авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 14 |

«И.Н. БАРЦИЦ СИСтемА гоСудАРСтвеННого И муНИЦИпАльНого упРАвлеНИя Учебный курс В двух томах Том 2 УДК 342 ББК ...»

-- [ Страница 4 ] --

Предопределенность исторического поражения Советского Союза стала очевидной не тогда, когда в середине 1980-х гг. страна не могла более обеспечивать военно-экономический паритет с За падом, а многим ранее, в середине 1960-х гг., когда Россия – СССР перестал поставлять на мировой культурный рынок символы и ле генды. Набивший оскомину перечень из балета, цирка и космоса, тем не менее, обеспечивал некий культурный фон утверждения страны в качестве великой державы. Если американцы и выигра ли «холодную войну», то не ядерными ракетами, а кока-колой и «массовой культурой». И сегодня государство, претендующее на роль мировой державы, с необходимостью обязано предоставить миру свое видение не только экономической деятельности, но и политической, культурной перспективы, пусть спорное и далеко не обязательно общепризнанное.

В истории известны разные подходы к оценке мирового ли дерства. История мирового лидерства знает различные критерии, согласно которым этот статус присваивался тем или иным держа вам. Но, очевидно, главное для любого государства – обеспечить благополучие и высокое качество жизни своих граждан, сфор мировать тот образ жизни, который будет привлекательным пре жде всего для своих собственных граждан. Другим несомненным 114 Лекция фактором мирового признания является уровень развития науки и культуры. Лидер тот, и это очередная точка зрения, кто «произ водит» выдающиеся научные идеи, кто дает жизнь техническим новинкам, кто предлагает миру достижения собственной мысли – будь то социальное устройство или дизельный двигатель (опыт Японии, Германии). Лидер тот, гласит одна из теорий, на чьем языке говорят другие люди и страны. Греческий и латынь, фран цузский и немецкий попеременно были такими мировыми язы ками общения. Теперь английский язык выполняет важную роль «лингва франка». Поэтому Россия весьма внимательно подходит к повышению роли русского языка на постсоветском простран стве. Еще один подход: мировой лидер тот, у кого больше населе ния. По этой шкале Россия сегодня далеко не на первых позици ях. Если мы занимали в 1913 г. третье место по количеству жителей после Китая и Индии, в 2007 г. вышли на восьмое место, пропу стив вперед даже Бангладеш. Наше демографическое развитие близко к катастрофе: поэтому в стране предпринимаются чрезвы чайные меры по восстановлению демографического потенциала.

Россия, похоже, в последнее время только по одному показателю остается несомненным лидером – по занимаемой территории и по природным богатствам. Конечно, это «жизненное простран ство» – завоевание наших предков, добыча ископаемых – труд на ших современников. Но так ли это важно в современном мире – мире конкуренции идей, ценностей, информации? Конкурен тоспособность страны на мировой сцене во все большей степе ни зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы. Именно в этом – главный смысл адми нистративной реформы в России.

Сказанное, конечно, ни в коей мере не умаляет значимости экономических показателей, не означает противопоставления со циальных критериев эффективности государственного управле ния и экономических показателей. Отнюдь... Именно социальная составляющая позволяет оптимально сформулировать эконо мические приоритеты, выделить те направления экономических преобразований, которые будут способствовать социальному раз витию. Самый оптимальный эффект осуществления экономиче ских затрат будет достигнут только тогда, когда будут учитываться в единстве показатели экономического и социального содержания.

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам Одной из первых попыток конкретизировать перечень целей государственного управления, не сводя его только и исключи тельно к экономическим показателям, стала подготовка Сводно го доклада Правительства Российской Федерации. Предваритель ный вариант данного перечня целей был сформулирован в «Ме тодических рекомендациях по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2005–2007 гг.» (согласованный Минэкономраз вития России и Минфином России), одобрен в Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности Правитель ства Российской Федерации на 2005–2007 гг. и доработан с учетом замечаний и предложений, сформулированных в представленных Докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2005–2007 гг. и на 2006– 2008 гг.

2 марта 2006 г. Правительством Российской Федерации впер вые был рассмотрен сводный доклад о результатах своей деятель ности за 2005 г. и основных направлениях на 2006–2008 гг. Доклад стал элементом бюджетирования, ориентированного на результат, уточнил цели Правительства, определил меры их реализации, по казал достижения целей, а также описал риски. В результате под готовки доклада было сформировано 114 целей Правительства.

Каждая из них складывается «из огромного количества действий ведомств», которые имеют показатели их исполнения. Однако по многим из показателей нет статистических данных. Поэтому один из выводов, которые делаются в докладе, – необходимость изме нения статистических методик с целью получения дополнитель ной информации. Этот вывод еще раз обозначил значимость по лучения достоверной информации о состоянии государственного управления, о положении дел внутри государственного аппарата, а также проблему отсутствия подобной информации, неразрабо танность методик обработки и учета полученной информации.

Нередко отсутствие методик приводит даже в программных политических и правовых актах к ссылкам на итоги весьма неод нозначных социологических опросов. Примером подобного ку рьеза можно признать ссылку в прилагаемых к Концепции адми нистративной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг.

показателях достижения целей административной реформы. Они были определены исходя из итогов проведенного Общероссий 116 Лекция ской общественной организацией малого и среднего предприни мательства «Опора России» совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) в 2004 г. в 80 субъ ектах РФ исследования «издержек малых предприятий на прео доление административных барьеров». Этот витиеватый термин вполне удобен для исследователей государственного управления в качестве заменителя таких понятий, как «коррупция», «взятка», «откат» и т. п. По итогам исследования указанных организаций, их размер составил в среднем 8,5% прибыли предприятия. Но воз ражение вызывают не столько итоги проведенного социологиче ского опроса, сколько их использование в документе в качестве целевого показателя реализации мероприятий административной реформы: обеспечить снижение доли издержек бизнеса на прео доление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5%, к 2010 г. – до 3%. В подобном правовом контексте этот показатель представляется чем-то вроде рекомендации «не чистым на руку»

чиновникам.

В целом анализ динамики формулируемых целей и результа тов управленческой деятельности государства позволяет выявить ряд методологических проблем:

• анализ докладов субъектов бюджетного планирования раз ных лет выявляет расхождения в значениях показателей за текущий и плановый периоды, а также расхождения в значениях показате лей за отчетный период, представленных в докладах и офици альных статистических данных, подготовленных Росстатом Рос сии, что в некоторых случаях может объясняться различием в ме тодиках расчетов значений показателей. В случае недостижения целей по тому или иному показателю необходимы обоснования этого недостижения, которые на сегодняшний день в докладах субъектов бюджетного планирования отсутствуют;

• многие субъекты бюджетного планирования меняют фор мулировки целей и задач, исключают из мониторинга одни и включают другие показатели;

• отсутствуют общепринятые подходы к обоснованию целе вых значений показателей для планового периода и целевых зна чений для среднесрочной перспективы;

• требует корректировки сама система стратегических целей развития страны на основе количественного обоснования каждой из них;

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам • отсутствует согласованная система показателей, целей и за дач субъектов бюджетного планирования и целей Правительства Российской Федерации;

• многие показатели уровня достижения целей субъектов бюд жетного планирования не отвечают требованиям адекватности, точности, объективности, достоверности, однозначности, эко номичности, сопоставимости, своевременности и регулярности.

Новая модель государственного и муниципального управле ния по результатам предполагает также децентрализацию ответ ственности за результаты. Решение данной проблемы имеет как теоретический, так и практический аспект. Несмотря на то что в последние годы предприняты в этом плане значительные усилия, особенно в сфере законодательной деятельности, сохраняются пробелы в правовом регулировании. Но наиболее сложной оста ется правоприменительная практика.

