авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 14 |

«И.Н. БАРЦИЦ СИСтемА гоСудАРСтвеННого И муНИЦИпАльНого упРАвлеНИя Учебный курс В двух томах Том 2 УДК 342 ББК ...»

-- [ Страница 3 ] --

Эффективность государственного управления требует много критериальной оценки, касается проблемы количественного и качественного измерения уровня жизни различных слоев насе ления и качества предоставляемых государственных услуг. При оценке эффективности государственного управления возникает необходимость построения оптимальной модели эффективности государственного управления, с выбором ключевых показателей, отражающих полную картину функционирования и развития го сударственных и общественных институтов. Основная проблема при создании работающей системы оценки эффективности го сударственного управления заключается в определении опти мальных значений указанных показателей и выстраивании ме ханизмов их постоянного мониторинга, системы обратной связи с дальнейшей корректировкой исходных показателей.

Часто система оценки эффективности государственного управ ления ограничивается оценкой качества работы органов государ ственной власти и практически не используются инструменты для оценки степени воздействия достигнутых результатов органов власти на динамику социально-экономического развития страны.

Кроме того, полученные в ходе оценки данные о достигнутых ре зультатах, а также эффективности работы органов государствен ной власти должны служить основой для управления изменения ми в этой системе.

Совершенствование оценки эффективности – это комплекс ная проблема, решение которой тесно связано с необходимостью разработки объективных систем учета результатов и затрат госу дарственных органов, а также показателей результативности и 78 Лекция эффективности профессиональной деятельности государствен ных служащих. Открытым остается вопрос о методах и способах оценки эффективности деятельности органов государственной власти и государственных служащих.

Анализ международных методик по измерению качества госу дарственного управления показал, что до сих пор не сложилось методологии оценки качественных и количественных характе ристик управления. Каждое исследование имеет свою специфи ку, это могут быть экспертные обследования, собеседования, контрольные перечни вопросов, а также фокус-группы и другие.

Международные организации в большей мере специализируются на экспертных опросах. Общим признаком указанных исследова ний является направленность на выявление субъективных мне ний опрашиваемых, касающихся опыта граждан и представителей организаций по взаимодействию с государственными структура ми, что существенно снижает практическую ценность методик.

Современные вызовы, с которыми сталкиваются системы управления, нуждаются в новых методиках оценки качества госу дарственного управления. Технологии, содержащиеся в действую щих методиках, разработаны на основе опыта развитых стран, что не в полной мере отражает особенности управленческих систем развивающихся стран.

В рамках исследований измерения уровня эффективности государственного управления необходимым является не только проведение рейтинговых оценок, но и дальнейший анализ управ ленческих систем стран с выработкой рекомендаций по внедре нию «лучших практик» для отдельных групп стран, схожих по ряду признаков (социально-экономических, политических и других).

При разработке критериев и показателей эффективности госу дарственного управления следует учитывать, что попытки созда ния системы универсальных критериев для оценки эффективно сти государственного управления разработчиками разных стран сопровождались рядом трудностей, что, по мнению специали стов, подтвердило невозможность создания в сложившихся усло виях подобной системы критериев.

Оценка возможных рисков, возникающих в системе отчетно сти органов государственной власти за результаты и эффектив ность их деятельности, является одним из неразработанных во просов, нуждающихся в пристальном внимании. Так, существу Эффективность государственного и муниципального управления ют разного рода риски, связанные с необъективным отражением органами власти в докладах о результатах тех или иных показа телей (подачи недостоверных сведений), а также наличие других рисков.

Итак, следует подчеркнуть, что система оценки эффективно сти государственного управления в России должна опираться на мировые тенденции с учетом результатов их апробации, а также социокультурных, политических, экономических, территориальных, правовых, исторических и иных особенностей развития страны.

Для того чтобы определить направления повышения эффектив ности государственного управления, либо осуществить их кор ректировку, необходимо выработать четкий научно-методологи ческий инструментарий оценки эффективности системы государ ственного управления.

Представленный анализ объясняет относительность оценоч ных критериев эффективности, зависимость их, прежде всего, от типа политической системы, а также конкретно-исторических условий, в которых она функционирует. Ценности, цели, концеп ции, принципы государственного управления, нормативная база системы управления, наконец, общественные потребности и инте ресы – все эти элементы критериев эффективности государствен ного управления представляют собой переменные, обусловленные общественно-государственным строем, политическим режимом и конкретной средой (исторической и природной), в которой живет данное политическое сообщество. В совокупности они составля ют механизм реагирования поведения государства как сообщества людей на изменения внешней среды и внутреннего его состояния, систему контроля над внешними и внутренними процессами из менений. Чем шире сфера контроля, т. е. рационального влияния, тем выше эффективность управления. Но контроль, рациональное управление обществом и средой не может расширяться до беско нечности. Предел ему – естественная самоорганизация общества.

Способность государственного субъекта сочетать целенаправлен ное воздействие на социум с реализацией его свойства к самоор ганизации – один из универсальных показателей эффективности управления.

Оценка эффективности государственного управления в теоре тическом аспекте есть процедура сравнения результатов тех или иных решений с критериальными признаками, воплощающими 80 Лекция официально признанные ценности, интересы, цели и нормы. Дан ная процедура – не что иное, как процесс выявления противоре чия между субъективным и объективным факторами управления.

Такие противоречия вполне естественны: невозможно полностью учесть в стратегических планах развития быстроменяющиеся тен денции, интересы и запросы современного общества. Решения фиксируют видимый на определенном участке времени результат, сочетая его с возможностями государства и общества.

Упущенные возможности, неправильно распределенные ре сурсы вызваны неверными изначальными посылами управляю щей системы. Соответствие достигнутых результатов заявленным целям, общественным потребностям – главный результат эффек тивного управления. Он возможен только при отлаженной, хо рошо скоординированной системе управления, ее адекватности внешним вызовам, слаженном взаимодействии всей технологи ческой цепочки управления.

Литература Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государ ственного управления: история и современность. М.: Волтерс Клувер, 2009;

Барциц И.Н. Международные методики оценки эффективности го сударственного управления // Управленческое консультирование. 2009.

№ 4;

Барциц И.Н. Показатели и критерии оценки эффективности госу дарственного управления // Аналитические обзоры ИНИИ РАГС. 2010.

№ 1 (11);

Барциц И.Н. Эффективное управление – управление на осно ве права // Эффективность гос. управления в современных условиях:

Материалы Междунар. научно-практ. конференции. Москва, 17 марта 2009 года. М.: Изд-во РАГС, 2009;

Барциц И.Н. Эффективное управле ние – управление по результатам // Национальные проекты. 2008. № 6;

Барциц И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство // Государство и право. 2009.

№ 3;

Быковский В.А. Оценка эффективности органов региональной и местной власти // Региональные проблемы преобразования экономики.

2009. № 2;

Галиуллин Т.Т. Современные проблемы оценки эффективнос ти государственного управления // Вестник Поволжской академии го сударственной службы. 2009. № 4;

Государственное управление в ХХI веке: традиции и инновации. Часть 1. М.: Изд-во МГУ : РОССПЭН, 2007;

Дзуцев Х.В. Оценка населением эффективности деятельности ор Эффективность государственного и муниципального управления ганов исполнительной власти Республики Северная Осетия - Алания Северо-Кавказского федерального округа Российской Федерации. М.:

Изд-во ИСПИ РАН, 2010;

Журавлев Д.М. Оценка эффективности ока зания государственных услуг на примере работы системы «одного окна»

Правительства Москвы // Вестник МГУ. Серия 21: Управление (государ ство и общество). 2009. № 3;

Иванников И.А. Эффективность государ ственной власти в России: проблемы теории и практики. Ростов н/Д.:

Изд-во СКНЦ ВШ, 2004;

Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Охотский Е.В.

