авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 |

«И.Н. БАРЦИЦ СИСтемА гоСудАРСтвеННого И муНИЦИпАльНого упРАвлеНИя Учебный курс В двух томах Том 2 УДК 342 ББК ...»

-- [ Страница 13 ] --

При государственной регистрации перехода права на основа нии сделки государственный регистратор проверяет факт испол нения ее условий, с которыми закон и (или) договор связывают возможность проведения регистрации перехода прав на объект недвижимого имущества, в том числе оплаты недвижимости, если Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... договором купли-продажи предусмотрено сохранение права соб ственности за продавцом до оплаты товара.

Если на совершение сделки с объектом недвижимого имуще ства в соответствии с законом требуется согласие третьих лиц, в пользу которых установлены и зарегистрированы ограничения (обременения) права собственника, государственный регистра тор проверяет наличие такого согласия и указания в договоре, представленном на государственную регистрацию сделки и (или) перехода права, условий, обременяющих (ограничивающих) пра ва собственника.

Государственный регистратор проверяет также другие необхо димые сведения и на основании проведенной экспертизы прини мает решение:

• об отказе в государственной регистрации прав;

• о приостановлении государственной регистрации прав;

• о государственной регистрации прав.

Подлежат также правовой экспертизе исполнительные докумен ты (документы, отменяющие либо приостанавливающие испол нение требований судебного акта или возобновляющие исполне ние исполнительного документа). Порядок проведения такой экспертизы установлен, например, Приказом Минфина РФ от 22 сентября 2008 г. № 99н «Об утверждении Административ ного регламента исполнения Федеральным казначейством госу дарственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федераль ного бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджет ных учреждений». В соответствии с ним сотрудник-исполнитель юридического отдела принимает исполнительный документ с по ступившими приложениями (документ, отменяющий либо приоста навливающий исполнение судебного акта или возобновляющий исполнение исполнительного документа) вместе со сформиро ванным делом под роспись, которая проставляется на подши той в деле копии этого документа.

Сотрудник-исполнитель юридического отдела проверяет:

основание выдачи исполнительного документа – судебный акт (за исключением случаев выдачи судебного приказа);

отсутствие в исполнительном документе, выданном на осно вании судебного акта, действий обязывающего характера и иных 438 Лекция не входящих в компетенцию органа Федерального казначейства, кроме обращения взыскания на средства федерального бюджета;

срок предъявления исполнительного документа к исполнению;

соответствие исполнительного документа требованиям, предъ являемым к нему законодательством Российской Федерации:

Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об исполнительном производстве»;

наличие надлежащим образом заверенной судом копии судеб ного акта, на основании которого он выдан, а также заявления взыскателя с указанием реквизитов банковского счета взыскате ля, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

В случае поступления в орган Федерального казначейства ис полнительного документа, предусматривающего помимо обраще ния взыскания на средства федерального бюджета иные действия, не входящие в компетенцию органа Федерального казначейства, исполнительный документ исполняется в части, предусматрива ющей обращения взыскания на средства федерального бюджета.

По результатам проведения правовой экспертизы исполни тельного документа и с учетом информации, поступившей из Профильного отдела, сотрудник-исполнитель юридического от дела готовит заключение о соответствии либо несоответствии поступившего исполнительного документа требованиям, предъ являемым законодательством Российской Федерации и передает указанное заключение вместе с исполнительным документом под роспись в Профильный отдел не позднее рабочего дня, следующе го за днем его поступления, в юридический отдел или сотрудни ку юридического отдела. При этом копия заключения с отметкой о получении хранится в юридическом отделе согласно номенкла туре дел юридического отдела.

При наличии оснований для возврата исполнительного доку мента сотрудник-исполнитель юридического отдела в заключе нии указывает правовые основания для его возврата взыскателю или в суд, выдавший исполнительный документ.

При проведении правовой экспертизы документа, отменяю щего либо приостанавливающего исполнение требований судеб ного акта или возобновляющего исполнения исполнительного документа, сотрудник-исполнитель юридического отдела в день поступления вышеуказанных документов в юридический отдел Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... или сотруднику юридического отдела, готовит заключение с ука занием на дальнейшие действия по исполнению исполнитель ного документа и передает его под роспись в соответствующий Профильный отдел, при этом копия заключения с отметкой о по лучении хранится в юридическом отделе согласно номенклатуре дел юридического отдела.

Несмотря на то что к настоящему времени регулирование правовой экспертизы и практика ее осуществления имеют уже определенную историю, сохраняются проблемы, отчасти обуслов ленные и их теоретической непроработанностью. Так, например, по мнению Н.А. Коневой, проблема, по поводу которой против ники правовой экспертизы не могут прийти к единому мнению – это возможность назначения правовой экспертизы по вопросам установления норм иностранного права. Интересно, что некото рые из них, категорически возражая против правовой экспертизы в целом, отдельно отмечают допустимость последней.

В Англии содержание норм иностранного права считается вопросом факта и должно быть доказано стороной, которая на них ссылается. При этом доказыванию подлежит не всякая та кая норма: к примеру, содержание норм стран ЕЭС судья обя зан знать, а нормы Шотландии будут устанавливаться путем до казывания. То же относится и к содержанию актов, принятых длительное время назад (например, подлежит доказыванию не нормативный акт английского парламента, изданный до 1850 г.).

В то же время ч. 1 ст. 166 Семейного кодекса РФ и ч. 2 ст. Гражданского Кодекса РФ допускают привлечение экспертов в целях установления содержания иностранных норм. Посколь ку об эксперте речь идет только применительно к специальным знаниям, из этого можно заключить, что законодатель считает разъяснение норм иностранного права применением специаль ных знаний1.

В целом, по мнению многих специалистов, проблема право вой экспертизы может быть решена только в рамках подготовки и принятия федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации. Активная правотворческая деятельность последних лет потребовала существенного обновления действу ющего законодательства. Массив нормативных правовых актов значительно увеличился. При этом обнаружилось недостаточно Конева Н.А. Правовая экспертиза в гражданском процессе: pro et contra // Рос сийская юстиция. 2006. № 1.

440 Лекция высокое качество, содержательное и юридико-техническое не совершенство нормативных правовых актов, что существенно осложняет их реализацию, правоприменительную деятельность.

Разработка проекта базового системообразующего федераль ного закона «О нормативных правовых актах Российской Фе дерации» имеет длительную историю. Первые проекты ученых юристов предлагались еще в 1980-е гг. В 1990-х гг. был подго товлен проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», который в 1996 г. был принят Го сударственной Думой в первом чтении, но так и остался законо проектом. В 2006 г. идея подготовки проекта закона, одна из глав которого и должна определять порядок проведения специализи рованных экспертиз нормативных правовых актов, в том числе и правовой, получила поддержку Совета Федерации, который от метил необходимость принятия соответствующего закона в своем ежегодном докладе «О состоянии законодательства в Российской Федерации»1.

2. Правовой эксперимент Наряду с правовой экспертизой в качестве инструмента по вышения качества государственного и муниципального управле ния может также использоваться правовой эксперимент, который можно определить как метод изучения эффективности государ ственного и муниципального управления. Правовой эксперимент определяется также как «проверка в течение определенного пе риода времени результатов какой-либо координационной прак тики, проводимая на опытных объектах (в конкретном органе) и в специально созданных для этого условиях в целях совершен ствования правового регулирования общественных отношений»2.

В настоящее время можно утверждать, что правовой экспе римент формируется как правовой институт. В многочисленных законах и подзаконных актах установлены основания для прове дения таких экспериментов, их цели и задачи, а в соответствии с ними и разновидности, порядок их подготовки и осуществле ния, а также ответственность лиц, связанных с их реализацией.

Подробнее см.: Журнал российского права». 2006. № 5.

