авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 14 |

«И.Н. БАРЦИЦ СИСтемА гоСудАРСтвеННого И муНИЦИпАльНого упРАвлеНИя Учебный курс В двух томах Том 2 УДК 342 ББК ...»

-- [ Страница 11 ] --

Как было указано, в целях противодействия коррупции могут создаваться и иные органы государственной власти. К такого рода решениям необходимо отнести Указ Президента РФ от 21 сентя бря 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведе ний, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федераль ными государственными служащими, и соблюдения федераль ными государственными служащими требований к служебному поведению» (с изменениями от 12 января 2010 г.). Данным Ука зом в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» было утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, пред ставляемых гражданами, претендующими на замещение должно стей федеральной государственной службы, и федеральными го сударственными служащими, и соблюдения федеральными госу дарственными служащими требований к служебному поведению, а также принято решение о том, чтобы руководителями феде ральных государственных органов были созданы в пределах уста новленной численности этих органов подразделения кадровых служб по профилактике коррупционных и иных правонарушений (определены должностные лица кадровых служб, ответственных за работу по профилактике коррупционных и иных правонару шений).

На такие подразделения кадровых служб (либо должностных лиц таких служб) было решено возложить следующие функции:

1) обеспечение соблюдения федеральными государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвраще нии или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 дека бря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.

Ст. 11 Федерального закона о противодействии коррупции, устанавливая порядок предотвращения и урегулирования кон фликта интересов на государственной и муниципальной службе, предусматривает, что государственный или муниципальный слу жащий обязан принимать меры по недопущению любой возмож ности возникновения конфликта интересов. Он обязан в пись Противодействие коррупции... менной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его воз никновения, как только ему станет об этом известно. Предста витель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного или муниципального служащего личной за интересованности, которая приводит или может привести к кон фликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного по ложения государственного или муниципального служащего, яв ляющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстра нения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явив шейся причиной возникновения конфликта интересов. Предот вращение и урегулирование такого конфликта интересов осу ществляются путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотрен ных законодательством Российской Федерации.

В случае, если государственный или муниципальный служа щий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, пая ми в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принад лежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управле ние в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) принятие мер по выявлению и устранению причин и усло вий, способствующих возникновению конфликта интересов на государственной службе. Под конфликтом интересов на государ ственной или муниципальной службе в Федеральном законе о противодействии коррупции понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государствен ного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязан ностей и при которой возникает или может возникнуть противо речие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное при вести к причинению вреда правам и законным интересам граж дан, организаций, общества или государства.

366 Лекция Соответственно под личной заинтересованностью государ ственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполне нии должностных (служебных) обязанностей доходов в виде де нег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного ха рактера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц (ч.ч. 1 и 2 ст. 10);

3) обеспечение деятельности комиссий по соблюдению тре бований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов;

4) оказание федеральным государственным служащим кон сультативной помощи по вопросам, связанным с применени ем на практике требований к служебному поведению и общих принципов служебного поведения государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от августа 2002 г. № 885, а также с уведомлением представителя на нимателя (работодателя), органов прокуратуры Российской Фе дерации, иных федеральных государственных органов о фактах совершения федеральными государственными служащими, госу дарственными служащими субъектов Российской Федерации или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления ими сведений либо представления недостовер ных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязатель ствах имущественного характера;

5) обеспечение реализации федеральными государственными служащими обязанности уведомлять представителя нанимате ля (работодателя), органы прокуратуры Российской Федерации, иные федеральные государственные органы обо всех случаях обра щения к ним каких-либо лиц в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений. Такая обязанность государ ственных и муниципальных служащих уведомлять об обращени ях в целях склонения к совершению коррупционных правонару шений установлена ст. 9 Федерального закона о противодействии коррупции: государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), ор ганы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Противодействие коррупции... Уведомление о фактах обращения в целях склонения к совер шению коррупционных правонарушений, за исключением случа ев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка, является должностной (служебной) обязанностью государствен ного или муниципального служащего. Невыполнение государ ственным или муниципальным служащим должностной (слу жебной) обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственный или муниципальный служащий, уведомив ший представителя нанимателя (работодателя), органы проку ратуры или другие государственные органы о фактах обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правона рушения, о фактах совершения другими государственными или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недо стоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, находится под защи той государства в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государ ственного или муниципального служащего к совершению кор рупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанима теля (работодателем);

6) организация правового просвещения федеральных государ ственных служащих;

7) проведение служебных проверок;

8) обеспечение проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характе ра, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федераль ными государственными служащими, сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей феде ральной государственной службы, в соответствии с нормативны ми правовыми актами Российской Федерации, проверки соблю дения федеральными государственными служащими требований 368 Лекция к служебному поведению, а также проверки соблюдения гражда нами, замещавшими должности федеральной государственной службы, ограничений в случае заключения ими трудового догово ра после ухода с федеральной государственной службы.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона о противодей ствии коррупции гражданин, претендующий на замещение долж ности государственной или муниципальной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащий, замещающий долж ность государственной или муниципальной службы, включен ную в перечень, установленный нормативными правовыми акта ми Российской Федерации, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об иму ществе и обязательствах имущественного характера своих супру ги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имуще ственного характера, представляемые государственными и му ниципальными служащими являются сведениями конфиденци ального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну. Не допуска ется использование данных сведений для сбора в прямой или кос венной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных объединений либо религиозных или иных организаций, а также в пользу физических лиц. Лица, виновные в их разглашении либо в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных фе деральными законами, несут ответственность в соответствии с за конодательством Российской Федерации.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имуще ственного характера государственных и муниципальных служа щих могут предоставляться для опубликования средствам массо вой информации в порядке, определяемом нормативными право выми актами Российской Федерации.

Непредставление гражданином при поступлении на государ ственную или муниципальную службу представителю нанимателя (работодателю) сведений о своих доходах, имуществе и обязатель ствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (су пруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо Противодействие коррупции... недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на государственную или муниципальную службу. Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представлять такие све дения является правонарушением, влекущим освобождение го сударственного или муниципального служащего от замещаемой должности государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При осуществлении такой проверки кадровые службы вправе:

• проводить беседу с гражданином или государственным слу жащим;

• изучать представленные гражданином или государствен ным служащим дополнительные материалы;

• получать от гражданина или государственного служащего пояснения по представленным им материалам;

• направлять в установленном порядке запрос в органы про куратуры Российской Федерации, иные федеральные государ ственные органы (кроме федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление оперативно-розыск ной деятельности), государственные органы субъектов Россий ской Федерации, территориальные органы федеральных государ ственных органов, органы местного самоуправления, на предпри ятия, в учреждения, организации и общественные объединения об имеющихся у них сведениях: о доходах, об имуществе и обя зательствах имущественного характера гражданина или государ ственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолет них детей;

о достоверности и полноте сведений, представленных гражданином в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации;

о соблюдении государственным служа щим требований к служебному поведению;

• наводить справки у физических лиц и получать от них ин формацию с их согласия;

9) подготовка указанными подразделениями кадровых служб (их должностными лицами) в соответствии с их компетенцией проектов нормативных правовых актов о противодействии кор рупции;

10) взаимодействие с правоохранительными органами в уста новленной сфере деятельности.