и др. Эффективность государственной власти и управления в современной России. Ростов н/Д., 1998;

Иншаков О.В., Олейник О.С. Оценка эффек тивности управления в органах исполнительной власти субъектов РФ по конечным результатам // Региональная экономика: теория и практика.

2008. № 22;

Кам Ю. Измерение выпуска и производительности секто ра государственного управления на субнациональном уровне в России.

М.: Изд-во ИЭПП, 2008;

Кудинов М.Г. Эффективность государственно го управления сферой малого предпринимательства. Ростов н/Д.: Антей, 2007;

Кулушева М.А. Институт юридической ответственности как метод оценки эффективности деятельности органов и должностных лиц мест ного самоуправления // Вестник Поволжской академии государствен ной службы. 2003. № 5;

Курникова С.С. Проблема правового регулирова ния оценки эффективности работы исполнительных органов местного самоуправления // Вестник экономики, права и социологии. 2007. № 3;

Макарова Т.Б. Оценка эффективности деятельности органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации как форма президент ского контроля // Государственная власть и местное самоуправление.

2009. № 4;

Маринчак Н.Ю. Эффективность управления деятельностью региональных структур публичной власти. Уфа: Изд-во Акад. ВЭГУ, 2009;

Масленникова Е.В. Оценка эффективности деятельности органов государственной власти при исполнении государственных функций // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 1 (18);

Маслов Д.В., Короленко А.Ю., Смирнов В.В. Система оценки эффективно сти деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления «Эффективная публичная служба» (ЭПУС): концепция.

М.: Флинта : Наука, 2006;

Мау В.А. Экономика и право. Конституцион ные проблемы экономической реформы в России. М., 1998;

Повышение эффективности государственного и муниципального управления: опыт, проблемы, перспективы. Челябинск: Изд-во ЧИ УрАГС, 2008;

Подсум кова М.А. К вопросу оценки эффективности деятельности органов тер риториального общественного самоуправления // Вестник Поволжской 82 Лекция академии государственной службы. 2008. № 4;

Положихина М.А. Каче ство и эффективность государственного и муниципального управления:

вопросы оценки // Экономические и социальные проблемы России.

2009. № 2;

Проблемы оценки качества государственного управления // Проблемы современного государственного управления в России. Тру ды научного семинара. Центр проблемного анализа и государственно управленческого проектирования. Вып. 4 (25). М.: Научный эксперт, 2009;

Проблемы эффективности государственного и муниципального управления в условиях преодоления экономического кризиса: возможен ли инновационный шаг в развитии России? Челябинск: Изд-во Центра анализа и прогнозирования, 2009;

Проскурякова Л.Г. Информатизация как фактор повышения эффективности деятельности органов исполни тельной власти. Орел: Изд-во ОРАГС, 2009;

Ракова А., Решетников М.

Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2007 года //Экономическая политика. 2009. № 1;

Романцов А.Н., Ибрагимов Р.М. Направления повы шения эффективности предоставления органами государственной вла сти государственных и муниципальных услуг // Вестник Самарского го сударственного экономического университета. 2009. № 62;

Ромашов Р.А.

Эффективность как критерий оценки социальной ценности системы государственной власти // Вестник Нижегородского университета им.

Н.И. Лобачевского. Серия: Право. 2003. № 2;

Самаруха А.В. Оценка эффективности работы структурных подразделений органов исполни тельной власти региона в направлении противодействия коррупции // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2008.

№ 6;

Свирина А.А. Эффективное управление по принципам классиче ского менеджмента. Казань: Плутон, 2008;

Смолянский П.В. Эффек тивность деятельности органов государственной власти: внутренние и внешние критерии оценки // Вестник Волгоградского государствен ного архитектурно-строительного университета. Серия: Гуманитарные науки. 2007. № 9;

Стандарты качества как критерии государственного управления // Проблемы современного государственного управления в России. Труды научного семинара. Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Вып. 5 (26). М.: На учный эксперт, 2009;

Холме Д. Эффективное администрирование. СПб.:

БХВ-Петербург, 2009;

Хольцер М., Бухарт Г., Мартин Д. и др. Эффектив ность государственного управления. М.: Изд-во Фонда «За экономиче скую грамотность», 1998;

Шилова Ю. Алгоритм оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Микроэкономика.

Эффективность государственного и муниципального управления 2009. Т. 6;

Эффективность государственного и муниципального управ ления. Ижевск: Изд-во Ин-та экономики и упр. УдГУ, 2010;

Эффектив ность государственного управления в современных российских усло виях. М.: Изд-во РАГС, 2009;

Эффективность государственного управ ления: пер с англ. / под общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М.:

Фонд «За экономическую грамотность» : Рос. экономический журнал :

Консалтбанкир, 1998;

Январев В.А., Семионова Е.А. Воздействие регла ментации деятельности органов власти на эффективность исполнения ими государственных функций (по результатам опроса государственных служащих) // Вопросы государственного и муниципального управления.

2009. № 3.

Лекция ГоСУДАРСТВеННое И МУНИцИПАЛьНое УПРАВЛеНИе – УПРАВЛеНИе По РезУЛьТАТАМ 1. Понятие управления по результатам.

2. Программно-целевой подход в правовом обеспечении государ ственного и муниципального управления.

1. Понятие управления по результатам Э ффективность любой деятельности свя зывается с достижением желаемых резу льтатов1, а также с получением заданно го результата с меньшими издержками.

Управляющее воздействие государственной вла сти на политические процессы, социально-эко номическое развитие осуществляется главным образом и прежде всего посредством правового регулирования, выработки правил поведения граждан, юридических лиц, органов государ ственной власти, т. е. посредством выработки, реализации и контроля исполнения норматив ных правовых актов. Но сами нормативные пра вовые акты без своей конкретизации в управ ленческих решениях представляют собой не более чем закрепленную на бумаге правовую формулу. «Уроки истории и современный опыт учат – от эффективного правового обеспече ния управления во многом зависят результаты управленческой деятельности, а следовательно, и развития экономики и социальной сферы», – утверждает Ю.А. Тихомиров в предисловии к книге «Управление на основе права»2, пред ставляя в самом названии основную формулу Большая советская энциклопедия. М.: Советская энциклопедия. 1978. Т. 30. С. 323.

Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права. 2007. С. 8.

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам современного государственного управления.

Вместе с тем справедливо отмечая значение эффективности действия права для достижения качественного состояния госу дарственного управления, автор данной работы приходит к не сколько необычному для юриста, но верному выводу: «Увлече ние правотворчеством неизбежно порождает убеждение в пользе абсолютной правовой регламентации. Но это далеко не так...»1.

И в этой позиции, на первый взгляд представляющей собой опре деленное противоречие, отражаются два подхода к формирова нию системы управления, две основные его модели:

1. Нормативная модель, предполагающая четкую регламента цию деятельности всей системы, определение показателей ре зультативности и процедур их планирования, систему контроля и стимулирования. Эта модель используется не только в государ ственном секторе, она применима в любой системе, которая на целена на выполнение процедур и правил, заданных по вертикали «сверху вниз». Социалистическое планирование, государственное регулирование, управление крупными корпорациями невозмож но без нормативного определения правил поведения и контроля за исполнением поручений, будь то бюрократическая иерархия или бизнес-структура. Нормативная модель обязательна для госу дарственного управления, без нее любая концепция управления по результатам теряет свою форму, да и саму возможность быть реализованной. Нормативная модель на государственном уровне находит свое выражение в крупных государственных программах, таких как федеральные программы, «приоритетные националь ные проекты» и др.