В целом же очевидна практическая невозможность разрабо тать универсальные, применимые ко всем институтам государства и всем процессам управления модели оценки их деятельности по результатам. Формирование эффективных и результативных на циональных моделей управления предполагает сложное сочета ние и взаимосвязь элементов как нормативного и административ ного воздействия на управляемую систему, так и использование механизмов управления по результатам. Параметры конкретной национальной модели (моделей) управления по результатам зави сят от состояния гражданского общества и развития демократии, структуры государства и правительства, бюрократических тради ций и кадрового потенциала, многих других факторов.

Необходимость развития системы управления по результатам как идея и направление реформ в общественном секторе ни у кого не вызывает возражений. Однако это – именно концепция, идея, общий вектор преобразований. Нет и не может быть единой моде ли управления, применимой во всех странах.

Система государственной власти России должна опираться на научные подходы, которые бы учитывали социокультурные, по литические, экономические, территориальные, правовые, исто рические и иные особенности развития и нынешнего состояния страны. Эта практика должна базироваться на теоретических осно вах организационного проектирования органов государственного 118 Лекция и муниципального управления. Результатами же внедрения в Рос сии новой управленческой модели станут:

• сокращение размеров государственного сектора и масшта бов прямого государственного управления;

• децентрализация управления с обязательным делегирова нием ресурсов и полномочий на нижние этажи управленческой иерархии;

• скрытая приватизация с предоставлением большей автоно мии государственным предприятиям и учреждениям;

• создание независимых управленческих структур («агентство фикация»);

• внедрение элементов конкуренции в государственное и муниципальное управление, создание суррогатных или «соци альных» рынков, воспроизводящих в государственном секторе те же требования эффективности и качества, которые существуют в частном секторе;

• открытость государственного менеджмента: большая про зрачность, подотчетность и самостоятельность структур управ ления;

• замена традиционной этики государственной службы на новую, базирующуюся на предприимчивости, персональной ини циативе и умении пойти на риск;

• демократизация государственного и муниципального управ ления (широкие консультации со структурами гражданского об щества;

обеспечение лучших возможностей в органах публичной власти для женщин, выходцев из различных социальных слоев, этнических меньшинств и др.).

2. Программно-целевой подход в правовом обеспечении государственного и муниципального управления Управление по результатам тесно связано с таким инноваци онным методом осуществления государственной политики, как программно-целевой подход. Он не только является одним из наи более распространенных современных методов управленческой деятельности, но и прямо предусмотрен законодательством о го сударственном и муниципальном управлении.

Такие программы могут носить и более конкретный харак тер. Так, например, в настоящее время планируется подготовка и Государственное и муниципальное управление – управление по результатам утверждение программ повышения качества государственных (му ниципальных) услуг (функций) в Российской Федерации. Такие программы могут приниматься как федеральные, региональные и муниципальные, утверждаться нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, субъек тов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Программы повышения качества государственных (муниципаль ных) услуг (функций) должны содержать перечни мероприятий, направленные на повышение качества государственных (муни ципальных) услуг (функций), с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности органов го сударственной власти или органов местного самоуправления, от ветственных за реализацию указанных мероприятий1.

Аналогичный подход используется также в законодательстве о местном самоуправлении. Часть 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ прямо предусматривает, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов принимают и орга низуют выполнение планов и программ комплексного социально экономического развития муниципального образования.

Программа – это совокупность мероприятий, необходимых для решения научно-технических, социальных, социально-эконо мических и других проблем или каких-то их аспектов. Она может быть предплановым решением, а также конкретизировать опре деленный аспект плана. Для реализации программно-целевого подхода недостаточно сформулировать программу, важно орга низовать ее эффективное исполнение, осуществляя постоянный контроль и мониторинг, а при необходимости и корректировку.

К безусловным преимуществам данного подхода можно о тнести, во-первых, ее направленность на достижение конкрет ных целей, определенных результатов;

во-вторых, координи рованное выполнение многочисленных, взаимосвязанных дей ствий;

в-третьих, ограниченную протяженность во времени. Для того чтобы обеспечить эффективность такой деятельности необ См.: Досье на проект Федерального закона № 254940-5 «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций (внесен депутатами ГД ФС РФ Воло жинской Т.Л., Панковым Н.В., Плигиным В.Н., Рязанским В.В., Тимченко В.С., Яро вой И.А.).

120 Лекция ходимо взаимодействие и одновременно четкое разделение ролей и ответственности. Важно при этом установление ответственно сти за принятие решений, эффективное распределение информа ции и гибкость в использовании ресурсов.

Одной из основных решаемых проблем является создание эффективной временной системы управления, призванной ко ординировано функционировать с постоянной – органами госу дарственной власти и органами местного самоуправления. Такая временная система управления должна гарантировать достиже ние поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов. В число основных критериев оценки различных ва риантов исполнения программы входят сроки и стоимость дости жения результатов. При этом запланированные цели и качество обычно служат основными ограничениями при рассмотрении и оценке различных вариантов. Информация, используемая в управ лении, обычно не бывает полностью достоверной. Учет неопреде ленности исходной информации необходим и при планировании, и для грамотного заключения контрактов.

Любая программа в процессе своей подготовки и реализации проходит различные стадии. Это: 1) концептуальная – формули рование целей, анализ возможностей, обоснование осуществи мости и планирование программы;

2) разработка программы – определение структуры работ и исполнителей, построение кален дарных графиков работ, бюджета, разработка проектно-сметной документации, переговоры и заключение контрактов на выполне ние работ;

3) выполнение программы – работы по реализации, ор ганизация и обучение персонала, финансирование работ, стадий ный контроль качества работ и т. п.;

4) завершение программы – приемочные испытания, опытная эксплуатация и сдача в экс плуатацию;

5) эксплуатационная – приемка и запуск программы, расширение, модернизация, инновации. В реальности стадии мо гут не только предшествовать друг другу, но и накладываться.

Процесс управления реализацией программой имеет весьма сложную структуру, включая, в частности, общее управление из менениями – определение, согласование, утверждение и приня тие к исполнению корректирующих воздействий и координация изменений, а также управление ресурсами – внесение изменений в состав и назначения ресурсов. Подчас особое значение приобре Государственное и муниципальное управление – управление по результатам тает управление целями и задачами – корректировка целей и задач программы по результатам процессов анализа. В социальной сфе ре особого внимания требует управление качеством – разработка мероприятий по устранению причин неудовлетворительного ис полнения.

Кроме перечисленных процессов имеется ряд вспомогатель ных процессов, необходимость в использовании которых сильно зависит от сущности конкретной программы. В частности, это планирование организации – определение, документирование и на значение ролей, ответственности и взаимоотношений отчетности в организации;

назначение персонала – назначение человеческих ресурсов на выполнение работ проекта;

планирование взаимодей ствия – определение потоков информации и способов взаимо действия, необходимых для участников проекта;

идентификация риска – определение и документирование событий риска, кото рые могут повлиять на проект;

оценка риска – оценка вероятно стей наступления событий риска, их характеристик и влияния на проект;

разработка реагирования – определение необходимых действий для предупреждения рисков и реакции на угрожающие события;

планирование поставок – определение того, что, как и когда должно быть поставлено;

подготовка условий – выработка требований к поставкам и определение потенциальных постав щиков.

Если программа имеет долгосрочный характер, то она должна содержать: а) технико-экономическое обоснование;

б) прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) резуль татов реализации указанного проекта;

в) наименование заказчи ка указанной программы;

г) сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

д) другие документы и материалы, необходимые для его утверждения.