370 Лекция 4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов.

Мониторинг законодательства на предмет антикоррупционности «Право, являясь важнейшим фактором жизнедеятельности любого современного общества и государства, регулируя обще ственные отношения, призвано не только способствовать раз витию прогрессивных тенденций, но и использовать свой потен циал против негативных социальных явлений, к числу которых относится коррупция. Заметное место здесь занимает антикор рупционная экспертиза правовых актов. Ее значение связано с возможностями выявления коррупциогенных факторов в нор мативных документах, формированием позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленностью на превенцию коррупционных практик»1.

Правовую основу осуществления антикоррупционной экспер тизы составляют наряду с Федеральным законом от 17 июля 2009 г.

№ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» также Постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. – № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способ ствующих созданию условий для проявления коррупции».

Анализ данных документов позволил Т.Я. Хабриевой сделать вывод о неполноте их процедурной части, что снижает эффектив ность работы по проведению антикоррупционной экспертизы, а также об отсутствии единого подхода в определении порядка проведения антикоррупционной экспертизы. Антикоррупцион ная экспертиза, отмечает она, не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряжен ное в том числе с технологией правового мониторинга, а высту пает дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их большей эффективности. По этой причине методические Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10.

Противодействие коррупции... основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомствен ных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сфор мулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям кор рупции при их применении. К таким требованиям, например, от носятся:

• обеспечение свободного доступа заинтересованных лиц к информации о подготовке и принятии нормативных правовых актов;

• соблюдение иерархии нормативных правовых актов;

• отсутствие в нормативном правовом акте или его проекте необоснованного превалирования интересов отдельных групп и лиц, а также ущемления прав иных лиц и групп;

• соблюдение установленного порядка подготовки и приня тия нормативных правовых актов;

• определенность оснований, условий и сроков принятия ре шений (совершения действий) органами власти и должностными лицами.

Вместе с тем принятие названных правовых актов впервые в России создало необходимую нормативную основу для органи зации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и правоприменительной практики. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» установил правовые и организационные основы антикор рупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупцио генных факторов и их последующего устранения.

Коррупциогенными факторами являются положения норма тивных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широ кие пределы усмотрения или возможность необоснованного при менения исключений из общих правил, а также положения, со держащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обреме нительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов норматив ных правовых актов) являются:

372 Лекция а) обязательность проведения антикоррупционной эксперти зы проектов нормативных правовых актов;

б) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с дру гими нормативными правовыми актами;

в) обоснованность, объективность и проверяемость результа тов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых ак тов (проектов нормативных правовых актов);

г) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экс пертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов);

д) сотрудничество федеральных органов исполнительной вла сти, иных государственных органов и организаций, органов госу дарственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с инсти тутами гражданского общества при проведении антикоррупцион ной экспертизы нормативных правовых актов (проектов норма тивных правовых актов).

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится:

1) прокуратурой Российской Федерации по вопросам, касаю щимся:

прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

государственной и муниципальной собственности, государ ственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицен зировании, а также законодательства, регулирующего деятель ность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерально го закона;

социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) го сударственные или муниципальные должности, должности госу дарственной или муниципальной службы;

2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции:

проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органа Противодействие коррупции... ми исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов – при проведе нии их правовой экспертизы;

нормативных правовых актов федеральных органов исполни тельной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражда нина, устанавливающих правовой статус организаций или имею щих межведомственный характер, а также уставов муниципаль ных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их госу дарственной регистрации;

нормативных правовых актов субъектов Российской Федера ции – при мониторинге их применения;

3) органами, организациями, их должностными лицами – при нятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мо ниторинге их применения. В случае обнаружения в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) корруп циогенных факторов, принятие мер по устранению которых не относится к их компетенции, они информируют об этом органы прокуратуры.

Выявленные в нормативных правовых актах (проектах норма тивных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотрен ном процессуальным законодательством Российской Федерации, а также в заключении, составляемом при проведении антикор рупционной экспертизы в случаях, предусмотренных законом и имеющем рекомендательный характер. В требовании прокуро ра об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факто ры и предложены способы их устранения.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее, чем 374 Лекция в десятидневный срок со дня поступления требования, и учитыва ется в установленном порядке органом, организацией или долж ностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией. Требование прокурора об изменении норматив ного правового акта, направленное в законодательный (предста вительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправ ления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа и учитывается в установлен ном порядке органом, который издал этот акт, в соответствии с его компетенцией.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта может быть обжаловано в установленном порядке.

Институты гражданского общества и граждане также могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных пра вовых актов (проектов нормативных правовых актов). В заключе нии по результатам независимой антикоррупционной экспертизы должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факто ры и предложены способы их устранения.

Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обяза тельному рассмотрению органом, организацией или должност ным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, на правляется мотивированный ответ, за исключением случаев, ког да в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов1.

Правительство Российской Федерации в Постановлении от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных до кументов в целях выявления в них положений, способствующих Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экс пертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609.

Противодействие коррупции... созданию условий для проявления коррупции»1 выделило следу ющие группы коррупциогенных факторов:

а) факторы, связанные с реализацией полномочий органа го сударственной власти или органа местного самоуправления, ко торые выражаются в:

• широте дискреционных полномочий – отсутствии или не определенности сроков, условий или оснований принятия реше ния, наличии дублирующих полномочий органов государствен ной власти или органов местного самоуправления (их должност ных лиц);

• определении компетенции по формуле «вправе» – диспо зитивном установлении возможности совершения органами госу дарственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и орга низаций;

• наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установлении не определенных, трудновыполнимых и обременительных требова ний к гражданам и организациям;

• злоупотреблении правом заявителя органами государствен ной власти или органами местного самоуправления (их должност ными лицами) – отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций;

• выборочном изменении объема прав – возможности нео боснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

• чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества – на личии бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа госу дарственной власти или органа местного самоуправления, при нявшего первоначальный нормативный правовой акт;

• принятии нормативного правового акта сверх компетен ции – нарушении компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 10. Ст. 1241.

