авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 14 |

«И.Н. БАРЦИЦ СИСтемА гоСудАРСтвеННого И муНИЦИпАльНого упРАвлеНИя Учебный курс В двух томах Том 2 УДК 342 ББК ...»

-- [ Страница 5 ] --

Под административным регламентом исполнения государ ственных функций и предоставления государственных услуг в Концепции понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной вла сти субъекта Российской Федерации, определяющий последова тельность действий органа исполнительной власти (администра тивные процедуры), обеспечивающую исполнение государствен ных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. При разработ ке административных регламентов для органов исполнительной власти должна была быть сформирована единая функционально процессная модель организации их деятельности с учетом возмож ностей современных информационно-коммуникационных тех нологий, которая должна была стать основой для формирования ведомственной программы информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.

Разработка технологической базы электронных администра тивных регламентов (административных регламентов, реализуе мых посредством применения информационно-коммуникационных технологий на всех этапах выполнения соответствующих действий) 150 Лекция ведется в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)». Электронные административные ре гламенты позволяют обеспечить взаимодействие различных ве домственных информационных систем в рамках реализации об щих административных процедур.

К настоящему времени в рамках административной реформы подготовлена определенная нормативно-правовая и методическая база для разработки и внедрения административных регламентов, проведены ведомственные и региональные эксперименты, раз работаны пилотные проекты, обеспечены экспертная, консуль тационная и образовательная поддержка разработки и внедрения административных регламентов и сопровождение практики их применения. Внедрение стандартов государственных услуг и ад министративных регламентов, как предусматривалось Концеп цией, должно было усовершенствовать существующие и создать новые эффективные механизмы досудебного обжалования граж данами и организациями нарушающих их права и законные инте ресы решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц. В законодательстве Российской Федерации должны быть предусмотрены порядок досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и должност ных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов, а также условия и порядок воз мещения гражданам и организациям нанесенного в результате этого ущерба.

Вскоре после одобрения Концепции административной ре формы было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения госу дарственных функций и административных регламентов предо ставления государственных услуг», согласно которому в адми нистративный регламент исполнения государственной функции должны включаться разделы «Общие положения» и «Администра тивные процедуры», а в административный регламент предостав ления государственной услуги, кроме указанных выше, – раздел «Требования к порядку предоставления государственной услуги», в котором описываются требования к порядку информирования о государственной услуге;

срокам предоставления услуги;

перечню оснований для отказа в предоставлении государственной услуги и Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления другие положения, характеризующие требования, установленные федеральными законами, актами Президента Российской Феде рации и Правительства Российской Федерации. Ключевая идея данного раздела – сформировать требования к качеству государ ственной услуги.

Важными в этом Постановлении являются требования к опти мизации административных процедур: устранение избыточных административных процедур;

упрощение действий и админи стративных процедур, включая уменьшение сроков исполнения действий и административных процедур;

предоставление инфор мации о действиях и об административных процедурах гражданам и организациям;

возможность установления персональной ответ ственности должностных лиц за соблюдение требований админи стративных регламентов по каждому действию или администра тивной процедуре.

Приведенные в Постановлении критерии, а также требова ния к описанию в регламенте отдельных действий служащих по зволяют не только существенно усовершенствовать процедуры, но и обеспечить полноценную антикоррупционную экспертизу.

Фактически уже сейчас (впервые в правовой практике) заложено системное решение данной проблемы. Кроме того, как показала практика, сам факт публикации текста регламента в Интернет вы зывает значительный интерес участников рынка и общественных организаций, однако процедуры привлечения заинтересованных лиц, в том числе на уровне общественного обсуждения, в том чис ле с использованием Интернет, еще не отработаны, хотя обладают значительным потенциалом.

В административный регламент включаются следующие раз делы:

а) общие положения;

б) требования к порядку исполнения государственной функ ции (предоставления государственной услуги);

в) административные процедуры;

г) порядок и формы контроля за исполнением государствен ной функции (предоставлением государственной услуги);

д) порядок обжалования действий (бездействия) должностно го лица, а также принимаемого им решения при исполнении госу дарственной функции (предоставлении государственной услуги).

152 Лекция Административный регламент федерального органа испол нительной власти состоит из: регламента органа власти;

админи стративных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государствен ных услуг;

должностных регламентов государственных служащих.

Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каж дый из которых обладает определенной спецификой.

Нормативно были определены важнейшие характеристики ад министративных регламентов: описание последовательности дей ствий по исполнению государственных функций (предоставления государственных услуг) и нормативные сроки осуществления та ких действий. Определенная последовательность действий струк турных подразделений, должностных лиц и иных государствен ных служащих федерального органа исполнительной власти при исполнении государственной функции (предоставлении государ ственной услуги), направленных на достижение конкретного ре зультата (например, прием документов и регистрация заявления, оформление лицензии, внесение изменений, предоставление ин формации заявителю и т. п.), представляет собой административ ную процедуру. Результатом административной процедуры может быть принятие правового акта, который изменяет, порождает или прекращает правоотношения, создание документа, подтверждаю щего юридический факт или содержащего необходимую инфор мацию. В зависимости от содержания этой целенаправленной де ятельности в административном регламенте могут быть выделены одна или несколько административных процедур.

При разработке административных регламентов необходимо было обеспечить:

• устранение избыточных и необоснованных администра тивных действий и упрощение административных процедур, их унификацию и оптимизацию;

• устранение необоснованных обременений для граждан и организаций, сокращение финансовых, временных и иных видов затрат, в том числе на получение ими информации;

• прозрачность всех административных действий и процедур для граждан и организаций, которая обеспечивается за счет до ступности информации о ходе исполнения функции или оказа ния услуги;

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления • устранение возможностей для незаконных поборов и кор рупции;

• оптимальное качество и сроки исполнения государствен ной функции и оказания государственной услуги;

• исчерпывающий характер требований и предписаний ад министративного регламента, сокращение возможностей для при нятия решений по усмотрению государственного служащего;

• возможность оперативного внутриведомственного кон троля за исполнением государственной функции или оказани ем услуги;

• персонализацию ответственности должностных лиц за со блюдение требований административных регламентов;

• взаимосвязь всех действий и административных процедур исполнения конкретной государственной функции или оказания услуги;

• порядок обжалования действий и решений, принятых в про цессе осуществления административной процедуры, с указани ем органа исполнительной власти, должностного лица, которому может быть подана жалоба, сроков рассмотрения жалобы, а также разъяснение возможностей судебного обжалования.

Разработка проекта административного регламента исполне ния государственной функции (предоставления государственной услуги) должна осуществляться тем федеральным органом испол нительной власти, к компетенции которого в соответствии с за конодательством (включая Положение об этом органе) относит ся исполнение соответствующей государственной функции или предоставление государственной услуги. При разработке регла мента должно быть также обеспечено соответствие содержания регламента утвержденным положениям, определяющим порядок осуществления отдельных видов деятельности1.

Особо надлежит отметить то обстоятельство, что в качестве приложения к проекту административного регламента разраба тываются типовые формы обращений, заявлений и иных доку См., напр.: Положение о лицензировании медицинской деятельности, утверж дено постановлением Правительства РФ от 22 января 2007 г. № 30. Положение определяет порядок лицензирования медицинской деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

154 Лекция ментов, необходимых для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги.