Специфическими собенностями обладают подготовка и реали зация программ комплексного социально-экономического развития му ниципального образования. В современных условиях становления ры ночной экономики, когда отсутствует стабильная «среда», основное внимание необходимо уделять созданию благоприятных условий для жизни населения, а также деятельности хозяйствующих субъектов, в том числе юридических, налоговых, организационных и многих других, стимулирующих сохранение и развитие хозяйственной деятельности в различных формах. Программы должны носить 122 Лекция индикативный, а не директивный характер, обладать достаточной гибкостью, позволяющей конкретизировать их положения в го довых планах, реалистично учитывать возможности муниципаль ного образования, содержать процедуры внедрения эффективных методик управления. В программы должны быть встроены меха низмы обратной связи, дающие возможность на основе анализа хода выполнения программы своевременно вносить в них ис правления и корректировки при текущем планировании.

Основная идея комплексного планирования состоит в том, что все текущее планирование, прежде всего бюджетное, производит ся в соответствии со средне- и долгосрочными целями социаль но-экономического развития муниципального образования, опре деленными комплексными среднесрочными программами. Ком плексные программы социально-экономического развития явля ются основой для перспективного и текущего финансового пла нирования. Вместе с тем в комплексные программы включаются элементы стратегического планирования, которые представляют долгосрочное видение развития муниципального образования.

В них консолидируется представление о целях и приоритетах раз вития муниципального образования и закладывается основа для средне- и краткосрочного планирования в дальнейшем.

Своеобразие российского муниципального программирова ния состоит в том, что оно происходит в условиях, когда основные институциональные преобразования на муниципальном уровне полностью еще не состоялись. Не созданы полная правовая и ор ганизационная среда;

экономические механизмы, регулирующие рынки земли, имущества, жилья;

не отрегулированы финансово бюджетные отношения и т. д. Слабы традиции решения проблем развития в рамках всего сообщества, нет технологий привлечения к этой работе населения и предпринимательского сектора.

Разработка программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования как сложный многопла новый процесс требует также определенного уровня подготовки исполнителей, умения грамотно поставить задачи, комплексно мыслить при принятии решений. Для разработки такой програм мы целесообразно воспользоваться следующим алгоритмом:

• подготовка краткой аналитической информации об опыте разработки и реализации аналогичных программ;

Государственное и муниципальное управление – управление по результатам • оценка ресурсного и социально-экономического потен циала;

• выявление проблем развития муниципального образования;

• разработка системы приоритетов по решению выявленных проблем;

• разработка экстраполяционного1 прогноза, основанного на учете тенденций социально-экономического развития муни ципального образования;

• разработка концепции и стратегических направлений раз вития муниципального образования;

• вариативная разработка программы в соответствии с вы бранными приоритетами и стратегическими направлениями, опре деляющими конкретные задачи на перспективу;

• разработка комплекса программных мероприятий по до стижению целей и задач программы;

• разработка инвестиционных проектов, бизнес-планов по отдельным мероприятиям программы;

• разработка механизма реализации программы;

• определение ресурсного обеспечения программы;

• распределение функций по реализации программы;

• прогнозная оценка эффективности программы.

Подготовка программы также предполагает создание орга низационных структур с определением форм участия органов местного самоуправления, населения и других лиц, предприятий, учреждений и иных организаций. В местной администрации соз дается рабочая группа по подготовке программы, в состав кото рой могут включаться представители органов государственной власти, предпринимательского сектора, некоммерческих, обще ственных, научно-исследовательских организаций. К работе над программой подключается население, ход работы над програм мой освещается в средствах массовой информации, проводятся публичные слушания.

Важное значение имеет информационное обеспечение. Монито ринг реализации программы является необходимым условием ее успешного выполнения. Целесообразно ежеквартально или даже чаще анализировать ход реализации программы, воплощения ин Экстраполяционный (экстра + от лат. polire – делать гладким, отделывать) про гноз – это такой метод прогнозирования, когда выводы, полученные из наблюдений над одной частью явления, распространяются на его другую часть.

124 Лекция вестиционных проектов, выделения и расходования финансовых ресурсов, направленных на выполнение программы, с целью вне сения необходимых корректив в процесс реализации программы и осуществления контроля за деятельностью ответственных испол нителей. Программа социально-экономического развития обычно включает действия, которые можно не только наблюдать, но и «измерять», т. е. оценивать, опираясь на вполне объективные па раметры. Как правило, в зависимости от стадий реализации про граммы используют такие типы оценок, как:

1) предварительная – оценка программы до начала ее реализа ции с целью выяснения ее качества, необходимости для муници пального образования;

2) промежуточная – оценка на стадии реализации програм мы с целью ее корректировки для повышения эффективности и успешного завершения;

3) обобщающая – оценка после завершении выполнения про граммы с целью выявления ее результативности и эффективно сти, причин допущенных ошибок и неудач, а также принятия адекватных управленческих решений.

Важно использовать оценки и по их целевому назначению:

а) оценка потребности – оценка социально-экономических условий, определивших необходимость реализации программы;

б) оцен ка процесса разработки – анализ качества программы (состава и компетентности разработчиков, логической схемы, содержания и ресурсной обеспеченности);

в) оценка результативности – экс пертиза организационного процесса выполнения программы, причин отклонений от намеченных изначально целей в процессе ее реализации;

г) оценка эффективности – сопоставление резуль татов программы с затраченными в ходе ее реализации ресурсами;

д) оценка влияния – оценка воздействия выполнения программы на социально-экономическое развитие, на изменение качества жизни населения.

Для того чтобы обеспечить успешное выполнение програм мы, как правило, основные усилия концентрируются на следую щих пяти ключевых элементах: 1. Планирование и партнерство:

создание стратегии, выявление местных лидеров и согласование интересов. 2. Создание делового климата: разработка адекват ных регулирующих норм и процедур ведения бизнеса на данной территории. 3. Развитие инфраструктуры: гарантии доступности Государственное и муниципальное управление – управление по результатам земельных участков;

обеспечение электроэнергией, дорогами;

профессиональное обучение кадров для бизнеса;

организация до суга и др. 4. Поддержка фирм и индивидуальных предпринима телей: создание благоприятной среды для деятельности местных предпринимателей, что во многом зависит от развитости систе мы сбора и распространения информации о муниципальном об разовании. 5. Привлечение инвесторов: изучение конкурентных преимуществ муниципального образования, развитие мощной информационной базы по местным экономическим ресурсам, привлечение целевых инвестиций и поощрение создания новых рабочих мест.

Литература Агеев О.Г. Разработка и внедрение БОР (бюджетирование, ориен тированное на результат) в органах законодательной и исполнительной власти Российской Федерации // Современные гуманитарные исследо вания. 2009. № 2;

Андреева Е.И., Сучкова А.А., Богданов Л.Н., Чесноков А.А.

Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. М.: Academia, 2002;

Ахмедов Д.А.

Правовая природа федеральных целевых программ и их роль в системе программно-целевого управления публичными финансами / Пробелы в Российском законодательстве. 2009. № 1;

Баранова И.В., Пирогова Т.В.

Целевые программы как инструмент реализации бюджетирования, ори ентированного на результат. Новосибирск: Сибирская акад. финансов и банковского дела, 2009;

Бараховский А.С., Богданов Л.Н., Ковалев ский А.Р. Бюджетирование, ориентированное на результат: обзор опыта и подходы к внедрению на региональном уровне. М.: ЛЕНАНД, 2007;

Барциц И.Н. Показатели и критерии оценки эффективности государ ственного управления // Аналитические обзоры ИНИИ РАГС. 2010.

№ 1 (11);

Барциц И.Н. Эффективное управление – управление на осно ве права // Эффективность гос. управления в современных условиях:

Материалы Межд. научно-практ. конференции. Москва, 17 марта года. М.: Изд-во РАГС, 2009;

Барциц И.Н. Эффективное управление – управление по результатам // Национальные проекты. 2008. № 6;

Бар циц И.Н. Критерии эффективности государственного управления и гло бальное управленческое пространство// Государство и право. 2009. № 3;

Васильев А.В., Беседина В.А., Каратаев О.Г. Правовые, экономические и социальные основы реализации национальных проектов в России.