376 Лекция • заполнении законодательных пробелов с помощью подза конных актов в отсутствие законодательной делегации соответ ствующих полномочий – установлении общеобязательных пра вил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

• юридико-лингвистической неопределенности – употре блении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера;

б) факторы, связанные с наличием правовых пробелов, кото рые свидетельствуют об отсутствии правового регулирования не которых вопросов в проекте документа и выражаются в:

существовании собственно пробела в правовом регулиро вании – отсутствии в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и так далее;

отсутствии административных процедур – отсутствии поряд ка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) опреде ленных действий либо одного из элементов такого порядка;

отказе от конкурсных (аукционных) процедур – закреплении административного порядка предоставления права (блага);

отсутствии запретов и ограничений для органов государствен ной власти или органов местного самоуправления (их должност ных лиц) – отсутствии превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служа щих в коррупциогенных отраслях;

отсутствии мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствии норм о юридической ответственности служа щих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;

отсутствии указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствии норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе обществен ного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);

нарушении режима прозрачности информации – отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельно сти органов государственной власти или органов местного самоу Противодействие коррупции... правления (их должностных лиц), и порядка получения информа ции по запросам граждан и организаций;

в) факторы системного характера, которыми являются факто ры, обнаружить которые можно при комплексном анализе про екта документа, – нормативные коллизии.

Во исполнение Федерального закона от 17 июля 2009 г. №172 ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» был издан При каз Минюста РФ от 1 апреля 2010 г. № 77 «Об организации рабо ты по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов му ниципальных образований». В соответствии с ним территориаль ные органы Минюста России должны:

1) обеспечить проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации при мониторинге их применения, а также уставов муниципаль ных образований (муниципальных правовых актов о внесении из менений в уставы) при их государственной регистрации;

2) проводить антикоррупционную экспертизу:

– нормативных правовых актов субъектов Российской Феде рации в срок, установленный для проведения правовой экспер тизы нормативных правовых актов субъектов Российской Феде рации;

– уставов муниципальных образований (муниципальных пра вовых актов о внесении изменений в уставы) – в срок, установ ленный для государственной регистрации уставов муниципаль ных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы);

отражать результаты проведения антикоррупционной экспер тизы нормативных правовых актов субъектов Российской Феде рации, уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) в заключениях, оформленных на бланке территориального органа Минюста Рос сии, согласно приложению;

при выявлении в нормативном правовом акте субъекта Рос сийской Федерации, уставе муниципального образования (муни ципальном правовом акте о внесении изменений в устав) корруп циогенных факторов направлять заключения по результатам про 378 Лекция ведения антикоррупционной экспертизы соответственно в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, при нявший акт, главе муниципального образования, представивше му муниципальный правовой акт на государственную регистра цию. Копии указанных заключений направлять также в органы прокуратуры.

Наряду с нормативными правовыми актами об антикорруп ционной экспертизе, принимаемыми на федеральном уровне, достаточно активно, а, по мнению многих специалистов, с опере жением формировалась соответствующая нормативная база на уровне отдельных субъектов РФ. К таким актам может быть отне сено «Положение о порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, принимаемых Законодательным Собранием Еврейской автономной области в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявле ния коррупции». К коррупционным факторам, на наличие кото рых должны анализироваться нормативные правовые акты и их проекты при проведении экспертизы, отнесены:

1) необоснованно широкие пределы полномочий, позволяю щие органу государственной власти области, государственному органу области, органу местного самоуправления муниципаль ного образования области, их должностным лицам или иным субъектам правоприменения при реализации этих полномочий действовать по их усмотрению в зависимости от обстоятельств, а также предусмотренная возможность принятия указанными ор ганами, лицами или субъектами решения по их усмотрению при отсутствии объективных критериев;

2) наличие пробелов в установлении положений, отражаю щих полномочия органа государственной власти области, госу дарственного органа области, органа местного самоуправления муниципального образования области, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения;

3) наличие одинаковых полномочий у субъектов правоприме нения одного и того же органа власти (организации) без разграни чения их компетенции;

4) отсутствие положений об ответственности должностных лиц, иных субъектов правоприменения в случае, если установле ние такой ответственности необходимо;

Противодействие коррупции... 5) установление необоснованных требований, предъявляемых к гражданину или юридическому лицу для предоставления им конкретного права;

6) использование двусмысленных или неустоявшихся терми нов, формулировок с неясным содержанием;

7) использование норм с бланкетной или отсылочной диспо зицией при возможности сформулировать конкретное норматив ное предписание;

8) отсутствие исчерпывающего перечня оснований для отказа в реализации права;

9) наличие субъективно-оценочных оснований отказа;

10) отсутствие исчерпывающего перечня документов, пред ставляемых для реализации права;

11) наличие положений о представлении наряду с оригинала ми документов их нотариально заверенных копий;

12) отсутствие положений о сроке принятия решения органом государственной власти области, государственным органом обла сти, органом местного самоуправления муниципального образо вания области, их должностными лицами или иными субъекта ми правоприменения об основаниях его продления, о механизме письменного уведомления заявителя о его продлении, о конечных сроках, более которых продление срока не допускается;

13) отсутствие порядка принятия решения (административ ных процедур) в случае, если такой порядок необходим;

14) отсутствие исчерпывающего перечня решений, которые вправе принять орган государственной власти области, государ ственный орган области, орган местного самоуправления муни ципального образования области, их должностные лица или иные субъекты правоприменения;

15) широкие возможности ведомственного и локального нор мотворчества.

Следует отметить, что перечень юридических ошибок, указы ваемых в нормативных правовых актах, как правило, в качестве факторов, способствующих коррупционным нарушениям, в це лом отражает представления, сложившиеся в юридической науке.

Так, например, профессор Ю.А. Тихомиров к таковым относит:

а) расширительное толкование компетенции органа;

б) смешение разных правовых понятий – компетенция, права, обязанности, полномочия, задачи, функции органа;

380 Лекция в) отсутствие связи между правами органа и его обязанностями;

г) нарушения связи между правами и обязанностями взаимос вязанных органов в ходе выполнения общих функций;

д) неиспользование процедур взаимодействия органов друг с другом;

е) предоставление органу чрезмерно широких возможностей правотворчества;

ж) увлечение общими формулировками об ответственности органа и его руководителя;

з) преувеличенные требования к клиенту вопреки нормам за кона;

и) широкие дискреционные нормы;

к) злоупотребление бланкетно-отсылочными нормами как кор рупциогенный фактор1.

Очевидно, что данный и вышеприведенный перечень в основ ном совпадают.

Рассмотрим еще ряд актов субъектов РФ.

Постановлением Правительства Мурманской области 14 мар та 2008 г. были утверждены Порядок и Методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нор мативных правовых актов Мурманской области, к которым отне сены акты, регулирующие правоотношения в сферах с повышенным риском коррупции. К таковым отнесены сферы:

размещения заказов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд Мурманской области;

управления и распоряжения объектами государственной соб ственности, в том числе по вопросам аренды и приватизации этих объектов;

распоряжения водными, лесными, земельными, биологиче скими ресурсами, а также ресурсами, содержащимися в недрах;

государственного регулирования медицинской деятельности;

выделения субсидий, преференций и иной поддержки органи зациям.

Также подлежат антикоррупционной экспертизе проекты нормативных правовых актов, регулирующих контрольные, над зорные, лицензионные и регистрационные полномочия испол См.: Тихомиров Ю.А. Рекомендации по проведению мониторинга действия за кона // Законодательство и экономика. 2008. № 6.

