие государства с бизнесом и гражданским обществом. Повышение эффективности государственного управления и преодоление кор рупции в органах исполнительной власти будут в значительной степени достигаться за счет большей открытости государственно го аппарата и тесного взаимодействия с организациями бизнеса Эффективность государственного и муниципального управления и другими структурами гражданского общества. Предстоит суще ственно повысить роль общественных советов и экспертных орга нов при федеральных органах исполнительной власти. При этом значительная часть функций, которые исполняют государствен ные органы, будет передана в негосударственный сектор через механизмы государственного заказа, государственных закупок и использование возможностей саморегулируемых организаций.

Даже краткий обзор основных направлений деятельности, на правленной на достижение эффективного государства, показыва ет, что одной из наиболее сложных задач становится выявление оптимальных параметров оценки осуществляемых мероприя тий. Эффективность государства должна иметь четкие критерии оценки и соответствующие методики, которые бы стимулировали стремление к повышению качества государственного и муници пального управления.

Как известно, данная проблема так и не была в полной мере решена в ходе административной реформы. На роль универ сальной методики оценки качества государственного управле ния в свое время претендовали разработки Института Всемир ного банка, эксперты которого сыграли большую роль в научном осмыслении проблем реализации административной реформы в России. Как показывает их анализ, а также практики примене ния, следует отметить как позитивные подходы, которые были привнесены в отечественную управленческую науку, так и кри тически оценить откровенно односторонние составляющие та кой методики.

В мире накоплен обширный опыт по измерению качества и эффективности государственного управления. Основную роль в научном осмыслении рассматриваемой проблемы играют экспер ты международных организаций, в том числе Всемирного банка, Международного банка, Международной организации здравоох ранения, МОТ, ОЭСР, PricewaterhouseCoopers, Heritage Founda tion, Transparency International и других. Измерение эффектив ности государственного управления в Российской Федерации осуществляется на основе как международных, так и российских методик оценки.

Анализ международных источников показал наличие разных подходов к оценке эффективности государственного управления.

10 Лекция Согласно международным исследованиям эффективность государственного управления оценивают по следующим пока зателям:

– индекс человеческого развития (ИЧР);

– показатель государственного управления (Governance Re search Indicator Country Snapshot, GRICS);

– индекс глобальной конкурентоспособности (Global Com petitiveness Index, GCI);

– показатели, полученные в результате Всемирного обследо вания предприятий (WBES);

– показатели, полученные в результате обследования пред приятий в странах с переходной экономикой;

– индекс восприятия коррупции организации «Transparency International»;

– барометр мировой коррупции организации «Transparency International»;

– индекс экономической свободы организации «Heritage Foun dation»;

– индекс непрозрачности, разработанный компанией «Price waterhouseCoopers».

Индекс развития человеческого потенциала Совокупный индекс развития человеческого потенциала, или индекс человеческого развития (ИЧР) учитывает основные пока затели жизнедеятельности человека:

• средняя продолжительность предстоящей жизни при рожде нии (СППЖР) – оценивает долголетие, • уровень грамотности взрослого населения страны (2/3 ин декса) и совокупная доля учащихся (1/3 индекса), • уровень жизни, оцененный через ВВП на душу населения при паритете покупательной способности (ППС) в долларах США.

Разработана и научно обоснована обобщенная система по казателей, характеризующая количественные и качественные характеристики социально-экономической дифференциации со циального развития, включающая:

• коэффициент дифференциации индекса развития чело веческого потенциала, характеризующий степень различия в со Эффективность государственного и муниципального управления циально-экономическом развитии анализируемых стран, регио нов внутри страны, социальных групп;

• коэффициент дифференциации индекса здоровья (долго летия), показывающий, насколько состояние здоровья в одной стране, регионе лучше, чем в другом;

• коэффициент дифференциации индекса образования. Та кой показатель определяет степень превышения уровня образо вания населения в одной стране (регионе или другом объекте ис следования) над уровнем образования (грамотности) населения другой страны;

• коэффициент дифференциации индекса дохода, опреде ляющий степень экономической дифференциации анализируе мых стран или регионов;

• коэффициент дифференциации индекса смертности, как показатель различий в состоянии здоровья сравниваемых стран или регионов;

• коэффициент дифференциации уровня профессиональ ного образования, отражающий различия в степени охвата обуче нием второй и третьей ступени образования в исследуемых стра нах или регионах.

Альтернативным индексом является Индекс бедности (разра ботан ООН для оценки качества жизни населения в какой-либо стране;

публикуется ежегодно;

рассчитывается по трем основным показателям: ожидаемая продолжительность жизни при рожде нии, уровень образованности населения, уровень реальных дохо дов населения).

Данные измерения стандартизируются в виде числовых зна чений от 0 до 1, среднее арифметическое которых представляет собой совокупный показатель HDI в диапазоне от 0 до 1. Затем страны ранжируются на основе этого показателя, и первое место в рейтинге соответствует наивысшему значению HDI. При опре делении рейтинга учитываются множество факторов, таких как гражданские свободы, достоинство человека, его возможность участия в общественной жизни, социальной защищенности, по казателях здоровья, уровня культурного развития населения, состояния преступности, охраны окружающей среды и многие другие. Все страны классифицируются тремя указанными выше способами, таким образом, индекс развития человеческого по 12 Лекция тенциала – интегральный показатель уровня развития человека в стране (так называемого «качества жизни» или «уровня жизни»).

Отчеты с данными ООН о развитии человека, как правило, за паздывают на два года. В текущем докладе на 2009 г. представлены данные по индексу, рассчитанные по итогам 2007 г. В этом году индекс охватывает 180 стран – участниц ООН, а также Гонконг (Китай) и Палестинские территории (Израиль). В рейтинг были включены еще три страны: Андорра, Лихтенштейн (обе впервые) и Афганистан (впервые с 1996 г.). Из-за отсутствия достоверных статистических данных рейтинг не описывает 14 стран, в том числе Ирак и Сомали. Как правило, такие страны не желают или не могут предоставить статистику.

Важно отметить, что значения HDI, основанные на данных 2007 г., не отражают результатов глобального экономического кризиса, который, как ожидается, окажет значительное воз действие на достижения в человеческом развитии многих стран мира. В период 2006–2007 гг. значения индекса упали в четырех странах – во всех случаях в результате снижения ВВП на душу населения – и выросли в 174 странах. В это же время произошло намного больше изменений в рейтинге стран. В 2007 г., по срав нению с 2006 г., 50 стран опустились на одно или несколько мест в рейтинге за эти два года, и столько же стран поднялись. Это объ ясняется тем, что на изменения в рейтинге влияют не только ре зультаты отдельно взятых стран, но и их прогресс по отношению к другим странам, особенно когда разница в значениях невелика.