Максуров А.А. Идеальные модели эффективности юридических процессов (на примере координационной юридической практики) // Законодательство и экономика.

2010. № 3.

Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... Так, например, еще в начале 1990-х гг. было принято Поста новление Правительства РФ от 8 декабря 1992 г. № 946 «О про ведении в Тульской области эксперимента по отработке эко номических, организационных и правовых методов и меха низмов экологического оздоровления ее территории и охраны здоровья населения». Позднее Постановлением Правительства РФ от 17 августа 1994 г. № 963 был установлен порядок реализа ции Указа Президента Российской Федерации «О проведении в Тульской области эксперимента по созданию организационно правовых и экономических условий развития регионального аг ропромышленного комплекса»1. Закон г. Москвы от 29 сентября 1999 г. № 36 «Об эксперименте по продаже земельных участков в городе Зеленограде» определил правовые основы такого экспе римента и порядок его осуществления2.

Учитывая, что местное самоуправление стало возрождаться в России после длительного периода отсутствия данной формы народовластия, после его закрепления в качестве основы кон ституционного строя и принятия соответствующих федеральных и региональных законов было принято решение о проведении со вместно с субъектами РФ и органами местного самоуправления государственно-правовых экспериментов по отработке опти мальных моделей его организации3.

Проведение правовых экспериментов предусматривается и актами международного права. Так, постановлением Межпар ламентской Ассамблеи государств – участников СНГ от 13 мая 1995 г. был принят Рекомендательный законодательный акт «О нормативных правовых актах государств – участников СНГ», ст. 5 которого установила, что «правотворческий орган может в пределах своих полномочий принимать нормативный правовой акт в порядке эксперимента, ограничивая его действие во време ни, определенной территорией или по кругу лиц. Эксперимен тальные правовые нормы не могут ограничивать или снижать уровень установленных законом прав граждан».

Постановление Правительства РФ от 17 августа 1994 г. № 963 «О реализации Указа Президента Российской Федерации “О проведении в Тульской области экспе римента по созданию организационно-правовых и экономических условий развития регионального агропромышленного комплекса”».

Ведомости Московской городской Думы. 1999. № 11.

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправле ния, утвержденная Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № (с изменениями от 5 сентября 1998 г.).

442 Лекция Рассмотрим подробнее правовое регулирование проведения отдельных экспериментов, направленных на повышение каче ства государственного и муниципального управления.

Очевидно, что качественные характеристики управленческой деятельности, прежде всего, зависят от состояния законодатель ства. Учитывая это, Постановлением Совета Федерации Феде рального Собрания РФ от 16 марта 2007 г. № 92-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федера ции 2006 г. «О состоянии законодательства в Российской Феде рации» было предусмотрено подготовить правовой эксперимент по осуществлению мониторинга российского законодательства. Про ведение такого эксперимента во многом обусловлено необходи мостью достижения для непротиворечивого правоприменения – последовательного государственного и муниципального управле ния – общей согласованности законодательства. На решение дан ной задачи влияют несколько факторов:

Во-первых, законы должны быть современными, направлен ными на долгосрочное и постоянное регулирование обществен ных отношений, способствовать саморазвитию личности, раз витию государственных и общественных институтов. Реализация законов должна обеспечивать условия для развития личной, по литической и экономической свободы, повышение благосостоя ния граждан, сохранение культурного наследия страны.

Во-вторых, успешная реализация законов возможна при усло вии непротиворечивости и системности законодательства как федерального, так и регионального уровня. Непротиворечивость и системность законодательства закладываются не только в ходе его формирования, но и на стадии планирования принятия зако нов. Системность в планировании законопроектной работы пред полагает определение общих целевых установок законодатель ной работы на уровне Российской Федерации и ее субъектов.

Формирование законодательства и в целом, и в отдельных его отраслевых сферах должно быть единонаправленным с учетом федеративного устройства России.

В-третьих, на реализации законов сказывается общее каче ство законодательства. Создание действенного законодательства во многом определяется качеством работы, которая проведена в ходе подготовки законопроектов. Качество законоподготови тельной работы зависит от правильного определения области за Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... конодательства, нуждающейся в существенных исправлениях, а также от предмета закона, характера приемов и подходов, ис пользуемых в формировании новых законодательных решений, от способов выявления и устранения факторов неэффективности и несистемности законопроектной деятельности, от своевремен ного устранения недостатков законопроектной работы, связанной с содержательным и юридико-техническим оформлением зако нопроектов, от полноценного подзаконного обеспечения право вых и иных механизмов для реализации будущих законов.

В-четвертых, эффективность реализации законов определяет ся достижением тех целей, которые ставятся в процессе создания законодательного акта. Федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации может быть признан эффективным, если после вступления в силу он реально охраняет права и свободы человека и гражданина, создает условия для достойной жизни и свободного развития человека;

содействует целям государствен ной правовой политики;

стабилен и не требует частого или систе матического изменения;

лишен явных погрешностей юридико технического характера.

Подготовка и проведение эксперимента осуществляется в три этапа:

Первый этап – подготовка правового эксперимента по осу ществлению мониторинга, в ходе которого предусматривалось:

• разработать основы теории правового мониторинга в со временной России;

• начать работу по апробации теории мониторинга в системе органов, включенных в правовой эксперимент (Совет Федерации, Совет законодателей, отдельные органы исполнительной власти, пилотные регионы);

• создать в федеральном центре, федеральном округе и пи лотном субъекте Российской Федерации экспериментальные цен тры мониторинга;

• разработать положения о федеральном центре мониторин га, центре мониторинга федерального округа и центре монито ринга субъекта Федерации;

• внедрить в практику нормотворчества органов, участвую щих в проведении правового эксперимента, единые формы со провождения нормативных правовых актов (досье нормативного правового акта);

444 Лекция • отработать формы, виды и периодичность взаимодействия в вопросах информационного обмена между федеральным цен тром мониторинга, центром мониторинга федерального округа и центром мониторинга субъекта Российской Федерации.

Второй этап – проведение правового эксперимента: отработка системы правового мониторинга. Основные цели данного этапа:

• завершение научно-исследовательских работ по разработ ке теории мониторинга в современной России;

• апробация теории мониторинга в системе органов, вклю ченных в правовой эксперимент (Совет Федерации, Совет зако нодателей, отдельные органы исполнительной власти, пилотные регионы);

• распространение опыта проведения мониторинга на от дельные субъекты Российской Федерации всех федеральных округов;

• обеспечение системного финансирования мониторинга в Российской Федерации за счет средств соответствующих бюдже тов и иных источников.

Третий этап – введение системы правового мониторинга на всей территории Российской Федерации, в ходе которого должны быть достигнуты следующие цели:

• завершение реализации программы создания системы пра вового мониторинга;

• достижение целей концепции и программы;

• обеспечение и функционирование единой системы мони торинга правового пространства и правоприменительной прак тики в Российской Федерации, охватывающей все субъекты Рос сийской Федерации.

Важную роль в повышении эффективности государственного и муниципального управления призваны сыграть правовые экс перименты в системе государственной службы. Их проведение не посредственно предусмотрено Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос сийской Федерации». Части 2 и 3 ст. 66 устанавливают, что в це лях совершенствования эффективности деятельности аппаратов (центральных аппаратов) федеральных государственных органов и аппаратов государственных органов субъектов Российской Фе дерации и профессиональной служебной деятельности граждан ских служащих в отдельном государственном органе или в его Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... самостоятельном структурном подразделении в рамках соответ ствующих программ развития гражданской службы могут прово диться эксперименты.