Управление по результатам, внедрение методов, ориентирован ных на результат, бюджетирование. Эта модель предполагает пе реориентацию бюджетных и управленческих процессов с учета ресурсов на учет результатов. В принципе необходимость внедре ния системы управления по результатам в публичный сектор не оспаривается. Переход к этой модели со стороны государствен ной бюрократии во многом был вынужденным. Информацион ные технологии, развитие гражданского общества, повышение требований потребителей к качеству предоставляемых услуг обу словило понимание необходимости повышения эффективно Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 86 Лекция сти управленческого процесса, увеличение заинтересованности бюрократии в конечных результатах своей деятельности. Бюро кратия столкнулась с необходимостью понравиться населению, бизнес-структурам, институтам гражданского общества. Более того, указанные субъекты – получатели публичных услуг стали требовать большей подконтрольности и подотчетности государ ственных структур.

Единых теоретико-правовых подходов к бюджетированию, ориентированному на результат, не выработано. Нет и единства в терминологии. Если в Северной Америке больше используется понятие «performance budgeting», то в Великобритании это же по нятие обозначается термином «results-oriented budgeting». В рос сийской управленческой теории до недавнего времени исполь зовалось понятие «программно-целевое бюджетирование». Бюд жетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджет ными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами.

Цель бюджетирования, ориентированного на результат, состоит в стремлении проконтролировать соответствие затраченных ре сурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость, экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.

Даже краткая характеристика данных двух моделей управ ления показывает, что между ними нет и не может быть непри миримого противоречия. Их выделение в управленческой науке свидетельствует лишь о стремлении в каждом из обозначенных случаев подчеркнуть тот или иной аспект управленческой моде ли. В условиях современного правового государства управление не может быть не основано на праве, также как это государство не может не ориентироваться на осуществление вполне конкретных целей и задач, которые формулируются обществом в ходе изби рательных кампаний и представляющими его интересы много численными общественными и политическими организациями, бизнес-сообществом и другими институтами гражданского обще ства и государства.

оценка эффективности государственного управления предпола гает не только оценку конечного результата, но и правильность выбранного направления, равно как и возможность по результа там оценки скорректировать это направление.

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам Понятно, что эффективность государственного управления нельзя определить простым арифметическим действием, вычи тая из стоимости результата затраты. Необходимы более сложные критерии, чем отношение достигнутой определенной цели к за тратам на ее достижение.

Введем понятие целевой эффективности управления, кото рую будем определять конкретным назначением государственной структуры, ее социальной миссией, не требующей обоснования создания данной структуры государственного управления.

Таким образом, первый критерий эффективности государ ственного управления должен определять необходимость созда ния или продолжения функционирования той или иной управ ленческой системы.

Вторым критерием определим реальную достижимость по ставленных целей. Экономический критерий «отношение «факт/ план» не слишком универсален для управления, поскольку пла новые показатели могут содержать объективно недостижимые требования. В качестве примера возьмем известную, но забытую программу советского правительства на долгосрочную перспек тиву о предоставлении каждой семье отдельной квартиры к опре деленному времени.

Таким образом, разделяя данный критерий на понятия пра вильности постановки целей и степени их достижимости, про веряем задачу на соответствие истинным потребностям общества для ответа на прямой экономический вопрос, что это решение дает обществу и какой ценой общество сможет этого достигнуть.

Отметим, что в первой части вопроса могут быть использова ны только качественные критерии, но во второй можно сформу лировать и количественные критерии.

Например, в любом качественном экономическом обоснова нии того или иного эффективного проекта используется показа тель чистого приведенного эффекта. Чистый приведенный эф фект рассчитывается обычно на долгий срок 5–15 лет и служит одним из основных показателей эффективности проекта. Чистая текущая стоимость (чистый приведенный эффект, Net Present Value, NPV) – сумма текущих стоимостей всех спрогнозирован ных, с учетом ставки дисконтирования, денежных потоков. Ме тод NPV состоит в следующем. Определяется текущая стоимость затрат (Io), решается задача количественного привлечения инве 88 Лекция стиций для проекта. Рассчитывается текущая стоимость будущих денежных поступлений от проекта, для чего доходы за каждый год – CF (кеш-флоу) – приводятся к текущей дате.

Результаты расчетов показывают, сколько средств нужно было бы вложить сейчас для получения запланированных доходов, если бы ставка доходов была равна процентной ставке в банке.

Подытожив текущую стоимость доходов за все годы, получим об щую текущую стоимость доходов от проекта (PV): NPV показы вает чистые доходы или чистые убытки от проекта по сравнению с хранением денег в банке. Если NPV 0, то можно считать, что инвестиция при реализации проекта будет эффективной и его следует осуществлять. Если NPV 0, это означает только одно:

ожидаемые доходы недостаточно высоки, чтобы компенсировать риск, присущий данному проекту и инвестиционное предложе ние должно быть отклонено.

Данный критерий с определенными допущениями можно ис пользовать, например, при принятии решения об укрупнении тех или иных государственных структур, создании или упразднении государственных корпораций или объединений.

общественную эффективность государственного управления можно измерить не только объемом оказанных обществу услуг, но и их качественной составляющей.

Интегрированным показателем, который будет учитывать пра вильность поставленных целей, скорость и точность их выполне ния может стать исполнительская эффективность, определяемая как отношение достигнутого за определенное время результата к поставленной задаче.

Для оценки соразмерности отечественных стандартов управ ления по отношению к нормам управления в развитых странах необходим критерий соответствия эффективности государствен ного управления общепринятым нормативам. В рамках данного критерия оценивается разница во времени прохождения государ ственного решения по цепочке исполнителей, оценивается кри терий исполнительности – точность, адекватность, и скорость исполнения.

Общеизвестно, что в сфере управленческих отношений на блюдаются такие явления, как принятие решений для удовлет ворения конкретных интересов, при этом интересы общества в целом могут быть нарушены. Взяв за основу вечный древнегрече Государственное и муниципальное управление – управление по результатам ский вопрос «кому это выгодно?», введем критерий общественной полезности принятого решения. Формулировать его необходимо с определения «нулевого», начального уровня состояния вопроса, с определения эффективности, включая определение потребно стей, которые имеются в обществе, и что самое важное, уровень возможного покрытия данной потребности ресурсным обеспече нием. Далее необходимо провести оценку ожидаемых потребно стей общества в случае положительного управленческого воздей ствия выполнения данного решения.

Сложность в оценке эффективности управления государ ственных органов определяется отсутствием производства услуг, по которым можно оценить степень удовлетворенности гражда нина, того результата, который можно измерить. Это объясняется главной целью деятельности государственных органов: поддержа нием порядка в правовой, экономической и финансовой сферах.

Общепринятый обывательский критерий успешности управ ления определяется наличием экономического роста. Если есть рост – управление экономикой эффективно. Но данный крите рий хорош в дни устойчивого роста мировой экономики. А в усло виях нестабильности и кризисных явлений в мировой экономике эффективность управления определяется способностью анти кризисного регулирования, стабилизационными решениями, что часто противоречит обывательскому мнению о критериях эффек тивности.

Конечно, если задаться целью и быть допущенным к необходи мой информации, то экономический эффект в первом приближе нии можно посчитать от любого регулирующего воздействия лю бого ведомства, определив суммарный эффект последствий того или иного решения. Можно рассчитать стоимость того или ино го министерства, соизмерив его результаты и затраты, поскольку управляющая деятельность, воздействуя на объект управления, формирует как положительные, так и отрицательные результаты.

Эффект деятельности, например, министерства экономического развития в целом определяется положительным или отрицатель ным инвестиционным климатом и ростом ВВП.

Попробуйте оценить общественную эффективность шоковой либерализации начала 1990-х гг. через данный критерий. Внутрен ний валовой продукт страны сократился вдвое. Беспрецедентное увеличение числа бедных слоев населения. Замедлены все инсти 90 Лекция туты устойчивого развития. Практически парализована промыш ленность. Тем не менее постепенно восстанавливается вертикаль государственного управления, формируются четкие, работоспо собные механизмы общественной координации. Создаются но вые институты общественного устройства.

Экономическая эффективность управления воспринимается как в положительных численных показателях производства и рас пределения национального богатства, так и в достаточной откры тости экономики и свободы предпринимательства и торговли.