126 Лекция СПб.: Изд-во СПГУВК, 2008;

Высоцкий Л.Л. Управление по результатам.

Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2010;

Гундаров И.А. Эффективность управления и качество жизни в регионах ЦФО в условиях преодоления последствий кризиса: отчет по результатам комплексного исследования.

М.: ЦСКП в ЦФО, 2009;

Гутман Г.В., Илларионов А.Е. Стратегия раз вития муниципалитета. М.: Юркнига, 2003;

Ермакова Н.М. Федераль ные целевые программы: концепция формирования и оценка реали зации. М.: Проспект, 2006;

Ириков В А. Методы программно-целевого управления, включая бюджетирование, ориентированное на результат.

М.: Стелс, 2007;

Калимуллин Л.В. Программно-целевое бюджетирование в управлении социально-экономической системой: зарубежный опыт и практика применения в России. Саратов: Наука, 2007;

Карпенко М., Казанцев В., Иванов А. Приоритетные национальные проекты и новая идеология. М.: Изд-во СГУ, 2006;

Ковалевский С.С., Кульба В.В. Созда ние систем мониторинга реализации Федеральных целевых программ.

М.: СИНТЕГ, 2006;

Кузин Ю.А. Программно-целевой метод как базо вый инструмент бюджетирования, ориентированного на результаты // Конверсия в машиностроении. 2006. № 5;

Ларин А.П. Бюджетирование как современный инструмент управления. Новосибирск: НГУЭУ, 2004;

Матвеева Е.Н., Бармин Д.А. Актуальность внедрения бюджетирова ния, ориентированного на результат, в Российской Федерации // Ре гиональная экономика: теория и практика. 2007. № 11;

Мырынюк А.Н.

Национальные проекты в России: проблемы и перспективы. М.: Маро сейка, 2007;

Национальные проекты как стратегические инструменты социально-экономического развития России. М.: Изд-во Финансовой акад. при Правительстве Российской Федерации, 2007;

Пелипец Т.М.

Бюджетирование, ориентированное на результат // Вестник Тамбов ского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2007. № 5;

Проблемы оценки качества государственного управления // Проблемы современ ного государственного управления в России. Труды научного семинара.

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого про ектирования. Вып. 4 (25). М.: Научный эксперт, 2009;

Регионы России:

государственное управление, безопасность и национальные проекты в условиях вызовов XXI века / Андреев Э.М. и др. Казань: Изд-во КГТУ, 2009;

Стандарты качества как критерии государственного управления // Проблемы современного государственного управления в России. Тру ды научного семинара. Центр проблемного анализа и государственно управленческого проектирования. Вып. 5 (26). М.: Научный эксперт, 2009;

Стародубровская И.В. Бюджетирование, ориентированное на ре Государственное и муниципальное управление – управление по результатам зультат, на региональном и муниципальном уровнях. М.: Изд-во ИЭПП, 2008;

Субъект Федерации. Приоритетные национальные проекты / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.А. Горбунова. М.: Изд-во Совета Федерации, 2007;

Тургель И.Д. Национальные проекты в регионах России. Екатерин бург: Изд-во УрАГС, 2006;

Управление и бюджетирование по результа там на муниципальном уровне: международная и российская практика, перспективы внедрения в России. М.: Изд-во Ин-та экономики города, 2007;

Управление и контроль реализации социально-экономических це левых программ / под ред. В. В. Кульбы, С. С. Ковалевского. М.: Либро ком, 2009;

Управление по результатам – итоги и новые возможности / под ред. В.Н. Южакова, Е.И. Добролюбовой. М.: Статут, 2010;

Фах рутдинова Е.В. Теория и методология управления приоритетными на циональными проектами в РФ. Казань: Изд-во Казанского гос. ун-та, 2009;

Цыбулевская О.И. Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Саратов: Изд-во Поволж ской акад. гос. службы, 2009;

Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М.: Новая юстиция.

2007;

Якобсон Л.И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2006.

Лекция ГоСУДАРСТВеННые И МУНИцИПАЛьНые УСЛУГИ И ПоРяДоК Их ПРеДоСТАВЛеНИя 1. Понятие публичных услуг и практика их регулирования в законо дательстве России и зарубежных государств.

2. Административные процедуры и их роль в предоставлении госу дарственных и муниципальных услуг.

3. Основные направления совершенствования административных процедур.

4. Общие принципы организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

1. Понятие публичных услуг и практика их регулирования в законодательстве России и зарубежных государств П онятие публичных (государственных и муниципальных) услуг – сравни тельно новое понятие в управленче ской науке. Во многом его введение в науку государственного и муниципального управления было обусловлено утверждением кон цепции эффективного государственного менед жмента, вместе с которой в государственный сек тор вошли стандарты и приемы рыночной эконо мики.

Согласно этой концепции среди государ ственных и административных функций весь ма значимое (в ряде трактовок основное и даже единственное) место занимает предоставление услуг, оказываемых населению (налогоплатель щикам). С учетом этого применительно к органам государственного и муниципального управления стала использоваться формула соответственно государственных и муниципальных услуг. Адми нистративная реформа в качестве приоритетно го результата осуществления основных ее меро Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления приятий обозначила достижение качественного организационно го обеспечения реализации правоустанавливающей и правопри менительной функций государства. Значимой новеллой в самой направленности государственного и муниципального управле ния стало утверждение в череде приоритетов вопросов оказания публичных услуг органами государственной власти и органами местного самоуправления гражданину и бизнесу.

Вместе с тем для всех участников управленческого процесса в России очевидной является ограниченная способность системы государственного и муниципального управления к выполнению функций государственного управления и оказанию общественных услуг. Результаты российских исследований состояния системы свидетельствуют о пока еще низкой эффективности системы пу бличной власти, коррумпированности ее аппарата, низком уровне доверия граждан к институтам публичной власти, государствен ным и муниципальным служащим.

В этих условиях в качестве ключевой проблемы администра тивной регламентации выступает разделение понятий «функция»

и «услуга». Данная проблема, например, была наиболее существен ной при разработке регламентов контрольно-надзорных функций в федеральных службах. Во многом это было вызвано различным пониманием терминов «государственная услуга» в контексте ад министративной реформы.

В Конституции Российской Федерации услуга понимается как вид материальной деятельности (ст. ст. 8, 74). Гражданско правовое определение услуги ограничивается ее пониманием в ка честве объекта гражданских прав, при этом услуга рассматрива ется как действие в рамках обязательственных отношений (ст. Гражданского кодекса РФ). В России используется Общероссий ский классификатор услуг населению, утвержденный постанов лением Госстандарта России от 28 июня 2003 г. № 163. Бюджет ный кодекс РФ (в редакции, действовавшей до 20 августа 2004 г.) сводил понимание услуги к минимальным государственным со циальным стандартам (ст. 6), а Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации»

трактует социальную услугу как действие по оказанию отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством Россий ской Федерации, клиентам социальной службы помощи, преду смотренной законом.

130 Лекция Концепция административной реформы трактует государ ственную услугу как взаимодействие заявителя с органами вла сти. В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г.

№ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель ной власти»1 говорится о «функции по оказанию государствен ных услуг». Под функцией государственных органов по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральны ми органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым орга нами государственной власти ценам услуг гражданам и организа циям в сфере образования, здравоохранения, социальной защи ты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Таково легальное определение, данное в пп. «д» п. Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в редакции Указа от 20 мая 2004 г. № 649).