Порядок, условия и сроки проведения эксперимента в рамках соответствующих программ развития гражданской службы уста навливаются:

1) в отдельном федеральном государственном органе или в его самостоятельном структурном подразделении либо в его террито риальном органе Президентом Российской Федерации или Пра вительством Российской Федерации;

2) в отдельном государственном органе субъекта Российской Федерации или в его самостоятельном структурном подразделе нии законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Положение о порядке проведения экспериментов в ходе реа лизации федеральных программ развития федеральной государ ственной гражданской службы было утверждено Указом Прези дента РФ от 6 июня 2007 г. № 722 (с изменениями от 6 декабря 2007 г.). Им определяется порядок проведения в федеральном государственном органе, его самостоятельном структурном под разделении либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти экспериментов по применению новых подходов к организации федеральной государственной граждан ской службы и обеспечению деятельности федеральных государ ственных гражданских служащих в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы.

Эксперимент по применению новых подходов к организации федеральной государственной гражданской службы и обеспече нию деятельности гражданских служащих в ходе реализации фе деральных программ проводится в федеральном государствен ном органе, его самостоятельном структурном подразделении либо в территориальном органе федерального органа исполнительной власти при условии, что это предусмотрено соответствующей фе деральной программой.

Эксперименты проводятся в целях:

• апробации и внедрения современных технологий управле ния, включающих в себя новые методы планирования и финан сирования деятельности федерального государственного органа 446 Лекция и стимулирования профессиональной служебной деятельности гражданских служащих;

• апробации и внедрения системы показателей и критериев оценки деятельности федерального государственного органа, его самостоятельного структурного подразделения либо террито риального органа федерального органа исполнительной власти, а также профессиональной служебной деятельности граждан ских служащих;

• совершенствования оплаты труда и регламентации деятель ности гражданских служащих;

• совершенствования финансово-экономического и мате риально-технического обеспечения федеральной государствен ной гражданской службы;

• оптимизации структуры и штатной численности федераль ного государственного органа либо территориального органа фе дерального органа исполнительной власти;

• совершенствования системы подготовки и профессиональ ного развития гражданских служащих;

• достижения иных целей, связанных с совершенствованием деятельности федеральных государственных органов и повыше нием эффективности профессиональной служебной деятельно сти гражданских служащих.

Порядок, условия и сроки проведения экспериментов, а так же порядок и сроки представления итоговых отчетов об их про ведении устанавливаются:

а) Президентом Российской Федерации – в отношении экс периментов в федеральных министерствах, федеральных служ бах и федеральных агентствах, руководство деятельностью кото рых осуществляет Президент Российской Федерации, в федераль ных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, и в территориальных органах ука занных федеральных органов исполнительной власти, а также в иных федеральных государственных органах с учетом статуса этих органов, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными за конами;

б) Правительством Российской Федерации – в отношении экспериментов в федеральных министерствах, государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, ру ководство деятельностью которых осуществляет Правительство Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... Российской Федерации, в федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, и в территориальных органах указанных федеральных органов ис полнительной власти.

Финансирование дополнительных расходов федерального го сударственного органа либо территориального органа федераль ного органа исполнительной власти, связанных с проведением эксперимента, осуществляется за счет и в пределах средств феде рального бюджета, предусмотренных на реализацию соответству ющей федеральной программы.

В плане-графике проведения правового эксперимента указы ваются:

• сроки, метод и форма проведения эксперимента;

• этапы (элементы) проведения эксперимента и ожидаемые результаты каждого из этапов (элементов);

• средства контроля и обеспечения достоверности результа тов эксперимента;

• формы отчетности по итогам эксперимента в целом и каж дого из его этапов (элементов) в отдельности;

• данные по кадровому, экономическому, материально-тех ническому и научному обеспечению эксперимента на каждом этапе (по каждому элементу);

• должностное лицо, ответственное за проведение экспери мента, а также должностные лица, ответственные за проведение каждого из этапов (элементов) эксперимента;

• ожидаемые результаты проведения эксперимента.

Ответственным за проведение эксперимента в федеральном государственном органе может быть назначено должностное лицо, замещающее должность гражданской службы не ниже замести теля руководителя федерального государственного органа. При проведении эксперимента в самостоятельном структурном под разделении федерального государственного органа либо в терри ториальном органе федерального органа исполнительной власти ответственным лицом может быть назначено должностное лицо, замещающее должность гражданской службы не ниже соответ ственно заместителя руководителя самостоятельного структур ного подразделения федерального государственного органа либо заместителя руководителя территориального органа федерально го органа исполнительной власти.

448 Лекция Должностное лицо, ответственное за проведение эксперимен та, на основании соответствующего акта федерального государ ственного органа утверждает промежуточные планы проведения эксперимента и контролирует их исполнение, а также осущест вляет обеспечение необходимых организационных, методических и материальных условий проведения эксперимента.

Информация о ходе и результатах эксперимента публикуется в информационно-телекоммуникационной сети общего пользо вания и (или) в средствах массовой информации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Итоговый отчет о проведении эксперимента в федеральном государственном органе, его самостоятельном структурном подразделении либо в терри ториальном органе федерального органа исполнительной власти в течение одного месяца со дня завершения эксперимента утверж дается руководителем федерального государственного органа и представляется в установленном порядке Президенту Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации. Такой отчет включает в себя:

• описание мероприятий, осуществленных в ходе проведе ния эксперимента;

• сведения о достигнутых в ходе проведения эксперимента целях и решенных задачах;

• сведения о возможностях, порядке и формах использова ния положительных результатов эксперимента в иных федераль ных государственных органах и территориальных органах феде ральных органов исполнительной власти;

• предложения о совершенствовании нормативно-правового регулирования федеральной государственной гражданской служ бы по результатам эксперимента;

• предложения о повышении эффективности федеральной государственной гражданской службы по результатам экспери мента;

• сведения о средствах федерального бюджета, израсходован ных на проведение эксперимента;

• заключение независимой экспертизы о результатах экспе римента.

В течение трех месяцев со дня завершения эксперимента Пре зидентом Российской Федерации или Правительством Россий Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... ской Федерации принимается решение о целесообразности ис пользования результатов эксперимента1.

Аналогичный порядок предусмотрен и для проведения право вых экспериментов в системе муниципальной службы. Федераль ный закон от 2 марта 2007 г. № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает, что в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований и муни ципальных служащих в отдельных органах местного самоуправ ления, избирательных комиссиях муниципальных образований могут проводиться эксперименты. Порядок, условия и сроки их проведения в ходе реализации программ развития муниципаль ной службы устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовы ми актами.

Правовые эксперименты проводятся также с целью совер шенствования отдельных направлений государственного и му ниципального управления. В частности, актуальным, как указы валось в одной из предыдущих лекций, является преобразование бюджетных государственных и муниципальных учреждений в автономные. С учетом возможных значительных последствий данных преобразований для состояния общества, ибо такие пре образования предусмотрены для учреждений, осуществляющих значительный объем полномочий в социальной сфере, в регио нах проводятся правовые эксперименты по отработке механизмов преобразования бюджетных учреждений в автономные. Как отмеча ет С.В. Булаев, «многие субъекты РФ, разрабатывая программы реформирования управления финансами с целью оптимизации бюджетных расходов и повышения эффективности региональной бюджетной политики, одним из мероприятий таких программ планировали эксперименты по переводу бюджетных организаций и учреждений в форму негосударственных организаций или авто номных учреждений… У каждого региона были свои критерии оценки результатов проведения эксперимента перевода бюджетного учреждения в ав тономное. Но если обобщить информацию по регионам, то мож но привести следующие результаты, которые позволяют считать эксперимент успешным. В первую очередь, это оказание авто Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 24. Ст. 2897.

450 Лекция номными учреждениями социальных услуг в тех объемах, кото рые запланированы на отчетный период. Говоря о количестве, не следует забывать о качестве, поэтому обеспечение автономными учреждениями требования действующего законодательства в от ношении качества предоставляемых услуг тоже является немало важным фактором, свидетельствующим о положительных резуль татах проведенного эксперимента. При этом изучается мнение на селения, выступающего в роли потребителя социальных услуг1».

