авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

Руководство для пользователей

по измерению местного

управления

Руководство для пользователей

по измерению местного

управления

Центр ПРООН по вопросам

управления в Осло

2

Содержание

Выражения признательности 5

Сокращения 6

Введение 7 Глава 1. Оценки местного управления 9 1.1 Что такое местное управление? 10 1.2 Всеобщие приоритеты местного управления 11 1.3 Измерение местного управления 12 1.4 Зачем оценивать местное управление? 1.5 На чем может быть сосредоточена оценка? 1.6 Понимание нормативной базы оценок 1.7 Обеспечение участия всех заинтересованных сторон 1.8 Какие показатели следует использовать? 1.9 Выбор гендерно-чувствительных и чувствительных к бедности показателей 1.10 Какие виды данных следует использовать? 1.11 Основные контекстные факторы, определяющие политическое влияние результатов оценки 1.12 Использование результатов оценки для усиления подотчетности по нисходящей и восходящей линии 1.13 Организационные возможности для влияния на политику Глава 2. «Голоса из окопов» 2.1 Выбор соответствующих основ для оценки 2.2 Работа со сложными методологиями 2.3 Адаптация инструментов к местным контекстам 2.4 Решение проблемы многообразия целей 2.5 Максимизация участия в оценках 2.6 Стимулы и устойчивость Глава 3. Практические примеры Практический пример 1. Содействие приверженности и участию:

роль чиновника местного органа власти Практический пример 2. Переход от власти к концепции управления:

роль активиста гражданского общества Практический пример 3. Достижение баланса между сравнимостью и местной значимостью:

роль представителя объединения органов местного самоуправления Практический пример 4. Обеспечение внедрения результатов оценки в процесс формирования политики на местном уровне: роль избранного чиновника органа местного самоуправления Литература Руководство по источникам Как пользоваться «Руководством по источникам» Сводная матрица: основные особенности инструментов, Охарактеризованных в «Руководстве по источникам» Описания инструментов 1. Индекс городского управления (ООН-Хабитат) 2. Барометр местного управления («Импакт Элайенс») 3. Надлежащее управление в целях местного развития – индекс GOFORGOLD (Афганистан) 4. Руководство по оценке местной демократии (МИДСВ) 5. Показатели местного демократического управления (Исследовательский центр им. Токвилля и ИОО) 6. Методические указания по анализу местного управления (ПРООН) 7. Индекс управления (Индонезия, «Кемитраан-Партнершип») 8. Измерение эффективности муниципальной власти – MIDAMOS (Парагвай) 9. Обсерватория демократии в Центральной Америке: Система показателей правового и институционального управления в Центральной Америке (Centro Estudios para el Futuro) 10. Desde lo Local – Стратегическая децентрализация в целях местного развития (Мексика) 11. Пособие Совета Европы по разработке показателей благополучия и прогресса с гражданами – применение модуля «Управление» в Тимишоаре (Румыния) 12. Карточки сообщений граждан (Центр общественных дел, Индия) 13. Социальный аудит местного управления (Босния и Герцеговина) 14. Социальный аудит управления и оказания общественных услуг (Пакистан) 15.

Самооценка местного управления (Бангладеш) 16. Индекс управления в целях местного развития – индекс GOFORDEV (Филиппины) 17. Оценки для обоснования систем грантов на основе результатов (ФКР ООН) 18. Система менеджмента эффективности местного управления (Филиппины) 19. Индекс ответственности, прозрачности и подотчетности (Македония) 20. Стандарты муниципальной прозрачности (Чили) 21. Инициатива «Местная честность» (Global Integrity) 22. Методология оценки потенциала муниципалитетов Турции и Западных Балкан по оказанию основных услуг (ПРООН) Выражения признательности АВТОРЫ Александра Уайлд Шипра Наранг Мари Лаберже Луиза Моретто РЕДАКТОР Йоахим Нахем, Центр ПРООН по вопросам управления в Осло ПРИЗНАТЕЛЬНОСТЬ Мы признательны Ненаду Рава и Эндрю Никсону, которые содействовали выпуску предыдущих редакций этого руководства, и Полу Ван Хоофу (Институт демократии в Южной Африке), который выступил в роли эксперта-рецензента. Мы благодарим также Ленни Монтиела (ПРООН, Группа демократического управления) и Хенрика Фредборга Ларсена (ПРООН, Бангкокский региональный центр) за их ценный вклад.

Кроме того, это руководство не было бы написано без сотрудничества со стороны опрошенных нами специалистов. Мы благодарны им за выраженные мнения и искренность в беседах с нами.

СПИСОК ОПРОШЕННЫХ • Бишну Пури, Национальный менеджер программ, ФКР ООН, Программа децентрализованного финансирования и развития (ПДФР), Непал • Даниэль Кравакуоре, La Universidad Nacional de Quilmes, Аргентина • Эдгардо Билски, Объединенные города и местные власти • Фатмир Муса, Представительство ПРООН в Македонии • Гуд Марго, Отдел оценки и анализа демократии, МИДСВ • Иева Лазаревичюте, Представительство ПРООН в Бразилии • Ирман Ланти, Индекс демократии, Представительство ПРООН в Индонезии • Джейни Лоури-Уайт, Бюро по предотвращению и преодолению кризисов, Представительство ПРООН в Нью-Йорке • Кренар Лоши, Представительство ПРООН в Косово • Лаура Сориа, Jefa Del Programo Urbano • Ниринджака Рамасинджатово, исследователь/тренер, «Барометр местного управления»

• Патрик Бреар, эксперт по вопросам управления • Сугуми Танака, Отдел городского развития, ООН-Хабитат • Томислав Новович, Представительство ПРООН в Сербии • Тони Ферхейен, Всемирный банк • Велибор Попович, Представительство ПРООН в Сербии Сокращения КСГ Карточка сообщений граждан ОГО Организация гражданского общества ММР Министерство международного развития Великобритании ФАО Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН GOFORDEV Управление в целях местного развития ИНУ Индекс надлежащего управления GOFORGOLD Надлежащее управление в целях местного развития МИДСВ Международный институт демократии и содействия выборам БМУ Барометр местного управления СМЭМУ Система менеджмента эффективности местного управления СОМУ Самооценка местного управления МОВ Местный орган власти МУД Минимальные условия доступа ЦРТ Цель развития тысячелетия НПО Неправительственная организация НСБ Национальное статистическое бюро ОЭСР Организация по экономическому сотрудничеству и развитию КПР ОЭСР Комитет ОЭСР по помощи в целях развития ЦВУ Центр по вопросам управления в Осло ИОО Институт открытого общества СГНР Система грантов на основе результатов ПЭ Показатель эффективности УСО Ускоренная сельская оценка ОГМВ Объединенные города и местные власти ИГУ Индекс городского управления ООН Организация Объединенных Наций ФКР ООН Фонд ООН для капитального развития ПРООН Программа развития ООН ООН-Хабитат Программа ООН по населенным пунктам АМР США Агентство международного развития США Введение Настоящее «Руководство» призвано ответить на растущий спрос со стороны страновых офисов ПРООН и широкого круга национальных заинтересованных сторон на рекомендации по тому множеству инструментов и методик, которые применяются для измерения, оценки и мониторинга управления на местном уровне. В «Руководстве» используется термин «местное управление», который охватывает ряд вопросов управления, существующих на местном уровне, включая децентрализацию политики и процессов, роли и взаимоотношения различных субъектов и институций, местную демократию и эффективность местной власти.

В «Руководстве» обсуждение теоретических/концептуальных вопросов, касающихся местного управления, сочетается с обзором предыдущих и нынешних инициатив по оценке местного управления.

Распространение различных оценок и показателей привело к некоторой путанице в отношении того, какие инструменты следует использовать, как именно их необходимо использовать, каковы их слабые и сильные стороны.

«Руководство» состоит из двух частей: в первой части разъясняется, что подразумевается под термином «местное управление», и описаны проблемы, концепции и приоритеты местного управления, на которых в целом сосредоточены существующие инструменты измерения и оценки. В первой части также даны рекомендации в отношении проблем и возможностей оценки местного управления. Эти рекомендации построены на непосредственных отзывах пользователей инструментов оценки, обобщении передового опыта и четырех иллюстративных практических примерах.