Субъектами выполнения государственной функции или ока зания государственной услуги (а также их административных про цедур) являются не только орган исполнительной власти в целом, но, прежде всего, его структурные и территориальные подразде ления, а также должностные лица и иные государственные слу жащие этого государственного органа. Персональная ответствен ность за соблюдение требований административных регламентов должна быть закреплена в должностных регламентах или долж ностных инструкциях государственных гражданских служащих данного органа исполнительной власти. После утверждения адми нистративного регламента требуется внесение соответствующих изменений в должностные регламенты государственных граждан ских служащих или в должностные инструкции лиц, участвующих в исполнении государственной функции или предоставлении го сударственной услуги.

Предусмотренные административным регламентом процедуры должны содержать исчерпывающий перечень возможных действий государственных служащих, должностных лиц и точные критерии их выбора, а также закрытый перечень требований к гражданам и организациям по совершению ими действий, предоставлению до кументов и т. п. в связи с их участием в исполнении государствен ной функции или получении государственной услуги.

В конкретном административном регламенте должны быть сосредоточены все требования, касающиеся исполнения данной функции или услуги, и другими решениями органа исполнитель ной власти устанавливаться не могут. В тексте административного регламента могут содержаться необходимые разъяснения специ альных терминов, требований, действий, которые необходимо со вершать гражданам и организациям в рамках административной процедуры, а также справочные и информационные материалы.

Подобные материалы, имеющие большой объем и вспомогатель ный характер, могут быть включены в виде приложения к норма тивному правовому акту, которым является административный регламент (например, блок-схемы административных процедур, формы документов, порядок и часы приема, перечни подразделе ний и т. п.).

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления В тексте административного регламента необходимо форму лировать правовые основания для начала реализации админи стративной процедуры. К правовым основаниям могут относиться как решения вышестоящих органов государственной власти, так и юридические факты. Такими юридическими фактами служат объективные события, которые порождают или могут при опреде ленных обстоятельствах породить обязанность должностных лиц к действиям в рамках административной процедуры. (Например, наступление совершеннолетия порождает обязанность государ ственных органов оформить паспорт гражданина, а для регистра ции брака это событие является необходимым, но не достаточным условием, поскольку требуется заявление).

Применительно к каждой административной процедуре долж ны быть определены: а) основания, условия и сроки реализации процедуры или отдельных действий;

б) полномочия структурных подразделений, права и обязанности ответственных должност ных лиц, а при возможности – иных государственных служащих с указанием должности;

в) виды и порядок принятия решений, распорядительных указаний, устных поручений и т. п.;

г) виды до кументов, их свойства, реквизиты;

д) виды создаваемой или пере даваемой информации, в том числе в электронной форме;

е) по рядок и формы контроля за совершением действий и принятием решений;

ж) виды и формы представления результатов. При не обходимости в состав административной процедуры могут быть включены требования к качеству обслуживания, информацион ного обеспечения, специфические для данной административной процедуры и другие положения.

Содержащиеся в административном регламенте положения о возмездном или безвозмездном характере исполнения государ ственной функции или предоставлении государственной услуги должны быть изложены в строгом соответствии с законодатель ством со ссылкой на конкретный нормативный акт, которым определен порядок установления платы за выполнение государ ственной функции или оказание услуги, а также размер этой платы (пошлина, платеж и т. п.). Если законодательством предусмотре на плата за предоставление информации, то в административном регламенте делается ссылка на нормативный акт, закрепивший возмездный порядок предоставления информации, а также ука зывается размер платы. В противном случае исполнение государ 156 Лекция ственной функции или предоставление государственной услуги, а также информации должно осуществляться безвозмездно, о чем делается запись в административном регламенте.

Имеется еще ряд моментов, которые вызывают серьезные во просы у исследователей и практиков. Это, в частности, касается упрощенных процедур. Применение упрощенной процедуры в от ношении определенного круга лиц и организаций возможно толь ко в соответствии с законодательством и не может носить дис криминационный характер по отношению к иным лицам и орга низациям. Так, Н.А. Игнатюк отмечает, что общие положения об административных процедурах (действиях) должны закрепляться законами, а их детализация, конкретизация и развитие должны осуществляться в подзаконных нормативных правовых актах.

В противном случае механизм реализации полномочий указан ных органов власти, эффективность и демократичность решений публичных и частных дел не могут быть обеспечены в достаточ ной мере1.

Административный регламент является подзаконным актом, и в нем не могут быть установлены дополнительные полномочия федеральных органов исполнительной власти, не предусмотрен ные федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Рос сийской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Административным регламентом также не могут быть введены ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и орга низаций. При условии, что возможность таких ограничений пря мо установлена законом, в административном регламенте может содержаться порядок реализации указанных ограничений.

Для учета мнения общественности, структур гражданского общества при подготовке административного регламента в са мом регламенте следует указать обязательные или рекомендуемые экспертные организации, обеспечивающие независимую экспер тизу проектов административных регламентов исполнения госу дарственных функций и предоставления государственных услуг.

Экспертизу осуществляют, как правило, негосударственные не коммерческие организации, но могут осуществлять также консуль См.: Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов го сударственной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006.

№ 10. С. 29.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления тативные и совещательные органы при органах государственной власти, научные учреждения, общественные объединения, объ единения работодателей и иные некоммерческие организации, включая саморегулируемые и профессиональные организации участников рынка, например: Общественная палата Российской Федерации;

Совет при Президенте Российской Федерации по со действию развитию институтов гражданского общества и правам человека;

Торгово-промышленная палата Российской Федера ции;

Российский союз промышленников и предпринимателей;

профессиональные объединения, институты и научные центры РАН, вузы и иные организации, компетентные в соответствую щей сфере, отрасли и т. д.

Административный регламент исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) должен со держать информацию, необходимую и достаточную как для по лучения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставле ния государственной услуги должностными лицами федерального органа исполнительной власти. Название государственной функ ции или государственной услуги приводится дословно из перечня приоритетных регламентов, утверждаемых Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Если ре гламент не включен в такой перечень, название государственной функции или услуги берется из Положения о федеральном органе исполнительной власти.

Концепция административной реформы предполагала разра ботку 410-ти административных регламентов исполнения госу дарственных функций и предоставления государственных услуг.

По мере деятельности Правительственной комиссии по проведе нию административной реформы число предполагаемых к разра ботке административных регламентов превысило 500. Ожидается, что в итоге их будет не менее 800. В настоящее время админи стративные регламенты и соответствующее нормативно-правовое обеспечение разработаны не только многими федеральными ор ганами государственной власти, но и органами государственной власти субъектов РФ.

Так, Комиссией по проведению административной реформы в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре были разра ботаны Методические рекомендации по разработке администра 158 Лекция тивных регламентов исполнения государственных функций и ад министративных регламентов предоставления государственных услуг. Постановлением Правительства Мурманской области от 6 сентября 2006 г. № 353-ПП «Об административных регламентах исполнения государственных функций и административных ре гламентах предоставления государственных услуг» были утверж дены Методические рекомендации по разработке административ ных регламентов исполнения государственных функций и адми нистративных регламентов предоставления государственных услуг в Мурманской области1. Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 июня 2006 г. «О разработке системы административных регламентов предоставления государствен ных услуг исполнительными органами государственной власти»

регламентируются не только процедурные вопросы, но и пробле мы стандартов государственных услуг.