Наиболее значительное повышение в рейтинге отмечено у Китая (семь позиций), за которым идут Колумбия и Перу (пять пози ций). В каждой из этих стран движение вверх можно отнести на счет относительно быстрого роста дохода. Впрочем, большинство стран передвинулись в рейтинге не более чем на две позиции по сравнению с предыдущим периодом.

В качестве примера приведем показатели программы развития ООН по Российской Федерации.

Конкурентоспособность страны Основным рейтингом в отчете по глобальной конкурентоспо собности является индекс глобальной конкурентоспособности (Global Competitiveness Index, GCI), разработанный для Всемир Эффективность государственного и муниципального управления ного экономического форума и впервые представленный в 2004 г.

Индекс конкурентоспособности включает 12 критериев и пред ставляет собой оценку 134 стран мира, находящихся на разных стадиях экономического развития. Оценочными критериями яв ляются состояние общественных институтов, инфраструктуры, макроэкономическая стабильность, показатель здоровья нации и уровень начального, высшего образования и профессиональ ной подготовки, эффективность рынка товаров и услуг, эффектив ность рынка труда, степень развития финансового рынка, техно логический уровень, объем рынка, конкурентоспособность ком паний и инновационный потенциал.

В 2005 г. Россия заняла 75-е место из 117. В 2006 г. методика со ставления рейтинга была изменена. Количество учитываемых фак торов выросло с 35 до 90: добавились оценки эффективности рынка труда, развитости инфраструктуры и бизнеса, здравоохранения и др.

После пересчета рейтинга по новой методике Россия в 2005 г. вы шла на 53-е место. Помимо учитывавшихся и раньше высоких ма кроэкономических показателей (низкий уровень госдолга, бюд жетный профицит и др.) в России весьма эффективный рынок труда: гибкость в найме и увольнении сотрудников, определении размеров зарплат. В России также развитая железнодорожная си стема, растет уровень проникновения технологий (мобильники, компьютеры, Интернет).

В рейтинге 2006 г. Россия опустилась на 62-е место. В этом году эксперты проводили опрос не только в относительно благо получных регионах России, где сконцентрирована деятельность крупных компаний. Качество бизнес-климата в регионах сильно различается, к тому же он лучше для международных и крупней ших российских компаний и гораздо хуже для малого и среднего бизнеса. В этом была одна из причин снижения рейтинга России.

В 2008 г. Россия заняла 51 позицию, пропустив вперед Индию, Италию, Иорданию, Барбадос, Словакию. Пальма первенства в данном списке принадлежит США, Швейцария находится на вто рой позиции, за ней следуют Дания, Швеция и Сингапур. В пер вой десятке доминируют европейские страны: 6-е, 7-е и 8-е ме ста заняли Финляндия, Германия и Нидерланды соответственно.

В 2010 г. России «отвели» 63-е место.

В 2004 г. представительством Института Всемирного банка в России был подготовлен материал для Министерства экономиче 14 Лекция ского развития и торговли Российской Федерации под названи ем «Интегральные показатели эффективности реформы государ ственного управления»1. К ним были отнесены:

1. Показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS). В настоящее время методика Всемирного банка основывается на наборе критериев качества государственного управления по определению Д. Кауфмана. Этот набор, в свою очередь, включает шесть индексов, характеризую щих государственное управление:

• «право голоса и подотчетность», с помощью которого из меряются различные аспекты политических процессов, граждан ских свобод и политических прав. Оценке подвергаются: степень возможности участия граждан в выборе правительства, степень независимости прессы;

• «политическая стабильность и отсутствие насилия», вклю чающий группу показателей, измеряющих вероятность дестаби лизации правительства и вынужденной его отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри стра ны). Данный индекс отражает, насколько качество государствен ного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мир ных выборов управляющих структур гражданами;

• «эффективность правительства», который отражает каче ство государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государствен ной службы от политического давления, уровень доверия к поли тике, проводимой правительством;

• «качество законодательства», связанный с проводимой по литикой. С помощью этого индекса измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неа декватный контроль банков, чрезмерное регулирование междуна родной торговли и развития бизнеса;

• «верховенство закона», измеряющий уровень доверия граж дан к законам общества и приверженность к исполнению этих за конов. Он включает в себя показатели отношения граждан к пре ступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе;

Интегральные показатели эффективности реформы государственного управле ния. Справочный материал. Всемирный банк, 2004 г.

Эффективность государственного и муниципального управления • «контроль коррупции», отражающий восприятие корруп ции в обществе, при этом коррупция понимается как использо вание общественной власти с целью извлечения частной выгоды.

Индекс учитывает разные стороны явления, начиная от часто ты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана»

до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существова ния «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

Показатель государственного управления отражает комбина цию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. По каждому из шести индексов дается балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых иссле дований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, Институтом европейского уни верситета, высшими учебными заведениями, агентствами по изуче нию общественного мнения и т. д. В связи с тем что используемая методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонен тов, так и комплексную оценку, можно выборочно отслеживать лишь отдельные аспекты государственного управления в зависи мости от потребностей и назначения оценки.

Однако (даже при презумпции искренности экспертов) глав ный недостаток этого способа оценки государственного управ ления состоит в том, что он разработан для осуществления меж страновой оценки путем сопоставления разных стран друг с дру гом, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в какой-либо одной стране. Данная система предназначена для сравнительной оценки положения, занимаемого разными стра нами в некий промежуток времени.

Но существуют куда более значимые недостатки этой ме тодики. Основной порок применяемого метода состоит в том, что он опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Наиболее распространенный риск заключается в том, что страны с высоким уровнем эко номического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управле ния, что приводит к смещенности оценок. Нельзя игнорировать 16 Лекция и очевидность политической ангажированности ряда подходов, и воздействие имиджевых оценок.

Для каждого из шести показателей качества государственного управления в таблице приводится рейтинг – от 0 до 100, который указывает место страны среди других стран в мире. Соответствен но, чем ниже рейтинг, тем хуже качество государственного управ ления. Например: качество государственного управления для по казателя «Эффективность работы правительства» (индекс № 3) у России составляет 45 пунктов, у Сингапура 100 пунктов (наи высшая величина), у Сомали – 0 пунктов (низшая величина).

