авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 14 |

«И.Н. БАРЦИЦ СИСтемА гоСудАРСтвеННого И муНИЦИпАльНого упРАвлеНИя Учебный курс В двух томах Том 2 УДК 342 ББК ...»

-- [ Страница 2 ] --

Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1789-р от 25 октября 2005 г. органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовалось подготовить програм мы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприя тий. В целях внедрения процедур управления, ориентирован ного на результат, и проектного управления в субъектах Россий ской Федерации должна была быть создана соответствующая ти повая нормативно-правовая и методическая база для субъектов Российской Федерации с ее последующей экспериментальной апробацией.

основные причины низкой эффективности деятельности территори альных органов федеральных органов исполнительной власти:

– территориальные органы не имеют прямой заинтересован ности в развитии регионов и не несут ответственности за их ком плексное социально-экономическое развитие;

38 Лекция – территориальная удаленность делает территориальные орга ны неподконтрольными федеральному центру. Отсутствует систе ма оценки их деятельности;

– штат территориальных органов, как правило, неоптимален, недостаточно учитывает региональные особенности и задачу по вышения эффективности управления;

– недостаточная согласованность в принятии решений между территориальными органами различных федеральных органов ис полнительной власти;

– отсутствует эффективный механизм координации деятель ности территориальных органов и органов исполнительной вла сти субъектов Российской Федерации;

– юридически не подчиняясь губернатору, территориальные органы нередко находятся под его фактическим контролем, что размывает ответственность.

Новый этап административной реформы в Российской Фе дерации требует координации решений и действий органов госу дарственной власти всех уровней: федерального, субъектов Рос сийской Федерации, а также органов местного самоуправления.

Необходимо разработать новые механизмы их функционирова ния и взаимодействия, что возможно только при всестороннем федерально-региональном проектировании деятельности органов исполнительной власти. Координация планирования должна осу ществляться комплексно по различным направлениям:

• вертикальная координация в зависимости от территори ального масштаба деятельности органов публичной власти (феде ральный уровень – межрегиональный уровень (уровень федераль ных округов) – уровень субъектов Федерации – муниципальный уровень);

• горизонтальная координация в рамках одного звена си стемы публичной власти (в системе федеральных органов ис полнительной власти;

в системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в системе муниципальных ис полнительно-распорядительных органов);

• отраслевая координация;

• межотраслевая координация.

При этом необходимо обеспечить жесткое соотношение от раслевого и территориального принципов планирования, «отрас Эффективность государственного и муниципального управления левые стратегии должны иметь четкую территориальную привяз ку и должны учитывать развитие территории в целом»1.

Организация социально-экономического прогнозирования и планирования в Российской Федерации и ее субъектах должна осу ществляться в соответствии с Федеральным законом «О государствен ном прогнозировании и программах социально-экономическо го развития Российской Федерации»2. В ст. 1 данного закона под государственным прогнозированием социально-экономического развития Российской Федерации понимается система научно обо снованных представлений о направлениях социально-экономиче ского развития Российской Федерации, основанных на законах ры ночного хозяйствования. Государственные прогнозы фиксируются в двух формах: Концепция социально-экономического развития Российской Федерации и Программа социально-экономического развития Российской Федерации.

Концепция социально-экономического развития Российской Федерации – система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных це лей. Программа социально-экономического развития Россий ской Федерации – комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств дости жения указанных ориентиров.

Административные преобразования осуществляются практи чески во всех субъектах Федерации, поэтому невозможно выде лить лидеров и отстающих. Скорость и эффективность проводи мых реформ зависит от целого комплекса причин, как принято говорить, «объективного и субъективного характера».

Определенный интерес представляют, например, разработан ные Рабочей группой Государственного Совета РФ критерии оценки Путин В.В. Вступительное слово на заседании Государственного Совета «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнитель ной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» 21 июля 2006 г. // Официальное интернет-представительство Президента Российской Федерации: http://www.kremlin.ru/text/appears/2006/ 07/109206.shtml.

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнози ровании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»

(с изменениями от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ) // Собрание законодательства Россий ской Федерации. 1995. № 30. Ст. 2871;

1999. № 28. Ст. 3492.

40 Лекция деятельности глав субъектов Российской федерации. По итогам обсуждения Государственным Советом были одобрены 127 кри териев оценки качества управления регионами, которые должны позволить Президенту РФ получить объективную оценку для ре шения вопроса о продлении полномочий глав регионов.

В процессе выработки данных критериев был использован и зарубежный опыт, когда для оценки руководителей региональных органов власти, как правило, применяются методики, позволяю щие определить системность управленческой деятельности – главный принцип разработки показателей ее эффективности.

Кроме того, важная роль отводится таким показателям, как при оритетные направления развития территории при формировании системы показателей эффективности управления ими;

взаимос вязь объективных социально-экономических процессов в регио не и субъективных характеристик первого руководителя. Разви тие территории выступает как главный критерий деятельности управленческого звена.

В российской практике было предложено использовать сле дующие критерии:

а) политическое состояние развития территории – критерий осуществления прав и свобод граждан, стабильности территори ального сообщества, включающий:

• количество и активность общественных организаций, по литических партий, профессиональных союзов;

• состояние институтов государственной власти: количе ственные и качественные показатели развития аппарата органов управления;

• конфликты и их разрешение в регионе, механизмы взаимо действия власти и гражданского общества, способ «комплектова ния» местных элит;

б) финансово-экономическое развитие территории как главное направление деятельности избранных руководителей и органов исполнительной власти, которое включает:

• бюджетную политику в регионе, налоги, инвестиции, эко номическую активность;

• оценку развития ведущих отраслей экономики в их дина мике по годам, соотношение организации новых производств и банкротств в регионе, анализ споров хозяйствующих субъектов как критерий экономического развития территории;

Эффективность государственного и муниципального управления • анализ ситуации на рынке труда;

в) социальное развитие региона, которое является одним из основных компонентов в системе показателей эффективности управления и включает:

• демографические показатели состояния территориально го сообщества, политика в области семьи, воспитания детей и молодежи;

• уровень доходов жителей региона, возможность удовлет ворения их потребностей в жилье, медицинском обслуживании, получении образования, социальное обеспечение незащищенных слоев населения;

• состояние учреждений культуры, науки, в целом бюджетной сферы, доступ населения к средствам массовой информации;

г) правоохранительная деятельность в регионе, противодей ствие преступности, эффективность судебной системы как объ ективный критерий состояния территориального сообщества, включающий:

• уровень преступности в регионе, ее характер, количество тяжких преступлений против личности;

• показатели раскрываемости преступлений;

• профилактическую работу по предотвращению правонару шений;

д) взгляды и настроения населения – показатель популярности, авторитета руководителя, который включает:

• отношение населения к губернатору по данным социоло гических исследований;

• количество обращений жителей региона в органы власти, средства массовой информации как индикатор благополучия (не благополучия) социального развития;

• анализ протестных и солидарных настроений, гражданских инициатив, акций и движений в регионе;

е) связи руководителя территории с центральным правитель ством и органами местного самоуправления, для оценки которых учитывается:

• оценка деятельности губернатора правительством;

• имидж губернатора как политика;

• эффективность взаимодействия с органами местного са моуправления.