В Свердловской области действует Постановление Правитель ства Свердловской области от 27 декабря 2005 г. № 1139-ПП «О порядке разработки и утверждения административных регла ментов исполнения государственных функций и административ ных регламентов предоставления государственных услуг». В Челя бинской области разработка административных регламентов рег ламентируется Постановлением губернатора Челябинской области от 21 июня 2006 г. № 181 «Об утверждении порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения госу дарственных функций и предоставления государственных услуг».

В Ростовской области разработка и внедрение стандартов го сударственных услуг и административных регламентов регули руется отдельным разделом плана мероприятий по проведению административной реформы в Ростовской области (Постановле ние Администрации Ростовской области от 21 марта 2006 г. № «О мерах по реализации административной реформы в Ростов ской области»). Планом предусматривается формирование рее стров государственных услуг, предоставляемых областными орга нами исполнительной власти в рамках реализации закрепленных за ними полномочий;

формирование сводного реестра подобных См., напр.: Постановление Правительства Мурманской области от 6 сентября 2006 г. № 353-ПП «Об административных регламентах исполнения государственных функций и административных регламентах предоставления государственных услуг» // Мурманский вестник. 2006. 14 сентября. № 175. С. 3–4.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления государственных услуг;

разработка стандартов государственных, административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления госу дарственных услуг в областных органах исполнительной власти;

организация независимой экспертизы разработанных админи стративных регламентов и их внедрение в областных органах ис полнительной власти.

В целом следует отметить достаточно высокий правовой уро вень таких актов. Одним из таких положительных примеров яв ляется Постановление Правительства Москвы от 6 марта 2007 г.

№ 144-ПП «Об утверждении регламента подготовки в режиме “одного окна” государственным учреждением Городской службой лицензирования и аттестации образовательных учреждений, пе дагогических кадров и учащихся Департамента образования горо да Москвы лицензии на образовательную деятельность».

С подготовкой административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг тесно связана подготовка должностных регламентов, под которыми в науке административного права принято понимать локальный нормативный акт, устанавливающий статус должно сти по государственной гражданской службе1.

Должностной регламент является основным нормативным до кументом, регламентирующим содержание и результаты деятель ности государственного служащего. В нем содержатся требова ния, предъявляемые к государственному служащему, замещающе му соответствующую государственную должность. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ян варя 2005 г. № 30 должностные регламенты государственных слу жащих являются составной частью административного регла мента исполнительного органа государственной власти, вклю чающего также административные регламенты государственных функций, административные регламенты исполнительных орга нов государственной власти, административные регламенты вза имодействия исполнительных органов государственной власти, Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе го сударственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) и Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под общ. ред. Г.В. Мальцева, И.Н. Барцица. М.:

Изд-во РАГС, 2005. С. 462.

160 Лекция разработанные на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Данное положение предполагает существование взаимосвязи между административ ным и должностным регламентами, которая проявляется в том, что деятельность государственных служащих обусловлена функ циями государственного органа, предметной спецификой его за дач и управленческих методов, полномочиями, особенностями нормотворческой деятельности органа, а также связями государ ственного органа с иными звеньями государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали.

С другой стороны, должностной регламент является неотъем лемой частью служебного контракта и, таким образом, норма тивно закрепляет круг обязанностей и полномочий по конкретной должности. Именно должностной регламент обеспечивает органи зацию, планирование и контроль за деятельностью государствен ных служащих, как со стороны их нанимателя, так и со стороны граждан. При этом должностной регламент становится основой для оценки деятельности чиновников, своеобразным эталоном профессионализма гражданского служащего1.

Поскольку должностной регламент – это составная часть ад министративного регламента, он вступает в силу после утверж дения административного регламента соответствующего госу дарственного органа. Вместе с тем должностной регламент яв ляется приложением к служебному контракту и согласно Указу Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. № «О примерной форме служебного контракта о прохождении госу дарственной гражданской службы Российской Федерации и заме щении должности государственной гражданской службы Россий ской Федерации» подлежит утверждению в трехмесячный срок2.

В соответствии со ст. 47 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

в должностной регламент включаются:

См.: Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации:

учебник / под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: РАГС, 2007. С. 299.

Указ Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. № 159 «О при мерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной граждан ской службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Фе дерации. 2005. № 8. Ст. 629.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления 1) квалификационные требования к уровню и характеру зна ний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, за мещающему соответствующую должность гражданской службы, а также требования к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность граж данского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполне ние) должностных обязанностей в соответствии с администра тивным регламентом государственного органа, задачами и функ циями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов норма тивных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и при нятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского слу жащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, дру гими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессио нальной служебной деятельности гражданского служащего.

Положения ст. 47 Федерального закона № 79-ФЗ нашли раз витие в Рекомендациях по разработке должностных регламен тов федеральных государственных гражданских служащих в фе деральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, подготовленных Министерством здравоохранения и 162 Лекция социального развития Российской Федерации1, однако данный документ не был официально опубликован.

В субъектах Российской Федерации также осуществляется комплекс мер по разработке методических рекомендаций по подготовке должностных регламентов. Например, мэр города Москвы утвердил «Рекомендации по подготовке должностно го регламента государственного гражданского служащего города Москвы и его примерную структуру»2, согласно которым долж ностной регламент государственного гражданского служащего города Москвы является приложением к служебному контракту, определяет порядок осуществления профессиональной служеб ной деятельности, используется при проведении конкурса на за мещение вакантной должности, аттестации, квалификационного экзамена, при включении в кадровый резерв. В Ленинградской области был принят Приказ Аппарата губернатора и Прави тельства Ленинградской области от 5 апреля 2005 г. № 7.1-08/ «О примерных должностных регламентах»3, в Республике Удмур тия – Распоряжение Президента от 19 декабря 2005 г. № 227-РП «О примерном должностном регламенте государственного граж данского служащего Удмуртской Республики»4.

Второе направление в регулировании должностных регламен тов – их утверждение по отдельным должностям государствен ной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Так, Распоряжением губернатора Московской области от 29 апреля 2005 г. № 359-РГ утвержден «Должностной регламент государ ственного гражданского служащего Московской области, замеща ющего должность заведующего секретариатом заместителя Пред седателя Правительства Московской области – министра транс порта Правительства Московской области»5.

В подготовке административных и должностных регламен тов, как и в любом новом деле, имеются определенные проблемы и недостатки. Недопустимо, когда регламентации подвергается Письмо № 3855-ВС от 10 августа 2005 г. (Документ не опубликован) // ПИС «Консультант Плюс».

Документ опубликован не был // ПИС «Консультант Плюс».

Вестник Правительства Ленинградской области. 2005. № 16.

Документ опубликован не был // ПИС «Консультант Плюс».

Документ опубликован не был // ПИС «Консультант Плюс».

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления только небольшая часть единого процесса, оптимизация прово дится частично, только в рамках одного органа, а при этом для получения результата заявитель должен зачастую пройти по «це почке» из нескольких органов и организаций. Регламентации по добных случаев нужно уделять повышенное внимание, и именно тщательный подход к ним позволит перейти к реальной модер низации государственного аппарата. Отдельного решения требует также проблема регламентации деятельности участников адми нистративных процессов, не являющихся государственными слу жащими (например, экспертные советы в вузах, участвующие в экспертизе в интересах Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки).