Согласно указанному исследованию, показатели эффектив ности государственного управления в России довольно низкие.

• по показателю «учет мнения населения и подотчетность государственных органов» – 22 пункта;

• «политическая стабильность и отсутствие насилия» – 24 пункта;

• «эффективность работы правительства» – 45 пунктов;

• «качество законодательства» – 31 пункт;

• «верховенство закона» – 20 пунктов;

• «сдерживание коррупции» – 15 пунктов.

Тем самым по указанной методике оценки качества государ ственного управления Россия находится в одном ряду со следую щими странами: Азербайджан, Бангладеш, Габон, Гамбия, Гонду рас, Джибути, Казахстан, Камерун и другие.

2. Показатели, полученные в результате Всемирного обследова ния предприятий (WBES), позволяющие получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государ ством. Такое обследование бизнес-среды (WBES 2000 – The World Business Environment Survey) проводилось в конце 1999 – начале 2000 гг. Всемирным банком совместно с Европейским банком реконструкции и развития (EBRD), Американским банком раз вития (IDB) и Гарвардским университетом. В рамках обследова ния было опрошено более 10 тыс. предприятий – менеджеров и собственников – в 80 странах мира. Организаторы использовали единую методику опроса, что позволило сравнивать показатели разных стран.

Эффективность государственного и муниципального управления 3. Показатели, полученные в результате обследования предпри ятий в странах с переходной экономикой (The Business Environment and Enterprise Performance Survey, BEEPS), которые дают возмож ность сравнить качество управления, деловой климат, конку рентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономи кой. Обследование проводилось дважды (в 1999–2000 гг. и 2002 г.) и охватило более 4 тыс. компаний в 22 странах с переходной эко номикой (Восточная Европа, страны бывшего СССР и Турция) посредством индивидуальных интервью с менеджерами и соб ственниками предприятий.

4. Индекс восприятия коррупции организации «Transparency In ternational» и Барометр мировой коррупции1.

5. Индекс экономической свободы организации «Heritage Foun dation», разработанный в 1995 г. Фондом наследия (Heritage Foundation) совместно с газетой Wall Street Journal. Информаци онной базой индекса экономической свободы являются данные правительственных и неправительственных организаций, резуль таты международных и национальных социологических опросов.

В 2003 г. этот индекс рассчитывался на основе 50 характеристик, объединенных в 10 факторов экономической свободы:

• торговая политика;

• фискальная политика;

• государственная интервенция в экономику;

• монетарная политика;

• иностранные инвестиции и потоки капитала;

• банковская сфера;

• зарплаты и цены;

• имущественные права;

• государственное регулирование;

• черный рынок.

Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с ко торой качественные или количественные характеристики пере водятся в баллы от 1 до 5: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы. В 2003 г. Россия заняла 114-е место среди 155 стран. Что касается других стран СНГ, они Подробнее см. в лекции 13.

18 Лекция вместе с Россией причислены к разряду «в основном несвобод ных». Украина оказалась на 117-м месте, Казахстан – на 131-м.

Примечательно, что, например, Грузия, переживавшая в 2003 г.

острейший экономический кризис, заняла 91-ю строку в переч не. Этот показатель, однако, противоречит главному тезису кон сервативных организаторов исследования – о неразрывной свя зи экономической свободы и процветания. В 2005 г. экономика России по уровню свободы заняла уже 124-е место из 155 стран мира, оказавшись перед Румынией и Камеруном, но после Ин донезии и Руанды в той же группе «в основном несвободных эко номик». Украина, переживавшая «оранжевую революцию», резко поднялась в рейтинге (88-я позиция). В 2007 г. Россию, которая в рейтинге экономических свобод заняла 120-е место, между Китаем и Непалом, обогнали почти все страны постсоветского пространства. В частности, Литва оказалась на 22-м месте, Арме ния – на 32-м, Грузия – на 35-м, Киргизия – на 79-м, а Молда вия – на 81-м. Украине эксперты отвели 125-е место. По тому, как эксперты Фонда наследия расставляют страны в рейтинге эконо мической свободы, можно судить, в какой степени экономиче ская политика этих стран устраивает заказчиков исследования.

6. Индекс непрозрачности, разработанный компанией «Pricewater house-Coopers». Он представлен в виде интегрального «фактора непрозрачности», который основан на комбинации из пяти пер вичных показателей, характеризующих следующие сферы, влия ющие на рынок капитала:

• коррупция в государственных органах;

• законы, регулирующие права собственности;

• экономическая политика (фискальная, монетарная, нало говая);

• стандарты финансирования;

• регулирование коммерческой деятельности.

Аббревиатура из английских названий областей исследова ния (соответственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) образуют слово «CLEAR». Чем выше значение коэф фициента – тем выше непрозрачность страны. Значение индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей как стран Организации экономического сотрудниче ства и развития, так и стран Центральной и Восточной Европы.

Эффективность государственного и муниципального управления 7. Показатели эффективности государственного управления, из меряемые на основе обследований государственных служащих и на селения.

Среди таких показателей – индекс институциональной среды, который рассчитан на основе обследований государственных слу жащих в 15 странах (в том числе в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного Бан ка (разработана при поддержке Программы сотрудничества меж ду Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки степени доверия к ведомственной политике, доверия к правилам и адекватности и предсказуемости ресурсного обеспечения.

Как видно из различных источников, масштабная работа по разработке системы критериев и показателей эффективности го сударственного управления и внедрению их в практику других стран ведется Всемирным банком. Одним из примеров может слу жить подписанное Всемирным банком и Министерством финан сов Российской Федерации соглашение о реализации совместной программы по оказанию помощи странам Восточной Европы и Центральной Азии в части повышения эффективности управле ния общественными финансами1. В соответствии с данным со глашением намечена реализация оптимальных практик плани рования бюджетов и устойчивости бюджетных систем, долговых обязательств государств, аудита, развития казначейских систем в указанных странах.

Среди последних докладов Всемирного Банка – доклад «Ка чество управления: Показатели эффективности государственного управления в странах мира за 1996–2008 гг.» (Governance Matters 2009: Worldwide Governance Indicators 1996–2008), который отра жает ситуацию за 1996–2008 гг. в 212 странах и территориях, вклю чая и государства бывшего СССР2. Рейтинг составлен на основе данных из 35 разных источников, отражающих мнения экспертов, деловых кругов, неправительственных и государственных органи заций, а также мнения десятков тысяч респондентов в различных странах и регионах мира.

http://www.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id4= Daniel Kaufmann, Aart Kraay and Massimo Mastruzzi: Governance Matters V:

Governance Indicators for 1996–2008. World Bank Policy Research June 2009. http:// gtmarket.ru/news/state/2009/07/10/ 20 Лекция Интерес представляет используемый Всемирным Банком клас сификатор показателей, в который вошли:

• Макроэкономические показатели. Во всех странах имеет ся опыт составления отчетов, включающих прогнозы динамики ключевых макроэкономических показателей.