В обществе постепенно формируются и иные индикаторы общественной эффективности: степень равноправия граждан, процент безработицы, доля бедности, доступность образования, здравоохранения.

Исполнительская эффективность часто определяется тем, что исполнителями решений является не только среднее звено чинов ников, но и народ в целом, у которого ряд проводимых решений вызывает непонимание, а иногда и активное сопротивление.

Эффективность среднего звена чиновников определяется спо собностью правильно выполнять поставленные перед ним задачи, не отвечая за их стратегическую верность или даже утилитарную целесообразность.

Чиновник более высокого уровня, занимающийся интеллек туальной деятельностью, должен добиваться эффективной рабо ты, принимая решения и неся ответственность за свои действия.

Деятельность такого чиновника не может сводиться лишь к ис полнению приказов. Эффективность на исполнительском уров не, когда цель определена, означает «быстро и должным обра зом». Эффективность на более высоком уровне проявляется при определении цели «как и какими средствами».

Системная эффективность в теории классического управле ния определяется рациональной организацией: состав и количе ство звеньев, иерархия их подчиненности и распределения функ ций. Качество организационной структуры, процессов управле ния должно нивелировать качества конкретных управленцев.

В этом состоит отличие от текущей эффективности, когда со отношение между результатами управленческой деятельности и затрачиваемыми усилиями определяется деловыми качествами менеджеров, а также тем, насколько рационально используется их потенциал.

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам Если посмотреть на экономическое происхождение понятия «критерий эффективности», то можно предположить его как про изводную от понятия «создаваемая стоимость», объектами оцен ки которой служат результаты управленческой деятельности.

Рассмотрим целеполагающие ценности современного Россий ского государства – это демократия, суверенитет государства, его целостность и безопасность, верховенство права абсолютно для каждого гражданина, его политические права и социальные сво боды, труд, основанный на многообразии собственности на сред ства производства, плюрализм мнений.

Если данные общественные ценности выполняются, то рас сматриваемый критерий определения эффективности высших чиновников государства, безусловно, имеет положительное нрав ственное значение.

И обратное, если наблюдается разрыв между провозглашен ными ценностями и существующими реалиями, то рассматривае мый критерий определения эффективности высших чиновников государства имеет отрицательное значение.

В основе критериев эффективности – требования объектив ных законов управления: реализация функций системы управле ния, стимулирование инициативы, ограниченной рационально сти, единство управления, легитимность решений, ряд других.

В наше время развития информационных и иных инноваци онных технологий, ориентированных на повышение качества го сударственного управления, формируются объективные системы оценки результативности и эффективности деятельности государ ственных органов и служащих. Надо отметить, что над решением данной задачи работают ученые многих стран, с различными фор мами государственного устройства.

Вопрос, поставленный в начале параграфа – что понимать под эффективностью государственного управления и как ее из мерять – остается достаточно открытым и в мировой специаль ной литературе.

И по сей день современные ученые, работающие в сфере оцен ки эффективности управления, не решили окончательно, что ле жит в основе эффективного государственного управления, какие методы измерения можно считать объективными, какие факторы способствуют эффективному управлению, не подобрали набор ключевых инструментов для управления эффективностью. В этих 92 Лекция целях продолжаются исследования и поиск подходов к содержа нию понятия «эффективность государственного управления», раз работка методик оценки, содержащих систему сбалансированных критериев и показателей оценки эффективности деятельности органов власти, государственных служащих и других решений.

Уже начиная с 1970-х гг. постепенно в экономически разви тых странах стали использоваться отдельные методы управления, ориентированные на результат, и бюджетирование. Хотя первые попытки по внедрению элементов бюджетирования, ориентиро ванного на результаты, были предприняты в США уже в 1949 г., когда сформированная при администрации президента США ко миссия рекомендовала правительству придерживаться принципов бюджетирования, ориентированного на результаты («performance budgeting»), «формируя бюджет на основе выполняемых функций, деятельности, проектов»1.

Новый импульс реформам дала инициатива президента США Б. Клинтона в 1993 г. «Перестройка системы государственного управления», призванная обеспечить более эффективную рабо ту правительства. Нормативным закреплением этой инициативы стал Закон США «Об оценке результатов деятельности государ ственных учреждений» (Government Performance and Results Act), который определил методику управления по целям, сформули ровал требование к административным органам ориентировать ся на выполнение программ и стратегических планов, установил взаимосвязь между ресурсами и результатами. В соответствии с законом каждый орган в системе управления должен разрабаты вать стратегические планы своей деятельности на срок не менее пяти лет, в который необходимо включать: цель и предназначе ние этого органа, долгосрочные общие цели и задачи, в том числе связанные с результатами деятельности;

средства их достижения, ресурсы, которые предполагается использовать. Стратегические планы ведомств в соответствии с этим законом служат отправной точкой для определения целей ежегодных программ и оценки их результатов при достижении намеченных целей. Во второй поло вине XX в. в США использовались различные модели концепции бюджетирования, ориентированного на результат.

U.S. Commission on Organization of the Executive Branch of the Government, Budgeting and Accounting. Washington D.C., 1949. Р. 8.

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам Таблица Модели бюджетирования, ориентированного на результат, применявшиеся в США Годы дей- Название Основные элементы ствия Программно- • перенос акцента с затрат государственных целевой бюджет ресурсов на исполнение государственных функций, 1949– (Performance осуществление деятельности и достижение результатов;

Budget) • данные о финансировании по каждому министерству и ведомству должны были представляться в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности Планирование – • возможность выбора долгосрочного горизонта программиро- планирования;

вание – бюд- • группировка всех видов деятельности, выполняемых жетирование министерством или ведомством, в программы, (Planning- ориентированные на достижение определенных 1961– Programming- социально значимых целей;

построение иерархии задач Budgeting и мероприятий, ведущих к достижению цели;

System (PPBS) • оценка затрат на выполнение каждого элемента программ для оценки стоимости реализации программы в целом;

• представление в бюджетной заявке нескольких вариантов достижения целей и соответствующих им вариантов финансирования Управление • повышение ответственности сотрудников по целям министерств за достижение целей, стоящих перед (Management by организацией (глава министерства / ведомства отвечал Objectives) за достижение целей национального значения, сотрудники – за реализацию отдельных задач, сформулированных ими совместно с руководителями);

1972– • попытка оценить социальную значимость достигнутых результатов (outcomes);

• составление бюджетных заявок исходя из целей министерств, согласованных с целями государственной политики, на достижение которых запрашиваются средства, однако подробную иерархию мероприятий по реализации целей с указанием стоимости каждого этапа составлять не требовалось 94 Лекция Планирование • установление целей, достижимых при разных бюджета с нуля уровнях расходов, для каждой цели министерства (Zero-Based и ведомства должны были предложить несколько Budgeting) программ ее достижения, и затраты, по крайней мере, по одной программе должны были быть ниже текущего уровня;

• оценка объема ресурсов, необходимых для достижения поставленных целей, должна была производиться безотносительно к соответствующим 1977– бюджетным расходам предыдущего периода («с чистого листа»);

• министерствам и ведомствам предписывалось совместить программную структуру с существующей организационной структурой, сформировав так называемые центры принятия решений (decision units), в которых должны были приниматься решения относительно реализации программ. Подаваемые бюджетные заявки должны были строиться в разрезе указанных центров принятия решений;

• ранжирование программ (обоснования затрат) по приоритетности Новое бюд- • усиление ответственности государственных органов жетирование, за осуществление программ (руководители вправе сами ориентиро- выбирать способы достижения поставленных целей, ванное на ре- в том числе могут перераспределять ресурсы между зультат (New статьями расходов в рамках выделенной им сметы);

performance • разработка министерствами и ведомствами С 1990-х гг.

budgeting) пятилетних стратегические планов, корректируемых каждые три года;

разработка плана работы на год, связывающего стратегические цели министерства с повседневной работой его сотрудников;

• подготовка министерствами и ведомствами ежегодных отчетов, содержащих сравнение достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными и основные выводы по оценке результатов исполнения программ В 1980-е гг. переход на эти методы был осуществлен в Австра лии и Новой Зеландии, а позднее – в Великобритании, Нидер ландах, странах Северной Америки и Скандинавии (Финляндия, Швеция, Дания). К этим же принципам пришли в Германии, Ав Государственное и муниципальное управление – управление по результатам стрии и Швейцарии. 2008 год – время завершения перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, во Франции и Германии. В зарубежных странах подходы к реализации методов, ориентированных на результат, различны и продолжают разви ваться. Например, Австралия, Новая Зеландия и Голландия боль шое внимание уделяли непосредственным результатам, а сейчас все больше ориентируются на конечные результаты. К тому же Австралия меняет свою бюджетную систему и систему бухгал терского учета для того, чтобы сконцентрироваться на конечных результатах. Во Франции был принят закон, устанавливающий требование указания результатов и ресурсов в бюджетной инфор мации большинства государственных программ.