При обсуждении данного вопроса в Государственном Совете Д.Н. Козак, осуществлявший в это время обязанности Полномоч 42 Лекция ного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе, предложил собственный перечень показате лей для оценки деятельности глав регионов страны. Это: 1) го довой темп изменения валового регионального продукта (ВРП);

2) объем ВРП на одного жителя;

3) уровень дотационного бюд жета региона;

4) объем инвестиций в основной капитал в расче те на одного жителя;

5) темп изменения объема поступления в федеральный бюджет налогов и сборов в расчете на одного жи теля региона;

6) темп изменения площадей земель, находящих ся в сельскохозяйственном обороте;

7) темп изменения объема поступления доходов от использования имущества региона;

8) темп изменения протяженности автодорог общего пользова ния с твердым покрытием;

9) темп изменения доли убыточных госпредприятий, находящихся в собственности региона;

10) от ношение объема просроченной задолженности бюджета регио на к его объему доходов;

11) темп изменения реальных доходов жителей;

12) соотношение среднедушевых доходов жителей и прожиточного минимума;

13) темп изменения размера зарплаты бюджетников, финансируемых из бюджета региона;

14) площадь жилищ, приходящаяся в среднем на одного жителя;

15) уровень безработицы;

16) количество созданных рабочих мест;

17) сни жение задолженности по зарплате;

18) миграционный прирост (убыль) населения;

19) темп изменения объема продукции малых предприятий;

20) оборот розничной торговли;

21) темп изменения количества индивидуальных предпринимателей;

22) средняя про должительность жизни;

23) коэффициенты рождаемости, смерт ности;

24) величина естественного прироста (убыли) населения;

25) коэффициент младенческой смертности;

26) средний срок пребывания граждан в больницах;

27) соотношение численности пожилых граждан, обеспеченных соцобслуживанием на дому, и численности нуждающихся в таком обслуживании;

28) удельный вес детей в возрасте от 7 до 15 лет, обучающихся в школах, в общей численности детей данной возрастной категории;

29) удельный вес школьников, обучающихся во вторую смену;

30) годовой темп снижения преступлений в сфере государственного управления, совершенных госслужащими региона.

Эффективность государственного и муниципального управления 0, 0, 0, 0, 0, 0, 0, ( ) ( ) ( ) Рис. 1. Изменение индекса развития человеческого потенциала 44 Лекция Хотя предложенный перечень трудно назвать исчерпывающим (в сравнении с предложениями рабочей группы Государственного Совета их более чем в четыре раза меньше), в то же время на осно ве предложенного перечня могут быть также разработаны модели прогнозирования развития региона.

В России для оценки деятельности органов публичной власти используется индекс развития человеческого потенциала – показа тель, разработанный экспертами ООН для сравнения стран, ко торый публикуется в ежегодных Докладах Программы развития ООН с 1990 г. В российских «Докладах о развитии человеческого потенциала» индексы для субъектов РФ рассчитываются и публи куются с 1997 г. Показатель оценивает базовые критерии социаль ного развития – долголетие, образование, доход.

Так, например, за период с 2004 г. по 2008 г. индекс ИРЧП в субъектах РФ вырос. В 2004 г. только 4 субъекта РФ имели значе ние этого индекса более 0,800 (что считается порогом высокого уровня развития человеческого потенциала), в 2008 г. уже 23 субъ екта РФ превысили пороговое значение индекса, а среднее значе ние этого индекса по субъектам РФ составило 0,788.

Индекс качества жизни – показатель, разработанный сотруд никами географического факультета МГУ по заказу Министерства экономического развития и торговли РФ. Индекс предназначен для интегральной оценки приоритетных компонентов качества жизни в субъектах РФ и мониторинга социального развития регио нов. Компонентами индекса являются показатели уровня доходов и равномерности распределения доходов, состояния рынка труда, ожидаемой продолжительности жизни и детской смертности.

В значительной степени на качественные показатели жизни человека ориентируется, например, Концепция долгосрочного со циально-экономического развития Российской Федерации, утверж денная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г.

№ 1662-р. Она определила, что целью разработки Концепции является определение путей и способов обеспечения в долго срочной перспективе устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом со обществе. Деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, подчеркивается в ней, в конечном счете, также направлена на повышение уровня и качества жизни российских граждан.

Эффективность государственного и муниципального управления Приказом Минрегиона России от 27 мая 2008 г. № 64 была утверждена «Методика отбора субъектов Российской федерации, вопросы социально-экономического развития которых предлагает ся рассматривать на заседаниях Правительства Российской феде рации». Данная методика устанавливает порядок отбора субъек тов Российской Федерации, в которых наблюдается низкий уро вень и динамика достижения общефедеральных целей. Между тем ни один субъект РФ на заседании Правительства Россий ской Федерации не был заслушан, не был разработан механизм принятия оперативных управленческих решений, прежде всего, в связи с отсутствием четкой взаимосвязи такого рода решений с бюджетным процессом1.

Нормативное закрепление показатели оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации получили в Указе Президента Российской Феде рации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности дея тельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Во исполнение Указа Президента России Комиссией при Президенте по вопросам совершенствования государствен ного управления и правосудия 18 июля 2007 г. были разработаны и утверждены:

• перечень дополнительных показателей для оценки эффек тивности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе показателей эффективности использования средств консолидированных бюджетов субъектов Федерации;

• методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации;

• форма доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъ ектов Федерации о достигнутых значениях показателей для оцен ки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации за отчетный год и их планируемых значени ях на трехлетний период.

Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприя тия Счетной палаты Российской Федерации «Комплексный анализ докладов высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Рос сийской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний пери од», утвержденная Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 7 декабря 2009 г.

46 Лекция Система показателей и методика их расчетов за последнее вре мя изменилась, появились новые индикаторы и показатели оцен ки. Согласно Постановлению Правительства Российской Феде рации от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Ука за Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № «Об оценке эффективности деятельности органов исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации» перечень дополнен 295 показателями. Утверждена методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации и форма доклада высших должностных лиц (ру ководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значе ниях показателей для оценки эффективности деятельности орга нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период.

Кроме того, определен перечень государственных органов, пре доставляющих сведения по данным показателям.

Оценка эффективности деятельности органов исполнитель ной власти субъекта Российской Федерации производится на осно ве анализа и сопоставления показателей, характеризующих:

1) социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

2) конечные результаты деятельности органов исполнитель ной власти субъекта Российской Федерации;

3) эффективность использования бюджетных ресурсов в субъ екте Российской Федерации;

4) ход реализации институциональных реформ в субъекте Рос сийской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации № утверждены дополнительные показатели для оценки эффектив ности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Они должны позволить определить зоны, требующие приоритетного внимания региональных и муници пальных властей, сформировать перечень мероприятий по повы шению результативности деятельности региональных органов ис полнительной власти, в том числе по оптимизации неэффектив ных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, Эффективность государственного и муниципального управления материально-технические, кадровые и т. д.) бюджетной сферы, повышения качества и объема предоставляемых населению услуг.

В частности, дополнительно введены показатели, характери зующие состояние и ход институциональных реформ в отраслях, к примеру количество учреждений, использующих новую (отрас левую) систему оплаты труда, использующих единые информаци онные технологии, и т. д.

Одним из действенных инструментов оценки и стимулирова ния достижения наилучших показателей деятельности органов государственной власти является применяемая Министерством регионального развития Российской Федерации Методика отбо ра субъектов Российской Федерации в рамках оценки результатов социально-экономического развития на заседаниях Правительства Российской Федерации1. Данная методика устанавливает порядок отбора субъектов Российской Федерации, в которых наблюдается низкий уровень и динамика достижения общефедеральных целей.