Рассмотрим еще один правовой эксперимент, проведение ко торого было предусмотрено Постановлением Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помо щи малоимущим гражданам» (с изменениями от 13 ноября 2006 г.).

В целях выработки оптимального механизма по реализации госу дарственной политики в области оказания бесплатной юридиче ской помощи малоимущим гражданам Правительством Россий ской Федерации было решено провести эксперимент на территории Республики Карелия, Чеченской Республики, Волгоградской, Ир кутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областей с 1 января 2006 г. по 31 декабря 2006 г. Для этого надо было создать 10 государственных юридиче ских бюро, координация и регулирование деятельности которых было возложено на Федеральную регистрационную службу. По становлением Правительства РФ от 25 декабря 2008 г. № 1029 эти федеральные государственные учреждения были отнесены к веде нию Министерства юстиции РФ.

Постановлением Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № (с изменениями от 13 ноября 2006 г.) было также утверждено Положение об оказании бесплатной юридической помощи мало имущим гражданам. В соответствии с ним государственные юри дические бюро должны оказывать следующие виды юридической помощи:

а) консультации по правовым вопросам в устной и письмен ной форме гражданам, а также устные консультации – инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, нерабо Булаев С.В. Региональные эксперименты перевода бюджетных учреждений в автономные // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение.

2008. № 5.

Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... тающим пенсионерам, получающим пенсию по старости, вне за висимости от уровня их дохода;

б) составление заявлений, жалоб, ходатайств и других доку ментов правового характера;

в) обеспечение участия работников государственных юриди ческих бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по граждан ским делам, а также представление интересов граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.

3. Мониторинг в системе государственного и муниципального управления Одним из наиболее распространенных инструментов развития системы государственного и муниципального управления в по следние годы стал правовой мониторинг. Как было предусмотре но Концепцией административной реформы в Российской Фе дерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряжением Правитель ства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, одной из основных задач в процессе ее реализации должно стать созда ние эффективной системы мониторинга, в том числе по основ ным направлениям осуществления административной реформы.

С этой целью планировалась разработка методических основ и систем мониторинга процессов управления по результатам, ка чества предоставления государственных услуг, результативности ведомственных и региональных антикоррупционных программ, проведения закупок для государственных нужд, информацион ной открытости органов исполнительной власти и органов мест ного самоуправления, развития гражданского общества и участия его представителей в процессе подготовки и принятия государ ственными органами решений с последующим осуществлением необходимого мониторинга.

Реализация указанных мероприятий должна была быть обе спечена за счет развития системы статистического учета и отчет ности, включая внедрение практики проведения социологиче ских обследований потребителей государственных услуг (граждан и организаций) и государственных служащих, а также перехода 452 Лекция на применение в статистической практике новых национальных классификаторов, гармонизированных с международными ана логами и позволяющих повысить прозрачность представляемой статистической информации и открытость органов государствен ной власти.

Создание эффективной системы мониторинга требовало даль нейшего совершенствования системы государственного стати стического наблюдения и сбора данных, для чего было необходи мо осуществить:

• формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных про грамм;

• организацию текущего мониторинга показателей результа тивности деятельности органов исполнительной власти, обеспе чивающего целенаправленный сбор информации, необходимой для получения достоверного представления о ходе достижения поставленных целей и задач, выполнения планов;

• организацию оперативного анализа поступающей инфор мации в целях своевременного обнаружения отклонений от плана реализации проектов (программ);

• формирование единой государственной информационной системы, обеспечивающей возможность автоматизированного сбора, обработки, анализа и представления соответствующих све дений по всей системе государственного управления.

Создание системы мониторинга качества и доступности госу дарственных услуг, включая услуги общего экономического зна чения, является неотъемлемым элементом внедрения стандартов государственных услуг. Оно должно обеспечить системную неза висимую оценку их применения с участием пользователей услуг, своевременную коррекцию стандартов государственных услуг.

Для целей сбора и анализа необходимой информации, в частно сти для проведения социологических исследований, требовалось расширить практику привлечения научных и консалтинговых ор ганизаций.

Предстояло также разработать и внедрить систему мониторин га реализации антикоррупционных программ, которая позволит определять приоритетные направления антикоррупционных ме роприятий, оценивать их эффективность и своевременно коррек Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... тировать антикоррупционные программы. Система мониторинга должна была включить в себя:

измерение уровня коррупции;

определение структуры коррупции (по органам власти, отрас лям экономики и т. п.);

мониторинг эффективности антикоррупционных мероприятий.

Создание самостоятельных систем мониторинга по каждому из направлений, связанных с созданием и внедрением отдельных систем мониторинга закупок для государственных нужд, инфор мационной открытостью органов государственной власти и орга нов местного самоуправления, развитием гражданского общества и участием его представителей в подготовке и принятии решений государственными органами, являлось необходимым условием реализации административной реформы в целом.

Следует отметить, что решение в ходе административной ре формы задачи внедрения правового мониторинга в повседнев ную деятельность органов государственного и муниципального управления во многом было подготовлено научными разработка ми специалистов и соответствующей практикой. Хотя юридическая наука непосредственно к проблемам правового мониторинга об ратилась сравнительно недавно. Благодаря усилиям теоретиков, среди которых прежде всего следует назвать профессора Ю.А. Ти хомирова, а также практиков, объединенных Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в настоящее время разработана методология и методика правового монито ринга. При Совете Федерации ФС РФ действует Центр монито ринга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) (руководитель Центра – Председатель Со вета Федерации ФС РФ С.М. Миронов, первый заместитель – Г.Э. Бурбулис).

Формирование и функционирование правового мониторинга, по оценке Ю.А. Тихомирова, должно включать, «во-первых, дея тельность субъектов мониторинга;

во-вторых, наличие регламент ных норм;

в-третьих, введение процедур;

в-четвертых, исполь зование информационного блока, включая социальную инфор мацию;

в-пятых, введение аналитико-оценочного блока. Такое понимание правового мониторинга позволяет широко трактовать его объекты – динамику правовой сферы, законодательства и 454 Лекция иных правовых актов, государственных и общественных инсти тутов, юридических коллизий, правомерного и неправомерного поведения граждан. Наконец, объективные процессы, в ход и со держание которых «встроены» институты и правовые нормы (на пример, мониторинг состояния окружающей среды, в том числе почв, водоемов). «Членение» объектов дает возможность их спе циализировать (например, законодательство – отрасль, институ ты, законы). Действие государственного института можно изучать путем анализа динамики органов, деятельности госслужащих и т. п.

В практическом плане полезно проводить мониторинг по раз ным критериям – как постоянный, периодический и временный, как узкотематический и полифонический, как способ оценки ре шения задач, как средство анализа деятельности государственных органов и организаций. Выбор критериев диктуется динамикой ситуаций и целями управляющих структур.

Как видно, правовой мониторинг представляет собой дина мичный организационный и правовой институт информационно оценочного характера, движущийся по всем стадиям функциони рования управления, хозяйствования и т. п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права»1.

По каким направлениям осуществление правового монито ринга представляется наиболее актуальным и эффективным?

Прежде всего это мониторинг реализации долгосрочных и сред несрочных перспектив развития Российской федерации, стратегиче ских приоритетов, целей, задач и мер по их реализации. Это касается таких документов, как Основные направления-2012, Концепция 2020, Стратегия национальной безопасности Российской Феде рации до 2020 года и др.

Для контроля за реализацией этих документов предусмотрен мониторинг и оценка с использованием утвержденных различных целевых показателей и целевых индикаторов.

Мониторинг российского законодательства обусловлен необхо димостью повышения эффективности его действия и укрепления законности. Наряду с этим, такой мониторинг может стать так Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика. 2006. № 10.

Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... же механизмом перехода к новым управленческим технологиям, в частности, к управлению по результатам1.

Говоря о мониторинге законодательства, нельзя не отметить, что в настоящее время отдельными исследователями ставится во прос и о мониторинге Конституции РФ. Так, Н.Н. Черногор, от мечает, что правовой мониторинг как функция органов государ ственной власти, представляющая собой систему информацион ных наблюдений, дает возможность анализировать и оценивать:

• результаты нормотворческой деятельности, прежде всего законопроектной;

• качество нормативных правовых актов, принятых тем или иным правотворческим органом в соответствии с предоставлен ной ему правотворческой компетенцией;

• эффективность их практического действия, реализации, целью которой является повышение качества принимаемых зако нов, совершенствование на основе законодательной и правопри менительной деятельности системы выработки, принятия и реа лизации государственно-политических решений и, в конечном счете, – обеспечение и защита прав и свобод человека и гражда нина.

Это позволяет относить к числу его объектов не только дей ствующее законодательство и практику его применения, но и за конопроектную, а также иную нормотворческую деятельность, осуществляемую всеми ветвями власти. С учетом этого исклю чение Конституции из числа объектов правового мониторинга является методологической ошибкой. Процесс накопления пози тивного знания, научного осмысления государственно-правовых явлений идет непрерывно. С течением времени в ходе апробации тех или иных научных решений, внедрения в практику теоретиче ских моделей становятся видны и понятны просчеты, допущен ные при принятии этих решений и создании соответствующих моделей. Поэтому исключение Конституции из числа объектов правового мониторинга неизбежно влечет нарушение его логики и последовательности «технологических операций»2.

Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Организация и проведение правового монито ринга // Право и экономика. 2006. № 10.

См.: Черногор Н.Н. Мониторинг Конституции: постановка проблемы // Законо дательство и экономика. 2008. № 11.

456 Лекция Понятие, цели и способы осуществления правового монито ринга правовых актов субъектов Рф, в частности, регулируются ст.

30 Закона г. Москвы от 8 июля 2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы». В соответствии с положениями данной статьи правовой мониторинг – это систематический анализ и оценка реализации правовых актов, состояния отдельных сфер правово го регулирования в городе Москве. Он осуществляется органами государственной власти с привлечением общественных объеди нений, научных организаций, граждан в целях:

• совершенствования правовых актов;

• совершенствования процесса правотворчества;

• обеспечения реализации правовых актов, выявления не востребованных или неприменимых на практике положений пра вовых актов;

• изучения мнения органов государственной власти, граж дан, юридических лиц по вопросам актуальности, реализации и применения правовых актов.

Правовой мониторинг осуществляется путем:

1) проведения экспертиз правовых актов;

2) аналитического обобщения данных правоприменительной и судебной практики о действии правовых актов;

3) проведения опросов общественного мнения по поводу со держания и действия правовых актов;

4) аналитического обобщения обращений граждан и их объе динений в органы государственной власти по вопросам, затраги вающим действие правовых актов;

5) обмена между органами государственной власти информа цией (сведениями) о действии правовых актов;

6) анализа и ведения учета судебных актов по делам об оспари вании правовых актов;

7) использования иных способов, не противоречащих феде ральным законам и иным нормативным правовым актам Россий ской Федерации, законам и иным нормативным правовым актам города Москвы.

По результатам правового мониторинга, как предусмотрено ст. 31 данного закона, органами государственной власти готовят ся информационно-аналитические материалы о состоянии за конодательства города Москвы, необходимости принятия новых Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... правовых актов, внесения изменений в правовые акты или при знании их утратившими силу. Кроме того, результаты правового мониторинга учитываются при планировании правотворчества и разработке проектов законов города Москвы и иных правовых актов.

Материалы мониторинга публикуются в официальных изда ниях Московской городской Думы, Мэра и Правительства Мо сквы, а также размещаются на официальных сайтах Московской городской Думы, Правительства Москвы. Переданные в органы государственной власти (должностным лицам) результаты право вого мониторинга, проведенного гражданами, их объединениями, юридическими лицами, носят рекомендательный характер.

Говоря о мониторинге законодательства, следует обратить вни мание на требование, что такой мониторинг должен охватывать весь цикл действия закона: правовой мониторинг представляет собой структурно-информационный комплекс для наблюдения, анализа и корректировки механизма правового регулирования.

Этот комплекс служит реализации долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных программ социально-экономического развития и эффективному воздействию права на ход общественных про цессов.

С учетом этого требования Ю.А.Тихомировым были разрабо таны конкретные рекомендации по проведению правового мони торинга, которые содержат положения о порядке реализации за кона и подзаконных актов, о способах оценки эффективности де ятельности государственных органов и служащих, организаций.

Для оценки действия законов и подзаконных актов рекомен дуется использовать общие и специальные источники информа ции. В частности:

• доклады Совета Федерации о состоянии и развитии зако нодательства;

• доклады о состоянии законодательства субъектов Федера ции;

• доклады о выполнении показателей деятельности Прави тельства РФ и федеральных и региональных органов исполни тельной власти;

• отчеты и информации государственных органов о выпол нении законов;

458 Лекция • данные государственной статистики;

• функциональные информационно-аналитические мате риалы МВД, Генеральной прокуратуры, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты, контрольно надзорных органов;

• рекомендации научных учреждений;

• обобщенные данные социологических опросов, итогов рас смотрения жалоб, обращений граждан, публикации в СМИ;

• систематический сбор и обобщение оперативной инфор мации применительно к правовым ситуациям;

• обобщенные данные судебной статистики, публикуемые в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федера ции», «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации», «Вест нике Конституционного Суда Российской Федерации». Инфор мация о деятельности судов общей юрисдикции доступна с по мощью автоматизированных систем и баз данных.

Требуется проводить анализ также судебных исков в адрес ор гана и его реакции на удовлетворенные иски, анализ собственных исков к другим органам (организациям) и реакции на них, что по зволит предотвращать возможные управленческие риски с неиз бежным судебным контролем.

Осуществляя мониторинг механизма реализации закона, не обходимо учитывать, что для обеспечения реализации закона ис пользуется целый комплекс средств, включающий:

а) социально-психологические средства – достоверную пра вовую информацию, понимание цели закона, знание норм зако на, установку действовать в соответствии с законом, мотивацию правомерных действий;

б) организационные средства – изменение структуры органа, организации, штатного расписания, повышение квалификации кадров, совершенствование связей структурных подразделений, взаимоотношений с другими органами (организациями), разра ботку планов реализации закона;

в) функциональные средства – уточнение состава функций органа, их распределение, объем и характер полномочий, исполь зование норм закона как способа решения задач;

г) юридические средства – правильный выбор закона и норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому вопросу;

Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... изменение и отмену подзаконных актов;

соблюдение пределов принятия ведомственных актов;

обеспечение условий приня тия локальных актов;

определение оснований выбора вариантов правомерных действий;

последовательную реализацию статусов юридических лиц и граждан;

использование административных регламентов и иных процедур;

д) материально-финансовые средства – выделение финансо вых средств, целевое бюджетное финансирование, привлечение иных средств, правильное использование государственного и му ниципального имущества.

При проведении мониторинга к позитивным показателям действия закона следует относить:

• использование норм закона для определения статуса органа и разработки Положения, планов и программ, административных регламентов;

• использование норм закона для установления статусов го сударственных и муниципальных служащих и разработки трудо вых контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оценки уровня квалификации служащих при вступлении в долж ность и аттестации;

• использование норм закона для обеспечения участия граж дан и общественных объединений в обсуждении проектов реше ний, контроле и т. п.;

• использование норм закона для подготовки и принятия подзаконных актов в пределах компетенции;

• использование норм закона как оснований совершения юридических действий.