В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряже нием Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.

№ 1789-р, переход к управлению по результатам – одно из основ ных направлений административного преобразования и в нашей стране. Российский опыт середины 1990-х – середины 2000-х гг.

наглядно показал: чтобы достичь целей государственной полити ки, недостаточно их сформулировать, обеспечить правовую базу и разработать план действий. Необходимо организовать выполне ние этих планов, обеспечить постоянный контроль за их реализа цией, а при необходимости – корректировку.

В то же время практика составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в 2004–2005 гг. выявила ряд серьезных проблем, препятствующих формированию системы управления, ориентированного на результат. Отсутствовали методики расче та показателей результативности по ряду важнейших направле ний деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Не были созданы система сбора и обработки информации, необ ходимой для формирования достаточного набора целевых значе ний показателей результативности, и система мониторинга их достижения. У государственных служащих отсутствовали необ ходимые знания и навыки такой работы, а также мотивация к ее проведению.

Целью реализации этого направления административной ре формы являлось внедрение методов и процедур управления, ориен тированного на результат, и проектного управления в Правитель 96 Лекция стве Российской Федерации, федеральных органах исполнитель ной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам орга низациях. Предполагалось, что внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:

• достичь планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства Российской Федерации в целом, так и на уровне отдельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• повысить эффективность использования ресурсов феде ральных органов исполнительной власти и органов исполнитель ной власти субъектов Российской Федерации.

Для этого было намечено:

• создание и внедрение комплексной системы ведомствен ного и межведомственного планирования и проектного управле ния по целям и результатам деятельности, конкурентного распре деления ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;

• разработка ключевых измеримых показателей эффектив ности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответ ствии со стратегическими целями государства;

• внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечи вающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достиже ния поставленных целей и действия исполнителей, предприни маемые для достижения этих целей;

• разработка и внедрение управленческого учета, позволяю щего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;

• разработка и внедрение системы внутреннего аудита, по зволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение Государственное и муниципальное управление – управление по результатам поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;

• внедрение системы регулярной оценки рисков, препятст вующих достижению намеченных целей;

• внедрение механизмов управления подведомственными ор ганам исполнительной власти организациями.

В ходе создания механизмов ведомственного и межведом ственного планирования необходимо было решить задачи по их методическому обеспечению и пилотному внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных ме ханизмов.

В целях внедрения процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в субъектах Российской Федерации необходимо было создать соответствующую типовую нормативно-правовую и методическую базу для субъектов Рос сийской Федерации с ее последующей экспериментальной апро бацией.

Разрабатывая курс на переход к управлению по результатам, государство исходило из того. что внедрение системы планирова ния и проектного управления в равной мере важно и для успеш ного проведения административной реформы, и для решения других задач, связанных с реализацией полномочий органов ис полнительной власти. Поэтому разработка такой системы долж на была осуществляться одновременно с внедрением новых ком плексных механизмов целеполагания и бюджетирования, ориен тированных на результат.

Мероприятия по внедрению системы управления, ориентиро ванного на результат, также должны были быть скоординированы с реализуемыми задачами реформирования бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, а также федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002– 2010 гг.)». Именно в рамках данных реформ предусматривалось:

• формирование системы показателей результативности дея тельности органов исполнительной власти и бюджетных про грамм, включающей показатели текущего и конечного результата и использованных ресурсов;

• совершенствование методологии и порядка разработки среднесрочных программ Правительства Российской Федерации;

98 Лекция • разработка и внедрение методики расчета ресурсного обе спечения поставленных целей и задач;

• создание механизмов конкурентного распределения ресур сов в ведомствах, то есть механизмов распределения средств со ответствующего бюджета для обеспечения деятельности органов исполнительной власти, предусматривающих процедуры выбо ра между двумя и более вариантами расходования конкретной суммы бюджетных средств для осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг;

• внедрение элементов управленческого учета, позволяющих получить достоверную информацию о затратах на обеспечение деятельности органов исполнительной власти;

• внедрение системы внутреннего аудита эффективности расходов бюджета;

• создание единой государственной информационной систе мы планирования и мониторинга эффективности деятельности органов власти в целях достижения ключевых показателей со циально-экономического развития, в том числе на основе разви тия, интеграции и обеспечения доступности баз государственных статистических данных и внедрения в органах исполнительной власти современных информационных систем поддержки управ ления проектами и формирования ведомственной управленче ской отчетности;

• формирование системы стимулирования государствен ных служащих, базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрак тах с ведущими сотрудниками.

Все эти задачи должны быть реализованы, во-первых, в отно шении самих органов исполнительной власти, во-вторых, в отно шении подведомственных им организаций1.

В целом, отмечая значение принятых в эти годы решений, важно отметить, что именно в этот период не только была осо знана необходимость перехода к управлению по результатам, но и определены первые важные шаги в этом направлении. Офици альный статус приобрело и понятие «управление по результатам», Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008. № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28 марта 2008. № 221).

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам впервые использованное в Концепции реформирования бюджет ного процесса в Российской Федерации на 2004–2006 гг., разрабо танной Министерством финансов РФ и одобренной Постановле нием Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249.

В этот период сформировалась нормативная правовая база, определившая внедрение методик управления по результатам.

Ключевыми нормативными правовыми актами, регламентирую щими внедрение методик управления по результатам, являются (в хронологическом порядке опубликования документов):

• Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 (в ред. от 23 октября 2004 г.) «О мерах по по вышению результативности бюджетных расходов»;

• Концепция реформирования бюджетного процесса в Рос сийской Федерации в 2004–2006 гг.;

• Положение о «Докладах о результатах» основных направ лений деятельности «субъектов бюджетного планирования»;

• Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. «Об утверждении положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

• Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2005 г. «Об утверждении положения о разработке Свод ного доклада о результатах и основных направлениях деятельно сти Правительства Российской Федерации на 2006–2008 гг.»;

• Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г.

№ 825 «Об оценке эффективности деятельности органов испол нительной власти субъектов Российской Федерации».

• Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

• Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 г. № 590 «О порядке проведения проверки инве стиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения.

• Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эф фективности деятельности органов исполнительной власти субъ 100 Лекция ектов Российской Федерации» (в ред. Постановления Правитель ства РФ от 1 апреля 2010 г. № 212).

• Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 г., утвержденные распоряжением Правитель ства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1663-р.

Меры, принятые в рамках осуществления сформулированных данными документами положений, по переходу от «управления затратами» к «управлению результатами», напрямую были связаны прежде всего с реформой бюджетной системы, одним из направле ний которой является полномасштабное внедрение программно целевых методов бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Реализация бюджетной реформы и переход к бюджетированию, ориентированному на результат, предполагала в числе других те же самые меры: анализ показате лей эффективности деятельности, подготовка докладов о резуль татах основных направлений деятельности субъектов бюджетного планирования и т. д.


