авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«Руководство для пользователей по измерению местного управления Руководство для пользователей по измерению местного управления Центр ПРООН по вопросам ...»

-- [ Страница 2 ] --

Усиление подотчетности местной власти по восходящей линии перед центральным правительством Сбор и распространение сравнительных данных об эффективности местного управления можно использовать для усиления подотчетности местной власти по восходящей линии перед центральным правительством, влияя на распределение финансовых трансфертов центрального правительства местной власти. В идеале распределение трансфертов центрального правительства между муниципалитетами основано на формуле, по которой рассчитывается относительная потребность, с помощью демографических показателей и показателей, касающихся бедности. В некоторых странах эти формулы также включают показатели, призванные компенсировать усилия, прилагаемые для получения собственных доходов на местном уровне. Вместе с тем, эффективность местного управления в целом, а не просто эффективность формирования доходов, может также использоваться как критерий для распределения финансовых трансфертов центрального правительства местной власти. Обоснование привязки финансовых трансфертов к этой более широкой эффективности местного управления просто – чем выше эффективность местного управления в целом, тем выше вероятность того, что перечисленные средства будут использованы эффективно, независимо от того, целевые они или нет.

На самом базовом уровне показатели местного управления можно использовать для расчета минимального набора предварительных условий доступа к таким финансовым трансфертам центрального правительства. В ряде стран подсчет баллов по показателям управления используется для расчета «минимальных условий доступа» (МУД) как предварительного условия получения местными властями финансирования от центрального правительства. Так делается в Бангладеш, где МУД, разработанные для комитетов союзов (КС), включают ряд показателей управления (см. табл. 1).

Табл. 1. Минимальные условия доступа (МУД) в Бангладеш Минимальные условия доступа Показатели Прозрачность, подотчетность и выполнение основных - Заседания КС проводятся в офисах КС (а не в доме функций председателя!).

- Отчеты за прошлый финансовый год проверены и утверждены.

- Минимальные усилия в сборе местных налогов.

Привлечение избранных женщин-членов - Женщины-члены приглашаются на заседания КС и работают в комиссиях КС – циркуляр местной власти.

Особые условия по проекту - Создание комитетов по развитию районов и союзов для расширения вклада общественности в планирование, бюджетирование и мониторинг работы КС.

Источник: Shotton (2005) Delivering the goods: Building local government capacity to achieve the Millennium Development Goals. A practitioner’s guide from UNCDF experience in least developed countries.

Вставка 12. Обнародование результатов исследований Исследования сами по себе не могут вызвать изменения. Необходимо обнародовать результаты исследований в соответствующей форме, если новые знания должны вызвать улучшение в жизни беднейших людей мира. Кроме того, исследования должны быть полезны и доступны для людей, которым могут потребоваться дополнительные навыки и способности для обеспечения этого. Опыт говорит нам, что, если не обнародование результатов исследований не планировать на протяжении всей программы исследований, в том числе на период после их завершения, то внедрение результатов исследований и их влияние могут быть ограничены21. Нисходящий, линейный подход к коммуникации, при котором информацию получает однородная группа конечных пользователей, вряд ли приведет к изменению. Обнародование результатов исследований должно быть итеративным, интерактивным и многонаправленным процессом, в котором задействован широкий круг заинтересованных сторон и который охватывает этапы от планирования и разработки вплоть до внедрения, мониторинга и оценки.

Недостатки линейной модели повсеместно признаются, и вопрос, который задается, касается путей внедрения результатов исследований: «Почему некоторые из идей, циркулирующих в исследовательских/политических сетях, подбираются и используются, тогда как другие игнорируются и исчезают?» Или, если перефразировать этот вопрос с точки зрения участвующих в исследованиях: «Как нам предлагать свои идеи на рынке, чтобы их заметили? Что нам нужно делать, чтобы влиять на политику в направлении защиты бедных слоев населения и научно-доказательного подхода?»

Из исследования Министерства международного развития (ММР) Великобритании об обнародовании и внедрении результатов исследований. См. http://www.dfid.gov.uk/consultations/crd/section5.pdf Вставка 13. Трансформация результатов оценки в рекомендации Ниже приведены шесть указаний для преобразования результатов оценки в рекомендации по улучшению местного управления:

1. Определите самые неотложные приоритеты для улучшения в местном управлении и разработайте рекомендации, которые могут помочь решить эти самые неотложные вопросы в ближайшей, среднесрочной и долгосрочной перспективе.

2. Выделите те аспекты местного управления, которыми муниципальные власти и администраторы могут заниматься самостоятельно, и те, которые требуют привлечения других заинтересованных сторон (таких как национальные или региональные чиновники).

3. Основывайтесь на сильных сторонах, определенных при оценке, а не сосредотачивайтесь только на недостатках, выявленных или подчеркнутых в процессе оценки.

4. Выделите проблемы, которые требуют серьезных институциональных изменений, проблемы, касающиеся личностей или индивидуумов, и проблемы, которые можно решать путем политических изменений.

5. Разработайте подход к составлению рекомендаций, который связывает системные проблемы с комплексными усилиями, направленными на устранение со временем этих проблем. То есть, вместо того, чтобы составить простой список того, что может быть сделано для улучшения управления на местном уровне, участникам предлагается подумать о стратегии, в которой, во-первых, исследуется вопрос о том, почему возникли проблемы, а, во-вторых, предлагается ряд мер с участием политических лидеров, гражданских деятелей и населения.

6. Набросайте схему развертывания мер за определенный период времени (самые критические вопросы должны решаться немедленно, а параллельно должен разрабатываться долгосрочный подход) и определите методы мониторинга прогресса в деле улучшения демократии.