Вторая часть – «Руководство по источникам», представляющее собой сборник существующих инструментов и методологий оценки. На данный момент ресурса, который содержал бы глобальный обзор всех существующих подходов, инструментов и методик в этой области, нет. «Руководство по источникам» построено так, чтобы дать подробную информацию о каждом инструменте, включая историю его создания, цели, применимость, типы и источники используемых данных, используемую методологию, основных задействованных субъектов/заинтересованные стороны, формат представления результатов, ориентацию на гендер и бедность (если такая ориентация имеет место), сильные и слабые стороны, сферу охвата, сроки, допущения в методике, контактные данные, дополнительные инструменты/рекомендации, касающиеся данного инструмента. Цель сбора и систематизации этой информации состоит в том, чтобы предоставить субъектам местного управления и другим заинтересованным сторонам, задействованным в укреплении управления на местном уровне, ресурс, который можно использовать для разработки новых инструментов оценки или адаптации существующих методик оценки в соответствии с конкретным контекстом. Важно отметить, что в «Руководстве» не содержится никакой новой методологии измерения или оценки и не предлагается никаких концепций.

«Руководство» - важный компонент массива рекомендаций ПРООН по измерению и оценке демократического управления, выработанных в рамках программы ПРООН по оценкам управления1. Эта программа поддерживает процессы национального уровня по оценке и измерению демократического управления и нацелена на содействие разработке инструментов, которые отличаются широкой национальной сопричастностью, направлены на защиту бедных, характеризуются гендерной чувствительностью и призваны выявлять слабые места в управлении и пробелы в потенциале.

http://www.undp.org/oslocentre/flagship/democratic_governance_assessments.html Какова цель «Руководства»?

Цель данного «Руководства» - собрать воедино имеющиеся знания о децентрализации и измерении местного управления, создать платформу для понимания массива существующих инструментов оценки и ориентации в нем, акцентируя внимание на конкретных вопросах: как выбрать необходимые показатели из существующих показателей местного управления (или принять решение о разработке нового набора показателей);

как осуществлять подготовку оценки и начинать ее;

как обеспечить максимальное участие в проведении оценки;

как обеспечить тщательность и научную обоснованность оценки;

что делать с результатами;

как решать проблемы устойчивости.

Для кого предназначено «Руководство»?

Настоящее «Руководство» рассчитано в первую очередь на местные и национальные заинтересованные стороны, задействованные в инициативах по местной оценке, и на работающих в международных, национальных и местных организациях-партнерах в сфере развития, участвующих в такой деятельности2.

Это правительственные чиновники, представители организации гражданского общества, организации средств массовой информации, многосторонние и двусторонние агентства.

Особая категория – различные исследователи и аналитики. Как показал наш анализ, в зависимости от конкретного случая и личной компетентности их можно считать специалистами и (или) просто более активно участвующими заинтересованными сторонами. Например, некоторые из них задействованы в сборе и анализе данных, но либо посредством групповых дискуссий, либо в обработке существующих данных – а ни одно из этих направлений работы не требует глубоких знаний и понимания сложных приемов исследования. Поэтому каждый из них сам должен определить ценность этого «Руководства» для своей текущей и будущей работы.

Оценки местного управления Оценки местного управления 1.1 Что такое местное управление?

Управление – это процессы, посредством которых принимаются и реализуются решения в сфере государственной политики. Управление является результатом взаимодействий, взаимоотношений и связей между различными секторами (правительством, государственным сектором, частным сектором и гражданским обществом) и включает в себя решения, переговоры и различные властные отношения между заинтересованными сторонами, имеющие целью определить, кто и что получает, когда и как.

Взаимоотношения между правительством и различными секторами общества определяют, как делаются вещи и как оказываются услуги. Таким образом, управление – это гораздо больше, чем власть или «надлежащее руководство»;

оно формирует методику планирования, организации и регулирования предоставления услуги или набора услуг в совокупности политических, социальных и экономических систем.

В последнее десятилетие концепция «демократического местного управления» стала неотъемлемой частью подходов к местному развитию и главным обоснованием поддержки, оказываемой донорами реформам по децентрализации и деятельности по развитию потенциала органов местного самоуправления. Сама концепция «надлежащего управления» на местных уровнях обозначает качество, эффективность и действенность местной администрации и предоставления общественных услуг;

качество местных процедур реализации государственной политики и принятия решений, их всеобъемлющий характер, их прозрачность и подотчетность;

способ осуществления власти и полномочий на местном уровне.

Хотя местная власть – неотъемлемый институциональный структурный компонент местного управления, более широкая сфера управления охватывает совокупность государственных и негосударственных учреждений, механизмов и процессов, посредством которых общественные товары и услуги предоставляются гражданам и посредством которых граждане могут формулировать свои интересы и потребности, содействовать урегулированию своих разногласий, осуществлять свои права и обязанности.

Понятия местного управления и децентрализации, которые иногда используют в одном смысле, родственные, но разные понятия. Децентрализация – это, прежде всего, национальный политический, законодательный, институциональный и фискальный процесс. Хотя на местное управление могут влиять процессы децентрализации – например, если местные органы власти должны оказывать услуги, ранее предоставлявшиеся через национальные организации – оно может или не может сопровождаться децентрализацией, представительскими или предусматривающими участие демократическими процессами, прозрачностью, подотчетностью либо иными определяющими характеристиками «надлежащего» местного управления.

Местное управление и децентрализация развиваются в постоянно меняющемся политическом и социальном контексте. Целостные методы анализа – такие как метод открытых систем – могут дать представление о том, как много разных элементов взаимодействует и влияет друг на друга. Этот подход влечет за собой выведение на передний план политического анализа;

проведение связей между различными аспектами местного управления и децентрализации, а также с сопутствующими процессами политических и государственных реформ;

поощрение согласованных действий партнеров в сфере развития3.

ПРООН придерживается целостного подхода к определению сферы местного управления и децентрализации, применяя концепцию децентрализованного управления в целях развития4.

Децентрализованное управление – не панацея и не мгновенное решение проблемы. Ключ к децентрализованному управлению, ориентированному на человеческое развитие, состоит в обеспечении того, чтобы мнения и интересы бедных, особенно женщин, помогали направлять его разработку, реализацию и контроль5.

Децентрализованное управление в целях развития считается одной из ключевых сфер демократического управления, которое, в свою очередь, играет решающую роль в обеспечении человеческого развития и достижении Целей развития тысячелетия (ЦРТ). Для того, чтобы развитие и управление носили полностью чувствительный и репрезентативный характер, необходимо расширять возможности и права людей и институций на каждом уровне общества – национальном, провинциальном, районном, городском, поселковом и сельском6.

1.2 Всеобщие приоритеты местного управления Среди местных органов власти и международных организаций наблюдается растущий интерес к определению всеобщих принципов, могущих служить ориентиром для децентрализации и реформы местного управления во всемирном масштабе7. Эти всеобщие принципы и позиции играют важнейшую роль для разработки и применения оценок в данной сфере.

Утверждение ООН-Хабитат в апреле 2007 г. «Руководящих принципов децентрализации и укрепления местных органов власти» стало значительным шагом вперед в этом направлении. В «Руководящих принципах», идеи которых почерпнуты из Европейской хартии местного самоуправления (1985)8, подчеркнуто, что возможность устойчивого развития обеспечивается путем «эффективной децентрализации обязанностей, политического руководства, полномочий на принятие решений и достаточных ресурсов местным органам власти, расположенным ближе всего к соответствующим группам населения и наиболее широко представляющим их».

В «Руководящих принципах» сведены воедино понятия управления и демократии, представительной демократии и партисипативной демократии;

в них определены принципы, регулирующие мандат местных выборных органов, права и обязанности местных органов власти на основе принципа субсидиарности. В частности, установлено следующее:

• Процесс децентрализации требует согласованных усилий по наращиванию потенциала и институциональной реформе, поэтому он должен быть связан с укреплением местных органов власти.

“A Guide to Local Governance and Decentralization: Programme Experiences and Strategies from a UNDP E-Discussion”, UNDP (draft 2008) “Decentralized Governance for Development – A Combined Practice Note on Decentralization, Local Governance and Urban/Rural Development”, UNDP, “Decentralized Governance for Development – A Combined Practice Note on Decentralization,Local Governance and Urban/Rural Development”, UNDP, “Decentralized Governance for Development – A Combined Practice Note on Decentralization, Local Governance and Urban/Rural Development”, UNDP, “First Global Report on Decentralization and Local Democracy”, United Cities and Local Governments (UCLG) 2007.

Хартия была принята в 1985 г. Советом Европы;

ее ратифицировали 46 стран. Она является первым документом юридического характера на международном уровне о статусе и правах местных органов власти.

• Участие посредством полномасштабного охвата и расширения возможностей и прав граждан должно быть основополагающим принципом принятия, исполнения и контроля за исполнением решений на местном уровне.

• Местные органы власти должны признавать наличие разных заинтересованных групп населения в гражданском обществе и должны стремиться обеспечить, чтобы они все были задействованы в поступательном развитии своих общин и микрорайонов.