Противодействие коррупции... нительных органов государственной власти Мурманской области во взаимоотношениях с гражданами и организациями.

Постановление Московской городской Думы от 7 октября 2009 г. № 333 «О Порядке проведения в Московской городской Думе антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов города Москвы и поправок к ним» (с изменениями от 7 апреля 2010 г.) определило, что антикоррупционная экспертиза в Мо сковской городской Думе проводится в отношении внесенных в Московскую городскую Думу:

1) проектов законов города Москвы;

2) проектов постановлений Московской городской Думы, предусматривающих внесение проектов федеральных законов на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в порядке законодательной инициативы;

3) поправок к проектам законов города Москвы, а также к про ектам отдельных постановлений Московской городской Думы.

Антикоррупционную экспертизу проводит Государственно правовое управление Аппарата Московской городской Думы.

По результатам ее проведения готовится заключение, которое направляется в уполномоченную комиссию Московской город ской Думы.

В отношении проектов правовых актов и поправок к ним осу ществляется также независимая антикоррупционная экспертиза, которая проводится юридическими лицами и физическими ли цами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов антикоррупцион ной экспертизы нормативных правовых актов и проектов норма тивных правовых актов, в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных Прави тельством Российской Федерации.

Независимыми экспертами не могут являться юридические и физические лица, принимавшие участие в подготовке соответ ствующего проекта правового акта, а также организации, находя щиеся в ведении органа государственной власти, осуществлявше го его подготовку.

382 Лекция В целях проведения независимой антикоррупционной экс пертизы проекты правовых актов и поправки к ним размещаются на официальном сайте Московской городской Думы в день вне сения в Московскую городскую Думу в установленном порядке.

Заключения, подготовленные по результатам проведения неза висимой антикоррупционной экспертизы и поступившие в Мо сковскую городскую Думу, также размещаются на официальном сайте Московской городской Думы не позднее рабочего дня, сле дующего за днем поступления.

Постановлением Правительства Москвы от 2 июня 2009 г.

№ 513-ПП «Об антикоррупционной экспертизе проектов право вых актов органов и должностных лиц исполнительной власти го рода Москвы» (с изменениями от 13 октября 2009 г.) были утверж дены Правила проведения антикоррупционной экспертизы про ектов правовых актов в органах исполнительной власти города Москвы, а также Правила проведения независимой антикорруп ционной экспертизы проектов правовых актов органов и долж ностных лиц исполнительной власти города Москвы.

В частности, ими определены наряду с другими следующие важные положения:

• органы исполнительной власти города Москвы проведе ние антикоррупционной экспертизы проектов принимаемых ими правовых актов организуют самостоятельно. Экспертиза прово дится юридическими службами этих органов либо государствен ными гражданскими служащими, имеющими юридическое обра зование в рамках правовой экспертизы проектов правовых актов;

• в отношении проектов нормативных правовых актов, со держащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, независимая антикор рупционная экспертиза не проводится;

• срок проведения независимой антикоррупционной экспер тизы проекта нормативного правового акта не может быть менее 15 календарных дней (не считая нерабочих праздничных дней)1.

Известны аналогичные акты, принятые и органами местного самоуправления. К таким муниципальным правовым актам мо жет быть отнесено Решение Спас-Деменского районного Собра ния Калужской областиот 21 декабря 2009 г. № 537 «Об антикор Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2009. № 34.

Противодействие коррупции... рупционной экспертизе нормативных правовых актов и их про ектов органов местного самоуправления муниципального района “Спас-Деменский район”. Данное положение было утверждено в соответствии с требованиями Федерального закона от 25 дека бря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федераль ного закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Закона Калужской области от 27 апреля 2007 г.

№ 305-03 «О противодействии коррупции в Калужской области».

В соответствии с данным Положением антикоррупционная экспертиза – это деятельность, направленная на выявление и устранение явлений или совокупности явлений в нормативных правовых актах и их проектах органов местного самоуправления муниципального района «Спас-Деменский район», порождаю щих или способствующих ее распространению. Наряду с данным понятием в положении были даны и другие определения.

В частности, коррупционным фактором в муниципальном правовом акте и его проекте было определено положение, способ ствующее возникновению коррупции или ее распространению, а в правоприменительной деятельности – противоправное деяние (совокупность деяний) лица, замещающего выборную долж ность в органах местного самоуправления, должность муници пальной службы, создающее условие для возникновения корруп ции или ее распространения.

Обязательной антикоррупционной экспертизе подлежат про екты муниципальных правовых актов, регулирующих:

контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдик ционные полномочия органов местного самоуправления, а также порядок и сроки реализации этих полномочий;

порядок использования и распоряжения муниципальной соб ственностью;

правоотношения, возникающие в ходе решения вопросов мест ного значения в сфере бюджетного, налогового, земельного, лес ного, градостроительного и иного законодательства;

вопросы прохождения муниципальной службы, статуса лиц, замещающих выборные должности в органах местного самоу правления, должности муниципальной службы, предоставления им социальных гарантий.

384 Лекция При издании нормативных правовых актов (подготовке про ектов нормативных правовых актов) по вопросам, не входящим в вышеперечисленный перечень, решение о проведении анти коррупционной экспертизы нормативных правовых актов и (или) их проектов принимается Главой администрации муниципально го района «Спас-Деменский район» или Районным Собранием муниципального района «Спас-Деменский район». Основанием для такого решения может являться также обращение граждани на, должностного лица органа местного самоуправления, госу дарственного органа, на который возложены функции контроля за соблюдением требований законодательства.

К явлениям, которые в большинстве случаев становятся корруп циогенными на муниципальном уровне и могут быть названы корруп циогенными факторами, были отнесены следующие:

1) факторы, связанные с реализацией полномочий органов местного самоуправления, выражающиеся в:

широте дискреционных полномочий – отсутствии или нео пределенности сроков, условий или оснований принятия реше ния, наличии дублирующих полномочий органов местного само управления (их должностных лиц);

определении компетенции по формуле «вправе» – диспози тивном установлении возможности совершения органами мест ного самоуправления (их должностными лицами) действий в от ношении граждан и организаций;

наличии завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установлении неопре деленных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

злоупотреблении правом заявителя органами местного само управления (их должностными лицами) – отсутствии четкой ре гламентации прав граждан и организаций;

выборочном изменении объема прав – возможности необо снованного установления исключений для граждан и организа ций по усмотрению органов местного самоуправления (их долж ностных лиц);

чрезмерной свободе подзаконного нормотворчества – на личии бланкетных и отсылочных норм, приводящих к принятию муниципальных правовых актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти Калужской области, государственно Противодействие коррупции... го органа Калужской области или органа местного самоуправле ния, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

принятии нормативного правового акта сверх компетенции – нарушении компетенции органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

заполнении законодательных пробелов с помощью муници пальных правовых актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установлении общеобязатель ных правил поведения в муниципальном правовом акте в услови ях отсутствия закона;