Общефедеральные цели, в разрезе которых оцениваются субъек ты Российской Федерации, определяются на основе Сводного до клада о результатах и основных направлениях деятельности Пра вительства Российской Федерации на среднесрочную перспек тиву. Методика позволяет на основе ограниченного количества параметров определить положение дел в регионе и существующие тренды социально-экономического развития.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2008 года № 608 «Об утверждении Пра вил выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилуч ших значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции постанов ления Правительства Российской Федерации от 27 июля 2009 г.

№ 614) на Министерство регионального развития Российской Федерации возложены функции по оценке значений показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации и подготовке соответствующих нормативно правовых актов Правительства Российской Федерации по поо Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 мая 2008 г. № 64 «Об утверждении методики отбора субъектов Российской Феде рации, вопросы социально-экономического развития которых предлагается рассма тривать на заседаниях Правительства Российской Федерации». Документ опублико ван не был.

48 Лекция щрению достижений наилучших результатов субъектов Россий ской Федерации.

Таблица ( ) ( ), Общий подход к определению критериев и методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти 184-, субъектов.РФ определен Федеральным законом № 184-ФЗ, ко 26.3-2, торый в ст. 26.3-2 предусматривает, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной.

( власти субъекта Российской Федерации утверждается Президен ) том Российской Федерации. В соответствии с утвержденными показателями высшее должностное лицо субъекта - Российской.

Федерации (руководитель высшего исполнительного органа госу.

дарственной власти субъекта Российской Федерации) представ ляет Президенту Российской Федерации доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях данных показателей. По рядок и сроки представления докладов устанавливаются Прези дентом Российской Федерации.

Уже традиционным для России стали Доклад Минрегионраз вития об оценке эффективности деятельности региональных ор ганов исполнительной власти и Аналитические материалы Счет Эффективность государственного и муниципального управления ной палаты РФ по анализу докладов высших должностных лиц субъектов РФ. Согласно докладу Минрегионразвития за 2009 г.

«пустых расходов» по стране набралось на 415 млрд руб., 142 млрд руб. из которых протекли в системе образования. В качестве при чин сомнительного лидерства системы образования в рейтинге неэффективности управления, как правило, приводят излишки обслуживающего персонала на одного учителя (бухгалтеры, адми нистраторы). По нормативам персонала должно быть почти вдвое меньше, чем учителей, по факту – почти столько же), несоответ ствующее нормативам число учеников в классах, резкое увеличе ние доли выпускников, не получивших аттестат. Так без среднего образования в прошлом году остались почти 15 000 учеников – в 19 раз больше, чем в 2008 г.

Приведем подробнее некоторые из данных показателей1.

21 19 16 13 10 9 5 2.

.

, Рис. 2.

Данные приведены по: Аналитическая записка по результатам экспертно аналитического мероприятия Счетной палаты Российской Федерации «Комплексный анализ докладов высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период», утвержденная Коллегией Счетной палаты Россий ской Федерации 7 декабря 2009 г.

50 Лекция На рис. 3 показаны места (с первого по двадцатое) субъектов Российской Федерации в рейтинге уровня эффективности по итогам 2008 г. и места тех же субъектов Российской Федерации в рейтинге, построенном на основе обобщенных индексов для на бора показателей 2009 г. Такие результаты сравнения свидетель ствуют о том, что выбранный порядок расчета итоговой оценки эффективности значительно изменяет первоначально одинако вый вклад каждой из частных оценок эффективности.

объем валового регионального продукта (ВРП) за 2008 г., по данным докладов, составил 34 089 997 174 тыс. рублей и вырос по сравнению с 2007 г. на 20,7%, по сравнению с 2006 г. – на 51,6%.

Доля объема ВРП по федеральным округам в общем объеме ВРП представлена на диаграмме.

4,4% 10,3% 38,1% 13,4% 15,9% 9,8% 8,1% Рис. 3.

Четверть общего объема ВРП произведена в Москве, ВРП, произведенный в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, составил 5,4% общего объема ВРП, Московской области – 5%, Санкт-Петербурге – 4%. Около 40% объема ВРП произведе но в указанных четырех регионах. Наименьший объем ВРП про изведен в Республике Алтай (19 068 606 тыс. рублей), а также в Республике Калмыкия (19 986 094 тыс. рублей) и в Республике Тыва (21 300 000 тыс. рублей). В Москве, Тамбовской области, Санкт-Петербурге и Московской области основная доля объема ВРП получена за счет оптовой и розничной торговли, ремонта ав тотранспорта и бытовых изделий (соответственно 39,2%, 25,7%, Эффективность государственного и муниципального управления 24,5% и 24,5%). В 2008 г. увеличился разрыв между минимальным и максимальным значениями ВРП на душу населения по сравне нию с 2007 г. – с 78,4 раза до 83,9 раза (Республика Ингушетия и Ненецкий автономный округ соответственно).

оценка удовлетворенности населением деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской федерации в целом за 2006–2008 гг. представлена в таблице.

Таблица Уровень удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъектов Рф Удовлетворенность населения В том числе их деятельностью исполнительных органов информационной государственной власти субъектов Год открытостью (% от Российской Федерации числа опрошенных) (% от числа опрошенных) 2006 44,1% 30,1% 2007 44,9% 33.1% 2008 38,55% 28,01% Наибольший показатель удовлетворенности населения дея тельностью органов исполнительной власти субъекта РФ отме чался в Чукотском автономном округе – 93,0% (в 2007 г. – 94,7%, в 2006 г. – 94,8%). Достаточно высокий показатель (более 50% на селения удовлетворено): в Белгородской, Ивановской, Костром ской, Курской, Кемеровской, Томской, Тюменской областях, Санкт-Петербурге, Республике Ингушетия, Чеченской Респу блике, Республике Татарстан, Чувашской Республике, Республи ке Бурятия, Алтайском крае, Красноярском крае, Хабаровском крае, Чукотском автономном округе.

Анализируя практику организации оценки деятельности орга нов государственной власти субъектов РФ, необходимо обратить внимание еще на один аспект проблемы. В соответствии с Ука зом Президента РФ «Об оценке деятельности органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации» достижение наилучших показателей напрямую связано с порядком выделения грантов субъектам Российской федерации, которые достигли наи 52 Лекция лучших показателей. Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 2008 г. № 608 были утверждены Правила выделения грантов субъектам Российской Федерации в целях со действия достижению и (или) поощрения достижения наилуч ших показателей деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 27 июля 2009 г. № 614).

На Министерство регионального развития Российской Федерации возложены функции по оценке значений показателей деятельно сти органов исполнительной власти субъектов Российской Феде рации и подготовке соответствующих нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации по поощрению достиже ний наилучших результатов субъектов Российской Федерации.

Министерство осуществляет подготовку рейтинга субъектов РФ, достигших по итогам прошедшего года наилучших показа телей эффективности деятельности. Первым двадцати субъектам РФ с учетом оценки выделяются гранты в целях поощрения до стижения наилучших показателей деятельности органов испол нительной власти субъектов РФ. В соответствии с Федеральным законом от 12 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 г. и на плановый период 2010 и 2011 гг.» на эти цели пла нировалось выделить:

в 2009 г. – 2 136 000,0 тыс. руб.;

в 2010 г. – 3 774 840,0 тыс. руб.;

в 2011 г. – 3 774 840,0 тыс. руб.