Эффективность реализации подзаконных актов определяется такими показателями, как:

а) строгое соблюдение норм закона и принятие актов в соот ветствии с его целями и содержанием, конкретными предписа ниями, по собственной инициативе в пределах компетенции, по поручению вышестоящих органов, по обращениям граждан и ор ганизаций, по материалам контроля и правового мониторинга;

б) содействие принятию правомерных локальных актов;

в) строгая подзаконность оперативных указаний, распоряже ний и устных решений;

460 Лекция г) подготовка, оформление и использование юридических до кументов (финансовых, аналитических и расчетных материалов, отчетов и т. п.);


д) совершение управленческих и иных действий в соответ ствии с компетенцией (совещания, заседания, выезды на места, координация, проверки, финансовые операции и т. п.);

е) обеспечение условий деятельности подведомственных и иных организаций (учреждений) по оказанию публичных услуг;

ж) заключение и выполнение соглашений с бизнес-структу рами;

з) предоставление публичной информации о деятельности и доступ к ней;

к) реагирование на внешние правовые акты (в том числе про курорские и судебные решения) и материалы общественных ин ститутов.

Типология нарушений законности, по оценке Ю.А. Тихоми рова, включает:

несоблюдение компетенции органа, организации;

вмешательство в сферу деятельности другого органа, орга низации;

искажение смысла норм закона, акта;

неправомерные решения, действия;

неиспользование прав, бездействие;

технико-юридические ошибки;

необоснованность решений, действий.

Следует также учитывать юридические ошибки, способствую щие коррупционным нарушениям. Одновременно с этим важно выявлять неформальные противоречивые регуляторы:

а) возникновение ошибочных субъективных образов права и взглядов на содержание статусов органов и организаций, их ком петенции, противоположных оценок содержания законов;

б) негативное отношение к исполнению правовых актов;

в) подмена целей правовых актов и совершение действий при соблюдении их легальной формы для выражения сугубо частных или групповых интересов вопреки юридико-публичному инте ресу;

г) произвольные юридические рокировки, когда вместо право вых актов, которые надлежит принять в соответствии с законом, Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... оформляются неправовые документы (протоколы, расписки, про извольные виды соглашений);

д) противоправное использование неправовых, асоциальных норм групповой морали, обычаев и т. п.

В целом, все это должно определять также эффективность за кона, как по собственно юридическим, так и по показателям и индикаторам фактической деятельности в сфере действия закона.

В первом случае норма закона анализируется:

по позитивным показателям ее реализации;

по негативным показателям (нарушений, отклонений);

путем оценки соответствующей информации.

Например, для нормы об обязанности принять решение пози тивными показателями будут: «знание», «решение в срок», «акты во исполнение» и т. п.

Негативными показателями служат: «принятие некоторых ре шений», «количество опротестованных, оспоренных решений», «с опозданием», «непринятие» и т. п. Информация для этого – ма териалы проверок, рассмотрение обращений, опросы и т. п.

Это позволяет установить фактические результаты деятель ности органа, организации (в том числе в отрасли, сфере), соот ношение (влияние) принятых и реализованных правовых актов, совершенных юридических действий с плановыми и фактически ми показателями деятельности органа, организации. Речь идет о выявлении корреляции между реальными изменениями в от расли (сфере) и деятельности подведомственных государствен ных и муниципальных предприятий, учреждений, решениями и действиями органов. Критерием служит мера выполнения пока зателей деятельности, установленных на уровне отрасли, органов и подведомственных организаций.

В ходе проведения мониторинга необходимо выявлять объ ективные факторы, позитивно или негативно влияющие на ко нечные результаты деятельности органов. К ним относятся из менения государственного курса в разных сферах, перестрой ки системы органов, техногенные и природные катастрофы, финансово-экономические «провалы», социально-политические конфликтные ситуации. Выделение таких факторов позволит бо лее точно оценить «вклад» органов в достижение конечных ре зультатов в экономической, социальной и иных сферах.

462 Лекция Юридико-оценочный блок мониторинга включает деятель ность специальных служб и работников в сфере мониторинга, всех субъектов права, сбор и анализ индикативной информа ции, проведение оперативных акций (публичные слушания, от четы, использование сайтов и др.), подготовку аналитических до кладов и рекомендаций и использование их соответствующими органами публичной власти, организациями и учреждениями, бизнес-структурами. На этой основе могут быть необходимы, во первых, изменения юридических характеристик целей и компе тенции органов;

во-вторых, меры ответственности к виновным лицам и меры поощрения за успешное решение нормативных за дач;

в-третьих, улучшения отношений с партнерами – органами и организациями;

в-четвертых, корректировка ресурсного обе спечения с объемом функций;

в-пятых, изменение или уменьше ние объема и средств выполняемых функций, либо отказа от них, в-шестых, изменение механизма правового регулирования (уров ни принятия решений, методы, виды актов и т. п.)1.

Обязательный характер приобрело проведение правового мо ниторинга как механизма оценки эффективности деятельности ор ганов государственной власти и органов местного самоуправления.

Порядок такого мониторинга в настоящее время определен нор мативными правовыми актами. Однако, по мнению специали стов, показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, преду смотренные Методикой, утвержденной Постановлением Россий ской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322, либо не согласованы с индикаторами, приведенными в ранее принятых стратегиче ских документах, либо в некоторых случаях вообще отсутствуют, что не позволяет использовать их для расчета и оценки вероят ности достижения целевых стратегических показателей в установ ленные сроки и не создает условия для получения разнозначной оценки эффективности.

Еще одно направление правового мониторинга – федеральные, региональные и муниципальные программы. Задачей проведения мониторинга программы является своевременное получение ка чественной (объективной, достоверной и полной) информации.

Тихомиров Ю.А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона // Законодательство и экономика. 2008. № 6.

Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... При проведении мониторинга необходимо собрать и пред ставить данные в форме, позволяющей, например, в ходе реали зации определенной программы ответить на следующие вопросы:

Соблюдается ли исходный план реализации программы, и на сколько качественно выполняет свою работу персонал програм мы? Обеспечено ли выполнение программы необходимыми для этого ресурсами? Достигаются ли намеченные промежуточные и итоговые результаты программных мероприятий? Сколько че ловек обслуживается программой?

Мониторинг носит регулярный характер. Его организация имеет смысл только в том случае, если его результаты предпо лагается использовать при принятии управленческих решений.

Одним из главных мотивов проведения мониторинга является то, что эта процедура представляет собой прекрасный инструмент для организации управления. Мониторинг дает возможность вы явить существующие или потенциальные недостатки програм мы, прежде чем они перерастут в серьезную проблему. Данные периодического мониторинга также показывают нехватку или из быточность ресурсов для реализации конкретной программы, что позволяет правильно перераспределять ресурсы между различны ми программами.

В реализации каждой конкретной программы заинтересовано достаточно большое количество сторон, включая как стороны, обеспечивающие реализацию программы и финансирующие ее (органы государственной власти и органы местного самоуправле ния), так и клиентов (бенефициариев) программы. Каждая сто рона имеет право знать, насколько хорошо работает программа.

Грамотно организованный мониторинг ведет к укреплению под держки программы со стороны «внешних» лиц или организаций.

Заложенные в процедуру мониторинга механизмы обратной свя зи предоставляют исполнителям возможность получать полезную информацию о ходе работы и стимулируют их к повышению ка чества/результативности работы.

Организация мониторинга реализации программ развития является важным условием обеспечения реальности их выполне ния и оценки степени достижения поставленных целей, основой корректировки содержания, сроков и ресурсов для решения це левых задач (исполнения запланированных мероприятий). Для 464 Лекция того чтобы разработанные с большими усилиями стратегические программы развития России затем не «ложились на полку», а яв лялись действенным инструментом движения к намеченным це лям необходимо уже на этапе вхождения в программный режим управления – с момента запуска программы – четко спланиро вать работу и наладить систему постоянного наблюдения за ходом ее исполнения.