Не всегда удается корректно выделить и сформулировать полномочие государственного органа (как функцию или услугу), а также объем правоотношений, связанных с исполнением это го полномочия, согласно современной трактовке администра тивного регламента. Регламенты недостаточно точно и полно описывают последовательность действий;

не определяют поря док контроля за совершением действий и принятием решений и не указывают его формы;

в самом общем виде формулируют порядок обжалования действий (бездействия) и решений, ограничиваясь стандартной нормой: «Жалобы граждан рассматриваются в соответ ствии с законодательством Российской Федерации». Не всегда точ но и грамотно формулируется представление юридических фактов, служащих основанием для начала административной процедуры.

На практике уже возникает необходимость нормативного за крепления понятия «электронный административный регламент».

Под ним предлагается понимать «электронную модель деятель ности органа власти», в которой содержится информация не только об административных процессах (процедурах), но и об организационной структуре, функциях, полномочиях, проект ной деятельности, целях, системе показателей. Данная модель позволяет поддерживать актуальную информацию о деятельно сти, проводить анализ административных процессов в контексте организационно-функциональной структуры.

Под системой электронных административных регламентов понимается реализация процедур, прав и обязанностей ведомств и отдельных должностных лиц на основе современных информа 164 Лекция ционных технологий1. С помощью электронных административ ных регламентов предполагается:

• технически обеспечивать эффективное выполнение функ ций государственного органа;

• обеспечивать выполнение действий и принятие решений в кратчайшие сроки;

• минимизировать ресурсные затраты, включая кадровые;

• четко определять критерии выбора вариантов решения.

В любом случае «электронный регламент» основан на фор мальном описании административных процедур, подходящем для непосредственного исполнения с использованием информацион но-коммуникационных технологий. Несмотря на то что до сих пор не предложены решения, позволяющие придать юридиче скую значимость электронным автоматизированным процедурам, включая операции с базами данных и электронными документа ми, необходимо учитывать и такую перспективу при подготовке административных регламентов. Не преуменьшая значения ис пользования информационных технологий, считаем, что нельзя преувеличивать значение электронных управленческих процедур в деятельности государственных органов, поскольку их эффек тивное применение невозможно без правовой регламентации.

Применительно к электронным процедурам речь должна идти о точном формулировании и закреплении правовых норм, фикса ции юридически значимых фактов и событий. Без правовой ре гламентации электронные процедуры способны выполнять слу жебную роль информационного инструмента в процессе подго товки и принятия решений, используемого только для создания и обмена информацией.

Важной задачей, связанной с принятием административных регламентов, является сохранение системного подхода к правово му регулированию сферы государственного управления. Система правовых актов, регламентирующих административно-правовые отношения, должна оставаться сбалансированной и взаимос вязанной, исключающей внутренние противоречия, удобной в применении. Взаимосвязь правовых актов между собой, их над лежащие юридические свойства должны обеспечить возможность неквалифицированному пользователю ориентироваться в систе См.: Данилин А. Электронные государственные услуги и административные ре гламенты. М., 2004. С. 18.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления ме правовых актов, выявить нормы, необходимые для решения конкретной задачи, и правильно уяснить их содержание.

Выполнение государственной функции или оказание госу дарственной услуги не всегда имеет результатом юридически зна чимое действие, этим результатом может быть предоставление информации, содействие (например, письмо поддержки, запрос в иной государственный орган), помощь (например, выдача по собия). Такого рода действия не влекут возникновения или изме нения правоотношений, однако они, безусловно, значимы и не обходимы для заявителя.

Попытка ввести административным регламентом или иными подзаконными актами некие платежи, не предусмотренные На логовым кодексом, является прямым нарушением законодатель ства и должна решительно пресекаться. Однако такой запрет не сформулирован в Порядке подготовки административных регла ментов, а вытекает из нормы, запрещающей вводить не предусмо тренные законом ограничения прав и свобод граждан. В любом случае на практике сохраняется проблема «навязывания» плат ных услуг «рекомендованными» учреждениями и организациями.

Это самостоятельная тема условий аутсорсинга, но применитель но к административным регламентам, безусловно, полезными яв ляются строгие и четкие процедуры, а также наличие стандартов предоставления услуг.

В любом случае можно констатировать, что реализация Кон цепции административной реформы в Российской Федерации на 2006–2010 гг. наиболее активно велась именно в сфере разработ ки административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Это обуслов лено, во-первых, наличием правового основания для разработки в виде решения Правительства;

во-вторых, активной деятельно стью Правительственной комиссии и соответствующей рабочей группы по разработке приоритетных, общественно значимых административных регламентов;

в-третьих, наличием реальной экономической основы разработки административных регламен тов, т. е. бюджетного финансирования.

2. Упрощение административных процедур для физических и юридических лиц. Результаты обследования BEEPS (The Business Environment and Enterprise Performance Survey) предприятий в стра нах с переходной экономикой показывают, что неясность законо 166 Лекция дательства является существенной проблемой для четверти пред принимателей России. В 2002 г. лишь 24,8% обследованных в Рос сии фирм считали интерпретацию законов и нормативных актов, оказывающих влияние на их деятельность, предсказуемыми, по сравнению с 32,5% на Украине;

43,9% в Чехии;

57,3% в Венгрии;

33,3% в Польше и 54,8% в Эстонии. «Налог на время», рассчиты ваемый как доля времени, которое затрачивает высшее руковод ство на взаимодействие с государственными служащими по при менению и интерпретации законов и иных нормативных актов и обеспечению доступа к государственным услугам, также является очень высоким в России: в 21,3% случаев менеджеры высшего звена затрачивают 19% своего времени и более на взаимодействие с властями по сравнению с 20,3% случаев в Польше;

13,2% – в Венгрии;

6,7% – в Эстонии и 3,8% – в Чехии1.

Упрощение административных процедур следует понимать как их облегчение прежде всего для граждан и предпринимателей, а не для органов исполнительной власти. Так, вопреки логике административной реформы, предполагающей облегчение админи стративных процедур для граждан, Федеральный закон от 4 ноября 2005 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в некоторые зако нодательные акты Российской Федерации и признании утратив шими силу некоторых положений законодательных актов Рос сийской Федерации в связи с осуществлением мер по совершен ствованию административных процедур урегулирования споров», напротив, фактически отменяет для налогоплательщиков пре зумпцию невиновности. Закон ввел административный порядок принудительного взыскания обязательных платежей и санкций на незначительные суммы.

В этих случаях решение органа исполнительной власти будет иметь статус исполнительного документа, что позволит органам исполнительной власти самостоятельно, без обращения в суд, осуществлять свои властные и контрольно-надзорные функ ции, поскольку отсутствует спор о праве. Также было закреплено право налоговых органов самостоятельно, без обращения в суд, взыскивать налоговые санкции с организаций и индивидуальных предпринимателей в случаях, если размер штрафа не превышает в отношении индивидуальных предпринимателей 5 тыс. руб. по Показатели эффективности реформы государственного управления. М.: Алекс, 2004. С. 54–55.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления каждому налогу, в отношении организаций – 50 тыс. руб. по каж дому налогу. Такие же полномочия были предоставлены террито риальным органам Пенсионного фонда РФ. То есть законом про цедуры, конечно же, были упрощены, но не для граждан и пред принимателей, а для взыскивающих инстанций.