В соответствии с Федеральным законом от 28 апреля 2009 г.

№ 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон “О фе деральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов”» расходы в 2009 г. были временно приостановлены, но уже Решением Правительственной комиссии по вопросам регио нального развития (протокол № 5 от 20 октября 2009 г.) Минфи ну России было поручено обеспечить в 2009 г. выделение грантов субъектам РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших показателей деятельности органов ис полнительной власти субъектов Российской Федерации в 2008 г., а также предусмотреть в федеральном бюджете на 2010 г. и плано вый период 2011 и 2012 гг. средства на указанные цели.

Обзор складывающейся системы оценки эффективности деятельности органов государственной власти выявил ряд су Эффективность государственного и муниципального управления щественных недостатков, на которые следует обратить серьез ное внимание.

Во-первых, нормативно закрепленная система оценки эффек тивности носит громоздкий характер, что, на наш взгляд, спо собствует сложности ее восприятия и применения. Так, в целях уточнения значимых положений действующей системы оцен ки Министерством регионального развития России утверждены разъяснения по применению методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации.

Во-вторых, в нормативно установленном наборе показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отсутствует системный прин цип их формирования. В данный перечень вошли одновременно как прямые, общие социально-экономические показатели, так и косвенные (узконаправленные) показатели, отражающие органи зационную эффективность отдельных органов исполнительной власти регионов. Например, в этот перечень вошел показатель, учитывающий время от подачи заявки на предоставление земель ного участка для строительства до получения разрешения на строительство. Возникает вопрос о целесообразности включения в общий перечень показателей специального показателя выпол нения одним органом исполнительной власти субъекта отдельной государственной услуги. Органы государственной власти, кроме указанной услуги, выполняют ряд других, не менее важных, кото рые не вошли в данный перечень.

В-третьих, в научных и правотворческих кругах не сложилось четкого понимания в отношении методов отбора показателей и критериев оценки эффективности деятельности органов государ ственной власти. С нашей точки зрения, решению данной про блемы могут служить методики по построению системы сбалан сированных показателей с их разделением на группы с учетом государственных функций, выполняемых органами государствен ной власти.

Таким образом, за результатами оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ стоят реальные, а порой и весьма значительные финансовые ресурсы. Это резко усиливает требования к их объективности и корректности, адекватности 54 Лекция действительным усилиям таких органов в достижении качествен ного развития территорий, повышения качества жизни человека.

Поэтому неизбежна дальнейшая работа по качественному обнов лению критериев и методики оценки деятельности органов ис полнительной власти субъектов РФ, в частности:

• приведение в соответствие показателей, используемых в про цессе оценки эффективности деятельности, с показателями, ис пользуемыми при оценке эффективности предоставления субси дий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации;

• приведение в соответствие показателей, используемых в про цессе оценки эффективности деятельности с показателями, ис пользуемыми для оценки эффективности соответствующих от раслевых программ и проектов;

• уточнение показателей с учетом полномочий региональных органов власти, в том числе исключения показателей, влияние на которые органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации минимально;

• уточнение показателей с учетом приоритетов проведения институциональных преобразований в различных сферах;

• совершенствование процедур и методик сбора и обработки данных, используемых в ходе оценки эффективности деятельно сти, расширение перечня источников информации, совершен ствование соответствующих технологий;

• расширение доступа органов исполнительной власти субъ ектов Российской Федерации к полученной в ходе оценки инфор мации в целях проведения межрегиональных сравнений, улучше ния собственной региональной социально-экономической по литики, формирование кодекса лучшей практики регионального управления.

3. оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления В октябре 2007 г. Федеральный закон № 131-ФЗ был допол нен ст. 18.1, установившей общие принципы оценки эффектив ности деятельности органов местного самоуправления. В соот ветствии с ними, во-первых, было предусмотрено, что перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов Эффективность государственного и муниципального управления местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. Во-вторых, нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта Россий ской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

В целях реализации этого положения Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятель ности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного са моуправления городских округов и муниципальных районов.

Предложенная система показателей направлена на оценку работы органов местного самоуправления в сферах образования, здраво охранения, дорожного хозяйства и транспортного обслуживания, жилищного строительства, жилищно-коммунального хозяйства и др. Оценку деятельности органов местного самоуправления предлагается проводить как по количественным показателям (на пример, доля населения, охваченного профилактическими осмо трами), так и по степени удовлетворенности населения. В частно сти, одним из показателей является удовлетворенность населения (процент от числа опрошенных): медицинской помощью;

каче ством дошкольного образования, общего образования и допол нительного образования детей;

деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью.

Указ Президента РФ также предусмотрел:

• разработку и утверждение перечня дополнительных по казателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета не эффективных расходов местных бюджетов;

• разработку типовой формы доклада глав местных админи страций городских округов и муниципальных районов о достиг нутых значениях показателей для оценки эффективности дея тельности органов местного самоуправления городских округов 56 Лекция и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых зна чениях на трехлетний период;

• разработку методики мониторинга эффективности дея тельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

• подготовку методических рекомендаций о порядке вы деления за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

• включение показателей для оценки эффективности дея тельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе дополнительных пока зателей, предусмотренных настоящим пунктом, в федеральную программу статистических работ на 2009 год и последующие годы с учетом установленных сроков представления докладов;

• представление главами местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, в выс ший исполнительный орган государственной власти субъекта Рос сийской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, докладов о достигнутых зна чениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муници пальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трехлетний период, а также размещение указанных докладов на официальном сайте соответственно городского округа или му ниципального района в сети «Интернет», а в случае его отсут ствия – на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район;

• размещение Сводного доклада субъекта Российской Феде рации о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муни ципальных районов, расположенных в границах субъекта Рос сийской Федерации, на официальном сайте субъекта Российской Федерации в сети «Интернет» до 1 октября года, следующего за от четным.

Кроме того, Указом Президента РФ было рекомендовано ор ганам исполнительной власти субъектов Российской Федерации Эффективность государственного и муниципального управления выделять за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации гранты городским округам и муниципаль ным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности орга нов местного самоуправления городских округов и муниципаль ных районов, а также устанавливать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустрой ства и озеленения территории, освещения улиц. Для муници пальных районов указанный перечень устанавливается в случае, когда решение этих вопросов осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов.

Нельзя не отметить, что установленный Указом Президента РФ порядок позволяет получить в настоящее время представле ние о состоянии муниципальных образований. В частности, вы явить наиболее острую проблему – недостаточное финансовое обеспечение местного самоуправления. В 69 субъектах РФ (84,2% их общего количества) доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных районов в общем объеме доходов бюд жетов муниципальных районов (без учета субвенций) в 2008 г.

не превышала 50%. Наименьшее значение доли налоговых и не налоговых доходов (без учета субвенций) в бюджетах муници пальных районов отмечено в Сахалинской области, Республике Ингушетия, Чукотском автономном округе и Республике Даге стан. Значение показателя в указанных регионах составило соот ветственно 6,7%, 9,1%, 10,1% и 11,4%.

Наибольшая доля налоговых и неналоговых доходов (без уче та субвенций) в общем объеме доходов бюджетов муниципальных районов отмечается в Московской области – 78,9%, Липецкой об ласти – 74,1%, Республике Татарстан – 68%, Калининградской об ласти – 66%, Тюменской области – 61%, Приморском крае – 60%.

Доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов городских округов в общем объеме доходов бюджетов городских округов (без учета субвенций) превысила 100% только в бюджетах городских округов Республики Тыва и составила 141,1%. Высокие значения показателя в 2008 г. достигнуты в Смоленской области, Республи ке Татарстан и Республике Калмыкия и составили соответственно 58 Лекция 96%, 96,% и 88%. Значение показателя от 71% до 86% составило в 28 регионах, от 61% до 70% – в 28 регионах, от 39% до 59% – в 18 регионах. Наименьшая доля налоговых и неналоговых дохо дов бюджетов городских округов в общем объеме доходов бюдже тов городских округов (без учета субвенций) в 2008 г. отмечается в Сахалинской области, Республике Ингушетия и Ненецком ав тономном округе 33,2%, 30,1% и 18,9% соответственно. Среди му ниципальных образований городские округа являются наиболее финансово обеспеченными территориями.

Кроме того, распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, изданным в целях реализации Указа Президен та Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», были утверждены необходимые документы для проведения постоянного монито ринга деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Прежде всего данным распоряжением был установлен Пере чень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских окру гов и муниципальных районов, в том числе показателей, необхо димых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов.

К ним были отнесены:

1. Среднемесячная номинальная начисленная заработная пла та работников:

а) крупных и средних предприятий и некоммерческих органи заций;

б) муниципальных детских дошкольных учреждений;

в) учителей муниципальных общеобразовательных учреждений;

г) прочих работающих в муниципальных общеобразовательных учреждениях (административно-управленческого, учебно-вспомога тельного, младшего обслуживающего персонала, а также педагоги ческих работников, не осуществляющих учебный процесс);

д) врачей муниципальных учреждений здравоохранения;

е) среднего медицинского персонала муниципальных учреж дений здравоохранения.

2. Объем медицинской помощи, предоставляемой муници пальными учреждениями здравоохранения, в расчете на одного жителя, в том числе:

Эффективность государственного и муниципального управления а) стационарной медицинской помощи;

б) амбулаторной помощи;

в) дневных стационаров всех типов;

г) скорой медицинской помощи.

3. Стоимость единицы объема оказанной медицинской помощи муниципальными учреждениями здравоохранения, в том числе:

а) стационарной медицинской помощи;

б) амбулаторной помощи;

в) дневных стационаров всех типов;

г) скорой медицинской помощи.

4. Стоимость содержания одной койки в сутки в муниципаль ных учреждениях здравоохранения.

5. Средняя стоимость койко-дня в муниципальных стацио нарных медицинских учреждениях.

6. Число работающих в муниципальных учреждениях здраво охранения в расчете на 10 000 человек населения.

7. Число врачей в муниципальных учреждениях здравоохра нения в расчете на 10 000 человек населения. Число участковых врачей и врачей общей практики, входящее в число врачей в му ниципальных учреждениях здравоохранения в расчете на 10 000 че ловек населения.

8. Число среднего медицинского персонала в муниципальных учреждениях здравоохранения в расчете на 10 000 человек населе ния, в том числе участковых медицинских сестер и медицинских сестер врачей общей практики.

9. Число коек в муниципальных учреждениях здравоохране ния на 10 000 человек населения.

10. Среднегодовая занятость койки в муниципальных учреж дениях здравоохранения.

11. Уровень госпитализации в муниципальные учреждения здравоохранения.

12. Средняя продолжительность пребывания пациента на койке в круглосуточном стационаре муниципальных учреждений здравоохранения.

13. Доля детей в возрасте от 5 до 7 лет, получающих дошколь ные образовательные услуги.

14. Численность учащихся, приходящихся на одного работаю щего в муниципальных общеобразовательных учреждениях, в том числе в расчете:

60 Лекция а) на одного учителя;

б) на одного прочего работающего в муниципальных общеоб разовательных учреждениях административно-управленческого, учебно-вспомогательного, младшего обслуживающего персона ла, а также педагогических работников, не осуществляющих учеб ный процесс.

15. Средняя наполняемость классов в муниципальных обще образовательных учреждениях:

а) в городских населенных пунктах;

б) в сельской местности.

16. Доля муниципальных общеобразовательных учреждений с числом учащихся на третьей ступени обучения (10–11 клас сы) менее 150 человек в городской местности и менее 84 человек в сельской местности в общем числе муниципальных общеобра зовательных учреждений.

17. Удельный вес детей в возрасте 5–18 лет, получающих услу ги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности.

18. Доля протяженности автомобильных дорог общего поль зования местного значения с твердым покрытием в общей про тяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения.

19. Доля кредиторской задолженности по оплате труда (вклю чая начисления на оплату труда) муниципальных бюджетных учреждений.

20. Доля объектов капитального строительства, по которым не соблюдены нормативные или плановые сроки ввода в эксплуа тацию, в общем количестве объектов капитального строитель ства, в том числе доля объектов капитального строительства му ниципальной формы собственности, по которым не соблюдены нормативные или плановые сроки ввода в эксплуатацию, в общем количестве объектов капитального строительства муниципальной формы собственности.

21. Утверждение бюджета на 3 года (данный показатель оце нивается в случае, если субъект Российской Федерации перешел на трехлетний бюджет).

22. Доля собственных доходов местного бюджета (за исключе нием безвозмездных поступлений, поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений и доходов от платных Эффективность государственного и муниципального управления услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждения ми) в общем объеме доходов бюджета муниципального образо вания.

23. Общий объем расходов бюджета муниципального образо вания, в том числе:

а) на бюджетные инвестиции на увеличение стоимости основ ных средств;

б) на образование (общее, дошкольное), в том числе объ ем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, расходы на оплату труда и начисления на оплату труда;

в) на здравоохранение, в том числе объем бюджетных инве стиций на увеличение стоимости основных средств, расходы на оплату труда и начисления на оплату труда;

г) на культуру, в том числе объем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, расходы на оплату труда и начисления на оплату труда;

д) на физическую культуру и спорт, в том числе объем бюд жетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, расходы на оплату труда и начисления на оплату труда;

е) на жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе объ ем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, расходы на компенсацию разницы между экономически обоснованными тарифами и тарифами, установленными для на селения, и на покрытие убытков, возникших в связи с примене нием регулируемых цен на жилищно-коммунальные услуги;

ж) на содержание работников органов местного самоуправле ния, в том числе в расчете на одного жителя муниципального об разования;

з) на развитие и поддержку малого предпринимательства, в том числе в расчете на одно малое предприятие муниципального образования и одного жителя муниципального образования;

и) на транспорт, в том числе объем бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств;

к) на дорожное хозяйство, в том числе объем бюджетных инве стиций на увеличение стоимости основных средств.

24. Удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом.

25. Доля основных фондов организаций муниципальной фор мы собственности, находящихся в стадии банкротства, в общей 62 Лекция стоимости основных фондов организаций муниципальной фор мы собственности (на конец года).

26. Среднегодовая численность постоянного населения.

27. Удельный вес населения, участвующего в культурно досуговых мероприятиях, организованных органами местного са моуправления городских округов и муниципальных районов.

28. Удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг в сфере культуры (качеством культурного обслуживания).

29. Процент подписанных паспортов готовности жилищного фонда и котельных (по состоянию на 15 ноября отчетного года).

30. Удельный вес прибыльных сельскохозяйственных органи заций в общем их числе (для муниципальных районов).

31. Доля фактически используемых сельскохозяйственных угодий в общей площади сельскохозяйственных угодий муници пального района.