Хотя, ссылаясь на мировой опыт, следует признать, что даже в тех моделях государственного управления, которые достаточно давно перешли на применение методов управления, ориентиро ванных на результат, бюджетирование по результату в чистом виде не использовалось. Это – идеальная модель, предполагающая, что в бюджетные документы включается не только информация о ре зультатах деятельности, но и привязка расходов к целям, оценка результатов деятельности на основе этих целей и использование данной информации для принятия решений о распределении бу дущего бюджета. Идеальная модель, как правило, не вписывается в реалии государственного управления, когда ей приходится стал киваться с политически определенными интересами и приорите тами страны, которые далеко не всегда могут быть сведены к по казателям экономической выгоды.

Реформа бюджетного процесса, межбюджетных отношений, начатая в 2004 г., предполагала решение принципиально новых задач, связанных:

– с переходом к скользящему трехлетнему планированию, ко торое закрепляет распределенные по годам предстоящего периода обязательства и прогнозную динамику экономических показате лей. Первый трехлетний бюджет был принят на 2008–2010 гг.;

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам – с переходом от планирования затрат на деятельность к пла нированию результатов деятельности, что автоматически означает расширение бюджетных полномочий получателей государствен ных средств и усиление контроля за конечными результатами их деятельности. Государственный и общественный контроль за рас ходованием средств может при этом фокусироваться не только на правомерности расходования средств, но и на целесообразности и полезности этих расходов для общества. Такая реформа необхо дима для повышения ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Растет качество госу дарственных решений, формируются обратные связи от общества к власти, по которым министерствам и ведомствам транслируют ся насущные задачи, и утверждается серьезный, по-настоящему общественный контроль за процессом принятия государственных решений;

– с переходом от прогнозирования показателей динамики со циально-экономического развития к их планированию, на основе которого постепенно формируется конкуренция между потенци альными исполнителями бюджетных программ как по целесоо бразности их финансирования, так и по эффективности исполь зования средств. Возможность выбора приоритетов развития и их перевода на язык приоритетов финансирования бюджетных про грамм позволяет управлять структурными сдвигами в социально экономической динамике с помощью финансовых инструментов;

– с формированием комплексного межведомственного подхода к решению стоящих перед страной задач. Межведомственное взаи модействие не всегда строилось эффективно и последовательно.

Бюджетная реформа – один из важнейших «ключей» к успеху на этом направлении. Министерства и ведомства становятся заин тересованными в кооперации, а не в обособлении просто потому, что результативность работы каждого из них от этого будет по вышаться.

Важную роль в формировании и внедрении механизмов бюд жетирования по результатам сыграло Бюджетное послание Пре зидента Российской Федерации Федеральному Собранию Рос сийской Федерации 23 июня 2008 г., благодаря которому были за конодательно установлены нормы, направленные на повышение результативности бюджетных расходов. В качестве новых бюджет ных инструментов были введены долгосрочные и ведомственные 102 Лекция целевые программы, государственные и муниципальные задания, многолетние государственные и муниципальные контракты, упо рядочены механизмы планирования и осуществления бюджет ных инвестиций, созданы предпосылки для развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных и муни ципальных услуг.

Однако практическое внедрение этих инструментов и меха низмов неоправданно затянулось. Правительство Российской Фе дерации в установленные сроки не утвердило порядки формиро вания, реализации и оценки эффективности долгосрочных целе вых программ, формирования и реализации федеральной адрес ной инвестиционной программы, формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральным государ ственным учреждениям. Не создана была в установленные сроки в полном объеме нормативная и методическая база формирова ния и финансового обеспечения государственных заданий авто номным учреждениям.

Вместе с тем поправками к Бюджетному кодексу Российской Федерации более четко были определены состав и полномочия участников бюджетного процесса, расширена самостоятельность и повышена ответственность главных распорядителей, распоря дителей и получателей бюджетных средств при составлении и ис полнении бюджетов, формировании и представлении бюджетной отчетности. С 2008 г. была внедрена система мониторинга каче ства финансового управления, осуществляемого главными рас порядителями средств федерального бюджета.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ав густа 2009 г. № 1123-р были одобрены Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Рос сийской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 г. и План мероприятий по ее реализации. В этом документе прежде всего было отмечено последовательно осуществляемое с 1999 г.

совершенствование межбюджетных отношений в Российской Фе дерации в рамках реализации Концепции реформирования меж бюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., одобренной постановлением Правительства Российской Федера ции от 30 июля 1998 г. № 862;

Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одо бренной постановлением Правительства Российской Федерации Государственное и муниципальное управление – управление по результатам от 15 августа 2001 г. № 584;

Концепции повышения эффективно сти межбюджетных отношений и качества управления государ ственными и муниципальными финансами в Российской Феде рации в 2006–2008 гг., одобренной распоряжением Правитель ства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р, а также в соответствии с положениями бюджетных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Фе дерации о бюджетной политике в соответствующих годах.

Одновременно с этим в Концепции исходя из того, что не везде внедрены принципы бюджетирования, ориентированного на ре зультат, практически отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов, формулировались новые задачи, направ ленные на развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом:

• установление особенностей организации бюджетного про цесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных об разованиях в условиях экономического кризиса;

• создание стимулов повышения качества управления бюд жетным процессом в субъектах Российской Федерации и муни ципальных образованиях;

• корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федера ции и органам местного самоуправления;

• совершенствование системы разграничения расходных обя зательств между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

• дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюд жетов субъектов Российской Федерации и муниципальных обра зований.

Для создания стимулов повышения качества управления бюд жетным процессом в субъектах Российской Федерации и муници пальных образованиях в условиях экономического кризиса была отмечена необходимость повышения эффективности использова ния бюджетных средств и создания стимулов для внедрения субъ ектами Российской Федерации передовых технологий управления бюджетным процессом. Для этого предусматривается создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации, а также показате лей оценки качества такого процесса. Показатели такой оценки 104 Лекция должны содержать индикаторы использования в бюджетном про цессе инструментов бюджетирования, ориентированного на ре зультат, включающих доклады главных распорядителей бюджет ных средств о результатах и основных направлениях деятельно сти и обоснования бюджетных ассигнований.

В целях создания стимулов к расширению практики исполь зования передовых инструментов управления бюджетным про цессом в качестве одного из индикаторов следует учитывать темп роста доли расходов бюджетов субъектов Российской Федера ции, формируемых в соответствии с принципами бюджетирова ния, ориентированного на результат. Система индикаторов также должна включать показатели состояния нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах Российской Феде рации, финансового состояния регионов и результаты проверок контрольно-надзорных органов.

На основании мониторинга качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предполагается формирова ние рейтинга субъектов Российской Федерации. В зависимости от полученной оценки субъекты Российской Федерации будут выделены в 3 группы.

В отношении субъектов Российской Федерации с высокой сте пенью качества управления бюджетным процессом будет преду смотрена система поощрения.

Для группы субъектов Российской Федерации со средней сте пенью качества управления бюджетным процессом будет уста новлено требование по разработке и принятию в установленные сроки мер по повышению качества управления бюджетным про цессом в тех сферах, в которых качество управления оценено на низком уровне.

Субъектам Российской Федерации с низкой степенью качества управления бюджетным процессом Министерством финансов Российской Федерации будут выноситься предписания о ненад лежащем качестве управления бюджетным процессом, что потре бует принятия мер по устранению ими недостатков организации и осуществления бюджетного процесса. Этим субъектам Россий ской Федерации потребуется осуществлять аудит эффективности использования бюджетных средств и принятие программы по вышения качества управления бюджетным процессом. Низкая степень качества управления бюджетным процессом будет яв Государственное и муниципальное управление – управление по результатам ляться основанием для внесения предложения Министерством финансов Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации о рассмотрении вопроса о соот ветствии руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации занимаемой должности.