• Социальные показатели – группа показателей, которые от ражают ключевые цели или ценности страны или общества. В на стоящее время имеется опыт публикации отчетов о прогрессе в достижении социальных показателей федеральным правитель ством Канады и правительством Новой Зеландии.

• Показатели эффективности, разработанные в поддержку долгосрочной национальной стратегии или плана развития.

• Показатели эффективности управления политикой.

• Показатели качества услуг, с помощью которых оценива ют качество государственных услуг или взаимодействия с обще ством. Данный показатель основан на результатах опросов населе ния и пользователей государственных услуг. Он позволяет выя вить степень осведомленности о возможности получения госу дарственных услуг, качестве их предоставления, доступе к го сударственным услугам (включая такие данные, как сведения о неформальных платежах, взимаемых за предоставление услуг), своевременности предоставления услуг и прозрачности процесса предоставления услуг. Подобные опросы проводятся на регуляр ной основе в ряде стран ОЭСР, и их результаты используются при оценке деятельности министерств и агентств.

Кроме международных моделей, практический интерес для России представляют также национальные методики оценки эф фективности государственного управления в развитых странах.

В этом смысле следует выделить комплексную методику оценки эффективности системы государственного управления и качества государственных услуг, разработанную в Институте государствен ного управления Кэмпбел (США). Данная методика предполагает оценку эффективности государственной администрации по сле дующим сферам деятельности: управление капиталом, управле ние человеческими ресурсами, управление по результатам, управ ление информационными технологиями.

В Швеции для сравнительной оценки качества финансового менеджмента и административных процессов используется рей Эффективность государственного и муниципального управления тинг качества финансового управления органов исполнительной власти. Необходимость создания такого рейтинга была связана с реформой бюджета, проводимой в середине 90-х гг. прошлого века, в результате которой государственные органы и учрежде ния Швеции получили большую свободу экономического (фи нансового) управления. Одновременно с внедрением иннова ционного порядка управления бюджетными средствами ревизи онное управление подготовило доклад о серьезных недостатках в финансово-административной деятельности. Был разработан инструмент, обеспечивающий оперативный мониторинг ситуа ции с целью привлечения внимания правительства и руководите лей органов власти к имеющимся недостаткам. Для этого исполь зовался рейтинг Агентства финансового менеджмента, подведом ственного Министерству финансов Швеции, которое составляет рейтинг выполнения стандартов финансового управления. В его рамках оцениваются финансовые процедуры и их соответствие установленным нормам, административные процессы органов исполнительной власти. Оценки рейтинга имеют двухкомпонент ный характер, практически по принципу агентств, оценивающих рейтинг платежеспособности, от АА до СС, что является крайни ми оценками. На основе оценок составляется рейтинг, предо ставляющий информацию, используемую для совершенствова ния управления в стране. Рейтинг также используется при опре делении задач в области улучшения системы управления и при решении кадровых вопросов. Таким образом, в ряде зарубежных стран правительства осуществляют внутренние оценки качества менеджмента, которые затем используются в практике управ ления. Механизмы оценки качества финансового менеджмента встроены в систему исполнительной власти и являются элемента ми системы мониторинга и контроля1.

Обзор имеющихся способов оценки эффективности государ ственного управления отражает растущий интерес к данной про блеме со стороны правительственных и неправительственных организаций. Так, международные организации в большинстве случаев осуществляют межстрановые исследования, на основе См.: Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф. Эф фективность государственного управления в Российской Федерации в 2008 г. // http:// www.inop.ru/files/Chapter2.pdf 22 Лекция которых составляются отдельные рейтинги стран по определен ным показателям развития экономики, человеческого потенциа ла, общественных и государственных институтов и других.

Как видно из анализа международного опыта, до сих пор не сложилось общих принципов оценки качественных и количе ственных характеристик государственного управления. Каждое исследование имеет свою специфику, это могут быть экспертные обследования, собеседования, контрольные перечни вопросов, а также фокус-группы и другие. Международные организации в большей степени специализируются на экспертных опросах.

Общим признаком данных исследований является направлен ность на выявление субъективных мнений опрашиваемых, ка сающихся опыта граждан и представителей организаций. Другой проблемой является несистемный, а также несистематический характер проведения исследований, что осложняет проведение ретроспективного анализа.

На наш взгляд, в рамках межстрановых исследований изме рения эффективности государственного управления нужно от метить сложность измерения результативности и эффективно сти стран по одной линейке, заданной в ряде случаев одной или группой стран. Если же такие исследования проводятся, следует определиться с системой показателей-барометров, отражающих базовые характеристики эффективного государственного управ ления.

Кроме того, необходимым является не только проведение рейтинговых оценок, но и дальнейший анализ управленческих систем стран с выработкой рекомендаций «лучших практик»

для отдельных групп стран, схожих по ряду общих социально экономических, политических и других признаков.

Среди показателей эффективности реализации реформы госу дарственного управления есть следующие:

• восприятие населением качества предоставляемых госу дарственных услуг;

• восприятие престижа государственной службы;

• соотношение уровней оплаты труда в государственном и частном секторах по ключевым должностям;

• влияние мер по дерегулированию российской экономики.

Данная группа показателей включает широкий круг планируе мых и проводимых обследований населения, предприятий и ор Эффективность государственного и муниципального управления ганизаций, а также государственных служащих по вопросам, свя занным с определением тех или иных характеристик деятельности органов власти. Хотя единовременные обследования подобного рода представляют интерес для выявления наиболее актуальных задач, требующих немедленного решения, для оценки прогресса реформы необходимо обеспечить определенную периодичность обследований, проводимых на основе единой методологической базы.

В 2004 г. в указанный рейтинг входило 209 стран. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования – 30,5 единицы.

Кстати, Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. в качестве целевых ориентиров по дан ным показателям предполагала использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Концепцией предпо лагалось достичь к 2008 г. значения показателя эффективности государственного управления 55 единиц, эффективности госу дарственного регулирования – 60 единиц, а в 2010 г. – не ниже 70 единиц по каждому из показателей.