• Принцип недопущения дискриминации должен применяться ко всем партнерам и распространяться на сотрудничество между национальными правительствами, региональными властями, местными органами власти и организациями гражданского общества.

• Представительство граждан в управлении делами местных органов власти должно подкрепляться участием на всех этапах политического процесса, где это практически возможно.

• С целью консолидации гражданской вовлеченности местные органы власти должны стремиться к внедрению новых форм участия, таких как советы микрорайонов, советы общин, электронная демократия, партисипаторное формирование бюджетов, гражданские инициативы и референдумы, если они применимы в их конкретном контексте.

• Документация и информация должны вестись и, в принципе, быть общедоступными не только для повышения эффективности местных органов власти, но и для того, чтобы граждане могли в полной мере пользоваться своими правами и обеспечивать свое участие в принятии решений на местном уровне.

• Расширение функций, возложенных на местные органы власти, должно сопровождаться мерами по наращиванию их потенциала для осуществления этих функций.

Эти всеобщие и признанные в международном масштабе императивы, необходимые для реформы местного управления, должны служить главной опорой и ориентиром для любого оценочного инструмента, предназначенного для оценки управления на местном уровне. В следующих разделах изучаются возможности решения этой задачи.

1.3 Измерение местного управления Наблюдается значительный рост числа типов методов и средств, которые могут улучшить понимание недостатков и слабых сторон управления, а также их связи с результатами развития9. Местное управление не свободно от этого явления, и в «Руководстве по источникам» дан обзор 22 применяемых в глобальном масштабе инструментов, сосредоточенных исключительно на сфере местного управления.

Среди них – инструменты оценки со сложными наборами показателей, а также менее структурированные оценки более описательного характера.

Оценки в общем могут быть важным инструментом систематизации информации и данных по вопросу местного управления в частности или о качестве местного управления в целом. Кроме того, оценки создают основу для научно-доказательного формирования политики и могут расширять возможности и права реформаторов в местной власти и гражданском обществе с целью мобилизации общественного мнения на поддержку реформ.

Важно понимать, что оценка местного управления – не просто подмножество или разукрупненная форма оценок национального управления. Оценки местного управления дают важную информацию по вопросам, характерным для местного уровня, таким как политика в отношении децентрализации, участия и местной подотчетности. Одно из главных различий между оценками национального и местного управления – более значительная близость к проблемам реального мира. В отличие от национального управления, которое часто имеет дело с системной политикой, местный уровень находится в ежедневном и интенсивном взаимодействии с гражданами. Поэтому местные оценки должны быть гораздо более Christiane Arndt and Charles Oman,“Uses and Abuses of Governance Indicators”,Development Centre Studies, OECD, чувствительны к конкретным потребностям групп заинтересованных лиц и определенных сегментов местной общины.

1.4 Зачем оценивать местное управление?

Цель проведения оценки местного управления имеет первостепенное значение, поскольку именно эта цель определяет сферу оценки, методологию и применяемые показатели – а не наоборот. Проведение оценки с туманными целями не дает надлежащих результатов для развития и может оказаться пустой тратой времени и ресурсов.

Оценки местного управления проводятся с самыми разными целями и по многим причинам:

• чтобы выявлять потенциальные пробелы и ограничения в реализации политики на местном уровне;

• чтобы определять конкретные потребности в развитии потенциала и контролировать результаты работы по его развитию;

• чтобы составлять планы изменений и заручаться помощью доноров или равных по уровню организаций для совершенствования конкретных аспектов местного управления;

• чтобы привлекать к местному управлению гражданское общество и частный сектор;

• чтобы давать объективный отчет о достижениях местных избранных лидеров (особенно во время перевыборов), обеспечивая таким образом подотчетность.

Существуют четыре основные задачи проведения оценки управления на местном уровне:

1. Диагностика: оценка будет проводиться для определения проблемы и ее масштаба.

2. Мониторинг: оценка будет проводиться через равные промежутки времени, чтобы держать под контролем успех или неудачу той или иной инициативы, политики или программы;

3. Оценка: оценка будет проводиться для того, чтобы проверить, достигла ли инициатива, политика или программа предписанных результатов и итогов.

4. Диалог: оценка будет также служить для вовлечения граждан и общин в обоснованные дискуссии об общих целях и приоритетах.

В соответствии с этими задачами есть также разные подходы к использованию оценки. Некоторые оценки основываются на индексе, в котором стороны или аспекты местного управления измеряются, агрегируются, взвешиваются и регистрируются. В индекс можно включить множество муниципалитетов, которые затем можно сравнить друг с другом. Полезный пример этого можно найти в Индексе управления Индонезии, вычисляемом для каждой провинции (см. соответствующий раздел в «Руководстве по источникам»).

При каждом подходе есть компромиссы. Значительный компромисс существует между сопоставимостью и местной спецификой. При оценке множества муниципалитетов по одним и тем же показателям существует риск того, что общие показатели не отражают и не решают вопросы, специфические для того или иного муниципалитета. Вместе с тем, значительным преимуществом сопоставимости является то, что она может выступать как движущая сила, стимулирующая муниципалитеты превосходить друг друга по результатам деятельности и способствующая объединению ноу-хау и знаний.

1.5 На чем может быть сосредоточена оценка?

В контексте измерения местного управления существуют четыре обширные сферы, которые может охватывать оценка: местное управление, процессы децентрализации, местная демократия, местная власть.

Показатели децентрализации пересекают очень разные вопросы, отражающие различные типы процессов децентрализации и разные степени передачи, деконцентрации и делегирования, связанные с этими процессами. Например, есть показатели для измерения финансовой и административной децентрализации, показатели для измерения политической децентрализации и показатели, ориентированные на благоприятную среду для децентрализации (учреждения, субъекты, законы и политика). «Руководящие принципы местного управления и децентрализации» - основной справочный документ для создания и формулирования показателей оценки децентрализации.

Оценки местного управления, особенно примеры, приведенные в «Руководстве по источникам», призваны всесторонне охватить главные измерения и определяющие факторы управления на местном уровне, такие как местная политическая система (выборы, права человека, верховенство права, гражданское общество, свобода информации), институциональные вопросы (коррупция, государственное управление, управление финансами, государственные закупки и т.д.);

социальные и сопутствующие вопросы (политический процесс, бюджетный процесс, мобилизация доходов, оказание услуг, гендер, экологическая устойчивость и т.д.);

условия предпринимательской деятельности и торговли.

Местная демократия, или демократия на местном уровне, - концепция, которую следует понимать двояко: «в институтах местной власти, таких как мэры, советы, комитеты и административные службы, и в организациях и деятельности гражданского общества»10. Она характеризуется регулярными и подлинными выборами, правами большинства, меньшинства и оппозиционных групп на влияние на процессы формирования политики, уважением к основным гражданским и политическим правам. Две главные формы местной демократии – партисипативная (или прямая) демократия и представительная демократия. Измерения местной демократии должны включать как официальные механизмы, существующие для обеспечения прозрачной, представительной и подотчетной власти, так и опыт и восприятия граждан в отношении этих вопросов. Большинство существующих основ измерений (см. «Руководство по источникам») пока что не подкреплено испытанными, проверенными и широко применяемыми методологиями. Во многих случаях эти основы являются по сути вариантом более широких (глобальных) показателей демократии, разукрупненных для применения к местному уровню.

Местная власть и производительность местной власти обычно касается итогов или результатов, достигнутых местными органами власти в предоставлении услуг, доходах и расходах. По этому принципу измерить производительность муниципальной власти означает оценить, насколько хорошо муниципалитет работает в предоставлении товаров и услуг населению. Меры производительности часто включают объем, качество, эффективность и результаты предоставления этих товаров и услуг11. Они могут также включать меры, ориентированные на институциональный, финансовый и кадровый потенциал разработки, реализации и контроля/оценки политики программ вышеупомянутых органов власти. Некоторые из этих мер могут касаться «многосекторных» аспектов производительности, тогда как другие охватывают конкретные секторы (первую разновидность используют во всем мире намного больше). Существуют многочисленные инструменты оценки производительности местного управления, поставки услуг и эталонного анализа12. Хотя имеется большой массив информации об этих подходах, они представляют собой совершенно иное направление работы, нежели работа над показателями децентрализации и местной демократии.

International IDEA: “Democracy at the Local Level - The International IDEA Handbook on Participation, Representation, Conflict Management, and Governance”, Bracegirdle:“International Experience in Municipal Performance Measurement”, 3rd International Conference on Decentralization, Manila, A number of these initiatives are listed in the paper titled “International Experience in Municipal Performance Measurement” by Peter Bracegirdle.