Результаты рейтинга субъектов Российской Федерации по качеству управления бюджетным процессом предусматривается размещать на официальном сайте Министерства финансов Рос сийской Федерации в сети Интернет. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется устано вить аналогичный порядок оценки управления бюджетным про цессом органами местного самоуправления. Министерством фи нансов Российской Федерации будут разработаны рекомендации субъектам Российской Федерации по оценке качества управления муниципальными финансами.

Реализация данных и других мероприятий, определенных Кон цепцией, в том числе разработки рекомендаций субъектам Рос сийской Федерации по внедрению бюджетирования, ориентиро ванного на результат, повышения ответственности и открытости бюджетного процесса, должно обеспечить не только дальней шее развитие системы межбюджетных отношений и повышение эффективности бюджетной системы Российской Федерации на основе сочетания принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов, но и в целом формирова ние новой модели управления – управления по результатам.

Можно ли говорить о том, что к настоящему моменту в отече ственной управленческой практике завершилось формирование нормативной базы перехода к управлению по результатам? Оче видно, нет. И не только потому, что, как и любая иная управлен ческая модель, она требует своей апробации и корректировки, соответствующего совершенствования с учетом не только осо бенностей в целом системы российской государственности, но и изменяющихся политических и социально-экономических усло вий. Весьма весомые причины, объясняющие необходимость и в дальнейшем большого внимания к данной модели теоретиков и практиков, связаны с сохраняющимися пробелами в трактовке теоретических основ данной модели управления.

Очевидно, что применительно к сфере государственного управ ления понятие «результат» раскрывается через рассмотрение ко 106 Лекция нечного, итогового (или промежуточного, предварительного) по казателя определенного вида деятельности, осуществления или, напротив, невыполнения управленческого решения. Надлежит различать планируемый, ожидаемый и фактический, достигну тый результат управленческой деятельности. Чем выше степень совпадения этих двух показателей, тем больше эффективность процесса управления. Причем, как ни парадоксально, эта фор мула подтверждает свою истинность даже в том случае, когда до стигнутый результат превышает ожидания.

С учетом этого доклады о результатах и основных направлени ях деятельности должны стать основным элементом комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования, то есть ведущим элементом стратегического планирования. Так, Доклад о результатах и основных направлениях деятельности ми нистерства (агентства, службы) на трехлетний период, в котором закрепляются цели, задачи и показатели деятельности органа ис полнительной власти, а также принимаемые для их достижения (решения) бюджетные программы, непрограммные действия и необходимые для их осуществления расходы, с 2004 г. был опреде лен в качестве основного инструмента установления взаимосвязи между стратегическими и среднесрочными решениями и приори тетами и текущими расходными обязательствами. При этом сово купные расходы ограничиваются величинами, установленными в перспективном финансовом плане (трехлетнем бюджете).

Одним из ведущих показателей эффективности государствен ного управления исследователями стал называться объем ресур сов, затрат, использованных для достижения полученных резуль татов. Эта методика стала недостающим завершающим звеном, позволяющим вывести формулу эффективности государственно го управления: «ресурсное обеспечение управленческой деятель ности – затраты – результат»1. Именно предлагаемая формула эффективности государственного управления стала основной в системе оценки административных процессов. Она может быть использована на всех этапах управления. При таком подходе предназначение деятельности органа государственного управле ния заключается в достижении поставленной задачи при исполь зовании предоставленных в распоряжение средств и предполагает См.: Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1996. С. 98–132.

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам обеспечение оптимального соотношения этих двух показателей между собой. Большую роль в определении эффективности дея тельности органов государственной власти играет не только раз мер затрачиваемых на достижение определенных целей ресурсов, но и их структура, т. е. привлечение ресурсов нефинансового ха рактера и увеличение доли этих ресурсов в общем объеме, а также поиск и применение новых подходов в управлении.

Экономические затраты на обеспечение государственного управ ления представляют собой прежде всего совокупность бюджетных и иных государственных расходов за счет средств децентрализо ванных фондов государства, а также остальное имущество, вы раженное в стоимостной форме, которые были потрачены на со держание государственного аппарата либо были задействованы для обеспечения управленческих задач. Эти управленческие за дачи достигаются посредством регулирующего воздействия орга нов государственной власти в финансово-экономической сфере (бюджетной, налоговой, денежной, кредитной), через выработку норм промышленной и социальной политики, в иных сферах обе спечения государства необходимыми средствами для выполнения ими функций поддержания целостности, суверенитета, безопас ности, упорядоченности и развития общества.

Согласно этому подходу обосновывается и необходимость снижения затрат на государственные и муниципальные нужды.

«Эффективность органа повышается, если с помощью имеющих ся средств обеспечивается более высокий уровень производи тельности, или если те же результаты достигаются при меньшем объеме ресурсов, или если находится определенное соотношение того и другого», – отмечают исследователи1. Однако практика деятельности государственных органов в экономически развитых государствах не подтверждает истинности этой формулы. Более того, как отметили эксперты Всемирного банка в исследовании «Качество роста» еще в 2001 г., «полученные данные заставляют сомневаться, что «роскошь» хорошего государственного управле ния могут позволить себе только богатые страны»2.

Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государствен ного управления к эффективному государству // Журнал российского права. 2003.

№ 10.

Томас В. и др. Качество роста. 2000 / пер. с англ. М.: Весь мир, 2001. С. 180.

108 Лекция Реализация реформы государственного управления в России, если она будет исходить из теории малозатратного государства, не позволит реализовать концепцию эффективного государства.

Выделяя в качестве приоритетной линию на сокращение затрат, усилия концентрируются не на обеспечении большей гибкости, прозрачности и надлежащего качества выполнения государствен ных функций и предоставления публичных услуг, а на процессе реформирования структуры органов исполнительной власти и на сокращении числа функций государства. Действительно, задача сокращения расходов на обеспечение государственного управ ления является одной из наиболее четко выраженных примени тельно к административной реформе в России. Однако цели роста эффективности государственного управления не могут сводиться лишь к снижению государственных расходов. Напротив, госу дарственное регулирование и воздействие иных общественно политических институтов в экономике является предпосылкой устойчивости рыночных отношений. По мнению Э.Б. Аткинсона и Дж.Э. Стиглица, «есть мало оснований считать, что рынок мог бы функционировать в ситуации, предполагающей негосудар ственную экономику»1.

Рынок, его интересы не являются только и исключительно экономическим феноменом. Это – и правовое явление. Именно рынок с его жесткими условиями, отмечает американский ученый Гоффлер, «породил взгляд на жизнь как на последовательный ряд договорных сделок и на общество как на людей, связанных вое дино брачным контрактом»2. Экономический режим государства наряду с политическим режимом выступает основной характери стикой степени демократичности государства, позволяет оценить уровень зрелости складывающегося в его пределах гражданского общества. В этом смысле примечательны мероприятия по модер низации государства в ФРГ, осуществляемые по трем приоритет ным направлениям:

1) реформа государственного аппарата;

2) усиление рыночных начал и конкуренции в государствен ном секторе;

Аткинсон Э.Б., Стиглиц Дж.Э. Лекции по экономической теории государствен ного сектора: учебник / пер. с англ.;

под ред. Л.Л. Любимова. М.: Аспект Пресс, 1995.

С. 18–23.

США – экономика, политика, идеология. 1978. № 2. С. 17.

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам 3) усиление гражданской активности1.

Таким образом, в ФРГ происходит сочетание экономических и социальных показателей эффективного государственного управ ления. В то же время, очевидно, что любое государство, вступаю щее на путь административных преобразований, сталкивается с серьезными вызывами и рисками. Эти риски обусловлены необ ходимостью оказать четкое государственное воздействие на изме нения структуры управления и экономики, осуществить преобра зования в использовании и распределении ресурсов, определить степень и допустимость воздействия на экономику иностранного и транснационального капитала.