Наряду с данными показателями также была утверждена типо вая форма доклада главы местной администрации городского округа (муниципального района) о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправ ления городских округов и муниципальных районов. С учетом уста новленных показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) в докладе должны систематизироваться данные в соот ветствии со следующей структурой:


• экономическое развитие, в том числе дорожное хозяйство и транспорт, развитие малого и среднего предпринимательства, улучшение инвестиционной привлекательности, сельское хо зяйство;

• доходы населения;

• здоровье;

• дошкольное и дополнительное образование детей;

• образование (общее);

• физическая культура и спорт;

• жилищно-коммунальное хозяйство;

• доступность и качество жилья;

• организация муниципального управления.

По каждому показателю в табличной форме приводятся фак тические значения, предшествующие отчетному году, фактиче ские значения за отчетный год, а также планируемые значения Эффективность государственного и муниципального управления на трехлетний период. Основным источником информации для заполнения таблицы является Федеральная служба государствен ной статистики и данные ведомственной статистики. Ряд показа телей рассчитывается органами местного самоуправления город ских округов и муниципальных районов самостоятельно.

Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных райо нов, утвержденная данным же распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, предусматривала прежде всего оценку эффективности расходования бюджетных средств, дина мики изменения показателей, характеризующих качество жиз ни, уровня социально-экономического развития муниципально го образования, степени внедрения методов и принципов управ ления, обеспечивающих переход к более результативным моделям муниципального управления. В то же время его проведение долж но было позволить определить зоны, требующие приоритетного внимания органов местного самоуправления, сформировать пе речень мероприятий по повышению результативности деятельно сти органов местного самоуправления, в том числе по снижению неэффективных расходов, а также выявить внутренние ресурсы (финансовые, материально-технические, кадровые и другие) для повышения качества и объема предоставляемых населению услуг и увеличения заработной платы работников бюджетной сферы.

В качестве исходных данных для проведения мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления используются официальные данные, представленные в докладах глав местных администраций городских округов и муниципаль ных районов. Целевые значения показателей, необходимые для расчета неэффективных расходов, устанавливаются нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя выс шего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и могут быть отдельными для городских округов и муниципальных районов. Целевые значения показа телей целесообразно утверждать на среднесрочную перспективу (трехлетний период), при этом для каждого года планового пери ода могут быть определены промежуточные целевые значения.

Установление целевых значений показателей и нормативов производится на основе:

• среднего уровня по субъекту Российской Федерации;

64 Лекция • среднего значения по группе муниципальных образований субъекта Российской Федерации;

• нормативного или целевого значения показателя, установ ленного или рекомендованного в соответствии с нормативными правовыми и иными актами (в случае их наличия);

• значения предыдущего годового периода.

При этом возможна оценка показателя путем его сравнения со значением соответствующего показателя, установленного экс пертным путем в качестве индикативного показателя. При про ведении анализа учитывается влияние на значения показателя полномочий органов местного самоуправления.

Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления создает предпосылки для системного исследо вания результативности управления муниципальными образова ниями, принятия решений и мер по дальнейшему совершенство ванию муниципального управления, а также поощрения муници пальных образований, достигших наилучших показателей.

Утвержденная методика дает достаточно подробный инстру ментарий для выявления каждого из показателей. Так, напри мер, показателями, по которым динамика роста свидетельствует об эффективности деятельности органов местного самоуправле ния в сфере развития малого и среднего предпринимательства, являются:

• число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения;

• доля среднесписочной численности работников (без внеш них совместителей) малых предприятий в среднесписочной чис ленности работников (без внешних совместителей) всех предпри ятий и организаций.

Эти показатели рассматриваются в совокупности с показате лем расходов бюджета муниципального образования на развитие и поддержку малого предпринимательства, в том числе в расчете на одно малое предприятие муниципального образования и одно го жителя муниципального образования, и характеризуют уровень развития малого предпринимательства и его роль на рынке труда, включая решение проблемы безработицы, а также позволяют дать оценку эффективности и достаточности мер, принимаемых орга нами местного самоуправления, по стимулированию предприни мательской активности широких слоев населения.

Эффективность государственного и муниципального управления Для экспертной оценки наличия эффективности развития малого и среднего предпринимательства используется показа тель расходов бюджета муниципального образования на развитие и поддержку малого предпринимательства, в том числе в расчете на одно малое предприятие муниципального образования и одно го жителя муниципального образования.

Показателями, по которым динамика роста свидетельствует об эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере организации муниципального управления, являются:

а) удовлетворенность населения деятельностью органов мест ного самоуправления, в том числе их информационной открыто стью (процент числа опрошенных). Этот показатель характеризу ет удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, уровень его доверия к власти, в том числе и реа лизуемой в регионе социальной, экономической политике, а так же степень открытости органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации для населения;

б) доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе). Этот показатель по зволяет оценить степень внедрения нового типа муниципальных учреждений – автономных учреждений, большая финансовая и организационная самостоятельность которых позволяет эффек тивнее управлять имеющимися ресурсами, обеспечивая при этом рост заработной платы и улучшение качества предоставляемых услуг;

в) доля собственных доходов местного бюджета (за исключени ем безвозмездных поступлений, поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений и доходов от плат ных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учрежде ниями) в общем объеме доходов бюджета муниципального обра зования. Этот показатель характеризует усилия органов местного самоуправления по развитию собственной доходной базы;

г) удельный вес населения, участвующего в культурно-досу говых мероприятиях, организованных органами местного само управления городских округов и муниципальных районов. Этот показатель характеризует усилия органов местного самоуправле ния по развитию культуры;

66 Лекция д) удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг в сфере культуры (качеством культурного обслуживания).

Этот показатель характеризует мнение населения о работе орга нов местного самоуправления по развитию культуры.

Неэффективными расходами в сфере организации муници пального управления являются бюджетные средства, направленные на содержание органов местного самоуправления и превышающие установленные субъектом Российской Федерации для городских округов (муниципальных районов) нормативы формирования рас ходов на содержание органов местного самоуправления.

И, наконец, Распоряжением Правительства РФ были утверж дены Методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской феде рации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления го родских округов и муниципальных районов. В соответствии с уста новленным субъектом Российской Федерации порядком гранты могут предоставляться как за достижение наилучших значений показателей в отдельных сферах деятельности органов местно го самоуправления (гранты в сфере образования, здравоохране ния, жилищно-коммунального хозяйства и других сферах), так и за достижение наилучших значений показателей комплексного социально-экономического развития.

Перечень сфер деятельности органов местного самоуправле ния, подлежащих оценке, определяется субъектом Российской Федерации. При этом рекомендуется в первоочередном порядке оценивать те сферы деятельности органов местного самоуправ ления, на осуществление которых затрачиваются наибольшие объемы бюджетных средств и в отношении которых осуществля ется мониторинг эффективности деятельности органов местно го самоуправления. Возможно объединение и детализация сфер деятельности органов местного самоуправления, подлежащих оценке.

При предоставлении грантов следует оценивать значения по казателей перечня показателей для оценки эффективности дея тельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке Эффективность государственного и муниципального управления эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», перечня допол нительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муни ципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов, утверж денного распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р, и перечня рекомендуемых част ных показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, приведенного в приложении, а также дополнительных показате лей, установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.