юридико-лингвистической неопределенности – употребле нии неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оце ночного характера;

2) факторы, связанные с правовыми пробелами, свидетель ствующие об отсутствии правового регулирования некоторых во просов в проекте документа и выражающиеся в:

существовании собственно пробела в правовом регулирова нии – отсутствии в нормативном правовом акте или его проекте нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды дея тельности и так далее;

отсутствии административных процедур – отсутствии поряд ка совершения органами местного самоуправления (их должност ными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

отказе от конкурсных (аукционных) процедур – закреплении административного порядка предоставления права (блага);

отсутствии запретов и ограничений для органов местного са моуправления (их должностных лиц) – отсутствии превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус муниципальных служащих в коррупциогенных отраслях;

отсутствии мер ответственности органов местного самоуправ ления (их должностных лиц) – отсутствии норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их дей ствий (бездействия) и решений;

отсутствии указания на формы, виды контроля за органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсут ствии норм, обеспечивающих возможность осуществления кон троля, в том числе общественного, за действиями органов мест 386 Лекция ного самоуправления (их должностных лиц, муниципальных слу жащих);

нарушении режима прозрачности информации – отсутствии норм, предусматривающих раскрытие информации о деятель ности органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и орга низаций;

3) факторы системного характера, являющиеся факторами, обнаружить которые можно при комплексном анализе проекта документа, – нормативные коллизии, т. е. противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для органов мест ного самоуправления (их должностных лиц) возможность произ вольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае. На наличие такого коррупционного фактора указывает такой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов местного самоуправления (их должностных лиц).

Огромный коррупционный потенциал содержится в отсут ствии реальных целей законодательства и, как следствие, в отсут ствии возможности оценки их эффективности. Эффективность норм права представляет собой соотнесение цели нормативного правового акта с полученным в процессе его реализации результа том. Совместными усилиями статистиков, экономистов и юристов должны быть выработаны математические формулы для оценки эффективно предпринимаемых мер в части совершенствования законодательства. Такого рода попытки предпринимались еще в советской юридической науке. Однако широкого применения они не получили.

На коррупциогенность законодательства оказывают влияние не только собственно юридические, но также социальные, эко номические, психологические и другие факторы. Собственно юридическими факторами являются несовершенство законода тельства, незаконная правопоприменительная практика, слабый мониторинг правотворческих решений. Анализ отечественной и зарубежной практики антикоррупционной экспертизы позво лит выстроить современную обобщающую модель выявления на стадии проектирования нормативного правового акта факторов коррупциогенной емкости текста. Необходимо обратить внима ние на комплексный анализ нормативных предписаний, отдавая Противодействие коррупции... предпочтение экономическим, математическим, социологиче ским, статистическим приемам и методам анализа нормативного регулирования.

Рекомендации по разработке методики анализа нормативных правовых предписаний должны содержать количественно и ка чественно ориентированные критерии отнесения нормы, статьи, раздела, параграфа к коррупциогенным. Рекомендации долж ны содержать алгоритмы выявления коррупционных факторов и устранения (коррекции) коррупциогенных норм, выработки предложений о необходимости внесения изменений и (или) до полнений в нормативный правовой акт, необходимости отмены нормативного правового акта, отклонения или доработки проекта нормативного правового акта. Научно-методические основы ана лиза нормативных правовых актов и экспертизы проектов норма тивных правовых актов на предмет коррупциогенности должны включать классификацию наиболее типичных проявлений кор рупциогенности (типология коррупционных факторов), которые служат основой возможной коррупциогенности локальных актов и решений и действий (бездействия) правоприменителей, а так же порядок проведения анализа антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта и подготовки заключения по ре зультатам анализа.


Разработка правил законодательной техники, направленных на предотвращение коррупциогенности законодательства, долж на осуществляться в контексте и с учетом имеющихся экспертиз, уже осуществляемых в правотворческом процессе. В действитель ности самостоятельная антикоррупционая экспертиза не даст решающего сдвига в достижении поставленных целей, это воз можно только в соединении с другими элементами мониторин га правовых актов. Более того, любые дефекты законодательства могут иметь коррупционный потенциал.

В настоящее время складывается новое понимание эффектив ности правовых норм. Интересно отметить, что новое понимание эффективности правовых норм основано на возврате к традици онной трактовке законотворчества, согласно которой право по нимается не как деятельность по управлению обществом, а как согласование различных социальных интересов, при котором свобода одних не должна ущемлять свободы других. Если по нимать законотворческий процесс не как определение властью 388 Лекция (большинством в парламенте) правил поведения, а как согласова ние различных социальных интересов, то коррупциогенная нор ма права возникает вследствие «мутации» процесса нормотворче ства, когда он перестает выявлять все правообразующие интере сы. Коррупциогенная норма права преимущественно выражает интересы только нескольких «групп интересов», которые «купи ли» ее принятие. Иными словами, речь идет о таком феномене, как «захват государства».

В доведенной до максимума ситуация «захвата государства»

представляет собой такую степень воздействия влиятельными группами на процессы принятия решений государственных ор ганов, при которых эти решения принимаются исключительно в интересах данных групп или иных лоббистских объединений.

В отечественной истории 1990-х гг. это явление проявилось в фе номене олигархов. Возникновение этого явления связано с от сутствием легальных и открытых каналов представительства ин тересов, которое превращает процесс принятия управленческого решения в «черный ящик». Можно догадываться о том, какие сигналы подавались на его «вход», точно знать, что на «выходе», но не иметь никакого представления о том, как принималось это решение. Другими словами, неизвестно, какие предлагались аль тернативы и на основании каких критериев производился выбор между ними. Этому способствует отсутствие на уровне законо дательной власти обязанности готовить развернутый анализ по следствий принятия закона (включая экономическую, кримино логическую, иные виды экспертизы), на уровне исполнительной власти – внятной процедуры подготовки законопроектов или проектов нормативных актов.

Подход к коррупциогенности как к нарушению баланса инте ресов, обращает внимание на сам процесс принятия норм права и видит именно в нем начало коррупциогенности самой нормы.

Антикорруционные меры представляют собой, по сути, процеду ру оценки такого влияния групп интересов на законодательный процесс, которое приводит к принятию неэффективной нормы.

При этом коррупциогенность является частным случаем неэф фективности правовой нормы. Коррупциогенным следует при знать такой законопроект, в котором доминируют интересы групп влияния. Если выявлен общий отрицательный баланс некоего законопроекта (то есть выгоды меньше, чем потери), то целесо Противодействие коррупции... образность его принятия тем самым находится под сомнением.

В том случае, если анализ показывает общий отрицательный ба ланс введения в действие нового правила, сочетающийся со зна чительным выигрышем для определенной группы специальных интересов (определяемых как значительное превышение показа теля «выгоды» над всеми другими аналогичными показателями), данное правило следует признать коррупциогенным.