Как считают специалисты, именно достижение социального эффекта должно быть приоритетным для органов государствен ного и муниципального управления. Они не вправе сводить ито ги своей деятельности только к модели прибыли, характерной для хозяйствующих субъектов негосударственного сектора. По добный подход обусловлен самим предназначением государства.

В данном контексте система государственного и муниципального управления демонстрирует свою направленность на выполнение социальных функций, обеспечение не только экономического, но культурного и политического развития, соблюдение интересов различных слоев населения, удовлетворение разнообразных (а не только потребительских) интересов своих граждан. Такие соци альные сферы, как наука, образование, здравоохранение, культу ра, не могут быть водворены в условия абсолютно рыночного су ществования, выведены из системы государственной поддержки.

Таким образом, результатами направления должны стать пре жде всего показатели социальной эффективности, которые клас сифицируются исследователями по общим признакам на крите рии общей, специальной и конкретной социальной эффективно сти. К критериям общей социальной эффективности управления относятся:

а) уровень производительности труда, соотносимый с миро выми параметрами по соответствующим его видам;

б) темпы и масштабы прироста национального богатства, ис числяемые по методике ООН;

Verwaltung und Fortbildung. 1999. № 3. S. 117–129.

110 Лекция в) уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

г) упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным ре зультатом.

Критерии общей социальной эффективности дифференциру ются также по сферам общественной жизнедеятельности, таким как: экономика, социальная, духовная сфера и др. Это является показателем того, что указанные критерии затрагивают все основ ные сферы жизнедеятельности человека и дают нам точные пред ставления о влиянии государственного управления на все жиз ненно важные стороны человеческой деятельности. Значимость социальных критериев показывает, что вряд ли возможно пере вести органы исполнительной власти, будь то министерства или агентства, на финансирование исключительно на основе оценки результативности и качества их работы. Другой вопрос – в рас становке приоритетов, которые уже в Послании Президента Рос сийской Федерации Федеральному Собранию 26 мая 2004 г. были определены так: перейти «от управления затратами к управлению результатами и сформировать механизм оценки планов и показа телей достижения результатов всех органов власти»1.

Применение подобного подхода означает весьма осторожный перенос в сферу государственного управления концепции «эффек тивного менеджмента», «нового государственного менеджмента», опыта и стандартов бизнеса. Идея об использовании в системе го сударственного управления рыночных механизмов основывается на принципах новой потребительской этики, согласно которым гражданин не рассматривается более как пассивный получатель государственных благ, но как активный потребитель, кому госу дарство и его органы оказывают услуги. Воплощение в жизнь этой идеи требует изменения культуры государственных учреждений и организаций, пересмотра основных обязанностей и компетенций государственных служащих и обозначает в качестве значимой проблему оценки деятельности органов государственной власти в соответствии с бизнес-стандартами.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Рос сийской Федерации // Российская газета. 2004. 26 мая.

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам Вместе с тем подобный перенос без должного осмысления и адаптации чреват весьма неоднозначными последствиями, ведь он не снимает главного отличия сферы государственного управ ления от предпринимательства – различия в цели деятельности.

В Международном кодексе поведения государственных служа щих, принятом ООН, подчеркивается: «Государственное учрежде ние... является ответственным органом, что подразумевает обя занность действия в интересах общественности. Поэтому пре дельная лояльность государственных служащих должна отвечать общественным интересам государства»1. Общественный интерес вполне может вступить в противоречие с утилитарными представ лениями об экономической выгоде.

Теория «эффективного менеджмента» первоначально сформи ровалась как некий свод принципов управленческой предприни мательской деятельности применительно к бизнес-корпорациям.

Ее основной чертой является заимствование в систему государ ственного управления методов и управленческих технологий, свойственных бизнес-корпорациям, институтам рынка. Однако постепенно именно она стала восприниматься в качестве прием лемой и для сфер государственного управления.

«Утилитарный подход» к индивидуализации интереса служа щих многие исследователи считают вредным для общества и кри тически относятся к переводу правительственных структур на ме тоды частного бизнеса. Так, И.Л. Бачило замечает, что фундамен тальная работа Осборна и Геблера «Перестройка правительства», обобщающая опыт реформ в государственном управлении США, подвергает достаточно критическому анализу эту политику имен но с позиций неудовлетворительности распространения методов частного бизнеса на государственный аппарат2. Распространение на государственную службу методов частного бизнеса с неизбеж ностью ведет к возникновению монополизма частного сектора при передаче ему государственных функций3.

Международный кодекс поведения государственных служащих. Приложение к Резолюции ООН A/RES/51/59.

См.: P.W.Ingrahm. Reinventing the American Federal Government: Reform Redux or Real Change? «Public Administration». Vol. 74, Autemn, 1996, P. 453–475 // Обзор на русском языке: Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт.

Вып. 17. М., 1997. С. 5–15.

Бачило И.Л. Ресурсы системы исполнительной власти в Российской Федерации // Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / отв. ред.

И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 409–410.

112 Лекция В целом, правильно и четко выбранная и обозначенная цель во многом предопределяет не только сам процесс развития той или иной системы, но и последующую оценку эффективности деятельности. Цели государственного управления не могут сво диться к прямолинейному олимпийскому принципу «быстрее, выше, сильнее», перефразированному в «больше, дороже, прибыль нее». Они также подлежат анализу и рассмотрению с точки зрения их адекватности стратегическим задачам развития государства и общества, а не просто улучшения конкретных экономических показателей. Цели государственного управления обременяются иными внеэкономическими критериями, такими как: развитие культуры и нравственных устоев общества, сохранение экологии, обеспечение привлекательности складывающегося в стране обра за жизни и т. п.

В обобщенном виде эффективность измеряется через исполь зование методик оценки того, насколько достигнутые на основе использования определенного объема ресурсов результаты соот ветствуют прогнозируемым достижениям или тем, которые можно было бы достичь при оптимальном использовании затраченных ресурсов. Таким образом, именно оценка соответствия поставлен ной цели и полученных результатов является основным звеном в перечне иных критериев и показателей. Поскольку управлен ческая деятельность предполагает достижение комплекса резуль татов, то эффективность также связывается с достижением всей совокупности результатов.

При этом нередки ситуации, когда декларируемая и обнаро дованная в качестве цели идея или показатели лишь прикрывают реальные стремления политической элиты. То есть имеет место публичное лукавство, когда принимающие решения в сфере эко номики или политики, не уверенные в социальной поддержке своих инициатив, вынуждены прикрывать их общими и зачастую популистскими декларациями. Современные развитые и разви вающиеся общества, пытаясь сформулировать цели своего буду щего, как правило, прибегают к самым элементарным формулам, сводящимся к повышению благосостояния населения, иными словами – к повышению уровня потребления. Все остальное объ является вспомогательными, факультативными, дополнительны ми и т. п. задачами.

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам особо остро проблема определения цели государственного и му ниципального управления стоит в России. Отвергнув с разрушением советской формы государственности практически весь перечень советских символов, идеологических целей, культурных легенд и социальных мифов, пришедшая к власти в начале 1990-х гг. управ ленческая элита и поддержавшие ее представители либеральной интеллигенции не смогли предложить обществу достойной идей ной замены. В ходе многочисленных дискуссий о новой нацио нальной идее не удалось сформировать того набора ценностей, ко торые в новых экономических условиях могли бы конкурировать с ценностями общества потребления. Применительно к оценке эффективности государственного управления ценности общества потребления сводятся к призыву купить больше машин в год на тысячу населения, съесть больше тонн мороженого, мяса, овощей (перечень можно продолжать по номенклатуре товаров справоч ника товароведа). Но в том-то и парадокс России, что, восприняв идею потребления, российское общество не может этим удовлет вориться, оно продолжает нуждаться в иных целях.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.