3. Правовое закрепление административных процедур и прежде всего процедур по оказанию государственных услуг.

Формируемая в России отечественная модель административ ного регламентирования демонстрирует следование германскому опыту. В ФРГ (равно как и в США) действует закон об админи стративной процедуре (1976 г.), на базе которого принимаются регламенты федеральных органов, определяющие, в частности, процедуры разработки законопроектов и постановлений по на правлениям их деятельности. Однако подобный опыт нельзя при знать универсальным. Универсальности этой модели препятству ют вполне обоснованные опасения, что детальная регламентация административных процедур, нацеленная на ограничение волюн таризма бюрократии, может привести к обратным результатам.

Следует также помнить, что излишняя регламентация может при вести к ситуациям, в которых государственный служащий, четко следуя требованиям административного регламента, будет обла дать куда большей свободой в отклонении запросов граждан, не жели это имеет место сегодня. Не видеть этой опасности при раз работке административных процедур было бы непростительно.

В ходе административной реформы формируется механизм оценки эффективности реализации государственных решений и действий органов государственной власти и местного самоуправ ления, а также внедряются новые формы отчетности о результатах реализации исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации программ, планов и проектов реформы.

На федеральном уровне разрабатываются методики оценки эффективности, затрагивающие отдельные сферы деятельности органов государственной власти. Так, например, в Министерстве экономического развития внедряются методики оценки эффек тивности реализации федеральных целевых программ.

Особый интерес и значимость приобретает складывающаяся на федеральном уровне система оценки эффективности деятель ности органов власти, которая содержит базовые инструменты 168 Лекция для проведения оценки эффективности деятельности органов ис полнительной власти субъектов Российской Федерации. В него вошли:

– набор показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

– методика мониторинга эффективности деятельности орга нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей за отчетный год и их плани руемых значениях на трехлетний период;

– стимулирующие меры, направленные на содействие дости жению и (или) поощрению достижения наилучших значений по казателей деятельности органов исполнительной власти субъек тов Российской Федерации.

В целях нормативного закрепления данных положений при няты следующие нормативные акты: Указ Президента Россий ской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффектив ности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции постановления Правитель ства Российской Федерации от 1 апреля 2010 г. № 212). Так, для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в перечень вошли 43 по казателя.

Показатели эффективности деятельности органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации отражают сле дующие сферы государства и общества:

• экономическое развитие регионов, • здравоохранение, • образование, • жилищно-коммунальное хозяйство и жилищное строи тельство, • дорожное хозяйство, • обеспечение безопасности граждан, • организация государственного и муниципального управ ления.

С помощью данных показателей осуществляется оценка до стигнутого уровня и динамики показателей социально-экономи ческого развития регионов, эффективности расходования средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, результатов опросов населения, проводимого в регионах.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления В развитие системы оценки деятельности высших должност ных лиц (руководителей высших исполнительных органов го сударственной власти) субъектов Российской Федерации издан Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г.

№ 607 «Об оценке эффективности деятельности органов мест ного самоуправления городских округов и муниципальных райо нов» (далее – Указ № 607), которым утвержден Перечень показа телей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, включающий 30 показателей.

В целях реализации Указа Президента Российской Федерации № 607 распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р утверждены: перечень дополнитель ных показателей для оценки эффективности деятельности орга нов местного самоуправления городских округов и муниципаль ных районов, в том числе показателей, необходимых для расче та неэффективных расходов местных бюджетов (31 показатель);

типовая форма доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на трех летний период;

методика мониторинга эффективности деятель ности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

методические рекомендации о порядке выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Разработка проблемы административной процедуры имеет особое значение для повышения качества и эффективности пре доставляемых государственных и муниципальных услуг. Это об условлено и тем, что порядок предоставления таких услуг пред ставляет собой, как уже подчеркивалось, совокупность админи стративных процедур, и тем, что практика предоставления таких услуг весьма далека от необходимого качества. Хотя, как отмечает Чалая Ю.Ю., уже начиная с 2004 г. Минфин проводит конкурс среди субъектов РФ и муниципальных образований на предостав 170 Лекция ление субсидий на разработку и реализацию Программы рефор мирования региональных (муниципальных) финансов, в которой с 2005 г. одним из направлений реформирования стало повыше ние качества государственных (муниципальных) услуг.

Несмотря на то что в течение 5 лет в конкурсе приняли уча стие 50 субъектов РФ и 22 субъекта муниципальных образований и большинство участников смогли реализовать все направления, содержащиеся в их Программе, вопрос повышения качества услуг, по мнению специалиста, не может быть комплексно решен в рам ках одного направления Программы за отведенные на ее реали зацию 2–3 года и требует дальнейшего совершенствования право вой и методологической базы. Это соответствует и сформулиро ванному в Послании Президента РФ Федеральному собранию от 12 ноября 2009 г. требованию повышения качества государ ственных и муниципальных услуг. Решение данной задачи име ет три основных аспекта. Это – модернизация самого процесса предоставления государственных (муниципальных) услуг, регла ментация требований (действующих или вновь принимаемых) к качеству услуг и применение передовых технологий инфра структурного и инженерного обеспечения зданий и сооружений.

Физические и юридические лица в процессе получения госу дарственных (муниципальных) услуг, как правило, сталкиваются с такими распространенными проблемами, как:

• отсутствие системной информации о порядке предоставле ния услуги;

• наличие административных барьеров, несогласованность действий сотрудников;

• необоснованное взимание платы;

• длительное время ожидания доступа к услуге;

• длительное время предоставления услуги;

• удаленность услуги от потребителя;

• ограниченный количественный и качественный объем услуги;

• недостаточная вежливость и предупредительность сотруд ников;

• недостаточная квалификация сотрудника, предоставляю щего услугу1.

Чалая Ю.Ю. Организационно-правовые основы повышения качества государ ственных (муниципальных) услуг // Руководитель бюджетной организации. 2010.

Март. № 3.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления Как показывает анализ данных проблем, большинство из них являются результатом либо неразработанности соответствующих административных процедур, либо их нарушения в правоприме нительной практике.

Наряду с работой по подготовке законов об административ ных процедурах и о стандартах государственных услуг следует активизировать разработку проектов Кодекса административного судопроизводства, федерального закона о досудебных процедурах рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами государственной власти, а также федерального конституцион ного закона об административных судах Российской Федерации.

Процессуальное взаимодействие федеральных и региональ ных органов исполнительной власти между собой и с гражданами должно быть обеспечено с помощью системы административно процессуальных нормативных правовых актов, среди которых – Основы административно-процессуального законодательства Рос сийской Федерации либо Административно-процессуальный ко декс Российской Федерации, административный регламент го сударственного органа, а также должностной регламент государ ственного служащего.

В Административно-процессуальном кодексе Российской Федерации следует дать правовое регулирование: а) порядка до судебного обжалования действий и решений органов исполни тельной власти и должностных лиц в связи с нарушениями стан дартов государственных услуг и административных регламентов;


б) условий и порядка возмещения гражданам и организациям на несенного в результате этого ущерба;

в) общего порядка прове дения контрольных и надзорных мероприятий;

г) гарантий для юридических и физических лиц при их проведении.