В современных условиях главное направление противодей ствия коррупции перемещено на поле нормативных правовых актов и правил законодательной техники. Складывается законо дательство об антикоррупционной экспертизе, разрабатываются ее методики. Нормативные акты, юридическая сила заключений, опыт их осуществления как на федеральном уровне, так и в субъ ектах Российской Федерации нуждаются в исследовании и обоб щении.

Так, экспертиза проектов нормативных правовых актов в Мур манской области носит разрешительный порядок. В соответствии с Регламентом исполнительных органов государственной власти Мурманской области процедура проведения антикоррупционной экспертизы жестко связана с процедурой согласования проектов нормативных правовых актов. Наличие отрицательной антикор рупционной экспертизы является запретом на дальнейшее про хождение проекта. Именно поэтому все выявленные в текстах до кументов коррупционно опасные факторы могут быть устранены.

Методика проведения экспертизы на коррупциогенность нор мативных правовых актов и их проектов, принимаемых и (или) разрабатываемых органами исполнительной власти Кемеровской области, практически полностью воспроизводит Методику Цен тра стратегических разработок с одним отличием. В Кемеровской методике есть оригинальный пункт «3.4.2. Неустановление сро ков принятия нормативного правового акта, принятие которого предусмотрено подлежащим экспертизе проектом».

В соответствии с Методикой, замена общеобязательных пра вил поведения индивидуальными правоприменительными ак тами стимулирует произвольное административное усмотрение.

Во избежание этого фактора целесообразно устанавливать сро ки для издания нормативных правовых актов, принятие кото рых предусматривается в анализируемом нормативном право вом акте.

390 Лекция Кроме того, Методика Кемеровской области не отнесла к кор рупциогенным факторам непринятие нормативного правового акта. Этот элемент в Методике Центра стратегических разработок не подходит к проектам нормативных правовых актов, а исполь зуется в оценке действующего законодательства. Он может иметь значение для оценки системы законодательства в целом, когда объектом экспертной оценки является степень правовой упо рядоченности определенной сферы общественных отношений.

Именно при таком системном анализе выявляется потребность в акте и, соответственно, наличие (отсутствие) коррупциогенного фактора.

В Ханты-Мансийском автономном округе Постановлением Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры одобрена Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов. В вводных положениях указано, что Методика разработана на основе и в развитие Памятки эксперту по пер вичному анализу коррупциогенности законодательного акта.

Действуя на основе указанных наработок Центра стратегических разработок (ЦСР), методика все же содержит авторское развитие такого коррупциогенного фактора как коллизии нормативных пра вовых актов.

В соответствии с Методикой, коллизия – столкновение про тивоположных интересов. В правовом аспекте имеется в виду рас хождение, противоречие между различными правовыми актами и судебными решениями. Различаются несколько видов колли зий: содержательные, темпоральные, пространственные и иерар хические1. Идеальный путь правильного разрешения коллизии – применение закрепленных в законодательстве коллизионных принципов и норм (например, ст. 76 Конституции РФ является коллизионной нормой). Таким образом, коллизионная норма – Можно предложить следующие общие правила разрешения коллизий. К содер жательной коллизии относится принцип римского права: специальная норма «бьет»

общую норму, исключительное правило отменяет действие других норм. Темпораль ная коллизия разрешается применением более позднего акта. Коллизионной нормой является и статья 54 Конституции РФ об отсутствии обратной силы закона, устанав ливающего или отягчающего ответственность. Пространственная коллизия решается в пользу закона государства, где совершаются рассматриваемые отношения (в усло виях федеративного государства – это еще и правила распределения компетенции самой федерации и ее субъектов). Иерархическая коллизия отдает приоритет акту большей юридической силы.

Противодействие коррупции... это правило выбора приоритетной нормы. Однако коллизионные нормы устанавливаются законодательством не всегда, а это зна чит, что ответственность за выбор приоритетной нормы переходит на правоприменителя. Поэтому наличие коллизии в отдельной норме нормативного правового акта (либо коллизии всего норма тивного правового акта другому акту) позволяет государственному служащему произвольно, по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению, что существенно повышает ве роятность коррупционных сделок, и потому является коррупци онным фактором. В ряде случаев наличие коллизионного регули рования того или иного вопроса позволяет виновному лицу уйти от юридической ответственности, которая строго формализова на. Неправомерное противоречие нормативного правового акта другому нормативному акту часто может быть пресечено только отменой неправомерной нормы. Однако в период действия этой нормы может быть совершено немалое количество коррупцион ных сделок.

Для обнаружения коллизии необходимо тщательно анализи ровать не только нормативный правовой акт, экспертиза кото рого проводится, но и нормативные акты различного уровня по смежным отношениям и отраслям, что возможно при довольно высокой квалификации и эрудиции эксперта. При обнаружении коллизии норм эксперту необходимо установить, существуют ли законодательно установленные правила выбора приоритетной нормы, насколько они очевидны. Если таких правил нет – сде лать вывод о наличии коррупционного фактора.


Коллизии законодательных актов могут наблюдаться между одноуровневыми законами, законами федеральными и субъектов Федерации, между федеральным конституционным законом, фе деральным законом и кодексом. В Методике с учетом ее основ ного назначения подробно описываются коллизии нормативных правовых актов органов исполнительной власти. Подзаконный характер нормативного правового акта способен обусловить мно гочисленные виды коллизий, из которых рассматриваются наибо лее часто встречающиеся. По этой причине не выделены отдельно коллизии между нормативным правовым актом органа исполни тельной власти и постановлениями Государственной Думы и Со вета Федерации РФ, актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, международны 392 Лекция ми договорами Российской Федерации, актами судебной власти, в частности, конституционного судопроизводства. Однако при обнаружении такой коллизии эксперт должен отметить ее в каче стве коррупционного фактора.

На основании указанных теоретико-доктринальных тезисов в методике предложена глубокая детализация коллизионных, скорее в иерархической плоскости, правил. Их полноценная реа лизация может качественным образом препятствовать корруп циогенности законодательства. Рассмотрим с этой точки зрения методику Ханты-Мансийского автономного округа.

Противоречие нормативного правового акта органа исполни тельной власти Конституции РФ или конституциям (уставам) субъектов РФ.

Согласно ст. 15 Конституции РФ законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны проти воречить Конституции Российской Федерации. Соответственно, подобное противоречие будет наиболее явной и очевидной кол лизией, которая встречается не так редко. Многие из таких колли зий служат поводом для обращения в конституционные уставные суды. Однако в период действия нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, могут совершаться корруп ционные сделки.

Противоречие нормативного правового акта органа исполни тельной власти закону. Место нормативного правового акта в пра вовой системе обусловлено признаком подзаконности. Формула подзаконности (принятие нормативного правового акта на основе и во исполнение закона) очевидна только на первый взгляд. Вви ду множества органов исполнительной власти и принимаемых ими актов отслеживание их подлинной подзаконности зачастую остается на совести самих разработчиков этих актов.