Наконец, оценка местного управления может быть ориентирована на конкретный сектор (здравоохранение, образование, деловую среду) либо на конкретную тему (права человека, коррупция и т.д.). Хоть эти оценки, возможно, не были бы целостными в полномасштабном охвате вопросов местного управления, многие из принципов надлежащей практики, с точки зрения метода и подходов, очерченных в настоящем Руководстве, все равно уместны в данном контексте.

Вставка 1. Системы оценки финансового состояния на Филиппинах Филиппины намереваются внедрить национальную систему управления эффективности местного управления и систему управления финансовым состоянием местной власти. Первая из них – построенный на интернет-технологиях инструмент самодиагностики со 107 показателями, охватывающими надлежащее управление, администрацию, предоставление социальных услуг, экономическое развитие и управление природоохранной деятельностью. Система оценки финансового состояния включает 14 показателей, охватывающих качество и эффективность формирования доходов как из традиционных, так и из нетрадиционных источников, качество и стабильность расходов, управление долгом.

Вставка 2. Измерение ответственности, прозрачности и подотчетности на муниципальном уровне в Македонии с целью борьбы с коррупцией В Македонии при поддержке ПРООН была разработана методология измерения ответственности, прозрачности и подотчетности в органах местного самоуправления. Этот инструмент оценивает «уязвимость» местных органов власти к неэтичной и коррупционной практике, для чего измеряется сопротивление этих органов такой практике. По сравнению с «традиционными» оценками местной коррупции, измеряющими распространенность коррупционной практики, что является как политически чувствительным, так и методологически проблематичным, македонский инструмент диагностирует действенность антикоррупционных механизмов в трех основных сферах компетенции местных органов власти: 1) управлении финансами;

2) градостроительной деятельности;

3) государственных закупках.

Поэтому получаемые данные в высшей степени актуальны и политически значимы, что делает их привлекательными для местных политиков.

Местные заинтересованные стороны, ответственные за борьбу с коррупцией и (или) имеющие на это соответствующие полномочия, должны были играть ключевую роль в разработке вышеупомянутого инструмента. Такое ранее привлечение заинтересованных сторон помогло обеспечить их сопричастность к процессу оценки и к формируемым данным, а также использование результатов в формировании местной политики.

В процессе разработки инструмента также проводились консультации с пользователями общественных услуг, включая граждан и ОГО, с целью выявления коррупционных «горячих точек» на основе их опыта и восприятия коррупции. Такие вклады граждан на этапе разработки позволяют сконцентрировать инструмент на проблемах бедности и гендера посредством выявления коррупционных «горячих точек», имеющих особую значимость для бедных, женщин и уязвимых групп. Участие граждан также расширяет потенциал использования оценки в качестве действенных механизмов подотчетности между местными органами власти и соответствующими заинтересованными группами населения.

Методология for Measuring the Index of Responsibility, Transparency and Accountability at Local Level, UNDP Macedonia, (http://europeandcis.undp.org/governance/show/E0665B63-F203-1EE9-B2237737A3E4BC48) 1.6 Понимание нормативной базы оценок Показатель управления – это мера, которая показывает степень соответствия фактического состояния управления в одной точке (базового уровня) его желательному состоянию в другой точке (целевому уровню). В этом отношении показатели используются, когда есть две вещи для сравнения: что происходит в данный момент и что должно происходить. Всякая оценка управления поэтому основывается на определенных допущениях о том, что хорошо и что плохо. Эта нормативная предвзятость становится очевидной при тщательном рассмотрении акцента, который ставится в оценке на разные принципы управления (как то справедливость, прозрачность, подотчетность) по сравнению с другими принципами управления. Важнейший шаг в разработке оценки – преобразование оцененных принципов в фактические измеримые показатели и оперативные вопросы, как показано ниже на рис. 1.

Важно, чтобы в оценках управления прямо и четко давались нормативные допущения, лежащие в их основе, что позволит пользователям понять, как реализуется концепция «надлежащего» или «демократического» управления. Это уточняет анализ и стимулирует обоснованный диалог с партнерами, другими ведомствами научными кругами о преимуществах и недостатках разных подходах к оценкам управления14. Это также позволяет конечным пользователям установить, о чем именно говорят оценки – и о чем они не говорят.

Нормы, лежащие в основе оценок управления ПРООН, включают принципы демократического управления (прозрачность, подотчетность, участие), а также касаются прав, потребностей и интересов бедных, женщин и других уязвимых групп населения. Детальный и определяемый контекстом характер оценок местного управления создает механизм для выявления препятствий, которые мешают экономическому, политическому, социальному и культурному прогрессу бедных, женщин и других уязвимых групп. Кроме того, применение предполагающих широкое участие методов сбора данных, при которых обеспечивается право голоса бедных, женщин и других уязвимых групп, может привлечь внимание к проблемам управления, которые раньше игнорировались.

Рис. 1. Активация принципов Оперативные Конкретные Принципы вопросы, Профиль показатели, например, демократичес- демократичес например, объявляет ли и кого кого обнародует ли общественная управления, управления местный орган экспертиза например, власти бюджет бюджета подотчетность для общественной экспертизы Donor Approaches to Governance Assessments, DAC Network on Governance, OECD, June 2008 (final draft) Вставка 3. Нормативная база оценки Все системы оценок местного управления основаны на нормативных, ориентированных на ценности, предписывающих принципах. На данный момент существует не одна комплексная система для «надлежащего» местного управления, и приоритет для каждой конкретной оценки – утвердить комбинацию нормативных принципов, которым она будет следовать. Приведенные ниже примеры иллюстрируют руководящие ценности и принципы, которые образуют основу избранных систем оценок, которые можна найти в «Руководстве по источникам».

Международная демократия МИДСВ на местном 7 Справедливость уровне 1 Представительная демократия (равенство, Барометр местного управления (БМУ) справедливость) 1 Эффективность 2 Партисипативная демократия (открытость, 2 Прозрачность и верховенство права честность, прозрачность, чуткость, подотчетность) 3 Подотчетность 4 Участие и гражданская активность Надлежащее управление в целях местного 5 Справедливость развития – GOFORGOLD 1 Представительность Индекс городского управления ООН-Хабитат 2 Участие 1 Эффективность 3 Подотчетность 2 Справедливость 4 Прозрачность 3 Участие 5 Эффективность 4 Подотчетность 6 Безопасность Вставка 4. Нормативная база инструмента Надлежащее управление в целях местного развития (GOFORGOLD) в Афганистане Инструмент GOFORGOLD (см. соответствующий раздел в «Руководстве по источникам») направлен на то, чтобы сделать «моментальный снимок» управления на субнациональном уровне, а конкретнее – чтобы помочь в мониторинге ситуации с управлением в провинциях, районах, муниципалитетах и селах в сравнении с эталонами и показателями управления.

Показатели и система отчетности в инструменте GOFORGOLD основаны в значительной степени на Индексе городского управления (ИГУ) ООН-Хабитат, но с доработкой с целью учета текущего контекста национального и местного управления в Афганистане. Система состоит из 25 показателей, сгруппированных по семи принципам надлежащего управления (представительность, участие, подотчетность, прозрачность, эффективность, безопасность и справедливость). Эти принципы приняты Независимым директоратом по вопросам местного управления Афганистана как часть его стратегической основы. Общую концептуальную основу составляют ЦРТ.

1.7 Обеспечение участия всех заинтересованных сторон Оценки сильно разнятся в плане перечня задействованных субъектов, а также их разных ролей и обязанностей на стадиях процесса оценки. Эти стадии описаны во Вставке 5. На одних стадиях заинтересованные стороны будут более активны, чем на других, в зависимости от методики оценки, ее причин и целей. Для каждого инструмента оценки, упомянутого в «Руководстве по источникам», приведено описание основных ролей заинтересованных сторон.

В большинстве оценок местного управления будут принимать участие следующие заинтересованные стороны:

Представители местной власти: местные политические и административные лидеры играют решающую роль в инициировании, осуществлении и использовании оценок управления. Во многих случаях местная власть будет стоять у штурвала процесса оценки. Представители местной власти особенно активны на таких стадиях, как содействие партнерству, разработка, планирование действий и распространение, реализация политики.

Представители центрального правительства: центральное правительство (например, министерство или департамент, ответственные за местную власть) является важным участником оценок, так как оно играет значительную роль в развитии потенциала местных органов власти, в том числе в установлении и поддержании нормативных показателей деятельности, мониторинге, обеспечении внедрения механизмов подотчетности, а также в выработке и утверждении основ политики местного управления. Центральное правительство может быть особенно активным на стадии реализации политики, интегрируя результаты оценки в свой мандат по мониторингу местной власти.