Насколько эффективно могут быть использованы данные по казатели?

На этот вопрос достаточно полно ответили результаты иссле дования, проведенного Институтом Всемирного банка в 1996– 2006 гг. Подводя итоги десятилетия, эксперты Всемирного банка сделали вывод, что качество государственного управления в Рос сии за этот период не изменилось. Россия продолжила в рейтинге соседствовать с африканскими странами и такими неоднозначно воспринимаемыми международным сообществом политически ми режимами, как Венесуэла и Иран. Таким образом, экспертам Института Всемирного банка не удалось увидеть сколь-нибудь за метного прогресса в России ни по одному из показателей. Иссле дование констатирует, что исходя из применяемых методик суще ственный прогресс в эффективности государственного управле ния в мире отмечен лишь в Африке. Зато он практически не фиксировался в наиболее динамично развивающихся странах мира – Бразилии, России, Индии и Китае. А ведь именно перечень этих стран образует аббревиатуру «БРИК», объединяющую пер спективные и привлекательные экономики. Показатель России 24 Лекция по параметру «учет мнения населения и подотчетности государ ственных органов» ниже, чем у некоторых абсолютных монархий.

Даже индекс политической стабильности в 2004–2006 гг. оказался значительно ниже, чем в странах, переживавших в эти годы острые политические кризисы.

Не идеализируя ситуацию в России, с подобными оценками можно согласиться лишь обладая высокой степенью неприятия ко всему связанному с Россией.

Показательна реакция на публикацию Института Всемирного банка за 2007 г., оценивавшую эффективность государственного управления в разных странах, которая привела к дипломатическо му конфликту. После опубликования доклада представители де вяти стран во Всемирном банке, в том числе от России, направили письмо главе банка Р. Зеллику с критикой исследования, считая его необъективным. Эту же позицию поддержали Министерство иностранных дел России и Министерство финансов КНР. В офи циальном сообщении российского МИДа говорится, что «объек тивность и политическая беспристрастность авторов исследова ния вызывает сомнение».


Голоса России и Китая стремились игнорировать. Но в усло виях кризиса 2008–2009 г. свою лепту в критику международных рейтингов внесли и европейские страны. Объективность многих рейтингов действительно вызывает вопросы, а ведь рейтинги в значительной степени формируют восприятие страны междуна родной аудиторией. Позиции государств в наиболее известных индексах и списках постоянно цитируются журналистами.

Претензии к данному исследованию Всемирного Банка долж ны лежать в области методологии, а не политической ангажиро ванности. Оценки Всемирного Банка делаются на основе 33 раз личных баз данных, а также с помощью опросов десятков тысяч респондентов в различных странах и тысяч экспертов из различ ных, в том числе и государственных, организаций. На экспертных оценках основаны и индекс восприятия коррупции Transparency International, и рейтинги Freedom House, и индекс конкуренто способности WEF, в котором Россия в 2006 г. заняла 62-е место из 117. Индекс Transparency International озаглавлен корректнее дру гих, поскольку его название включает слово «восприятие».

Эффективность государственного и муниципального управления Что делать с этим неприятным для России восприятием?

Можно составить альтернативный индекс. Эксперты предлагают пять индексов – «государственность», «внешние и внутренние угрозы», «международное влияние», «качество жизни» и «основы демократии». Оценки по каждому направлению строятся только на статистических данных и их анализе. В результате по индек су государственности, отражающему способность к независимо му существованию и самостоятельному развитию, Россия заняла 27-е место из 192 (с 7,5 балла из 10). По потенциалу международ ного влияния, который рассчитывался, в частности, исходя из доли экономики в мировом ВВП, наличия ядерного оружия, рас ходов на оборону, объема населения и количества Нобелевских премий, Россия заняла 7-е место в мире. Попытка создать более объективный рейтинг, в котором Россия если не лидирует, то хотя бы не плетется в хвосте, заслуживает внимания, – это лучший способ самоутверждения, чем простое отрицание справедливости чужих оценок.

Недостатки применяемой методики оценки качества государ ственного управления обусловливают необходимость выработки иных методик оценки, основывающихся на показателях «второго поколения». Система показателей «второго поколения» основана на положении, что исполнительная власть функционирует в си стеме определенных внешних и внутренних ограничений и об ладает конкретными возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и пока зателями результативности.

К показателям государственного управления «второго поколе ния» отнесены1:

1. Ограничения исполнительной власти:

а) формальные по горизонтали:

• подотчетность перед законодательной властью (может из меряться, например, своевременностью и полнотой аудиторских отчетов, представляемых в законодательные органы, степенью исполнения утвержденного законодателем бюджета или показа телями измерения «большой» коррупции, включая «купленное»

законодательство);

Knack S, Kugler M, Manning N. Second-Generation Governance Indicators.

International Review of Administrative Sciences. Vol. 69 (2003). P. 345–364.

26 Лекция • подотчетность перед судебной властью (например, процент граждан, судившихся с органами исполнительной власти (вклю чая органы правопорядка) за последние пять лет, или процент участников судебных процессов, сообщивших о своевременном рассмотрении их дела в суде);

б) неформальные по горизонтали:

• свобода средств массовой информации;

• профессионализм государственной гражданской службы (например, количество политических назначенцев на государ ственной гражданской службе, показатели измерения замещения должностей по меритократическому принципу);

• конкуренция в частном секторе (например, концентрация власти), внутригосударственный вертикальный анализ;

• бюджетная автономия субнациональных органов власти (доля расходов, доля доходов, доля налоговых поступлений), вер тикальный контроль от электората;

• образование и грамотность;

• величина налоговой базы;

в) внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюд жета;

доходы региональных и местных бюджетов в % к ВВП);

г) внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

2. Возможности исполнительной власти:

а) процессы:

• бюджетное планирование и формирование бюджета (напри мер, налогово-бюджетное планирование, предсказуемость и стаби льность доходов, простота налогов, строгость бюджетной системы);

• нагрузка на бюджет, создаваемая занятостью в государствен ном секторе (например, отношение фонда оплаты труда в цен тральном государственном аппарате к ВВП);

• исполнение бюджета (например, денежные потоки по бюд жетополучателям, среднее отклонение от утвержденных цифр по бюджетополучателям);

• материальное стимулирование на государственной службе (например, компрессия заработной платы по вертикали и гори зонтали);

• численность гражданских государственных служащих;