Среди программ, мониторинг которых стал эффективным ме ханизмом контроля их реализации, – приоритетные национальные проекты.

При рассмотрении мониторинга отдельных направлений госу дарственного и муниципального управления в особом порядке не обходимо сказать о мониторинге государственных финансов. Это объясняется не только важностью объекта мониторинга – финан сов, прежде всего бюджетных средств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, но и тем, что для проведения такого мониторинга в настоящее время создан и дей ствует ряд органов государственной власти. При рассмотрении системы федеральных органов государственной власти в этом плане отмечалась роль Счетной палаты Российской Федерации.

Аналогичные органы, подчеркивалось, могут создаваться также на уровне регионов и муниципальных образований.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу» (с изменениями от 27 октября 2007 г., 7 ноября 2008 г., 27 января, 8 августа 2009 г.) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по противо действию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступ ным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулирова нию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, осуществляет следующие полно мочия по финансовому мониторингу:


• осуществляет контроль и надзор за выполнением юриди ческими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмы ванию) доходов, полученных преступным путем, и финансирова Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... нию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустив ших нарушение этого законодательства;

• осуществляет сбор, обработку и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуще ством, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• осуществляет проверку в соответствии с законодатель ством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финан сированию терроризма полученной информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, в том числе получает необходимые разъяснения по представленной ин формации;

• выявляет признаки, свидетельствующие о том, что опе рация (сделка) с денежными средствами или иным имуществом связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных пре ступным путем, или финансированием терроризма;

• осуществляет в соответствии с законодательством Россий ской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию тер роризма контроль за операциями (сделками) с денежными сред ствами или иным имуществом;

• получает, в том числе по запросам, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъек тов Российской Федерации, органов местного самоуправления и Центрального банка Российской Федерации информацию по вопросам, отнесенным к сфере ведения Службы (за исключением информации о частной жизни граждан);

• ведет учет организаций, осуществляющих операции (сдел ки) с денежными средствами или иным имуществом, в сфере дея тельности которых отсутствуют надзорные органы;

• формирует перечень организаций и физических лиц, в от ношении которых имеются сведения об их участии в экстремист ской деятельности, и вносит в него изменения;

• издает в соответствии с федеральными законами поста новления о приостановлении операций с денежными средствами или иным имуществом;

466 Лекция • разрабатывает и проводит мероприятия по предупрежде нию нарушений законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

• принимает в пределах компетенции, установленной зако нодательством Российской Федерации, решения о нежелатель ности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;

• координирует деятельность федеральных органов испол нительной власти в установленной сфере деятельности;

• взаимодействует с Центральным банком Российской Фе дерации по вопросам установленной сферы деятельности;

• взаимодействует в соответствии с международными дого ворами Российской Федерации с компетентными органами ино странных государств в установленной сфере деятельности и осу ществляет с ними информационный обмен;

• взаимодействует в установленном порядке и в пределах уста новленной сферы деятельности с органами государственной власти, организациями, должностными лицами и гражданами иностран ных государств как в Российской Федерации, так и за рубежом;

• направляет информацию в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией (отмыванием) до ходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма, а также представляет соответствующую информацию по запросам правоохранительных органов в соответствии с феде ральными законами;

• представляет Российскую Федерацию в международных ор ганизациях по вопросам установленной сферы деятельности и уча ствует в установленном порядке в деятельности этих организаций;

• создает единую информационную систему в установлен ной сфере деятельности;

• формирует и ведет федеральную базу данных, а также обе спечивает методологическое единство и согласованное функцио нирование информационных систем в установленной сфере дея тельности;

• обеспечивает соответствующий режим хранения и защиты полученной в процессе деятельности Службы информации, со Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... ставляющей государственную, служебную, банковскую, налого вую, коммерческую тайну, тайну связи и иной конфиденциальной информации;

• разрабатывает предложения о принятии межведомствен ных планов и программ в установленной сфере деятельности и готовит отчеты о принятых мерах;

• участвует в разработке и осуществлении программ междуна родного сотрудничества, подготовке и заключении международных договоров Российской Федерации, в том числе межведомствен ного характера, по вопросам установленной сферы деятельности;

• изучает международный опыт и практику по вопросам установленной сферы деятельности;

• обобщает практику применения законодательства Россий ской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыва нию) доходов, полученных преступным путем, и финансирова нию терроризма и вносит в Правительство Российской Федера ции предложения по совершенствованию законодательства;

• привлекает к работе, в том числе на договорной основе, научно-исследовательские и другие организации, а также отдель ных специалистов для проведения экспертиз, разработки про грамм обучения, методических материалов, программного и ин формационного обеспечения, создания информационных систем в сфере финансового мониторинга при условии соблюдения госу дарственной и иной охраняемой законом тайны;

• в установленном законодательством Российской Федера ции порядке размещает заказы и заключает государственные кон тракты, а также иные гражданско-правовые договоры на постав ки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Службы, а также на проведение научно-исследовательских работ для госу дарственных нужд в установленной сфере деятельности;

• осуществляет функции главного распорядителя и получа теля средств федерального бюджета, предусмотренных на содер жание Службы и реализацию возложенных на Службу функций;

• обеспечивает своевременное и полное рассмотрение пись менных обращений граждан, принятие по ним решений и направ ление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

468 Лекция • обеспечивает мобилизационную подготовку Службы, а так же контроль и координацию деятельности находящихся в ее ве дении организаций по мобилизационной подготовке;

• организует профессиональную подготовку работников ап парата Службы, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

• осуществляет в соответствии с законодательством Россий ской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процес се деятельности Службы;

• осуществляет иные функции в установленной сфере дея тельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Рос сийской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Значение финансового мониторинга усиливается в связи с тем, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 г. № 392 «О формировании, предоставлении и распре делении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации» (с изменениями от 27 января, 15 июля, 20 августа, 3 октября 2009 г.) предоставление субсидий в бюдже ты субъектов РФ с 1 января 2009 г. осуществляется по новым пра вилам. Данные правила предполагают повышение обусловлен ности таких субсидий, что связано также с качественной оцен кой социально-экономических последствий их использования.

Для этого вводятся показатели эффективности и осуществляется усиление контроля.

Подобный механизм не только повышает самостоятельность регионов в выборе приоритетных мероприятий в использовании субсидий, но и предусматривает со стороны федеральных органов государственной власти проведение постоянного мониторинга.

Система мониторинга расходования субсидий позволит оценить, насколько верны решения органов исполнительной и представи тельной власти при выборе приоритетных мероприятий, установить степень реалистичности запланированных показателей результа тов и конечных эффектов использования публичных финансов.

Соответствующими постановлениями Правительства РФ так же установлен порядок осуществления мониторинга водных био логических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... промысловых судов;

государственного мониторинга окружаю щей среды;

мониторинга состояния физического здоровья на селения, физического развития детей, подростков и молодежи;

мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, Архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда и др.

По мнению специалистов, существенным элементом такой прак тики должно стать проведение мониторинга эффективности государ ственных и муниципальных услуг. Мониторинг осуществляется на основе использования программных пакетов по сбору и обработке сведений по электронному опросу граждан, бизнеса о тех или иных услугах. Такой мониторинг предоставления государственных (муни ципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций должен осуществляться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно правовому регулированию в сфере административной реформы.

Предметом мониторинга предоставления государственных (му ниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципаль ных) функций должно являться:

• соблюдение принципов предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муници пальных) функций;

• соблюдение прав заявителей при получении государствен ных и (муниципальных) услуг, исполнении государственных (му ниципальных) функций и обязанностей органов, предоставляю щих государственные (муниципальные) услуги, исполняющих государственные (муниципальные) функции;

• деятельность федеральных органов исполнительной власти по определению размера платы за предоставление платных услуг;

• применение административных регламентов и межведом ственных административных регламентов.