Таким образом, предполагается, что услуга – это разновидность функции, которая трактуется, скорее, как «благо», а не как взаи модействие с заявителем. В федеральных службах при разработке административных регламентов предоставления государственных услуг возникало опасение о возможности передачи регламентиру емых услуг только и исключительно в агентства. При этом в слу чае изменения типа регламента с административного регламента предоставления государственной услуги на административный регламент исполнения функции, в структуре документа исчезал второй раздел, в котором описывается порядок взаимодействия с заявителем и который фактически является наиболее важным для гражданина или юридического лица, так как содержит стан дарт взаимодействия с органами власти. Чтобы избежать указан ных рисков, некоторые юристы предлагали закрепить положение, что соответствующий раздел, аналогичный разделу регламента предоставления государственной услуги, имеется также в структу ре регламента контрольно-надзорных функций.

Само понятие «государственная услуга» достаточно новое для отечественной административно-правовой теории и тем более управленческой практики. Например, даже в Указе Президента Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 824 «О мерах по про ведению административной реформы в 2003–2004 гг.» оказание государственных (публичных, социальных) услуг и регламентация процедур по их оказанию не выделены среди приоритетов. Хотя уже в Федеральной программе «Реформирование государствен ной службы Российской Федерации (2003–2005 гг.)», утвержден ной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336, отме чалось в качестве одного из ожидаемых результатов реализации «достижение качественного уровня исполнения государственны ми служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг». В программном для административной реформы в России Послании Президента Российской Федерации Федеральному Со бранию в 2003 г. была обозначена цель – повышение эффектив ности государственного аппарата, в том числе за счет совершен ствования административных процедур взаимодействия между гражданином и государством.

Таким образом, публичная (государственная или муниципальная) услуга – это деятельность органа публичной власти, оказывающе го государственную или муниципальную услугу, выражающаяся в совершении действий и (или) принятии решений, влекущих воз никновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение документированной информации (документа) в свя зи с обращением гражданина или организации в целях реализа ции их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них нормативными правовыми актами обязанностей.

Федеральным законом Российской Федерации от 27 июля 2010 г.

№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» под государственной услугой понимается предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнитель ным органом государственной власти субъекта Российской Фе дерации, а также органом местного самоуправления при осу ществлении отдельных государственных полномочий, передан ных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного 132 Лекция самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными пра вовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Выделяются следующие признаки публичных услуг:

1) они обеспечивают деятельность общезначимой направлен ности (направлены на реализацию общественных интересов);

2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся услугой;

3) осуществляются либо органом государственного и муници пального управления, либо другим субъектом;

4) основываются как на публичной, так и на частной собствен ности1.

Кратко следует конкретизировать особенности терминологии:

государственная услуга оказывается государственными органа ми или уполномоченными ими структурами;

публичные услуги предоставляются наряду с государственными также муниципаль ными органами, а также иными негосударственными органи зациями, если это предусмотрено законодательством. Понятие «социальная услуга» следует признать в отдельных случаях тож дественным понятию «публичная услуга», хотя возможна детали зация первой именно по направленности социальной услуги по сфере ее оказания. Так, нередко государственные услуги в сфере социальной защиты населения конкретизируются в понятии «со циальная услуга».

Государственные услуги в Российской Федерации предостав ляются на основании установленных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Рос сийской Федерации требований к качеству и доступности госу дарственных услуг. При оказании государственных услуг через коммерческие и некоммерческие организации, в том числе фе деральные государственные учреждения и федеральные государ ственные унитарные предприятия, соответствие качества и до ступности государственных услуг установленным требованиям Подробнее см.: Талапина Э., Тихомиров Ю. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. № 6. С. 5.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления обеспечивают уполномоченные федеральные органы исполни тельной власти путем осуществления контроля и надзора за пре доставлением государственных услуг этими организациями. Фе деральные органы исполнительной власти обеспечивают опубли кование перечня государственных услуг, оказываемых бесплатно и на платной основе, цен на услуги, а также требований к качеству и доступности государственных услуг. В аналогичном порядке ре гулируется порядок предоставления муниципальных услуг.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государ ственных и муниципальных услуг разрабатываются и утверждают ся федеральными органами исполнительной власти (ст. 177 Бюд жетного кодекса Российской Федерации в редакции от 2 февраля 2006 г.). Теоретически эти нормативы должны использоваться при расчете объема финансирования конкретному главному распоря дителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреж дению с учетом установленного ему задания на предоставление государственных и муниципальных услуг. Высокая степень тео ретичности этого законодательного положения вызвана тем, что введение в действие указанного положения Бюджетного кодекса Российской Федерации обусловлено принятием Федерального закона о государственных минимальных социальных стандар тах. Среди применяемых социальных стандартов можно отметить лишь федеральные стандарты предельной стоимости предостав ления жилищно-коммунальных услуг.

Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», социальные услуги – это действия по оказанию от дельным категориям граждан в соответствии с законодательством Российской Федерации, клиенту социальной службы помощи, предусмотренной настоящим Федеральным законом. В нацио нальном стандарте РФ – ГОСТ Р 52143-2003 «Социальное обслу живание населения. Основные виды социальных услуг» (принят постановлением Госстандарта РФ от 24 ноября 2003 г. № 327-ст) – понятие социальных услуг также ограничено только услугами гражданам, попавшим в тяжелую жизненную ситуацию. Однако подобный подход основан на смешении понятия «социальная услуга» и «услуга в социальной сфере» («услуга в сфере социаль ного обеспечения»).

134 Лекция Орган, оказывающий государственную услугу, – орган госу дарственной власти, орган местного самоуправления, наделен ный соответствующим государственным полномочием;

органи зация, уполномоченная оказывать государственную услугу на основании правового акта органа государственной власти или до говора о выполнении работ или оказании услуг для государствен ных нужд. Значительную часть услуг (публичные услуги в сфере образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяй ства, культуры и т. п.) органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают не непосредственно, а через профильные государственные учреждения и организации.

Функции по предоставлению государственных и муниципаль ных услуг могут быть переданы в негосударственный сектор. Од нако в настоящее время, как отмечают специалисты, сохраняется необходимость:

– определения критериев, на основании которых будут выяв ляться публичные услуги, подлежащие передаче негосударствен ным структурам;

– определения критериев, которым должны отвечать негосу дарственные структуры, чтобы выполнять публичные услуги;

– определения условий их передачи1.

Для этого требуется разработка теоретических основ дого ворных форм сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления с бизнес-сообществом, с него сударственным сектором в интересах оптимизации порядка пре доставления государственных и муниципальных услуг, развития государственно-частного партнерства, а также реорганизации бюджетных государственных и муниципальных учреждений в ав тономные. Последнее призвано наряду с решением многих дру гих проблем также повысить качество предоставляемых государ ственных и муниципальных услуг в социальной сфере.

Определенная помощь в этом может быть оказана изучением зарубежной практики. В 1990-е гг. в ряде стран Европейского со юза были приняты специальные акты, в которых устанавливают ся общие требования и стандарты качества оказания публичных услуг: Citizen’s Charter в Великобритании, Carta dei servizi в Ита лии, La Charte des Services Publics во Франции.

См.: Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Жур нал российского права. 2004. № 10.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления Министерство государственных служащих и государственных реформ французской Республики предложило новую методику по вышения эффективности оказания гражданам государственных услуг под очень красивым названием Хартия Марианны, пред назначение Хартии заключается в упрощении доступа граждан к государственным службам, оказывающим услуги населению, чутком и вежливом приеме населения, понятном ответе на вопро сы граждан1. Хартия, адресованная всем организациям государ ственного сектора, была вынесена 9 июля 2003 г. на утверждение Комиссии «по вопросам улучшения качества коммунального об служивания». Хартия создана в первую очередь для организаций государственного сектора как центральных, так и региональных, деятельность которых направлена на оказание услуг населению, и для юрисдикционных органов. Началом выполнения програм мы Хартии Марианны считается 3 января 2005 г.