• межбюджетные отношения (например, предсказуемость и прозрачность трансфертов и частота изменения правил осущест вления трансфертов);

Эффективность государственного и муниципального управления • администрирование доходов (например, механизмы уча стия налогоплательщиков / третьих лиц в формулировании поли тики доходов), эффективность деятельности;

б) для отдельных категорий населения:

• предпринимателей (например, бюджетная неустойчивость, непредсказуемость политической стратегии, предсказуемая су дебная власть, экономическая нейтральность налогообложения, индекс инвестирования денежных средств (contractintensive mo ney), издержки на открытие нового дела, количество отдельных процедурных действий, необходимых для открытия бизнеса);

• налогоплательщиков (например, справедливость, опреде ленность, издержки, связанные с соблюдением налогового зако нодательства);

• тяжущихся в суде (например, количество отдельных про цессуальных действий, которые необходимо совершить для взы скания просроченного долга или для выселения арендатора);

• граждан (например, уважение, которым пользуются в об ществе госслужащие, восприятие обществом уровня коррупции в системе государственной службы, процент граждан, опасаю щихся роста преступности);

• получателей услуг (например, качество предоставления услуг, частота отключений электричества, а также такие показа тели, как среднее время ожидания получения конкретных услуг и оценка качества полученных услуг).

К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии. Например, такой как измерение временных характери стик законодательного процесса.

Очевидно, что показатели второго поколения более объек тивны и могут дать реальную картину при условии, что будут со ответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка будет осуществляться с привлечением экспертов, представляющих весь перечень оцениваемых стран. Ибо дело не только в самих критериях, но и в способе их выработки и трак товки.

При разработке показателей «второй волны» необходимо в большей степени использовать подходы, разработанные в рамках программы SIGMA (Программа по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы) Организации экономического сотрудничества и разви 28 Лекция тия, а также общую схему оценки (Common Assessment Framework).

Обе системы представляют собой проверенные механизмы для измерения административного потенциала и полезны для отсле живания развития этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского Союза положения в странах – кандидатах в члены ЕС. Ее плюс в том, что дается оценка прогресса по сравнению с первоначаль ным состоянием в таких областях (на национальном уровне), как:

• государственная служба;

• управление разработкой и реализацией политики;

• управление государственными расходами;

• контроль за международными финансовыми операциями;

• внешний аудит;

• государственные закупки.

Многочисленные исследовательские центры стремятся дора ботать систему оценки, сделав ее более подходящей для измере ния способности государств достигать своих целевых ориентиров в рамках «Целей развития в новом тысячелетии» и общих целей развития (особенно в отношении роста, направленного на сокра щение бедности). Название термина наводит на мысль, что ука занный набор показателей является «усовершенствованным» по отношению к показателям первого поколения. Однако в данном случае речь идет о другом подходе к определению показателей – подходе, который в меньшей степени опирается на внешние базы данных и в большей – на внутристрановые наблюдения.

Серьезный недостаток использования критериев (показателей) второго поколения состоит в том, что дискуссии по их структуре и применению продолжаются, поэтому до сих пор не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно из мерять эффективность государственного управления. В большин стве случаев данная ситуация объясняется отсутствием обширных и надежных данных по достаточно большой совокупности стран.

Уже проводились экспериментальные оценки по ряду показате лей с привязкой этих оценок к успехам, достигнутым в рамках «Целей развития в новом тысячелетии». Фактическая методоло гия и результаты таких оценок могут помочь определить, насколь ко актуально использование подобных исходных ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные для построения системы отслеживания результатов специально Эффективность государственного и муниципального управления для России и ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным измерение относительных уровней прогрес са, по крайней мере, по аспекту «качество государственного управ ления» – независимо от возможности применения результатов.


Как уже отмечалось, эксперты ООН оценивают уровень раз вития государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения и другие подобные факторы. Отдельные элементы этого подхода активно применя ются для оценки потенциала эффективности государственной службы. В качестве предмета исследования берутся данные о со стоянии кадров и кадрового резерва государственного управления в стране. Оценивается уровень дохода, образования, продолжи тельность жизни, гендерный состав и прочие данные людей, за нятых в сфере государственной службы.

При разработке критериев оценки рациональности и эффектив ности государственного управления проводится последовательное сравнение совокупности исходных данных:

• целей, практически осуществляемых в государственном управлении, с целями, которые объективно детерминированы общественными запросами;

• целей, реализованных в управленческих процессах, с ре зультатами, полученными при объективации государственного управления (решений и действий его управляющих компонентов);

• объективных результатов управления с общественными по требностями и интересами;

• общественных издержек, связанных с государственным управлением, с объективными результатами, полученными вслед ствие управления;

• возможностей, заложенных в управленческом потенциале, со степенью их реального использования.

На основе сравнительного анализа, при котором проводится сопоставление целей и ресурсов, создается второй уровень крите риев эффективности, позволяющий получать не только количе ственные, но и качественные показатели для оценки деятельности органов государственного управления в целом и государственных служащих в частности. Другой важнейшей составляющей ука занной системы показателей можно считать опыт проведения 30 Лекция комплексных оценок эффективности деятельности государствен ных служащих во многих странах мира. Небезынтересно, что для внутреннего потребления государства, чьи эксперты ранжируют страны по вышеприведенным критериям, используют совершен но иные методики.

На уровне конкретных стран показатели эффективности госу дарственного управления, как правило, носят «целевой характер»

и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совер шенствования процедур и процессов деятельности государствен ных органов.

Примером подобной оценки может служить Проект эффек тивности деятельности правительства в США, который позволил выявить ряд «узких мест» в деятельности субнациональных адми нистраций и разработать меры по совершенствованию определен ных аспектов их деятельности. Последним звеном системы явля ется оценка конечных результатов труда управленцев. Приоритет США в разработке и реализации проблем повышения эффектив ности государственного управления общепризнан. Еще в 1913 г.

в США было создано Бюро эффективности, а Комиссии по де лам государственной службы было поручено создать систему оценок для повышения эффективности работы государственных служащих.

В Великобритании достижение таких приоритетов выражено в перечне целевых показателей, ответственность за выполнение которых несут определенные ведомства. Так, в Великобритании действует принцип делегирования бюджетных полномочий, сопро вождаемый строгой отчетностью нижестоящего уровня (агентства) перед вышестоящей структурой, осуществляющей бюджетирова ние. Министерства и агентства – исполнители – при обоснова нии бюджета перед казначейством представляют многоплановые расчеты, включающие 200–300 и более показателей. По такому же кругу показателей они регулярным образом отчитываются как перед казначейством, так и перед общественностью, в том числе путем обязательных публикаций в бюллетенях и на сайтах в Ин тернете. Эффективному осуществлению этой политики способ ствует действующая в стране трехгодичная система непрерывного планирования государственных расходов.