Коллизия может выражаться в том, что одно и то же (сходное) правило поведения по-разному регулируется законом и норма тивным правовым актом. Причины могут быть в том, что нор мативный правовой акт игнорирует прямо изложенное в законе правило поведения, существенно изменяя или дополняя его либо при отсутствии в законе правила поведения формулирует его са мостоятельно вразрез с целями и принципами закона. Названный коррупционный фактор в федеративном государстве проявляется Противодействие коррупции... в том, что подзаконный нормативный правовой акт может проти воречить федеральному закону или закону субъекта РФ.

Что касается федерального уровня законодательства, то здесь возможны следующие коллизионные варианты: федеральный за кон – нормативный правовой акт органа исполнительной власти, федеральный закон – нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти субъекта РФ. Последняя ситуация отрегулирована ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: в случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, действует федеральный закон. Если же норма тивный правовой акт субъекта РФ, изданный в рамках собствен ного правового регулирования субъекта РФ, противоречит феде ральному закону, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч.б ст.76 Конституции РФ). Еще больше вариантов коллизий в случае противоречия нормативного право вого акта закону субъекта РФ. Ситуация наиболее проста, когда речь идет о противоречии между законом субъекта РФ и норма тивным правовым актом органа исполнительной власти того же субъекта. Но возможны и противоречия между законом одного субъекта РФ и нормативным правовым актом другого субъекта, а также законом субъекта РФ и нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти. Проблема особен но актуальна, когда имеется в виду деятельность федерального органа исполнительной власти (например, через территориаль ное представительство) на территории какого-либо субъекта РФ.

Решить эту коллизию можно, основываясь на конституционном разграничении предметов ведения Федерации и ее субъектов, для чего эксперт должен предметно знать сферу действия как за кона, так и нормативного правового акта.

В результате общественное отношение, которое должно регу лироваться законом, на практике оказывается урегулированным подзаконными нормами. Становится возможной «торговля» за реализацию законных прав гражданина или юридического лица, которые не признаются в нормативном правовом акте.

Противоречие нормативного правового акта органа исполни тельной власти другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. По отношению к актам органов исполнитель ной власти большей юридической силой обладают указы и рас 394 Лекция поряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Пра вительства РФ, указы (постановления) и распоряжения высшего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ.

В ряде случаев эти вышестоящие органы наделены возможно стями реагирования на подобные коллизии. Так, Президент Рос сийской Федерации вправе приостанавливать действие актов ор ганов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Фе дерации и федеральным законам, международным обязатель ствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответству ющим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) Правительство Рос сийской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих ак тов (ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Нужно иметь в виду, что согласно логике административной реформы в структуре федеральных органов исполнительной вла сти именно федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере дея тельности. Федеральные службы и агентства не вправе осущест влять нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, уста навливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации. Таким образом, по общему правилу, только министерство вправе изда вать нормативные правовые акты. Однако исключения из общего правила способны привести к противоречиям актов федерально го министерства и агентства, разрешать которые не так просто, особенно если агентство подведомственно Правительству РФ или Президенту РФ. Возможна коллизия между нормативными правовыми актами различных министерств как одного уровня, так и «по вертикали» Федерации. Следует исходить из положе ния ч. 2 ст. 77 Конституции РФ: в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий ской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации Противодействие коррупции... образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Внутренние противоречия нормативного правового акта органа исполнительной власти. Речь идет о противоречии между норма тивными правовыми актами одного и того же органа исполни тельной власти, которые могли быть приняты в разное время, по сходным вопросам и пр. Возможно наличие противоречий право вых норм в одном и том же нормативном правовом акте.

Для обнаружения названного коррупционного фактора необ ходим анализ всех нормативных правовых актов органа исполни тельной власти. При выявлении данного фактора следует иметь в виду внутреннюю иерархию актов органа исполнительной вла сти (существуют нормативные правовые акты, обладающие выс шей юридической силой в этом органе).

Чрезмерная свобода ведомственного и локального нормотворче ства. Наличие этого фактора открывает возможность регламента ции некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы су щественные условия регламентирования определялись при этом законом.

Часто речь идет не только о детализации норм закона, разъяс нении порядка их применения, но и принятии государственным органом собственных правовых актов (о порядке работы с обра щениями граждан и юридических лиц, о проведении конкурса и пр.). Зачастую они противоречат законам Российской Феде рации и субъектов РФ. Закон, оставляя регулирование отноше ний органу исполнительной власти, провоцирует его на создание условий, удобных для него самого, а не для граждан. Среди таких условий часто присутствуют коррупциогенные нормы.

В свою очередь, нормативный правовой акт органа испол нительной власти может предусматривать (часто по умолчанию) широкие возможности локального нормотворчества (принятие собственных правовых актов государственными и негосудар ственными организациями – юридическими лицами). Свобода локального нормотворчества может свидетельствовать о невы полнении органом исполнительной власти собственных регули рующих функций, что позволяет организациям принимать свои правовые акты. А коррупциогенные локальные акты провоциру ют неправомерные действия. Обычно на наличие данного фак 396 Лекция тора указывают содержащиеся в тексте нормативного правового акта бланкетные нормы.

Административные барьеры как источник коррупции пред ставляет собой весьма актуальную тему. Выявление администра тивных барьеров и выработка способов их преодоления может быть основана на концепции мониторинга законодательства, обоснованной и сформулированной Центром мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Фе дерации. Законодательная и правоприменительная деятельность должны рассматриваться в комплексе, в единстве. Именно в пра воприменительных актах становятся очевидными недостатки за конодательства, включая его неполноту, коррупциогенность, на личие административных барьеров. Методика должна быть разра ботана для единообразного учета в правоприменительных органах фактов нарушения законодательства об ограничении барьеров в осуществлении.

Методы различных органов государственной власти имеют общее устойчивое ядро, основывающееся на единой концепции.

Совпадает также в целом инструментарий антикоррупционной экспертизы. Такое единодушие представляется заслуживающим двойственной оценки. При очевидных достоинствах видится та кой недостаток как слабое индивидуализирующее участие в этой сложнейшей работе представителей органов и лиц, утвердивших методики. Фактически Методика Центра стратегических разрабо ток выполнила роль модельного акта, который без существующих переработок воспринят многими органами государственной вла сти. При этом ее достоинства не являются очевидными, а содержа ние – бесспорным. Основной недостаток видится в неопределен ности субъектов экспертной деятельности. Документы сложные, понятийный аппарат специфический. Документы, как правило, не имеют систематической последовательности действий, не со держат пошаговых алгоритмов. Практика настоятельно требует документов простых, системных, последовательных.

Пришло время организации также качественной квалифици рованной подготовки специалистов в области антикоррупцион ной экспертизы. Так, в последнее время выполнен ряд фундамен тальных исследований причин и факторов, предопределяющих коррупциогенность нормативных правовых актов, разработа ны авторские методики экспертизы, прошедшие апробацию Противодействие коррупции... в правоохранительных органах, органах исполнительной власти.