Применение Хартии осуществляется в соответствии с четы рехступенчатой схемой:

• введение в действие и контроль, осуществляемый различ ными министерствами на национальном уровне;

• распространение на все организации государственного сек тора и дальнейший контроль применения, осуществляемый непо средственно министерствами;

• координация и контроль, осуществляемый представителя ми министерств на уровне департаментов;

введение в действие и контроль на уровне государственных органов.

В фРГ 14 ноября 2001 г. была принята правительством про грамма «Федерация онлайн. 2005» (BundOnline 2005). Программа разрабатывалась проектной группой федерального министерства внутренних дел, которому было поручено вести оперативное управ ление осуществлением программы, включая дальнейшее страте гическое планирование мероприятий и координацию действий отдельных министерств и ведомств. При введении в действие системы «Федерация онлайн. 2005» правительство ФРГ взяло на себя обязательство все услуги федерального управления, которые могут быть оказаны гражданам через Интернет, сделать к 2005 г.


доступными в режиме реального времени. Программа призвана Charte Marianne – Guide methodologique – Version 1 – November 2004.

136 Лекция следить за тем, чтобы граждане и экономика могли получить услу ги федерального управления проще, быстрее и дешевле. От этого зависит удовлетворенность населения политикой и управлением.

Стоимость программы составила 1,65 млрд евро. Инвестиции вос полнятся существенной экономией – до 400 млн евро ежегодно.

В соответствии с ней к концу 2005 г. 375 видов государствен ных услуг начали предоставляться более чем сотней учреждений и органов власти по Интернету. Среди этих услуг – не только опла та счетов, получение формуляров, но и изготовление паспортов, выдача удостоверений личности. Программа предусматривает, что все органы власти будут публиковать на своих сайтах всю не секретную информацию, включая, например, находящиеся в раз работке проекты законов. Министерствам, бюджетным организа циям, а также частным предприятиям, акциями которых владеет государство, предписывается ввести единые стандарты и прово дить последовательную политику развития информационных тех нологий.

С целью реализации программы дебюрократизации федераль ное правительство ФРГ приняло 26 февраля 2003 г. в качестве не отложных 13 проектов по дебюрократизации («первая волна»).

Параллельно было решено разработать дальнейшие проекты («вторая волна»). Чтобы закрепить динамичные процессы об новления, было решено разработать еще часть проектов («третья волна»). Массовое внедрение информационных технологий спо собствовало решению сформулированной задачи: был упрощен порядок подачи налоговых деклараций;

промышленность по степенно освобождается от бремени предоставления статистиче ской отчетности;

изменилась частота подачи сведений, а также их форма. Благодаря этому предприятия сократили свои расходы на 18,5 млн евро, а управленческие структуры – на 3,2 млн евро.

Были также достигнуты другие результаты:

• концентрация усилий на нескольких особенно важных на правлениях работы;

• целенаправленное, ощутимое освобождение максимально большого числа граждан и предприятий от груза бюрократии;

• использование современной техники для упрощения про изводственных процессов.

Необходимость в подобных мерах для Германии обосновыва ется стремлением повысить ее конкурентоспособность на миро Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления вой арене и внутри страны, что будет способствовать привлече нию инвестиций и, в конечном счете, росту экономики.

В Великобритании в 1991 г. была опубликована Хартия Граж данина (Citizen’s Charter), которая содержит не только принципы деятельности государственных учреждений, но и обязательства административных органов по оказанию публичных услуг. Хар тия, по сути, является верхним звеном в иерархии актов, регла ментирующих предоставление услуг в различных сферах социаль ной жизни (образование, здравоохранение, трудоустройство, на логообложение, социальные вопросы и т. д.). Уже принято около 40 подобных актов. Британская Хартия гражданина 1991 г. не столь ко регламентирует особенности отношений «гражданин – госу дарство», сколько раскрывает смысл отношений «поставщик – клиент».

Хартия гражданина включает в себя множество показателей и индикаторов качества выполнения местными органами вла сти своих функций по обслуживанию клиентов, т. е. граждан.

В Хартии четко обозначены принципы, которые должны лежать в основе деятельности государственных учреждений и организа ций, предоставляющих услуги населению, а также обязательства правительства в данной области, в том числе: четкие стандарты услуг;

открытость и полнота информации;

предоставление кон сультаций населению и возможность выбора услуг;

их полезность и эффективность и др. Реформа государственного управления в Великобритании привела к созданию системы введенных в 1997–1998 гг. соглаше ний о государственных услугах, которые заключаются между ми нистрами и Казначейством. Каждое соглашение основывается на трехгодичном ассигновании средств и определяет политические результаты и цели, к достижению которых стремится ведомство, а также критерии, по которым будет оцениваться его работа.

Детализация взаимоотношения по линии «государство как по ставщик услуги – гражданин как получатель услуги» происходит по конкретным сферам услуг. Так, в системе образования Велико британии апробированы две основные системы оценки результа тивности деятельности школ:

См.: Садлер Дж. Повышение качества государственных услуг: опыт Велико британии // Проблемы теории и практики управления. 2000. № 3.

138 Лекция – отчеты Office of Standards in Education (OFSTED) (Бюро стандартов в образовании), подготавливаемые с 1992 г. на основе посещения школ и их оценки;

– суммарные сборники показателей результативности, сре ди которых процент учеников, успешно прошедших те или иные квалификационные тесты, количество прогулов и т. п.

В сфере здравоохранения в Великобритании качество деятель ности оценивается по пяти группам показателей:

A – национальные приоритеты и стратегические цели (National priorities and strategic оbjectives);

B – издержки и финансовая эффективность (Cost and Ef ficiency);

C – эффективность предоставления услуги и ее результаты (Effectiveness of Service Delivery and Outcomes);

D – качество услуг (Quality of Services for Users and Carers);

E – равный доступ (Fair Access).

Если группа «А» выделяет общегосударственные приорите ты, то группа показателей «В» оценивает затраты и их соответ ствие результату в конкретных направлениях, регионах, сферах здравоохранения. Группа «С» направлена на показатели эффек тивности. Группа «D» включает такие показатели, как доля лю дей, сказавших, что они быстро получили помощь, и наличие одноместных палат. В группе «Е» учитываются люди, заявившие о дискриминации в предоставлении услуг по этническому или религиозному признаку. Индикаторы не остаются неизменны ми, отражают различные группы (возрастные, социальные) по лучателей услуг. В результате оценки деятельности системы здра воохранения формируется совокупная база данных результатов деятельности учреждений здравоохранения для страны в целом, региона, округа.

Развитие системы публичных услуг осуществляется не только на национальном, но и на общеевропейском уровне.

В странах европейского Союза принят к обязательному исполне нию «Перечень базовых публичных услуг». В странах Европейско го Союза, США, Канаде при предоставлении общественных услуг широко применяются договорные формы, принципы и механизмы контрактных отношений. Особо активно эта практика внедряется в индустриально развитых странах с середины 1970-х гг. В ФРГ и Франции законодательство регулирует в качестве особой формы Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления контрактных отношений по предоставлению услуг договор воз мездного оказания услуг. Финансирование организаций, непо средственно предоставляющих общественные услуги, остается преимущественно бюджетным. Акционированные предприятия по оказанию услуг действуют на контрактной основе с профиль ными министерствами и ведомствами, нередко обладают правом аккумулировать в своих фондах значительные средства, получен ные от оплаты предоставляемых услуг, которые предназначаются для компенсации ранее предоставленных государством субсидий и бюджетной зависимости.

Зарубежный опыт отчасти перенят в России, что позволяет постепенно улучшать качество государственного и муниципаль ного управления, повышая его эффективность. При этом в качестве концептуальной основы можно использовать перечень принци пов административного права, разработанных Советом Европы и содержащийся в руководстве Совета Европы «Администрация и Вы – принципы административного права в области отношений между административными органами и частными лицами»1.