Эффективность государственного и муниципального управления Интересна также практика контроля за достижением утверж денных целевых показателей в Великобритании. Из всех целе вых показателей эффективности (свыше 100) по усмотрению премьер-министра отбираются 30–40 наиболее значимых пока зателей эффективности, контроль за достижением которых воз лагается на Отдел по обеспечению эффективности деятельности.

Затем ведомства, отвечающие за достижение приоритетных по казателей, совместно с сотрудниками данного отдела разрабаты вают план по достижению планируемых результатов, определяю щий как необходимые мероприятия по достижению цели, так и промежуточные значения приоритетных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от предпринятых мероприятий.

Отдел по обеспечению эффективности деятельности осущест вляет периодический мониторинг выполнения данного плана, сравнивая динамику (траекторию) изменения целевых значений приоритетных показателей с плановыми значениями с целью сво евременного осуществления необходимых корректировок плана либо изменения политики в данной области.

В практике зарубежных стран также существуют методики, позволяющие оценить инновационную составляющую развития, которая определяется либо в составе комплексных индексов кон курентоспособности, либо через специализированные иннова ционные индексы. К первым относятся индексы, разработанные Всемирным экономическим форумом (World Economic Forum): ма кроэкономической конкурентоспособности (Growth Competitiveness Index – GCI), микроэкономической конкурентоспособности, или конкурентоспособности бизнеса (Business Competitiveness Index – BCI), развитости коммуникационной среды (Networked Readiness Index – NRI);

индекс технологических достижений UNDP (Technology Achievement Index – TAI). К специализированным ин дексам относится индекс способности к инновациям (Innovation Capacity Index), также разрабатываемый Всемирным экономиче ским форумом.

В России выработка показателей эффективности государ ственного и муниципального управления, а также методики про ведения соответствующих исследований активно осуществляется в последние годы как на официальном уровне, так и научно-экс пертным сообществом. Прежде всего необходимо отметить Ука зы Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № «Об оценке эффективности деятельности органов исполнитель 32 Лекция ной власти субъектов Российской Федерации» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в соответствии с которыми в настоящее время опреде ляется эффективность деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также проводимый в течение нескольких лет мониторинг российского законодательства, выявляющий эффективность правового обе спечения государственного и муниципального управления. Учи тывая, что данные проблемы будут рассмотрены более подробно ниже, отметим лишь, что подготовка соответствующих докумен тов позволила во многом активизировать разработку отечествен ных методик.

В последние годы вопросы эффективности государственного управления стали объектом пристального внимания со стороны представителей науки и государственной власти. Задача повыше ния эффективности государственного управления легла в основу ряда проводимых реформ, таких как административная, бюджет ная и другие.

В российской науке осуществляется анализ международных тенденций и поиск новых способов оценки эффективности госу дарственного управления с учетом национальных особенностей развития общественных и государственных институтов. К настоя щему времени накоплен обширный массив работ по данной про блематике, исследующих вопросы эффективности современного государственного управления1.

См.: Эффективные технологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов н/Д., 1999, 2000;

Эффективность государственного управления / пер. с англ.;

под общ. ред. С.А. Батчикова, С.Ю. Глазьева. М.: Фонд «За экономи ческую грамотность» : Российский экономический журнал : Консалтбанкир, 1998;

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Экономика, 2000;

Про блемы повышения эффективности государственной власти и управления в совре менной России. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 1998. Вып. 1–4;

Эффективность осу ществления государственного управления в России. М., 2002;

Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2002;

Смирнов В. Эффектив ное социально-экономическое развитие региона: парадигма и концепция // Проблемы теории и практики управления. 2009. № 9. С. 55–64;

Арыкбаев Р.К., Байтемиров А.М., Гаджиева В.Т., Набиев Р.А. Повышение эффективности бюджетных расходов через систему государственных закупок. Волгоград, 2009;

Муромцев Д.Ю., Муромцев Ю.Л., Тютюнник В.М., Белоусов О.А. Экономическая эффективность и конкурентоспособ ность: учебное пособие. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2007 и др.

Эффективность государственного и муниципального управления Так, в сфере экономической науки исследования затрагивают анализ теоретических основ эффективности экономики1, приро ду и механизм аудита эффективности в системе государственного управления, его основных элементов2, модели эффектов влияния элементов на социальную сферу3, корреляцию между темпами экономического роста и индикаторами качества государственных институтов и другие. Одним из предложений авторов указанных работ является расширение перечня показателей качества государ ственных институтов за счет дополнения индикаторов факторов и условий устойчивого развития. Это объясняется тем, что воздей ствие институтов на рост может иметь опосредованный характер4.

Большинство работ посвящено проблемам эффективности управления материальными ресурсами, в том числе вопросам рас ходования бюджетных средств, управления государственной соб ственностью и другим5.

Предложения по созданию алгоритма процедур в части оценки деятельности исполнительной власти субъекта Российской Фе дерации в отношении социально-экономического развития ре гиона нашли отражение в работе И.И. Бажина, М.А. Маленькой6.

Однако до сих пор остаются нерешенными вопросы, касаю щиеся устойчивости понятийного аппарата, не сложилось единой позиции в отношении видов эффективности и др. Так, в теории и практике заметна определенная путаница с понятиями «результа тивность» и «эффективность», часто в системе государственного См.: Сухарев О.С. Теория эффективности экономики. М.: Финансы и статисти ка, 2009.

См.: Саранцев В.Н. Место аудита эффективности в сфере использования бюд жетных средств // Финансы. 2010. № 1. С. 8–10.

См.: Большаков Н., Енц Г. Оценка эффективности финансового контроля как инструмента управления социальной сферой // Проблемы теории и практики управ ления. 2010. № 1.

См.: Чепель С. Как повысить эффективность экономической политики: эмпири ческий анализ роли государственных институтов // Вопросы экономики. 2009. № 7.

С. 62–74.

См.: Кошкин Л.И. Вопросы эффективности управления государственной иму щественной собственностью // Менеджмент в России и за рубежом. 2009. № 4;

Во лощук С.Д. Оценка эффективности управления объектами оборонно-промышленного комплекса на основе показателя общественной стоимости. М.: Наука, 2009.