Порядок проведения мониторинга предоставления государ ственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций в Российской Федерации может, как считают специалисты, устанавливаться Правительством Россий ской Федерации, которому ежегодно должны представляться до 470 Лекция клады о результатах мониторинга предоставления государствен ных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муни ципальных) функций.

При рассмотрении правовых механизмов разрешения кон фликтных ситуаций в жизни общества и государства также от мечалась важная роль правового мониторинга. Такой мониторинг состояния конфликтности в социальных отношениях имеет особое значение, например, в связи с сохраняющимися проблемами в осуществлении региональной и национальной политики государ ства. Так, мониторинг состояния конфликтности в межнацио нальных отношениях позволяет определить перечень действий, направленных на выявление формирующихся конфликтов в сфе ре межнациональных отношений, примерный порядок действий в ходе конфликтных ситуаций и ликвидации их последствий.

В соответствии с разработанной Министерством региональ ного развития РФ Инструкцией по проведению мониторинга предусмотрена организация системы наблюдения, анализа, оцен ки и прогнозирования процессов, происходящих в сфере межна циональных отношений с целью получения информации, необ ходимой для принятия обоснованных управленческих решений по раннему предупреждению и порядку действий по предотвра щению конфликтных ситуаций в сфере межнациональных отно шений и ликвидации их последствий.

Мониторинг состояния конфликтности в межнациональных отношениях, как правило, может охватывать группы лиц, отно сящих себя к определенной этнической общности и находящихся вне исторической территории расселения (так называемые диа споры) и население, исторически проживающее на соответствую щей территории (старожильческое население), а также некоммер ческие организации, созданные представителями определенной этнической общности в целях реализации своих социальных и эт нокультурных интересов (национальные общественные объеди нения), казачьи общества и общественные объединения казаков.

Мониторинг направлен прежде всего на выявление кон фликтных ситуаций, то есть наличие скрытых противоречий и со циальной напряженности, основанных на: ущемлении законных интересов, потребностей и ценностей граждан и национальных общественных объединений;

искаженной и непроверенной ин Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... формации;

неадекватном восприятии происходящих в обществе или отдельных социальных группах изменений, проецируемых на национальную или религиозную почву. Приоритетной целью его проведения также является предупреждение или ликвидация столкновений социальных, политических, экономических, куль турных интересов двух и более этнических общностей, прини мающих форму гражданского, политического или вооруженного противостояния, то есть межнационального конфликта1.

Таким образом, мониторинг представляет собой систему по стоянного наблюдения и контроля, а также механизм общесистем ной координации действий. Мониторинг теснейшим образом связан с системой текущего и оперативного планирования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправ ления. В силу этого он может быть использован для оценки дея тельности данных органов. Он позволяет повысить конкретность отчетов и вовремя принимать управленческие решения по ис правлению ситуации.

Важнейший фактор успешной организации мониторинга – организация соответствующей информации. Регулярность ин формационных потоков, наличие квалифицированных статисти ческих и аналитических служб, электронных баз данных и систем компьютерной связи между органами государственного и муни ципального управления – это необходимые составляющие эф фективного правового мониторинга. Ключевой момент проведе ния мониторинга – это отбор индикаторов, которые должны от слеживаться в регулярном режиме и отвечать таким требованиям, как: измеримость, доступность, достоверность, сопоставимость, периодичность.

Литература Аверьянова Н.Н. Методика проведения экспертизы региональ ных правовых актов // Юридическое образование и наука. 2008. № 2;

Алескеров Ф.Т., Андрюшина Н.А., Хуторская О.Е., Якуба В.И. Модельно Приказ Министерства регионального развития РФ от 29 июня 2007 г. № «Об организации работы по проведению мониторинга в сфере межнациональных отношений»// Приказ размещен на сайте Министерства регионального развития в Internet (http://www.minregion.ru).

472 Лекция расчетный прогностический комплекс оценки эффективности деятель ности административных регионов // Моделирование в социально политической сфере. 2008. № 1;

Андреечева И.А. Повторная юридическая экспертиза нормативных правовых актов субъектов РФ в механизме обеспечения единства правового пространства // Бюллетень Министер ства юстиции Российской Федерации. 2009. № 3;

Апт Л.Ф. Теоретиче ские вопросы правовой экспертизы федеральных законов // Журнал рос сийского права. 2008. № 2;

Барциц И.Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы. М.: Изд-во РАГС, 2008;

Беляев А.М. Мониторинг развития государственной граж данской службы Российской Федерации. М.: Изд-во Фин. академии, 2009;

Булатова Ю.В. Правотворческая техника как составляющая пра вовой экспертизы управленческих решений // Современное право. 2009.

№ 6;

Васильев В.П. Государственное и муниципальное управление // Вестник МГУ. Серия 18: Социология и политология. 2009. № 2;

Горо хов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концеп ция и организация // Журнал российского права. 2007. № 5;

Ельцов В.Н.

Правовые эксперименты в современной России: оценка эффективнос ти // Вестник Тамбовского гос. ун-та. Серия: Гуманитарные науки. 2008.

№ 11;

Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство преодоления правотворческих ошибок // Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и техника устранения в постсовет ских государствах. Материалы международного научно-практического круглого стола (29–30 мая 2008 года). М.: Проспект, 2009;

Закиров И.А.

Классификация правовых экспертиз // Следователь. 2008. № 4;

Ивано ва О.С., Плаксин С.М. Практика использования экспертиз и исследова ний в процессе исполнения государственных функций. // Вопросы го сударственного и муниципального управления. 2009. № 1;

Курзенев В.А.

О направлениях исследований систем государственного и муниципаль ного управления // Управленческое консультирование. 2006. № 4;

Ман джиева Д.А. Методика проведения мониторинга качества и доступности государственных услуг. Элиста: Изд-во Калмыцкого ин-та социально экономических и правовых исследований, 2008;

Миронов А. Экспери мент в правовой сфере // Государственная служба. 2009. № 5;

Негробов В.

Мониторинг законодательства как основа региональной правовой по литики // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. № 4;

Петрова М.

Применение системы мониторинга и оценки в муниципальном управ лении // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009.

Правовая экспертиза, эксперимент и мониторинг... № 24;

Правовой мониторинг: науч.-практич. пособ. М.: Юриспруден ция, 2009;

Проблемы оценки качества государственного управления // Проблемы современного государственного управления в России. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектиро вания. Вып. 4 (25). М.: Научный эксперт, 2009;

Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М.: Изд-во МГУ, 1998;

Тихо миров Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга // Право и экономика, 2006. № 10;

Шишпаренок О.Н. Вопросы законодательного регулирования правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2007. № 28;

Шишпаренок О.Н. Проблемы производства право вой экспертизы проектов законов субъектов Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2010. № 39.

ВыВоДы, ПоСЛеДоВАТеЛьНоСТь ДейСТВИй По МоДеРНИзАцИИ СИСТеМы ГоСУДАРСТВеННоГо И МУНИцИПАЛьНоГо УПРАВЛеНИя В РоССИИ Подготовка и осуществление столь масштабной программы, как модернизация государственного и муниципального управле ния, в современных условиях может быть осуществлена только на основе права. Как показывает анализ состояния как системы госу дарственной власти и местного самоуправления, так и ее правово го регулирования, наряду с весьма значительным продвижением в решении многих сформулированных целей и задач, разрабо танных и принятых концептуальных документов, активного нор мотворчества на всех уровнях публичной власти, использования инновационных методов управленческой деятельности предстоит осуществить еще весьма крупные мероприятия по модернизации системы правового обеспечения государственного и муниципаль ного управления.



Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.