Объединения органов местного самоуправления: они состоят из местных советов и выражают их коллективное мнение на национальной арене. Вот некоторые иллюстративные примеры: формирование публичных дебатов по проблемам местного управления, влияние на политику на национальном уровне, поддержка развития потенциала, которое позволяет советам и их партнерствам оказывать услуги, работа по усилению демократической подотчетности и прозрачности в учреждениях местного самоуправления.

Там где эти объединения существуют, они представляют собой важную заинтересованную сторону в оценках, особенно на стадиях содействия партнерству, разработки и реализации политики.

Организации гражданского общества: существование энергичного и многообразного гражданского общества – важный показатель надлежащего местного управления. ОГО также должны играть роль в процессе оценки, в том числе выявлять недостатки местного управления и привлекать к ним внимание, а также использовать при осуществлении оценки свою компетентность в сборе и анализе данных. ОГО потенциально активны на каждой стадии процесса оценки.

Общинные организации (ОО): это форма организации граждан, которые играют роль в мобилизации местного населения вокруг мероприятий по развитию общин и выступают в качестве контролеров. ОО также важны для отражения взглядов, прав и интересов уязвимых или маргинализованных групп в общинах.

Вставка 5. Основные этапы оценки управления Подготовительная стадия. Определение и набор группы, которая будет проводить оценку и разрабатывать детальную программу работ. Особенно важно обеспечить активное присутствие общественных деятелей. Детальный план работ должен включать стадию «информирование о результатах».

Стадия содействия партнерству. Содействие и осуществление координации действий различных местных заинтересованных сторон, участвующих в процессе. Группа должна стремиться к максимально широкому местному «спонсорству» оценки. Необходимо отслеживать важные заинтересованные стороны, не присутствующие на первом совещании по планированию. В течение этой стадии следует прилагать все возможные усилия для широкого оповещения о предстоящей оценке во избежание в будущем недоразумений в отношении ее цели. Следует создать наблюдательный комитет, в котором будет представлен широкий круг заинтересованных сторон. Для того, чтобы обеспечить устойчивость, главной задачей этого комитета должен быть мониторинг реализации плана действий, вытекающего из результатов оценки.

Стадия разработки. Разработка сферы и направлений оценки (включая выбор показателей) и создание инструментов, которые будут использоваться для сбора информации об управлении. Если обеспечивается высокий уровень участия, то подробная дискуссия о выборе показателей, которые будут использоваться, дает отличную возможность для активного привлечения к оценке широкого круга заинтересованных сторон, а также для создания «командного духа», необходимого для устранения возможных взаимных подозрений разных заинтересованных сторон и, таким образом, для содействия реализации данной инициативы.

Стадия работы на местах. Сбор данных. Очень важно, чтобы группа сбора данных была полностью проинструктирована об основополагающих нормативных допущениях оценки местного управления и придерживалась их. Ее членов желательно подбирать по знанию данной местности и по владению языками различных общин.

Аналитическая стадия. Анализ данных. Анализ данных – это процесс обобщения данных и интерпретирования результатов таким образом, чтобы сформулировать выводы. Аналитическая стадия также включает обсуждение результатов и выводов.

Стадия планирования действий и распространения. Разработка плана действий путем консультаций с различными заинтересованными сторонами, распространение результатов аналитической работы, начало реализации плана действий. С самого начала инициативы инициаторам оценки необходимо разработать четкую стратегию обнародования результатов, а не переносить выработку такой стратегии на то время, когда будут получены результаты. Эта стратегия должна быть новаторской, определять и расставлять по приоритетам «множество точек входа», посредством которых результаты могут влиять на тех, кто формирует общественное мнение, и на политиков – т.е. на весь спектр местных политических организаций, социальных групп, общественных организаций и т.д.

Стадия реализации политики. Выполнение плана действий и мониторинг выполнения. Мониторинг плана действий – решающий элемент, обеспечивающий устойчивость оценки управления. По этой причине предлагается, чтобы эта функция была главной обязанностью наблюдательного комитета, созданного на стадии содействия партнерству.

Эти основные стадии адаптированы из источника ‘Governance Diagnostic Capacity Building:

The Methodological Approach’, World Bank Institute.

Традиционные лидеры/институты: в силу их мощного влияния на местное население они несут ответственность за стимулирование участия населения в процессе оценки и обладают возможностями для этого. Участие традиционных лидеров важно на таких стадиях оценки, как разработка, работа на местах и распространение.

Местные предприятия: частный сектор должен играть экономическую роль, поставляя товары и услуги на рынок и обеспечивая занятость. Его роль ограничена средой, созданной местной властью и центральным правительством.

Рядовые граждане: в большинстве случаев организации и представители выборных органов будут выступать от имени граждан, но это не уменьшает ответственность за обеспечение того, чтобы граждане имели доступ к информации о процессе оценки и к результатам оценки. Налаживание отношений со средствами массовой информации, направленных на обеспечение освещения в них оценок, - полезный способ информирования общественности, как и обеспечение доступности в Интернете отчета об оценке, уведомлений и протоколов заседаний.

Вставка 6. Роли различных заинтересованных сторон в «Барометре местного управления» (БМУ) На первоначальных этапах процесса оценки определяется ведущая организация для реализации «Барометра местного управления» (см. «Руководство по источникам»), который представляет собой инструмент для оценки качества местного управления по пяти направлениям (эффективность, верховенство права, участие/гражданская активность, справедливость и подотчетность). Эта организация играет важнейшую роль на протяжении всего процесса, особенно в информировании и вовлечении различных субъектов, а также в обработке данных. В этом процессе участвуют и другие заинтересованные стороны, в частности:

• «Клиент» (т.е. местный орган власти), также являющийся главным бенефициаром. Клиент определяет цели оценки и отвечает за определение приоритетов, а также за разработку основной анкеты.

• «Технические партнеры», местные субъекты, работающие в тесном сотрудничестве с ведущей организацией. Их роль критически важна, особенно в сборе и обработке информации и проверке результатов.

• Представители муниципальных служащих, гражданское общество, государственный и частной секторы, консультанты, прочие ведомства, местные общественные деятели и традиционные лидеры, задействованные в составлении концепции и разработке анкет.

На основе результатов БМУ местные субъекты должны начать предусматривающие широкое участие процессы разработки плана действий и развития потенциала с целью повышения качества местного управления.

Каковы проблемы инклюзивного участия? Во многих случаях могут иметь место компромиссы между инклюзивным и партисипативным подходами, и а также сведение до минимума затрат средств и времени для проведения оценки. Вместе с тем, инклюзивный и партисипативный подходы, как правило, обеспечивают более значительную сопричастность и приверженность заинтересованных сторон, так как заинтересованные стороны чувствуют себя больше причастными к результатам, а результаты могут быть более устойчивыми, поскольку их, возможно, получили с помощью процесса, который отличается большей точностью и конкуренцией.

Проблемой также может быть отбор заинтересованных сторон. Это особенно характерно для случая, когда производится отбор среди разных ОГО, к которым другие заинтересованные стороны, особенно органы власти, могут относиться с подозрением.

Учитывая большое число и многообразие потенциальных заинтересованных сторон (с точки зрения возможностей, интересов и полномочий), рекомендуется отдать приоритет взаимному пониманию соответствующих ролей и ожиданий заинтересованных сторон, а также согласованию «правил» их участия, в том числе в отношении таких вопросов, как обмен информацией, программы заседаний, распределение ролей в организации заседаний, правила принятия решений и сроки выполнения основных этапов. Эти меры могут смягчить потенциальный риск того, что местные элиты или другие заинтересованные группы «захватят» процесс оценки.

1.8 Какие показатели следует использовать?

Показатели могут давать как количественные, так и качественные данные. Показатели управления можно классифицировать множеством способов. Большинство исследователей и практиков работают с показателями национального управления, которыми измеряются такие величины, как вводимые ресурсы, непосредственные результаты, процессы, конечные результаты и влияние. То же самое касается показателей местного управления.

Типовые категории показателей15:

• Показатели вводимых ресурсов измеряют финансовые, кадровые и материальные ресурсы, необходимые для получения непосредственных результатов, и институциональную среду, в которой функционирует организация.

• Показатели процессов включают принятые процедуры и осуществленные действия для достижения результатов. Они могут включать функционирование и качество административных систем, процедур планирования и формирования политики и механизмов реализации. Вместе с тем, что касается измерения процессов (и качества) взаимодействия между государством, гражданским обществом и частным сектором, включая такие аспекты, как участие, прозрачность и подотчетность или справедливость, то это легче сказать, чем сделать.