Бажин И.И., Маленькая М.А. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: монография. Н. Новгород:

Изд-во Волго-Вятской академии государственной службы, 2009.

34 Лекция управления вместо эффективности деятельности оценивают ре зультативность и наоборот.

Для уточнения этого вопроса целесообразно обратиться к наи более устоявшимся определениям данных понятий. Так, с точки зрения О.С. Сухарева, «эффективность любого действия или про граммы действий характеризуется системой количественных и качественных показателей, отражающих соотношение затрат и результатов, достижение поставленных целей»1.

С учетом данной дефиниции следует отметить, что основными элементами при оценке эффективности государственного управ ления выступают учет эффективности затрат и мониторинг целей и результатов управления.

Научные подходы к рассмотрению результативности деятель ности сводятся к тому, что под ней понимается «степень дости жения цели управления, ожидаемого состояния объекта управ ления. Результативность управления определяется значениями выходных показателей объекта управления»2. Совокупность результатов – есть результативность управления – необходимое условие его эффективности. Тем самым при измерении эффек тивности управления осуществляется не просто анализ намечен ных целей и достигнутых результатов управления (этот показатель будет отражать результативность управления), а осуществляется оценка результатов управления с количеством ресурсов, затрачен ных на их достижение.

Принципиальным является вопрос о видах эффективности государственного управления. Большинство исследователей вы деляют три основных вида эффективности – экономическую, социальную и организационную. В то же время этот список по стоянно дополняется новыми видами, среди которых бюджетная, коммерческая, экологическая и другие3.

Учет эффективности достижения результатов государствен ного управления может измеряться с помощью показателей и критериев оценки.

См.: Сухарев О.С. Теория эффективности экономики. М.: Финансы и статисти ка, 2009.

См.: Большой экономический словарь / под ред. А.Н. Азрилияна. 6-е изд., доп.

М.: Институт новой экономики, 2004. С. 942.

См.: Сухарев О.С. Теория эффективности экономики. М.: Финансы и статисти ка, 2009. С. 32–48.

Эффективность государственного и муниципального управления Показатель управления – описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успеш ность движения к достижению цели.

Критерии эффективности управления – признаки, грани и сто роны управления, посредством которых определяются качество управления, степень его соответствия потребностям и интересам общества. Критерии и показатели эффективности государствен ного управления неоднородны по своему составу1.

Как уже упоминалось, первый тип критериев – количествен ный, т. е. поддающийся счету. Существует множество наработан ных методик сбора и анализа данных количественного характера.

Однако большинство специалистов отмечают, что только коли чественные показатели не могут лежать в основе оценки эффек тивности, поскольку они не отражают полного содержания дея тельности государственных служащих. Второй тип критериев – качественный, т. е. позволяющий оценить качественные характе ристики системы государственного управления. При оценке ка чественных параметров управления существует серьезный недо статок, который выражается в наличии субъективности оценки.

Исходя из множества выполняемых государством функций и полномочий перечень показателей эффективности государ ственного управления может быть весьма обширным. Слож ность оценки состоит в том, что в деятельности государствен ных органов наблюдается большое число результатов, которые трудно поддаются измерению в количественном и качественном выражении. При формировании показателей эффективности государственного управления учитывается также, насколько они объективно отражают результаты и качество принятых государ ственных решений.

При разработке модели оценки эффективности главным явля ется создание системы сбалансированных показателей для харак теристики системы в целом, способствующих количественной и качественной оценке результатов деятельности государственных органов и государственных служащих. Следует также учитывать, что, если в качестве критериев эффективности государственного управления принимаются исключительно и только экономиче ские показатели, они отражают конкретные цифры в краткосроч ной (в лучшем случае среднесрочной) перспективе. В отличие от См.: Эффективность государственного управления: критерии и показатели (за рубежный опыт). М.: Изд-во РАГС. 2009. С. 5.

36 Лекция экономических показателей социальные показатели, как прави ло, не обладают подобной скоростью изменения.

В целях формирования ключевых групп показателей эффек тивности государственного управления в российской науке фор мируются предложения о разделении основных сфер государ ственного управления на отдельные группы. Так, В.Д. Андрианов выделяет перечень основных функциональных экономических систем общества, среди которых:

– система, обеспечивающая формирование и поддержание конкурентной среды;

– система социальной защиты населения;

– система защиты окружающей среды и другие1.

Следует выделить также модель оценки, при которой крите рии эффективности формируются исходя из групп государствен ных органов, выполняющих однородные функции. Но и при этом подходе отмечается ряд возможных проблем, среди которых слож ность в формировании единых показателей и критериев оценки эффективности деятельности отдельных групп органов государ ственной власти. Причина – функции и полномочия у разных ор ганов имеют сущностные отличия, так как устанавливаются раз личными нормативными правовыми актами2.

Важно отметить, что анализ предлагаемых показателей выявил наличие в некоторых из них признаков двойственности. Напри мер, показатель правонарушений, выявленных контрольными ор ганами власти. С одной стороны, рост этого показателя отражает высокую результативность деятельности контрольных органов по выявлению правонарушений, а с другой стороны – указывает на слабое государственное регулирование данных правоотношений.

В число приоритетных показателей в системе оценки эффек тивности государственного управления включены социальные показатели. Это объясняется тем, что ориентация органов го сударственной власти на достижение социального эффекта, по мнению современных исследователей, обусловлена самим пред назначением государства.

См.: Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственно го управления: история и современность. М.: Волтер Клувер, 2009. С. 203.

См.: Васильева М.В. Сущность и проблемы оценки эффективности государ ственного финансового контроля // Финансы и кредит. 2009. № 16 (352). С. 33.

Эффективность государственного и муниципального управления 2. оценка эффективности деятельности органов государственной власти Внедрение и расширение применения государственного пла нирования как метода государственного управления требует ко ординации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Основное внимание в проведении административ ной реформы концентрировалось на федеральном уровне. При этом на региональном уровне осуществлялась подготовка к ее реализации.

Концепция административной реформы в Российской Феде рации в 2006–2008 гг. отметила 2007 г. как год начала реализации программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации, особенно в части оптимизации функ ционирования органов исполнительной власти регионального уровня и внедрения в их деятельность систем информационно го обеспечения;

а в 2008 г. предполагалось провести основные мероприятия по отдельным направлениям реформы в орга нах исполнительной власти субъектов Российской Федерации (административно-процедурному, информационному, антикор рупционному, контрольно-надзорному и иным направлениям).



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.