Гранты выделяются в форме дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации. Целесообразно предоставление грантов отдельно для городских округов и муниципальных районов, по скольку они обладают разными полномочиями. При предостав лении грантов могут быть установлены дополнительные критерии определения размера гранта в зависимости от численности насе ления, уровня экономического развития и других параметров.

Гранты могут выделяться на основе соглашений между орга нами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления, направленных на содей ствие достижению более высоких значений показателей эффек тивности их деятельности. Соглашения целесообразно заключать в том случае, если достижению более высоких значений показа телей эффективности деятельности препятствуют объективные факторы, которые могут быть устранены за счет софинансирова ния со стороны субъекта Российской Федерации. Соглашением предусматриваются конкретные обязательства органов местно го самоуправления по улучшению показателей эффективности, а также программа мер, финансируемая за счет средств гранта.

Соглашения заключаются на срок до 3 лет.

Порядок выделения грантов городским округам и муници пальным районам, расположенным в границах субъекта Россий ской Федерации, утверждается нормативным правовым актом выс шего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации.

При их подготовке рекомендовалось учитывать рекомендации, 68 Лекция сформулированные в Распоряжении Правительства РФ, в том числе о порядке определения размера гранта и учете частных по казателей эффективности деятельности органов местного самоу правления городских округов и муниципальных районов, данных в Приложении к методическим рекомендациям.

Сформированная на федеральном уровне нормативная право вая база оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов стала основой для аналогичного правового регулирования поряд ка оценки эффективности деятельности органов местного самоу правления городских и сельских поселений.

Однако, отмечая безусловную перспективность принятых решений для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, нельзя не признать, что порядок оценки деятельности органов местного самоуправления в целом вызыва ет столь же большие сомнения, как показатели и методика оценки деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

4. Показатели эффективности деятельности государственного служащего В современной России утверждается представление о госу дарственном управлении как о профессиональной деятельно сти, которая требует не только общей и специальной эрудиции, чиновной лояльности и социалистического (капиталистическо го) мировоззрения, жизненного опыта и личного обаяния, но и профессиональных знаний. Сегодня нередки сетования на рост численности чиновников в современной России. Но представ ляется, что дело не в количестве государственных служащих, не в процентном соотношении их к общему числу занятых в эконо мике, а в том, в какой мере этот управленческий класс выполняет возложенные на него функции, довольно ли население качеством предоставляемых им услуг. Поэтому среди ценностей админи стративной реформы в России заявлен переход к планированию, оценке и финансированию деятельности государственных орга нов непосредственно на основе количества и качества оказывае мых государственных услуг.

В концепции реформы в рамках внедрения механизмов управ ления по результатам предусмотрена разработка ключевых изме Эффективность государственного и муниципального управления римых показателей эффективности и результативности деятель ности органов исполнительной власти. В качестве методологи ческой базы выбрана технология Perfomance Budgeting – бюд жетирования, ориентированного на результат. Зафиксированы основные направления деятельности министерств и достигнутые и ожидаемые результаты, определены стратегические цели, зада чи и показатели деятельности, достижение целей оценивается на основе разработанных критериев оценки конечных результатов.

Выделяются конкретные показатели деятельности, соотнесенные с целями и задачами, с учетом прошедшего отчетного периода и планового (на трехлетний период). Хотя следует признать, что сами показатели носят преимущественно количественный харак тер: например, для Минрегионразвития России это количество подготовленных программных документов, доля субсидий бюд жетам субъектов Российской Федерации, валовый региональный продукт и ряд других.

Признавая незавершенность работы по разработке критериев эффективности органов управления, система управления и экс пертное сообщество подошли к возможно куда более трудной для анализа проблеме – к разработке критериев эффективности деятельности государственного служащего. Разработка подобных критериев продекларирована одним из приоритетов Федераль ной программы «Реформирования и развития системы государ ственной службы Российской Федерации на 2009–2013 гг.». Са ма постановка в Программе задач по разработке объективных критериев оценки эффективности профессиональной служебной деятельности, отражения целей и задач государственных органов в показателях результативности деятельности государственных служащих ставит проблему поиска оптимальных критериев оцен ки управленческой деятельности. Проект изменений в ФЗ- «О государственной гражданской службе РФ» определяет меха низм установки показателей эффективности и результативности гражданских служащих и предполагает прямую зависимость по казателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности от должностных обязанностей конкрет ного гражданского служащего.

Во всех странах кадры государственного управления – это опора государства. Причина провала многих государственных реформ в России в 1990-е гг. во многом заключается в том, что 70 Лекция государственные служащие не идентифицировали себя с государ ством, а само государство не разработало механизмы по их под держке и мотивации эффективной деятельности.

В соответствии с основным направлением реформы системы государственной службы следует разработать систему показа телей результативности профессиональной служебной деятель ности, которые позволяют в виде конкретных целевых значений качественных и количественных параметров зафиксировать осо бенности и степень достижения целей, выполнения задач, воз ложенных на государственные органы, их структурные подраз деления и государственных служащих. В этом контексте большое значение имеет повышение эффективности деятельности кон кретных государственных служащих и конкретного государствен ного органа, что можно объединить понятием «организационная эффективность». В этом случае обоснование критериев эффектив ности связано с внедрением механизма единой системы плани рования и контроля и разработкой стандартов государственно служебной деятельности, на основании которых происходит оцен ка эффективности работы каждого государственного служащего и государственного органа в целом.

В круг обязанностей государственного аппарата входит не только решение общих задач упорядочения, совершенствования и развития общества, но и выполнение функции оказания кон кретных услуг физическим и юридическим лицам, необходимых для полноценной реализации их прав и обязанностей. Эффектив ность государственной службы – это не только хорошо работаю щие социальные институты, это результат не изолированной от общества деятельности чиновников, а совместный труд общества.

В этом случае речь идет об общей социальной эффективности, ко торую не всегда можно измерить с помощью количественных по казателей. В этом смысле можно говорить о таких показателях, как повышение уровня производительности труда, темпов приро ста национального богатства, благосостояния людей, надежности и безопасности общественных отношений.

Способы оценки эффективности управления первоначаль но были использованы при оценке эффективности деятельности бизнес-структур. Отметим, что в настоящее время в зарубежных странах критерии оценки деятельности как государственного ор гана, так и государственных служащих формулируются по едино Эффективность государственного и муниципального управления му формату, что позволяет проводить сопоставимые сравнения и анализ, в том числе различными международными организация ми, такими как Международный банк, Международная организа ция здравоохранения, МОТ, ОЭСР, Европейская комиссия.

Таблица Качество показателя Значение Правильно В целях обеспечения сбора информации и сформулированный взаимодействия показатель должен иметь недвусмысленное определение Действенный Показатель должен быть в состоянии измерить объект или процесс, ради оценки которых он разработан Соответствующий Показатель должен отражать то, что руководство организации намерено оценить Надежный При повторном использовании показатель должен давать одинаковое значение;

показатель должен быть в состоянии отражать изменения Поддающийся Показатель должен поддаваться сравнению сравнению с данными за предыдущий период или схожими показателями оценки деятельности, используемыми другими организациями Своевременный Оценка с использованием показателя должна производиться регулярно для обеспечения контроля за ситуацией Экономичный Применение показателя не должно требовать значительных ресурсов В целом основными элементами оценки эффективности дея тельности по результатам могут быть:

– разработка стандартов деятельности для каждой должно сти и критериев оценки эффективности в должностных регламен тах госслужащих;

– разработка процедуры оценки эффективности деятельно сти (периодичность, методы оценки);

– непосредственная оценка эффективности деятельности;

– обсуждение результатов оценки с самим работником;

– принятие решения по результатам оценки и документиро вание оценки.