• Показатели непосредственных результатов отражают внешне видимые результаты использования ресурсов и процессов. Они включают товары и услуги, которые удовлетворяют потребности граждан, например, установленные водонапорные колонки, информационные стойки, количество выданных разрешений и т.д. Показатели вводимых ресурсов и непосредственных результатов не оценивают поведенческие или процедурные аспекты, а направлены на измерение вложенных инвестиций и полученных результатов.


• Показатели восприятия оценивают восприятие или мнение граждан по различным вопросам, таким как оказание основных услуг, подотчетность, чуткость и коррупция.

• Показатели конечных результатов и влияния измеряют долгосрочные цели, достигнутые в ходе процесса, или выгоды, извлеченные в ходе процесса, обычно в форме удовлетворенных потребностей или достижения более широких целей развития.

Существует целый ряд альтернативных методов сбора, анализа и представления данных о показателях управления – от простой оценочной карточки до шкалы и индекса. Каждый из них имеет свои сильные стороны и недостатки.

Оценочная карточка предполагает ответ «да» или «нет» на ряд вопросов, каждый из которых касается одного из аспектов характеристики или компонента, подлежащего измерению. При этом, однако, различные типы улучшений не дифференцируются, и охват временных вариаций также не гарантируется.

Шкала – это оценочное устройство, которое представляет ряд ответов – от «прекрасно»/«высокий уровень» на одном конце шкалы до «плохо»/«низкий уровень» на другом конце. Хотя с помощью такого инструмента можно собирать информацию о «мягких» измерениях местного управления, он представляет взгляды отдельных лиц, что делает результаты весьма субъективными.

Индекс строится путем объединения отдельных рейтингов по нескольким разным шкалам в одно число.

Построение показательных индексов может быть сложным, потому что на конечный индекс влияют число включаемых в него компонентов, методика их взвешивания и объединения. Кроме того, если в индексе используются сложные формулы, то остается мало возможностей для адаптации или варьирования показателей.

Независимо от формы анализа и способа представления результатов оценка местного управления должна использоваться для обоснования политики, развития потенциала и расширения возможностей общины. Например, данные, касающиеся существования хартий граждан об общественных услугах могут привести: (а) к спросу на хартии граждан там, где их нет;

(б) к большей осведомленности о существовании и важности хартий граждан там, где они есть;

(в) к требованию о более строгом соблюдении положений хартии граждан, а также к усилению подотчетности.

В большинстве оценок используется комбинация разных методов. Поэтому важный принцип, которого следует придерживаться при разработке методологии – взаимное обогащение. Например, объединение UNDP:“Governance Indicators:A UsersGuide”, 2006;

Fonseka:“Indicator Tools for Assessment and Analysis of City Governance”, показателей, построенных на вводимых ресурсах, и показателей, построенных на непосредственных результатах, всегда намного эффективнее, чем использование только одного из двух этих видов показателей. Комплексные стратегии оценки всегда обеспечивают более мощную фактографическую базу и намного более крепкую основу для планирования развития и формирования политики, чем оценка, в которой ударение сделано исключительно на одном типе показателей или только на одной методике измерения.

1.9 Выбор гендерно-чувствительных и чувствительных к бедности показателей Показатели, которые охватывают перспективы, потребности и права бедных слоев общества, а также уязвимых групп, таких как женщины, критически важны для обоснования не только политики, касающейся конкретно этих групп, но и политики, способствующей равноправию, расширяющей сотрудничество и обеспечивающей большее включение на местном уровне.

Сейчас все в большей степени бедность понимают как непосредственный результат ненадлежащей политики и неудовлетворительно разработанных программ развития, в частности, препятствующих устойчивому доступу к социальным услугам или контролю над производственными фондами (например, землей или финансовыми ресурсами) и сдерживающих расширение политических возможностей16.

Это понимание имеет два следствия: во-первых, важность оценок управления для создания гораздо более совершенной базы информации о положении бедных с целью обоснования политики и принимаемых решений. Для того, чтобы быть эффективной, политика должна сочетать глубокий технический анализ с политической поддержкой и легитимностью, которая исходит от самих бедных.

Второе следствие – необходимо, чтобы оценки управления прямо включали меры и показатели, охватывающие конкретные недостатки управления, отрицательно сказывающиеся на бедных. В этом отношении нужно отметить три главных измерения бедности, которые следует попытаться охватить в оценках местного управления с помощью создания и выбора соответствующих показателей17:

1) Бедность как отсутствие власти – это означает отсутствие права голоса в принятии решений и выборе государственной политики, а также в доступе к ресурсам, необходимым для выхода из бедности;

отсутствие основных политических свобод;

социальное исключение и отсутствие социальных прав;

ограниченную возможность доступа к государственным учреждениям и (или) общественным процессам и влияния на них.

2) Бедность как недостаточный доступ к социальным услугам – эта форма лишений характеризуется плохим доступом к услугам (таким как образование и здравоохранение).

3) Бедность как ненадежность источника доходов, уязвимость к экологическим рискам и недостаточный доступ к инфраструктуре. Общая концепция «ненадежности» означает отсутствие гарантий доступа к производственным ресурсам и деятельности, дающей доход, гарантий их использования и контроля над ними. Это измерение бедности, типичное для сельской местности, касается в основном активов (т.е. материальных и нематериальных запасов богатства) и товаров (т.е.

продуктов, которыми обмениваются или которые продают), а также недостаточного доступа к базовой инфраструктуре (такой как рынки, дороги и т.д.).

Некоторые примеры ориентированных на защиту бедного населения мер в оценках приведены ниже во Вставке 7.

Angelo Bonfiglioli „Empowering the Poor Local Governance for Poverty Reduction UNCDF (2003). UNCDF Angelo Bonfiglioli „Empowering the Poor Local Governance for Poverty Reduction UNCDF (2003). UNCDF К сожалению, очень немногие оценки местного управления, в том числе приведенные в «Руководстве по источникам», используют меры, прямо ориентированные на бедных. Например, Индекс городского управления включает только два из 25 показателей («существование политики в отношении воды, ориентированной на бедных» и «стимулы для неформального бизнеса»), которые прямо ориентированы на бедных. Некоторые из источников, упомянутых в «Руководстве по источникам», имеют широкие заявленные цели по содействию местному развитию и сокращению бедности, но не отражают эту проблему и не учитывают ее путем выбора показателей, ориентированных на бедных. При этом большинство источников все же позволяют разбивать данные по уровням доходов, чтобы дать информацию о взаимосвязи между бедностью и местным управлением, но это не то же самое, что и показатели, которые специально выбраны или определены касательно бедных.

Вставка 7. Примеры ориентированных на защиту бедного населения мер в оценках Пример показателя • Количество неправительственных организаций, работающих в беднейших районах • Доказательства наличия местной политики, нацеленной на бедных, например, программ занятости, расширения доступа к основным услугам • Мнения бедных респондентов о том, считают ли они, что достигнуто улучшение в предоставлении общественных услуг благодаря децентрализации Источник данных • Административные данные о количестве зарегистрированных НПО на районном уровне • Анализ политики местной власти • Данные опроса Гендерная чувствительность в управлении имеет целью усилить участие женщин в политической жизни – не только в формальных политических структурах, но и в сфере гражданской активности. Она также должна укреплять гендерную осведомленность и возможности политиков и государственных служащих обоих полов;

обеспечивать оказание услуг, удовлетворяющих особые потребности и интересы женщин и мужчин в общине;

способствовать осведомленности о правах женщин. Гендерно-ориентированные меры поэтому являются важной частью оценок управления, включая местные оценки.

Наиболее распространенные гендерно-чувствительные меры в оценках управления – это меры, основанные на количестве женщин в конкретном учреждении (например, в Руководстве по оценке местной демократии, разработанном МИДСВ, предлагается измерять процентную долю женщин кандидаток на выборах и гендерное представительство в общем количестве избирателей, принявших участие в выборах. Аналогичным образом, инициатива MIDAMOS (Парагвай) предлагает показатель, измеряющий есть ли «минимум 30% женщин среди муниципальных служащих»). Важный ресурс для показателей такого типа – база данных программы «Объединенные города и местные власти» (ОГМВ) о женщинах в местных органах принятия решений, где содержится обзор процентной доли избранных представителей женского пола на глобальном, региональном и национальном уровнях в 54 странах18.

Вместе с тем, сомнительно, чтобы женщины-политики и государственные служащие автоматически отдавали приоритет гендерным вопросам, поэтому уделяется все больше внимания роли организаций, которые содействуют участию женщин и стимулируют защиту гендерных интересов. Этот подход подчеркивает важную роль гражданского общества в содействии гендерно-чувствительному местному развитию и управлению и выделяет необходимость более глубокого поиска оперативных показателей, а не просто использования цифр количества женщин, представленных в государственных учреждениях.