В целом регламентация административных процедур должна ориентировать органы исполнительной (исполнительно-распоря дительной) власти на обеспечение:

• полноты, всесторонности и объективности анализа проблем и задач правильного применения закона;

• необходимых условий для реализации прав, законных ин тересов и обязанностей граждан и юридических лиц, в том числе за счет предоставления публичных услуг гражданам и юридиче ским лицам;

172 Лекция • развития демократических начал в управлении, участия в нем структур гражданского общества и учета мнения граждан;

• эффективного взаимодействия с другими государственны ми органами;

• экономии управленческих ресурсов;

• реализации принципа ответственности каждого органа ис полнительной власти, должностного лица за выполнение своих задач.

4. Внедрение новых информационных технологий и возможно стей получения информации в электронном виде. Внедрение новых информационных технологий и возможностей получения ин формации в электронном виде значительно упростит и ускорит существующие процедуры, оптимизирует влияние человеческого фактора. Концепцией электронного правительства предусматри валось к 2010 г. перевести в электронный вид десять наиболее вос требованных населением услуг, таких, как оформление паспор тов, водительских удостоверений и других документов. Многое уже сделано в этом направлении, например, заработал и имеет большое количество ежедневных посетителей единый федераль ный портал www.gosuslugi.ru, с помощью Интернет многие нача ли оформлять загранпаспорта. Но еще больше предстоит сделать.

Все федеральные органы власти и регионы должны сформировать центры телефонного обслуживания (население сможет получать необходимую информацию по телефону) и модернизированные интернет-сайты. Суть модернизации в том, что со временем на нынешних порталах, содержащих общие данные о ведомствах, будут размещены подробная информация об услугах и формы, ко торые можно будет заполнить для оформления необходимых до кументов.

Концепция также предусматривает перевод десяти наиболее востребованных населением услуг в электронный вид. Это: граж данский статус (водительские права, паспорт, регистрация), ре гистрация объектов недвижимости и прав на них, осуществление предпринимательской деятельности, социальные выплаты и по собия. На первом этапе реализации программы (конец 2008 – на чало 2009 гг.) в Интернете появились только бланки заявок, т. е.

без личной явки в профильное ведомство не обойтись. В после дующем гражданин сможет подавать заявления через эти сайты, Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления заполнив интерактивные формы и заверив заявление электрон ной подписью.

Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г.

№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусматривает выдачу все гражданам России до 2014 г. универсальных электронных карт.

5. Расширение возможностей получения услуг и оплаты их в удоб ных для потребителя местах. Здесь речь идет о введении системы «одного окна», расширении возможностей оплаты услуг через банковские автоматы. Постановлением Правительства Москвы от 1 июня 2004 г. «О мерах по реализации принципа “одного окна” в работе органов исполнительной власти города Москвы и город ских организаций»1 регламентируется взаимодействие исполни тельных органов и других городских организаций, порядок об ращения в них граждан, перечень подаваемых документов и т. д.

В Москве установлены платежные терминалы для оплаты услуг жилищно-коммунального хозяйства в префектурах, районных управах, во всех отделениях единых расчетно-информационных центров (ЕИРЦ), во многих товариществах собственников жилья.

В этом вопросе следует особо внимательно использовать за рубежный опыт. Так, во Франции осуществляется программа обо рудования государственных учреждений и коммунальных служб специальными банковскими автоматами, позволяющими осу ществлять безналичную оплату сборов, налогов, платежей, штра фов, получения виз. В канадской провинции Онтарио в «киосках самообслуживания» возможно продлить регистрацию транспорт ного средства, получить новый номерной знак, уплатить штраф, наложенный провинциальным судом, оформить заказ на спе циальное изготовление номерных знаков, сменить адрес на во дительском удостоверении или медицинской карточке, прод лить лицензию на охоту и рыболовство2. Австралийская система «Centrelink», созданная на основе Закона «Об агентствах по пре доставлению услуг в Содружестве» (1997 г.), предоставляет услуги от имени и в сотрудничестве с 25 федеральными министерствами и государственными агентствами: в отношении семьи и обще Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 36.

См. Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М.: Европроект, 2006.

С. 66.

174 Лекция ства;

занятости и отношений на рабочих местах;

транспортных и региональных услуг;

дел ветеранов, здравоохранения и дел пре старелых;

образования, науки и обучения;

сельского хозяйств, рыболовства и лесного хозяйства;

иностранных дел и торговли;

связи, информационных технологий и искусства;

иммиграци онных дел и дел, относящихся к многонациональным культурам и коренному населению1. При этом оплата за предоставленные услуги может осуществляться путем электронных переводов, че ков и т. д. Услуги муниципальных учреждений предоставляются в рамках программы «Canberra-Connect». По состоянию на 2003 г.

эта программа предусматривала оказание 132 видов услуг в офи сах муниципальных органов, 77 – через Интернет (в том числе регистрация предприятия, автомобиля, оплата за коммунальные расходы и т. п.), 62 – через телефонизированные центры.

В апреле 1999 г. в Сингапуре начал работу сайт e-Citizen, который предоставляет населению комплексные интерактивные услуги, такие как: выдача свидетельств о рождении и смерти;

пода ча заявлений на выдачу разрешения на работу, на запись в школу, на получение патентов и правительственных грантов;

заказы на коммунальные услуги и услуги телефонной связи;

регистрация для сдачи экзаменов;

сдача письменного экзамена на водитель ские права;

подача заявления на работу в государственной сфере и т. д.2.

Это направление предполагает создание сети пунктов доступа граждан и предпринимателей к базам данных как на государствен ном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Создание информационных банков, включающих образцы и формы доку ментов, их электронные версии, сопроводительные материалы и информацию по правильному заполнению, внедрение стандартов качества услуг, открытая информация об их стоимости и возмож ность оплаты с помощью электронных средств минимизирует персональное общение гражданина и представителя органа, ока зывающего услугу, со всеми вытекающими последствиями, как то:

Подробнее см.: Повышение эффективности деятельности органов государ ственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М.: Алекс, 2005. С. 140.

Подробнее см.: Секреты успеха Сингапура: 12 статей господина Марка Хонга Тат Сун, Посла Республики Сингапур в России и на Украине. М., 2000. С. 1–2.

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления сокращение затрат времени и гражданина, и чиновника, сниже ние коррупционных возможностей.

6. Передача выполнения ряда функций в органы местного само управления, автономные учреждения, негосударственный сектор.

Примеры передачи части функций органов исполнительной власти саморегулируемым организациям отражают имеющиеся проблемы в данной области отношений и показывают, что вне государственного регулирования и государственного контроля саморегулируемые организации превращаются в инструмент пе редела рынка между коммерческими структурами, вытеснения из отрасли предприятий среднего и малого бизнеса. Саморегу лируемые организации должны предстать в качестве институтов гражданского общества, способных вести диалог с органами го сударственной власти, защищая интересы как производителей, так и потребителей их продукции и услуг. Проблемы становления саморегулируемых организаций в фармацевтике, сфере транс порта, жилищно-коммунального хозяйства, сельского хозяйства и рынка ценных бумаг и т. д. подтверждают необходимость зако нодательного урегулирования их правового статуса, полномочий, условий передачи им осуществления ряда функций органами ис полнительной власти.