В частности, разработан и апробирован учебно-методический комплекс по направлению «Законодательная техника. Эксперт ная политика. Антикоррупционная экспертиза». Перспективным направлением является подготовка методик противодействия коррупции в вопросах организации и проведения закупок для го сударственных и муниципальных нужд1.

Антикоррупционная экспертиза должна стать неотъемлемым этапом правотворчества. Особое внимание должно быть уделено наиболее коррупциогенным частям современного российского законодательства. Это, в частности: антимонопольное законода тельство (широкие полномочия антимонопольного ведомства в отношении ряда хозяйствующих субъектов);

налоговое законода тельство (избыточное налоговое бремя, устанавливаемое законом, несовершенство процедуры контроля над налогоплательщиком, процедуры привлечения его к ответственности, противоречи вость норм налогового права и высокая динамика их изменения);

законодательство о банкротстве (институциональный конфликт функций регулирующего органа, несовершенство процедуры бан кротства, широкие полномочия регулирующего органа);

законо дательство о рекламе (стремление преодолеть завышенные огра ничения, накладываемые на хозяйствующего субъекта – рекламо дателя);

законодательство, регулирующее импортно-экспортные операции (стремление преодолеть завышенные требования нор мативных актов);

таможенное законодательство (несовершен ство таможенных процедур, процедуры привлечения правонару шителя к ответственности, избыточные таможенные пошлины);

законодательство о валютном контроле (стремление преодолеть завышенные требования нормативных актов);

законодательство о порядке проведения закупок для государственных и муници пальных нужд. Этот перечень можно продолжать.

Иными словами, речь идет о базовых проблемах развития Рос сийского государства: о правовых основах деятельности государ ственного аппарата, призванных постепенно сформировать эф фективную бюрократию. Формирование эффективной бюрокра тии в России – это, прежде всего, преодоление таких уродливых явлений, как ориентации в решении любого вопроса на личные См.: Храмкин А.А. Противодействие коррупции в госзакупках. М., 2009.

398 Лекция связи и знакомства, служение не закону, а конкретному руково дителю, правовой нигилизм, коррупция, профессиональная не компетентность, высокомерное отношение к гражданам. Несмо тря на значительные преобразования в последние годы, в нашей стране так и не сложилась традиционной для западного обще ства «веберианской» бюрократии, т. е. высокопрофессионально го, дисциплинированного, неукоснительно соблюдающего закон и работающего по четким единообразным правилам госаппарата.

Создание подобной бюрократии – длительный процесс, сопро вождаемый изменениями в самом типе мышления представителя государства, трансформации правовой культуры государственно го управления.

Литература Агеев В.Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов. Казань: Познание, 2010;

Агеев В.Н. Ограничение прав лиц, занимающих государственные должности, как способ про тиводействия «государственной коррупции» // Следователь. 2008. № 8;

Андреев В.В., Борисова Е.Р. Коррупция и ответственность в сфере го сударственных закупок. Чебоксары: Изд-во РИО ЧКИ РУК, 2009;

Ан дрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государствен ного управления: история и современность. М.: Волтерс Клувер, 2009;

Андриянов В.Н. Коррупция: понятие и история развития, основные на правления и формы противодействия. Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2010;

Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по пер вичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М.А. Крас нов и др.;

под ред. В.Н. Южакова. М.: Статус, 2004;

Астанин В.В. Науч но-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный).

М.: Норма, 2009;

Барциц И.Н. Антикоррупционная экспертиза в си стеме эффективного правотворчества (К разработке методики прове дения антикоррупционной экспертизы) // Государство и право. 2010.

№ 9;

Барциц И.Н. Основные направления государственной политики в об ласти противодействия коррупции / М.: Изд-во РАГС, 2010;

Барциц И.Н.

«Россия и коррупция: кто кого». Десять лет спустя // Актуальные про блемы реализации национальной антикоррупционной политики. Вто рые Кудрявцевские чтения (10.04.2009): Сб. науч. трудов. М.:ИГП РАН, 2010;

Бажин И. Управленческие механизмы предотвращения коррупции Противодействие коррупции... в органах власти // Государственная служба. 2008. № 4;

Бондаренко С.В.

Коррумпированные общества. Ростов н/Д.: РостИздаТ, 2002;

Борьба с коррупцией в сфере государственного и муниципального управления:

зарубежный и российский опыт. Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2008;

Бочарников И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции // Сле дователь. 2008. № 10;

Бочкарев С.А. О противодействии коррупции в Российской Федерации: новые подходы без инноваций // Право и поли тика. 2008. № 11;

Бурцев А.Г., Круг Ю.А., Бурашов С.Б. Основы налогово го администрирования: учеб. пособ. СПб: Центр подготовки персонала ФНС, 2009;

Горшков М.К., Маркин В.В. Российская коррупция в зеркале социологии // Антикоррупционер. 2009. № 3;

Государственная полити ка противодействия коррупции в теневой экономике в России. М.: На учный эксперт, 2007;

Гармаев Ю.П., Обухов А.А. Квалификация и рас следование взяточничества. М.: Норма, 2009;

Гостева С.Р., Рашкин В.Ф.

Коррупция в России: исторические корни, причины, состояние, осно вы современной нормативно-правовой базы противодействия. М.: Ев рошкола, 2010. Карпович О.Г. Анализ современных международных под ходов к борьбе с коррупцией // Международное публичное и частное право. 2008. № 3;

Кобец П.Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике // Между народное публичное и частное право. 2008. № 5;

Комментарий к Феде ральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / под ред. А.Ф. Ноздрачева. М., 2007;

Кор рупция и борьба с ней: роль законодательства / ред. М.Б. Горный. СПб.:

Норма, 2000;

Костенников М.В., Куракин А.В., Марьян А.В. Администра тивное право и проблемы противодействия коррупции в системе государ ственной службы. М.: Nota bene, 2010;

Костенников М.В., Куракин А.В., Горин Е.В. Административно-правовые запреты как средство противо действия коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: монография. М.: Изд-во ВИПК МВД России, 2008;

Ку ракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской Федерации М., 2005;

Куракин А.В. Правовые средства пред упреждения и пресечения коррупции в системе государственной служ бы Российской Федерации: Теоретико-административные аспекты. М.:

Щит-М, 2004;

Лобанов В.В. Работа с высшим административным пер соналом в США и других зарубежных странах. М.: ГУУ, 2005;

Люби мов А.П. Конституционно-правовые основы формирования лоббистских 400 Лекция отношений в открытом обществе: (Антикоррупц. проект). М.: Изд-во Гос. думы, 2000;

Любимов А.П. Политическое право и практика лоббиз ма: (Антикоррупц. проект). М.: Изд-во Гос. думы, 2001;

Максимов С.В.

Коррупция. Закон. Ответственность. М.: ЮрИнфоР, 2008;



Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.