2. Административные процедуры и их роль в предоставлении государственных и муниципальных услуг Очевидно, что административно-правовое регулирование ме ханизма реализации полномочий государственных органов ис полнительной власти и исполнительно-распорядительных орга нов местного самоуправления (местных администраций) – одно из основных направлений административной реформы. Правовой механизм реализации полномочий данных органов публичной власти основан в первую очередь на конституционных предписа ниях, а также иных правовых актах и нормах, преимущественно административно-правового характера. Большинство из послед них представляет собой административную процедуру.

Процедура служит выражением специфических юридических режимов применения права. В широком смысле процедурные ме ханизмы характерны для нормативного регулирования вообще, и поэтому правовые процедуры рассматриваются как особый, См. неофициальный перевод: Администрация и частные лица – европейский и российский опыт поиска взаимопонимания / Совет Европы и Центр стратегических разработок. М.: Статут, 2006.

140 Лекция нормативно установленный порядок осуществления юридиче ской деятельности1. В специальной литературе управленческий и административный процессы нередко отождествляются, иногда выделяются управленческие процедуры как таковые.

Административная процедура представляет собой нормативно установленный порядок последовательного осуществления упол номоченными субъектами права согласованных действий по реа лизации их компетенции и законодательных и иных правовых ак тов. В целом под административными процедурами понимаются:

1) порядок принятия и исполнения решений при осуществле нии органами государственного и муниципального управления, их должностными лицами государственных и муниципальных функций, их должностных полномочий и их оформление;


2) процедуры организации работы органов государственного и муниципального управления;

3) процедуры рассмотрения обращений граждан по реализа ции их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан;

4) основные начала процедур принятия решений в области экономики.

Поскольку целью установления административной процедуры является выполнение государственных и муниципальных функ ций и оказание публичных услуг, постольку ее назначение – огра ничивать произвольное административное усмотрение и вводить легальные критерии действий служащих, должностных лиц, госу дарственных и муниципальных структур, граждан и юридических лиц. Упорядочение деятельности придает ей открытый и заранее предсказуемый характер, а следовательно, способствует ее эффек тивности, прозрачности и демократичности.

В конечном итоге внимание к административным процедурам при рассмотрении государственных и муниципальных услуг обу словлено тем, что такие процедуры представляют собой сущность порядка их предоставления. Не только проблема регламентации государственных и муниципальных услуг, но и их стандартизация во многом – это проблема совершенствования административ ных процедур.

См.: Байтин М.И., Яковенко О.В. Теоретические вопросы правовой процедуры // Журнал российского права. 2000. № 8.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления Существует множество классификаций административных про цедур. Наиболее полной представляется классификация, осно ванная на функционально-целевом предназначении администра тивных процедур:

1) Организационные процедуры:

а) распорядок работы;

б) регламенты заседаний, совещаний;

в) правила подготовки и принятия актов;

г) правила работы с информацией и ее передачи;

д) порядок делегирования полно мочий;

е) порядок реорганизации и ликвидации организаций;

ж) электронные административные регламенты.

2) Функциональные процедуры:

а) порядок осуществления основных функций управления (со ставления и исполнения бюджета, государственной регистрации и т. п.);

б) порядок решения повторяющихся задач (распределение ресурсов, государственная поддержка, лицензирование и т. п.);

в) технические регламенты;

г) правила оказания публичных услуг;

д) правила проведения конкурсов;

е) регулирование действий в экстремальных ситуациях.

3) Контрольные процедуры:

а) общий порядок контроля;

б) мониторинг реализации зако нов и иных правовых актов;

в) специальные и тематические фор мы контроля;

г) внутрисистемный порядок контроля;

д) оценоч ные процедуры контроля.

4) Координационные процедуры:

а) о взаимодействии между государственными и муниципаль ными органами;

б) о сотрудничестве с экономическими субъек тами;

в) о совместном решении комплексных задач;

г) консуль тативные (с партиями, общественными объединениями и движе ниями).

5) Коллизионные процедуры:

а) о порядке разрешения разногласий и рассмотрения споров между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ;

б) о разреше нии споров в ведомственном порядке;

в) о порядке исполнения судебных решений и взыскании ущерба в органах исполнитель ной власти.

В качестве легальных способов разрешения коллизий в пра вовой сфере выступают:

а) рассмотрение вопроса в порядке конституционного пра восудия;

142 Лекция б) судебное, арбитражное или административно-процессуаль ное рассмотрение вопроса;

в) разработка и принятие нормативного правового документа по вопросам, вызвавшим возникновение коллизии, вместо доку ментов, вступивших в коллизию;

г) отмена нормативного правового документа, содержащего норму, вступившую в коллизию с актами, находящимися на более высокой ступени в иерархии нормативных правовых докумен тов, или же внесение в него соответствующих изменений и до полнений;

д) использование механизмов унификации и гармонизации нормативных правовых актов;

е) задействование согласительных процедур, методов коорди нации в правотворческой деятельности.

6) Социальные процедуры:

а) о рассмотрении жалоб и заявлений граждан;

б) о порядке рассмотрения обращений граждан и юридических лиц;

в) о досту пе граждан к информации о деятельности государственных орга нов;

г) о реализации общественной правотворческой инициати вы;

д) о порядке реализации общественных инициатив.

7) Переговорно-согласительные процедуры:

а) внутриведомственное разбирательство;

б) примирительная и посредническая процедуры;

в) урегулирование по результатам переговоров;

г) третейское разбирательство.

8) Административно-судебные процедуры.

Ряд исследователей в качестве самостоятельных элементов вы деляют информационно-технологические процедуры;

процедуры, устанавливающие порядок принятия решений государственными и муниципальными органами;

административные регламенты международных организаций и межгосударственных объедине ний, а также упрощенные процедуры. К упрощенным можно от нести досудебные процедуры, например о признании долга, лик видации юридического лица и т. д., а также резервные процедуры, которые применяются в исключительных ситуациях, например при стихийных бедствиях.

Основными критериями государственной (муниципальной) услуги являются:

• нормативное правовое основание, отражающее законность расходования средств соответствующего бюджета на предоставле ние услуги;

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления • финансирование (в том числе частичное) за счет средств соответствующего бюджета;

• наличие целевой группы получателей услуги;

• нематериальность продукта, полученного в результате ока зания услуги (услуга потребляется в процессе ее производства);

• влияние услуги на изменение состояния целевой группы (социально-экономический результат или эффект)1.

Административные процедуры должны быть регламентирова ны. Характер и содержание подобной регламентации призваны ориентировать органы исполнительной (исполнительно-распоря дительной) власти на обеспечение:

а) полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задач правильного применения закона;

б) необходимых условий для реализации прав, законных инте ресов и обязанностей граждан и юридических лиц;

в) развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

г) эффективного взаимодействия с другими государственны ми органами и органами местного самоуправления;

д) предоставления значимых публичных услуг гражданам и юридическим лицам, выступающим потребителями услуг;

е) экономии сил, средств и служебного времени государствен ных и муниципальных служащих;

ж) реализации принципа ответственности каждого органа ис полнительной (исполнительно-распорядительной) власти, долж ностного лица за порученное дело.

Как показывает зарубежный опыт, наиболее целесообразно за крепление административных процедур на нормативном уровне.

В частности, в США в 1946 г. принят закон о правилах админи стративной процедуры (действует в редакции 1984 г.), в ФРГ – также закон об административной процедуре 1976 г., в Швей царии – Федеральный закон об административных процедурах 1968 г., в Испании – Закон о правовом режиме публичных адми нистраций и общей административной процедуре 1992 г. Законы об административных процедурах действуют в Австрии (1928 г.), Подробнее см.: Чалая Ю.Ю. Организационно-правовые основы повышения качества государственных (муниципальных) услуг // Руководитель бюджетной орга низации. 2010. № 3.