72 Лекция Для оценки качества предоставления государственных услуг и определения критериев эффективности деятельности государ ственных органов возможно использование методов так назы ваемой «Общей схемы оценки» – Common Assesment Framework (CAF), которая была разработана Европейским институтом ад министративного управления под эгидой Еврокомиссии1 в 2000 г.

В основу данной модели положена бизнес-модель делового со вершенствования Европейского фонда управления качеством.

В настоящее время CAF является неотъемлемым элементов реа лизации государственных программ в большинстве европейских стран и используется, прежде всего, в организациях бюджетной сферы. Она предполагает комплексное исследование эффектив ности управления в государственных организациях с использо ванием выделенных критериев (не менее 28) на основе диагно стической оценки и самооценки. В России данная модель была апробирована в Ивановской области, где в 2006 г. был реализован эксперимент по оценке эффективности деятельности аппарата Избирательной комиссии.

В Великобритании для оценки эффективности деятельности госорганов разработана методика сбалансированной таблицы баллов, в соответствии с ней выбраны основные аспекты работы (всего их 5), ориентируясь на которые разрабатываются соответ ствующие критерии. Основное внимание уделяется оценке сле дующих направлений деятельности госорганов:

стратегические цели: почему существует данный вид услуг, и что преследует собой оказание данного вида услуг;

себестоимость/эффективность: ресурсы, выделенные под определенный вид услуг, и эффективность, с которой они преоб разуются в результаты;

эффект от оказания услуг: насколько хорошо оказывается конкретный вид услуг в целях достижения стратегических целей;

качество: качество оказываемых услуг с учетом точки зре ния их получателей;

всеобщая доступность: доступность услуг для всех катего рий населения.

Определение критериев организационной эффективности ос новывается на использовании методов административного пла Подробнее см.: Малов Д. Модель CAF для улучшения качества публичного ме неджмента // Государственная служба. 2009. № 6.

Эффективность государственного и муниципального управления нирования, что предполагает определение направленности дея тельности государственного органа, структурных подразделений и деятельности должностных лиц при исполнении какой-либо го сударственной функции на достижение конкретного результата.

В соответствии с этим в административном регламенте госу дарственного органа должны быть прописаны конкретные для данной государственной структуры профессиональные требова ния к служебной деятельности государственных служащих, опре делены желаемые результаты и выделены показатели оценки1.

Административный регламент выглядит следующим образом:

Административный регламент государственного органа, определяющий порядок исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг Должностной регламент, содержащий профессиональные требования к государственному служащему и результатам его служебной деятельности Показатели результативности и показатели эффективности профессиональной служебной деятельности государственного служащего Служебный контракт Целенаправленная реализация подобной цепочки админи стративного регламентирования обосновывает логику критериев оценки эффективности в четкой взаимосвязи деятельности госу дарственного органа и работы конкретного государственного слу жащего.

Подробнее этот аспект вопроса освещен в работе: Литвинцева Е.А., Рассказо ва И.Н. Оценка эффективности профессиональной служебной деятельности государ ственных гражданских служащих. Информационные обзоры ИНИИ РАГС при Пре зиденте Российской Федерации. М., 2009.

74 Лекция В ряде зарубежных органов государственного управления ис пользуется система сбалансированных показателей – Balanced ScoreCard, которая может быть использована при оценке эффек тивности работы государственных органов и государственных служащих в России. Использование этой модели в практике го сударственного управления позволяет перевести государствен ные цели в систему конкретных сбалансированных показателей, а также обосновать критерии эффективности деятельности. Ме тодика BSC позволяет осуществить проектирование «карты стра тегических целей», совместив ее с задачами государственного органа, а также «карты ключевых показателей результативности»

государственных служащих на всех должностных уровнях. Преи муществом использования методики BSC является возможность установления четкой взаимосвязи процессов стратегического пла нирования государственного органа и деятельности государствен ного служащего. Административное планирование и оценка эф фективности выглядят следующим образом:

Стратегия развития государственного органа ------------------------------------------------ Стратегические цели Показатели результативности и показатели эффективности работы государственного органа, структурных подразделений, государственного служащего Стратегический план деятельности государственного органа Индивидуальный план работы сотрудника Основные конкурентные преимущества государственного органа Разработка критериев эффективности деятельности государ ственных служащих с помощью методики BSC может быть реа Эффективность государственного и муниципального управления лизована в конкретных технологических процедурах при проек тировании корпоративного профиля государственного органа, разработке карты целей организации и «расщепления» их по структурным подразделениям государственного органа и кон кретным сотрудникам, формировании системы ключевых пока зателей результативности работы государственного служащего.

При разработке критериев оценки организационной эффек тивности деятельности государственных органов может быть использована также Методика системы ключевых показателей результативности (Key Performance Indicators: далее – KPI), ко торая основана на использовании измеряемых индикаторов, от ражающих реальный вклад каждого служащего в реализацию на меченного плана. Данные показатели должны быть достоверны и сбалансированы между собой, четко и конкретно сформулиро ваны и должны давать возможность исполнителю самостоятель но оценивать свою работу и влиять на ее результат. Методика KPI переводит стратегические цели организации в систему сбаланси рованных показателей, измерение которых предоставляет воз можность оценивать текущие и планируемые результаты работы государственного органа, структурных подразделений, конкрет ных сотрудников:

Стратегия развития государственного органа Стратегический план государственного органа с корпоративной картой KPI План работы структурного подразделения с картой KPI Индивидуальный план руководителя структурного подразделения с личной картой KPI Индивидуальный план сотрудника с личной картой KPI 76 Лекция Количественные и качественные KPI распределяются по че тырем перспективным направлениям оценки эффективности дея тельности государственного органа: финансовое обеспечение, орга низационные процессы, потребители государственных услуг, разви тие персонала.

Дальнейшее использование модели КРI позволяет конкрети зировать ее в зависимости от категории и группы должностей го сударственной гражданской службы:

Таблица КРI – КРI – КРI – КРI – организа- потребители Категории должностей финансовое развитие ционные государствен обеспечение персонала процессы ных услуг Руководители Помощники (советники) Специалисты Обеспечивающие специалисты КРI – КРI – КРI – КРI – потребители Группы финансовое организацион- развитие государственных обеспечение ные процессы персонала услуг Высшие Главные Ведущие Старшие Младшие Таким образом, использование методики BSС с распределени ем КРI-показателей дает возможность вычислять необходимый (прогнозируемый) уровень эффективности деятельности служа щего, измеряя плановое целевое значение КРI.

В целом использование методики построения системы сба лансированных показателей результативности и эффективности профессиональной деятельности гражданских служащих предо ставляет каждому конкретному государственному органу возмож ность увязать показатели результативности и показатели эффек Эффективность государственного и муниципального управления тивности работы конкретных сотрудников со стратегическими показателями результативности и показателями эффективности государственного органа в целом.

Как показывает теоретический и практический опыт развитых стран в современный период, эффективность государственного управления является одной из приоритетных задач. Измерение эффективности государственного управления является сложной и до конца не решенной задачей для всех стран мира.

Построение моделей оценки эффективности государственно го управления характеризуется значительным разбросом исполь зуемых в мире методических подходов, принципов и систем изме ряемых показателей. Данная ситуация объясняется сложностью моделируемых систем.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.