7. Развитие договорных форм предоставления публичных услуг.

Государственные и муниципальные закупки. Осуществляя пере ход к формированию государства с рыночной экономикой, пере ход от реализации органами государственной власти и органами местного самоуправления хозяйственных функций – управленче ских, российское законодательство формирует институт государ ственных и муниципальных закупок. Регламентация данного ин ститута осуществляется Федеральным законом от 21 июля 2005 г.

№ 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выпол нение работ, оказание услуг для государственных и муниципаль ных нужд» (с изменениями от 31 декабря 2005 г., 27 июля 2006 г., 20 апреля, 24 июля, 8 ноября 2007 г., 23 июля, 1, 30 декабря 2008 г., 28 апреля, 8 мая, 1, 17 июля, 23, 25 ноября, 17, 27 декабря 2009 г.).

В процессе разработки данного закона его авторы отмечали, что правовое регулирование порядка договорного регулирования осуществления государственных и муниципальных услуг позво лит: обеспечить прозрачность механизма осуществления закупок продукции для государственных и муниципальных нужд;

стиму 176 Лекция лирует добросовестную конкуренцию и увеличит экономию бюд жетных средств;


устранит возможности злоупотреблений и кор рупции посредством четкой регламентации процедур осущест вления закупок.

Договорной подход к предоставлению публичных услуг пред полагает заключение между органом исполнительной власти и исполнителем государственных и муниципальных услуг «согла шения о результатах». Основная идея внедрения контрактных от ношений заключается в том, что поставщик публичной услуги, будучи самостоятельным хозяйствующим субъектом, осущест вляющим свою деятельность в условиях рыночной экономики, за интересован в повышении результативности своей деятельности.

Подобная результативность может быть обеспечена посредством рационального использования ресурсов (природных, сырьевых, трудовых и т. д.), рыночными механизмами оплаты труда сотруд ников. В целом договорная практика способствует повышению качества предоставляемых услуг.

В то же время, подобный перенос без должного осмысления и адаптации чреват весьма неоднозначными последствиями, ведь он не снимает главного отличия сферы государственного управ ления от предпринимательства – различия в цели деятельности.

Осуществление договорных отношений базируется на граж данском законодательстве. В соответствии со ст. 527–528 Граж данского кодекса Российской Федерации:

• государственный или муниципальный контракт заключа ется на основе заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, размещаемого в порядке, предусмо тренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Для государственного или муниципально го заказчика, разместившего заказ, заключение государственно го или муниципального контракта является обязательным, если иное не установлено законом;

• заключение государственного или муниципального кон тракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что госу дарственным или муниципальным заказчиком будут возмещены все убытки, которые могут быть причинены поставщику (испол Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления нителю) в связи с выполнением государственного или муници пального контракта;

• условие о возмещении убытков не применяется в отноше нии казенного предприятия;

в отношении победителя торгов или победителя в прове дении запроса котировок цен на товары либо лица, с которым в соответствии с законом заключается государственный или му ниципальный контракт при уклонении победителя торгов или победителя в проведении запроса котировок цен на товары от за ключения государственного или муниципального контракта, не применяется условие о возмещении убытков, в случае заведомого занижения предлагаемой цены государственного или муниципаль ного контракта;

• проект государственного или муниципального контракта разрабатывается государственным или муниципальным заказ чиком и направляется поставщику (исполнителю), если иное не предусмотрено соглашением между ними;

• сторона, получившая проект государственного или му ниципального контракта, не позднее тридцатидневного срока подписывает его и возвращает один экземпляр государственного или муниципального контракта другой стороне, а при наличии разногласий по условиям государственного или муниципально го контракта в этот же срок составляет протокол разногласий и направляет его вместе с подписанным государственным или му ниципальным контрактом другой стороне либо уведомляет ее об отказе от заключения государственного или муниципального контракта;

• сторона, получившая государственный или муниципаль ный контракт с протоколом разногласий, должна в течение трид цати дней рассмотреть разногласия, принять меры по их согласо ванию с другой стороной и известить другую сторону о принятии государственного или муниципального контракта в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий. При отклонении протокола разногласий или истечении этого срока неурегулиро ванные разногласия по государственному или муниципально му контракту, заключение которого является обязательным для одной из сторон, могут быть переданы другой стороной не позд нее тридцати дней на рассмотрение суда;

178 Лекция • в случае, когда государственный или муниципальный кон тракт заключается по результатам торгов на размещение заказа на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, государственный или муниципальный контракт должен быть за ключен не позднее двадцати дней со дня проведения торгов;

• если сторона, для которой заключение государственного или муниципального контракта является обязательным, уклоня ется от его заключения, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении этой стороны заключить государ ственный или муниципальный контракт.

Формирование и размещение государственного и муници пального заказа направлено на удовлетворение государственных и муниципальных нужд, под которыми понимаются обеспечивае мые за счет средств государственных и местных бюджетов, вне бюджетных источников финансирования потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления полномочий органов государственного и муниципального управления.

Использованием механизма государственного и муниципаль ного заказа достигается комплексное и эффективное решение об щественно значимых проблем и удовлетворение потребностей на селения, более рациональное использование бюджетных средств, повышение эффективности и адресности государственных и му ниципальных услуг, развитие и поддержка новых форм государ ственных и муниципальных услуг, а также вовлечение дополни тельных ресурсов коммерческих и некоммерческих организаций, а также населения в решение общественно значимых проблем.

Правовой формой реализации данных нужд выступают, как правило, договоры на поставки товаров, реже – договоры на вы полнение работ или оказание услуг. При размещении государ ственного и муниципального заказа главная задача – найти наи более выгодного поставщика (подрядчика, исполнителя). При раз мещении государственного и муниципального заказа реализуемая задача чаще всего может быть измерена как с помощью качествен ных показателей (питание школьников в общеобразовательных учреждениях или больных в медицинских учреждениях), так и количественных (стоимость государственного и муниципального заказа, учитывая дефицитность бюджетов).

Порядок формирования, обеспечения размещения, исполне ния и контроля за исполнением государственного и муниципаль Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления ного заказа устанавливается Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муни ципальных нужд» (с изменениями от 31 декабря 2005 г., 27 июля 2006 г., 20 апреля, 24 июля, 8 ноября 2007 г., 23 июля, 1, 30 декабря 2008 г., 28 апреля, 8 мая, 1, 17 июля, 23, 25 ноября, 17, 27 декабря 2009 г.). В соответствии с ним государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюд жетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

В случае, если созданы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Феде рации, орган местного самоуправления, уполномоченные на осу ществление функций по размещению заказов для государствен ных или муниципальных заказчиков, указанные уполномоченные органы осуществляют функции по размещению заказов для госу дарственных или муниципальных заказчиков, определенные ре шением о создании соответствующего уполномоченного органа, за исключением подписания государственных или муниципаль ных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. При этом государственные или муниципальные контракты подписываются государственными или муниципальными заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных или муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого уполномоченного органа.