Гендерный анализ бюджетного процесса на местном уровне – еще одна сфера, на которую могут быть ориентированы гендерно-чувствительные меры в оценке управления. Некоторые примеры гендерно чувствительных показателей в оценках приведены во Вставке 9.

www.cities-localgovernments.org/uclg/index.asp?pag=wldmstatistics.asp&type=&L=EN&pon=1.

1.10 Какие виды данных следует использовать?

На выбор методологии оценки влияет доступность данных. Даже самая лучшая методология не имеет смысла, если данных, необходимых для показателей, нет – или даже если они есть, но не в той форме, которая нужна для этой методологии (например, когда их невозможно надлежащим образом разукрупнить).

Существует много видов данных об управлении, в частности:

основанные на фактах доказательства: политические и юридические документы (в том числе юридически определенные правомочия, институциональная основа, стандарты качества работы);

организационная структура и системы управления (в том числе консультативные механизмы и принятие решений);

статистические данные и различные индексы;

информация об отслеживании расходов и бюджетная информация;

предыдущий отчет об организационном аудите и др.;

основанные на восприятии доказательства: обследования отдельных лиц, домохозяйств и другие обследования;

карточки сообщений и др.;

смешанные доказательства: информация по результатам интервью, фокус-групп и консультаций;

оценка качества и производительности и др.

Вставка 8. Разработка профилей бедности в Коломбо В столице Шри-Ланки Коломбо Центр городских ресурсов Севанатха и Муниципальный совет Коломбо (МСК) разработали карточки сообщений граждан, которые составили основу для стратегии города по сокращению бедности. Вышеупомянутый центр с успехом воспользовался методом карточек сообщений для проведения опроса граждан на основе тщательно определенных детерминантов бедности. В карточке сообщений освещается ситуация с бедностью в малообеспеченных районах Коломбо. Этот метод был признан эффективным для выявления проблем и положительного опыта населения – позволяя измерять уровни удовлетворенности общественности услугами, которые оказывает муниципалитет. Кроме того, данное обследование позволило создать полезную базу данных для муниципальных властей Коломбо, а также побудило персонал МСК работать в партнерстве с организациями гражданского общества и чутко относиться потребностям, определенным с помощью партисипаторного процесса.

Вставка 9. Примеры гендерно-чувствительных показателей в оценках • Практикуется ли гендерно-чувствительное бюджетирование на местном уровне?

• Подотчетны ли местные государственные служащие и министры местной власти местным собраниям/советам?

• В каком количестве местных органов власти есть сотрудники, которые за последний год проходили обучение по вопросу гендерной чувствительности?

• Работают ли защищающие права бедных и гендерно-чувствительные организации в беднейших районах?

• Достаточно ли представлены женщины среди членов местных собраний/советов, старших сотрудников местных органов власти и государственных служащих на местном уровне?

В общем, однако, данные о местном управлении, как и другие данные об управлении, можно получить двумя путями: как данные из первых рук, или первичные, которые формируются специально для разработанных показателей (посредством обследований отдельных граждан, обследований семей/домохозяйств или организаций, карточек сообщений или диалогов в фокус-группах/общинах, где обсуждаются такие вопросы, как, например, участие, отзывчивость и подотчетность местных органов власти);

и как данные из вторых рук, или вторичные, в которых используется уже собранная и опубликованная информация (как, например, данные, составляемые различными подразделениями местных органов власти, поставщиками услуг, такими как управления водоснабжения, местными НПО, местными подразделениями национальных органов, таких как бюро переписи населения, избирательная комиссия и т.д.).

В большинстве источников, включенных в «Руководство по источникам», используются уже имеющиеся вторичные данные. Вместе с тем, информацию об отношении граждан, их восприятии, ожиданиях и уровнях удовлетворенности и доверия из вторичных источников получить невозможно. Чтобы собрать эти данные, следует использовать четко построенные фокус-группы или диалоги с населением, включая небольшое число представителей широкой общественности и (или) ключевых информаторов, которые собирались бы вместе для обсуждения различных вопросов (UN-HABITAT 2007;

UNDP and University of Essex 2007).

Методы сбора данных, предполагающие широкое участие, крайне важны для оценок местного управления. В то же время, они создают колоссальные проблемы для работников местной власти и организаций гражданского общества, у которых может не быть надлежащих навыков для ведения такой деятельности. Чтобы преодолеть эти препятствия, МИДСВ предлагает создать небольшие группы для проведения оценки местной демократии (см. в «Руководстве по источникам» раздел «Руководство по оценке местной демократии»), в состав которых входит представитель национального объединения местных муниципалитетов, представитель местного органа власти, ученый, обладающий знаниями в области государственной администрации, и представитель гражданского общества.

ООН-Хабитат также рекомендует создать базовую группу лиц, которые руководили бы процессом сбора данных, анализом и составлением отчета;

в состав группы входили бы представители местной власти, гражданского общества и исследовательских организаций.

Главная проблема – отсутствие местных возможностей для разработки и сбора данных.

Помимо слабости статистических систем, часто имеет место отсутствие специализированных возможностей для проведения сбора конкретных данных путем опросов и проведения фокус-групп. Если конкретные данные отсутствуют, есть три возможных средства решения этой проблемы:

1) Перед внедрением методологии осуществить меры по развитию потенциала.

2) Откорректировать первоначальную методологию под возможности сбора данных – и изменить ожидания.

3) Внедрить новые и инновационные методы или ускоренные приемы сбора данных. Пример такого метода – ускоренная сельская оценка (УСО)19, состоящая из ряда приемов «быстрого и приближенного»

исследования, которые могут давать результаты с менее очевидной точностью, но большей доказательной ценности, чем классические приемы количественного обследования. Мероприятия по УСО могут включать изучение вторичных источников, наблюдение, групповые интервью, семинары.

1.11 Основные контекстные факторы, определяющие политическое влияние результатов оценки Сбор, компоновка и публикация результатов в отношении эффективности местного управления мало что дадут, если не влияют на формирование государственной политики на местном (и национальном) уровне.

Если оценка финансируется исключительно из средств доноров, то есть реальная опасность того, что такая инициатива сведется к разовому мероприятию. Но даже если есть элемент местной финансовой поддержки, вопрос влияния на политику и устойчивости этого влияния остается серьезной задачей. В данном разделе изучаются контекстные факторы, которые необходимо учитывать для того, чтобы обеспечить влияние на политику и чтобы это влияние было устойчивым.

Ресурсы, касающиеся УСО, приведены на сайте Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН http://www.fao.org/docrep/W3241E/w3241e09.htm.See the UN Food and Agriculture (FAO) website Контекст оценки значительно разнится по странам в зависимости от трех основных факторов20. Это: 1) основной субъект, проводящий оценку;

2) относительная открытость политического процесса для реформ;

3) мнение, которое оценка обеспечивает в местном сообществе. Различия между этими контекстными особенностями каждой оценки будут влиять на характер самой оценки и на степень, в которой реформа местного управления возможна в будущем.

Во-первых, определяющую роль играет основной субъект, реализующий инициативу по оценке. Главное различие – между оценками, которыми руководит правительство, и оценками, которыми руководит гражданское общество. Правительственное одобрение придает данной деятельности официальную легитимность, но в некоторых контекстах может отрицательно сказаться на мнениях о ее независимости и достоверности. Кроме того, есть сопутствующие вопросы, особенно в глубоко разделенных обществах, в отношении идеологической или политической принадлежности субъекта, состава и представительности группы, фактически проводящей оценку. Очевидно, чтобы максимально увеличить политическое пространство для влияния на политику, в оценочной группе должно быть как можно более широкое представительство, что обеспечит привлечение всех основных местных заинтересованных лиц и учет разных совокупностей интересов. Слишком узкое представительство в составе группы или ее несбалансированность либо предвзятость могут повлиять на легитимность оценки и, в конечном итоге, на возможность реформ.

Во-вторых, чем более открыта система местного управления в целом для реформ, тем больше вероятность того, что сами конкретные предложения по результатам оценки будут лучше приняты, а сам процесс реформирования будет легче начать, проводить и поддерживать. Импульс к проведению оценки местного управления часто связывают с кризисом управляемости, неудовлетворенностью общественности или беспокойством в отношении политического статус-кво. Во многих странах «пусковым сигналом» для проведения оценки является именно признание того, что недавняя программа децентрализации не привела к ожидаемым улучшениям в местном управлении и предоставлении услуг.