144 Лекция Польше (1930 г., 1960 г.), Чехословакии (1930 г., 1955 г.), Франции (1956 г.), Японии (1993 г.) и других странах.

В Законе США, например, содержатся положения, регули рующие порядок информирования граждан о деятельности адми нистрации, порядок административного нормотворчества и ква зисудебной деятельности соответствующих учреждений. Многие штаты в США имеют свои законы об административной проце дуре. Закон ФРГ об административной процедуре регламентиру ет издание индивидуальных административных актов. Согласно этому закону, «административным актом является распоряжение, решение или иное односторонне-властное действие, которые со вершают компетентные учреждения в целях регулирования инди видуальных отношений в области публичного права и которые направлены вовне». Закон определяет также способы опубли кования издаваемых актов и обеспечения их действия, условия их действительности, способы исправления ошибок админи стративного производства, порядок изъятия административного акта с допущенными ошибками и введения в действие исправ ленного акта.

Из стран Содружества Независимых Государств наибольше го успеха достиг Казахстан, в котором также действует Закон от 27 ноября 2000 г. № 107-II «Об административных процедурах»

с изменениями, внесенными 12 марта 2004 г. В 2004 г. аналогич ный закон был принят в Киргизии. В Белоруссии Указом Прези дента Республики Беларусь от 16 марта 2006 г. утвержден перечень административных процедур, выполняемых государственными органами и иными государственными организациями по обраще ниям граждан за выдачей справок или других документов.

3. основные направления совершенствования административных процедур В России основными направлениями совершенствования ад министративных процедур являются:

1. Стандартизация выполнения государственных функций и по вышение качества публичных услуг, оказываемых юридическим и физическим лицам. Достижение высокого качества государствен ных услуг предполагает осуществление целого комплекса мер:

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления • разработку и внедрение во всех государственных органах отраслевых стандартов предоставления государственных услуг;

• поэтапное внедрение международных стандартов качества ИСО и принципов открытости работы государственных органов и подотчетности их обществу;

• разработку в каждом государственном органе плана своего развития, в котором должны быть отражены конкретные цели, за дачи, пути их достижения, перспективы;

• создание системы внутреннего и внешнего аудита для кон троля за соблюдением стандартов оказания государственных услуг.

Как было отмечено в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряже нием Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.

№ 1789-р1, отсутствие стандартов качества и доступности госу дарственных услуг в Российской Федерации не позволяет упоря дочить и конкретизировать обязательства органов исполнитель ной власти перед обществом, то есть обязательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями, перед физическими или юридическими лица ми, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности органов исполнительной власти. Аналогичный вывод в полной мере в настоящее время применим и к предоставляемым муници пальным услугам.

Во многом – это результат отсутствия необходимой нормативно правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых орга нами исполнительной (исполнительно-распорядительной) вла сти, включая услуги общего экономического характера, а также сформированного перечня государственных и муниципальных услуг. Не эффективна существующая система обратной связи с пользователями таких услуг.

Согласно Концепции административной реформы, все это обусловливает необходимость наряду с разработкой администра тивных регламентов предоставления государственных услуг, со Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008. № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28 марта 2008. № 221).

146 Лекция вершенствованием имеющихся и созданием новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений орга нов исполнительной власти и их должностных лиц, также разра ботки и внедрения стандартов государственных услуг.

Достижение этих целей, по мнению авторов Концепции адми нистративной реформы, позволит:

• повысить качество государственных услуг, сделать их до ступными для граждан и организаций, сориентировать деятель ность органов исполнительной власти на интересы пользователей;

• повысить качество и эффективность административно управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Необходимо также решить задачи по подготовке нормативно правовой и методической базы для внедрения стандартов го сударственных услуг, созданию и ведению реестров (перечней) государственных услуг, разработке стандартов государственных услуг и их внедрению, отработке механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, созданию си стемы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке ре шений и коррекции целевых значений показателей результатив ности деятельности органов исполнительной власти. Должен быть введен порядок доказательства необходимости дополнения реестров (перечней) государственных услуг новыми услугами, что позволит не допустить навязывания обществу избыточных госу дарственных услуг.

В первую очередь должны быть разработаны и внедрены стан дарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и сво боды граждан. Это, в частности, услуги, связанные с государ ственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражда нина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги. Перечень государственных услуг, которые предоставляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в отношении которых требуется первоочередная разработка и внедрение стандартов и административных регламентов, должен быть утвержден Прави Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления тельственной комиссией по проведению административной ре формы.

Мероприятия этого направления должны быть скоордини рованы с работами, проводимыми в области внедрения инфор мационно-коммуникационных технологий, прежде всего, в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002– 2010 годы)», направленной на решение таких задач, как:

– внедрение в деятельность органов исполнительной власти по предоставлению государственных услуг технологий электрон ного взаимодействия с населением и организациями, создание единой системы информационно-справочной поддержки населе ния и организаций по вопросам получения государственных услуг, а также создание информационной системы ведения реестра пре доставляемых государственных услуг;

– стандартизация электронного взаимодействия органов ис полнительной власти и населения при оказании (получении) го сударственных услуг;

– включение в перечень государственных услуг описания про цедур этих услуг и создание на его основе единой информационно справочной системы.

Выработаны общие требования к стандартам предоставления государственных (муниципальных) услуг, исполнения государствен ных (муниципальных) функций. Стандарты предоставления госу дарственных (муниципальных) услуг, исполнения государствен ных (муниципальных) функций должны предусматривать (статья 14 ФЗ № 210-ФЗ «Об организации предоставления государствен ных и муниципальных услуг»:

1) наименование государственной (муниципальной) услуги (функции);

2) наименование органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу, исполняющего государственную (муни ципальную) функцию;

3) результат предоставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения государственной (муниципальной) функции;

4) сроки предоставления государственной (муниципальной) услуги;

исполнения государственной (муниципальной) функции;

5) правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги;

148 Лекция 6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в со ответствии с законодательными или иными нормативными пра вовыми актами для предоставления государственной или муни ципальной услуги;

7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;

8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предо ставлении государственной или муниципальной услуги;

9) размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги, и способы ее взима ния в случаях, предусмотренных федеральными законами, при нимаемыми в соответствии с ними иными нормативными право выми актами Российской Федерации, нормативными правовы ми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами;

10) максимальный срок ожидания в очереди при подаче за проса о предоставлении государственной или муниципальной услуги и при получении результата предоставления государствен ной или муниципальной услуги;

11) срок регистрации запроса заявителя о предоставлении го сударственной или муниципальной услуги;

12) требования к помещениям, в которых предоставляются го сударственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной или муниципальной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предо ставления каждой государственной или муниципальной услуги;

13) показатели доступности и качества государственных и му ниципальных услуг;

14) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в мно гофункциональных центрах.

Правительство Российской Федерации вправе утверждать ти повые стандарты предоставления (исполнения) государственных услуг (функций) федеральными органами исполнительной власти.

Высший исполнительный орган государственной власти субъек та Российской Федерации вправе утверждать типовые стандарты предоставления (исполнения) государственных услуг (функций) Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Глава местной администрации вправе утверждать типовые стандарты предоставления (исполнения) му ниципальных услуг (функций). Названные органы вправе уста навливать показатели доступности и качества государственных (муниципальных) услуг (функций).

Наряду со стандартизацией государственных и муниципальных услуг в повышении качества их предоставления важную роль также должна была сыграть регламентация таких услуг. На необходимость такой регламентации было указано в Концепции административ ной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобрен ной распоряжением Правительства Российской Федерации от октября 2005 г. № 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. № 157-р, Постановления Правительства РФ от 28 марта 2008 г. № 221). Данным документом была предусмо трена разработка и внедрение административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполни тельной власти субъектов Российской Федерации.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.