Государственный и муниципальный заказ формируется на осно ве анализа выявленных потребностей в услугах. Размещение за каза может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, либо без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

180 Лекция В особом порядке, как предусмотрено Постановлением Прави тельства РФ от 29 декабря 2007 г. № 978 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом», определяется порядок принятия решений о заключении долгосрочных госу дарственный и муниципальных контрактов на выполнение работ (оказание услуг). К таковым относятся контракты, длительность производственного цикла выполнения (оказания) которых со ставляет более 3 лет.

4. общие принципы организации предоставления государственных и муниципальных услуг Разработка и принятие федерального закона, который призван установить общие принципы организации предоставления госу дарственных и муниципальных услуг, предусмотрены решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 8 апреля 2009 г. № 88 (раздел VIII), в рамках реализа ции Концепции административной реформы в Российской Феде рации в 2006–2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (пункт 2.2. Плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации на 2006–2010 гг.). Таким законом высту пил Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г.

№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнитель ными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органа ми местного самоуправления, осуществляющими исполнительно распорядительные полномочия.

Основными принципами предоставления государственных и му ниципальных услуг являются:

1) правомерность предоставления государственных и муни ципальных услуг органами, предоставляющими государственные Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления услуги, и органами, предоставляющими муниципальные услуги, а также предоставления услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муници пальных услуг;

2) заявительный порядок обращения за предоставлением го сударственных и муниципальных услуг;

3) правомерность взимания с заявителей государственной по шлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, платы за предоставление государственных и муниципаль ных услуг, платы за предоставление услуг, которые являются не обходимыми и обязательными для предоставления государствен ных и муниципальных услуг;

4) открытость деятельности органов, предоставляющих госу дарственные услуги, и органов, предоставляющих муниципаль ные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных государственных и муниципальных услуг;

5) доступность обращения за предоставлением государствен ных и муниципальных услуг и предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья;

6) возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а так же в иных формах, предусмотренных законодательством Россий ской Федерации, по выбору заявителя.

При получении государственных и (муниципальных) услуг за явители должны иметь право прежде всего на вежливое и опера тивное обслуживание в органах, предоставляющих государствен ные (муниципальные) услуги, а также в организации, участвующих в предоставлении (исполнении) государственных (муниципаль ных) услуг (функций). При этом они должны получать полную, актуальную и достоверную информацию о порядке предоставле ния государственных (муниципальных) услуг, в том числе в элек тронном виде. Им могут быть предоставлены государственные или муниципальные услуги дистанционно в электронном виде, если такое предоставление (исполнение) не запрещено законом.

При необходимости должно быть обеспечено досудебное (внесу дебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных (муниципальных) услуг, а также получение го сударственной (муниципальной) услуги в многофункциональном 182 Лекция центре (при его наличии на территории соответствующего муни ципального образования).

При этом органы, предоставляющие государственные (муни ципальные) услуги, обязаны:

1) предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами;

2) обеспечивать возможность получения заявителем государ ственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмо тренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя;

3) предоставлять в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации документы и информа цию, необходимые для предоставления государственных и му ниципальных услуг, а также получать от иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций такие документы и информацию;

4) исполнять иные обязанности в соответствии с требования ми настоящего Федерального закона, административных регла ментов и иных нормативных правовых актов, регулирующих от ношения, возникающие в связи с предоставлением государствен ных и мунициальных услуг.

общие требования к предоставлению государственных (муни ципальных) услуг должны включать такие требования:

• к взаимодействию с заявителем при предоставлении го сударственной (муниципальной) услуги. В частности, органы, предоставляющие государственные (муниципальные) услуги, не вправе требовать от заявителя предоставления информации и документов, осуществления действий, предоставление или осу ществление которых не предусмотрено законодательством Рос сийской Федерации при предоставлении соответствующей госу дарственной (муниципальной) услуги;

предоставления инфор мации и документов, которые находятся в распоряжении данных органов и (или) иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций;

осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государствен ных (муниципальных) услуг, связанных с обращением в иные го сударственные органы, органы местного самоуправления, орга низации;

Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления • к установлению, взиманию платы с заявителей при предо ставлении государственных (муниципальных) услуг. За предо ставление государственных (муниципальных) услуг взимается государственная пошлина в случаях, порядке и размерах, уста новленных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. В случаях, установленных законодательством, органи зации, участвующие в предоставлении (исполнении) государ ственных (муниципальных) услуг (функций), имеют право предо ставлять платные услуги, в том числе по предоставлению копий документов, иной информации из государственных информаци онных ресурсов, совершению в сокращенные сроки юридически значимых действий в соответствии с административными регла ментами;

• к организации предоставления государственных (муници пальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций в электронном виде. Это такие услуги, как: предостав ление в установленном порядке информации заявителям и обе спечение доступа заявителей к сведениям о государственных (му ниципальных) услугах (функциях);

подача заявителем и прием запросов и иных документов, необходимых для предоставления (исполнения) государственных (муниципальных) услуг (функций) с использованием единого портала государственных (муници пальных) услуг (функций);

получение заявителем сведений о хо де предоставления (исполнения) государственных (муниципаль ных) услуг (функций) с использованием единого портала госу дарственных (муниципальных) услуг (функций);

взаимодействие между органами, предоставляющими государственные (муници пальные) услуги, исполняющими государственные (муниципаль ные) функции, иными государственными органами или органами местного самоуправления, а также организациями, участвую щими в предоставлении (исполнении) государственных (муни ципальных) услуг (функций);

получение заявителем результата предоставления государственной (муниципальной) услуги, ис полнения государственной (муниципальной) функции, за исклю чением случаев, когда такое получение запрещено федеральным законом и иные действия, необходимые для предоставления госу дарственной (муниципальной) услуги, исполнения государствен ной (муниципальной) функции.

184 Лекция Формулируя общие принципы организации предоставления государственных и муниципальных услуг, очень важно определить виды административных регламентов. К таковым можно отнести:

1) при предоставлении государственных (муниципальных) услуг и исполнении государственных (муниципальных) функ ций – административные регламенты предоставления государ ственных (муниципальных) услуг, исполнения государственных (муниципальных) функций Административный регламент предо ставления государственной (муниципальной) услуги, исполнения государственной (муниципальной) функции принимается фе деральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, высшим исполнительным органом государствен ной власти субъекта Российской Федерации или местной адми нистрацией;

2) при предоставлении государственных услуг (исполнении государственных функций) несколькими органами, предоставля ющими государственные услуги, исполняющими государствен ные функции, – межведомственные административные регла менты предоставления государственных услуг, исполнения госу дарственных функций. Межведомственные административные регламенты предоставления государственных услуг, исполнения государственных функций принимаются совместным решением федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, или высшим исполнительным органом государ ственной власти субъекта Российской Федерации.

К общим принципам организации предоставления государ ственных и муниципальных услуг должно также относиться их предоставление на базе многофункциональных центров, что по зволит расширить возможности получения услуг и оплаты их в удобных для потребителя местах. Речь идет о расширении так на зываемой системы «одного окна». Такая практика первоначально была развернута в субъектах РФ. Среди таких субъектов – Белго родская область и Москва.

Как общее направление государственной политики предостав ление государственных услуг на базе многофункциональных цент ров было определено Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг., одобренной распоряже Государственные и муниципальные услуги и порядок их предоставления нием Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.