Два вышеупомянутых контекстных фактора, влияющие на вероятность трансформации оценки в значительные реформы, относительно жесткие, тогда как третий фактор – относительное общественное присутствие, которое обеспечивает сама оценка – дает субъекту, проводящему оценку, более значительную возможность непосредственно влиять на воплощение оценки в политике.

Отмечается все большее признание того, что отсутствие влияния исследований на формирование политики часто становится результатом отсутствия четкой стратегии коммуникации, нацеленной на политиков. Это так же верно для измерений эффективности местного управления, как и для любой другой сферы исследований в общественных науках. По этой причине с самого начала инициативы субъекту, проводящему оценку, необходимо выработать четкую стратегию обнародования результатов, не откладывая ее создание на то время, когда появятся результаты. Это объясняется тем, что заблаговременно начатая работа с коммуникационными организациями, сетями и брокерами знаний повышает вероятность спроса со стороны целевых групп заинтересованных сторон на последующих этапах. Эта стратегия должна быть новаторской, определять и отдавать приоритет «множеству точек входа», через которые результаты могут влиять на общественных деятелей и политиков – на совокупность местных политических организаций, общественных групп и организаций гражданского общества, на средние школы и университеты, а также на печатные средства массовой информации, местное телевидение и общинные радиостанции и через Интернет (с помощью веб-страниц, блогов, системы YouTube и т.д.). Стратегия также должна включать цифру согласованных минимальных расходов общего бюджета на коммуникацию исследований.

Из источника “Assessing the Quality of Democracy – A Practical Guide”, Part 4: From Assessment to reform: influencing the democratic process, IDEA (2008) Вставка 10. Самооценка местного управления в Бангладеш В ряде географических регионов Бангладеш, в районах Раджшахи и Сунамгандж, была разработана и применена «Самооценка местного управления» (СОМУ). Эта программа нацелена на сокращение бедности с помощью местного управления, предполагающего широкое участие и подотчетность. Данный инструмент должен иметь образовательную ценность для граждан, которые участвуют в оценке, чтобы они лучше понимали, что такое местное управление. Кроме того, он позволяет участникам выразить свое мнение о текущей ситуации с управлением в своем союзе и, наконец, поощряет граждан и комитет союза к принятию мер для улучшения существующего положения с функционированием местного управления.

Главная цель оценки местного управления на общинном уровне – образовательная. Вместе с тем, самооценка призвана также мобилизовать население и содействовать лучшему функционированию системы управления в его союзе. Оценка вопросов местного управления и на общинном, и на провинциальном уровнях осуществляется в малых группах численностью максимум по 8 человек. Такая оценка проводится по совокупности важнейших вопросов (20 для оценки на общинном уровне, 28 для оценки на уровне Союза с разбивкой по двум аспектам местного управления – спросу и предложению.

Если все участники каждой группы договорились о том, что означает вопрос и как выглядела бы идеальная ситуация, они ставят свои индивидуальные оценки текущей ситуации. Оценки ставятся на обычной плакатной бумаге по шкале от 1 до 6.

Вставка 11. Применение обследований домохозяйств для оценок местного управления в Боснии и Герцеговине «Социальный аудит местного управления», инструмент, внедренный в Боснии и Герцеговине при поддержке Всемирного банка, позволяет собирать информацию о местном управлении посредством обследований домохозяйств, ориентированных, главным образом, на опыт респондентов в отношении основных общественных услуг (жилищные условия, местные дороги, транспорт, вывоз мусора, водоснабжение, канализация, отопление домохозяйств, электричество, здравоохранение, образование, в том числе дошкольное), а также на участие граждан в рассматриваемой деятельности. Опросы направлены на выяснение технических деталей каждой услуги, доступ граждан к услугам и использование услуг, удовлетворенность граждан качеством услуг.

Конечно, во многих странах концентрация собственности на средства массовой информации, недоразвитость организаций гражданского общества, сконцентрированные сферы политической власти и глубокие патрон-клиентские отношения непременно ограничивают «политическое пространство» для распространения результатов оценок. По этой причине часто имеет место скрытый компромисс, когда рассматривается вопрос об использовании оценки местного управления в политике. С одной стороны, официальные оценки, проводимые под руководством правительства, могут иметь более формальный характер, но при их проведении следует проявлять тщательность, чтобы они были репрезентативными, достоверными и легитимными и предусматривали широкое представительство ключевых заинтересованных сторон. С другой стороны, оценки, проводимые организациями гражданского общества или научными учреждениями/аналитическими центрами, могут отличаться определенной самостоятельностью, независимостью и достоверностью, но могут и сталкиваться с необходимостью конкурировать за общественное пространство в обнародовании результатов и необходимостью достижения согласия с правительственными субъектами с целью осуществления процесса реформ.

Есть разные потенциальные аудитории для результатов оценки местного управления. Существует опасность ограничения целевой аудитории «завсегдатаями», а именно влиятельными гражданами и заинтересованными организациями частного и государственного секторов, а также представителями международных неправительственных организаций, многие из которых, возможно, задействованы в проведении самой оценки. Это составляет ту «типичную» аудиторию, до которой конечные результаты будут доводиться посредством представления отчетов на крупных публичных мероприятиях, официальных речей, интервью в средствах массовой информации. Важно, однако, доводить результаты до сведения не только «завсегдатаев», но и максимально разнообразной и широкой аудитории. Часто это будет требовать новаторского преобразования результатов в более доступную и понятную форму, а также трансляции роликов по местному радио, чтобы доводить результаты до сведения малообеспеченных граждан. Эти механизмы должны включать конкретные предложения по реформе управления, вытекающие из результатов оценки, причем так, чтобы подчеркнуть местную сопричастность к программе реформ.

1.12 Использование результатов оценки для усиления подотчетности по нисходящей и восходящей линии Есть несколько обширных сфер, в которых инструменты сравнительного измерения эффективности местного управления можно «ввести в эксплуатацию», используя результаты измерения для влияния на формирование и реализацию государственной политики. Общее у них то, что все они стремятся, разными способами, активизировать и (или) укрепить различные механизмы подотчетности, которые подразумеваются в делегированной системе местной власти, а именно подотчетность по нисходящей линии перед гражданами и подотчетность по восходящей линии перед центральным правительством.

Усиление подотчетности местной власти по нисходящей линии перед гражданами Сбор и распространение сравнительных данных об эффективности местного управления можно использовать для усиления подотчетности местной власти по нисходящей линии перед своими гражданами, для чего необходимо постараться повлиять на саму основу, на которой граждане принимают решения при голосовании.

На Филиппинах существует давняя «непрограммная» политическая культура, уходящая корнями в популизм и кумовство, с помощью которых политики переизбираются несмотря на низкую эффективность управления. Национальное статистическое бюро (НСБ) рассчитало Индекс надлежащего управления (ИНУ) провинциального уровня, состоящий из ряда показателей, сгруппированных по административным и экономическим темам. ИНУ – по состоянию на начало (2000 г.) и конец (2003 г.) срока полномочий губернаторов провинций – затем сравнивались и использовались для расстановки по рейтингу всех провинций от «наилучшей» до «наихудшей» и от «самой эффективной» до «самой неэффективной».

Наилучшими признавались провинции, имеющие наивысший ИНУ, а самыми эффективными – провинции с наибольшей разницей между ИНУ за 2003 г. и ИНУ за 2000 г. Затем НСБ широко распространило список «самых эффективных – или самых неэффективных провинций», указав для каждой провинции разницу в результатах деятельности (положительную или отрицательную) за период с начала до окончания срока полномочий. Исследование провинциальных выборов 2004 года показало, что, хотя большинство губернаторов «наилучших» и «самых эффективных» провинций были переизбраны, переизбраны были и губернаторы «наихудших» и «самых неэффективных» провинций. Чтобы повысить уровень осведомленности избирателей об этом «противоречии», НСБ построило «Индекс избирателей», направленный на измерение «мудрости» избирателей при выборе кандидатов (чтобы оценить, действительно ли «выгоняют» губернаторов неэффективных провинций, и наоборот). Индекс избирателей за 2004 год показал, что избиратели фактически не принимают «информированные»

решения и что они переизбирают плохо работающих губернаторов. Осознавая свое значение в укреплении надлежащего местного управления, НСБ стало распространять ИНУ и лежащие в их основе данные, работая для этого в тесном партнерстве со средствами массовой информации. Поскольку граждане начинают понимать, что распределение их голосов на выборах не соответствуют изменениям в ИНУ провинций, то прогнозируется, что в будущем распределении голосов избирателей более сильный акцент будет делаться на «программные» соображения. Усиливая подотчетность избранных должностных лиц перед электоратом, это позволит укрепить местное управление (Virolaz, 2006).



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.