Источник: адаптировано из IDEA (2002) Local Democracy Assessment Guide http://www.idea.int/democracy/upload/Local_Dem_Assessment_Guide.pdf Вместе с тем, чаще всего МУД можно согласовывать с показателями эффективности (ПЭ) как парный элемент в привязке финансирования к результатам работы. Вместо того, чтобы определять абсолютный доступ, ПЭ определяют дополнения к базовому объему ассигнований (или его уменьшение) на основе более качественных мер эффективности за прошлые периоды. Опыт ФКР ООН показал, что применение ПЭ может дать мощный стимул для развития потенциала местного управления и повышения эффективности работы местных властей. Хороший пример – Уганда, где для распределения грантов центрального правительства между местными властями использовалась прозрачная формула, основанная на восьми направлениях измерения эффективности работы (таких как «эффективность коммуникации и подотчетности», «эффективность комплексного гендерного подхода», «эффективность закупок» и т.д.), охватывающих 24 показателя. Результаты работы по каждой совокупности показателей оцениваются и используются для определения того, имеет ли право местный орган власти на 20%-ную надбавку, 20%-ное уменьшение или же просто на базовый объем ассигнований, исходя из формулы (см.

«Руководство по источникам»).

Измерение эффективности управления также помогает выявить недостатки во внутреннем управлении местной власти. Такие меры дают практические средства, позволяющие определить те местные органы власти, которые нуждаются в специальной помощи для развития потенциала. Во многих странах поддержка центрального правительства в развитии потенциала местного управления ограничена дефицитом финансовых и кадровых ресурсов. Такие меры позволяют обучающим органам выделять эти ограниченные ресурсы более эффективно, сосредотачивая усилия на тех местных органах власти, которые работают хуже. Такие оценки также позволяют получить доказательства для выявления тех хорошо работающих местных органов власти, которые могут играть поддерживающую роль в «передаче знаний» и оказании технической помощи их более слабым коллегам.

1.13 Организационные возможности для влияния на политику Независимо от конкретной сферы, в которой могут использоваться результаты оценки, реформаторы сталкиваются с серьезным вызовом в деле обеспечения того, чтобы влияние на политику действительно имело место и было устойчивым. Они должны обеспечить, чтобы для этих новых политических инициатив было создано политическое пространство, чтобы они не рассматривались как угрожающие для мощных заинтересованных сторон, с тем, чтобы они могли быть одобрены. Программа ООН-Хабитат определила ряд институциональных механизмов, которые укрепляют местное управление, содействуя прозрачности и подотчетности. Некоторые из них создают удобные «точки входа», через которые результаты оценки эффективности местного управления могут выводиться на арену формирования политики. Среди них – следующие:

Встречи с общественностью и общественные слушания. В некоторых странах, особенно в Латинской Америке, исполнительный руководитель местного органа власти обязан по закону проводить встречи с общественностью как механизм улучшения подотчетности по нисходящей линии. Регулярные встречи с общественностью, как правило, касаются бюджетных вопросов, тогда как общественные слушания могут созываться для обсуждения вопросов, по которым имеются разногласия, например, новых муниципальных инвестиционных проектов. Кроме предоставления информации, такие встречи могут помогать как в распространении результатов оценки управления, так и в предоставлении гражданам механизма, который позволит привлечь внимание к недостаткам и предложить меры для повышения эффективности управления.

Комитеты по надзору и консультативные советы граждан. Комитеты по надзору – это внешние комитеты, которые следят за деятельностью конкретных комитетов местной власти, таких как комитеты по финансам, общественным работам, здравоохранению и образованию. Эти комитеты играют важную роль в сборе информации о функционировании отдельных департаментов и в обеспечении, посредством надзора и опроса управленцев, предотвращения коррупционной практики. Консультативные советы граждан также построены вокруг конкретных вопросов, но играют более свободную консультативную роль, чем более формализованная роль комитетов по надзору, а их члены с меньшей вероятностью являются сотрудниками органа власти. Члены этих комитетов и советов сочетают соответствующее знание предмета с активным участием в жизни местной общины. По этим причинам они идеально подходят для распространения результатов оценки управления и реагирования на них.

Местные антикоррупционные ведомства. В ответ на расширение обязанностей местных властей, связанных с программами децентрализации, на местном уровне часто создаются антикоррупционные ведомства. Они могут служить контролерами за деятельностью местных органов власти, являться эффективным механизмом распространения информации об этических правилах и нормах, касающихся работы в государственном аппарате, изучать и разрабатывать политику надлежащего управления, обеспечивать, чтобы сотрудники органов власти, злоупотребляющие доверием общественности, привлекались к ответственности за их действия. Упреждающая программа работы с общинами/широкими массами – ключевой элемент деятельности таких местных антикоррупционных ведомств.

Распространение такими ведомствами результатов оценок управления может играть важную роль в повышении уровня осведомленности граждан о главных недостатках в местном управлении.

Формирование бюджета при широком участии общественности. Формирование бюджета при широком участии общественности – важный инновационный практический метод, который может помочь расширить участие и улучшить подотчетность по нисходящей линии в управлении финансовыми вопросам. В частности, усиливая участие граждан вне рамок избирательного процесса посредством механизма тематических и районных встреч, такое формирование бюджета может содействовать развитию местной демократической культуры, способствовать гражданской активности, стимулировать развитие социального капитала. Хотя это в первую очередь касается обеспечения более эффективного Из источника Framework for Promoting Transparency at the Local Level, UN-HABITAT http://ww2.unhabitat.org/cdrom/TRANSPARENCY/html/transpl.html согласования ассигнования местных финансовых ресурсов и потребностей, выраженных гражданами, используемые механизмы, предусматривающие широкое участие, также могут способствовать устранению недостатков, сформулированных в результатах оценки эффективности местного управления.

В этой главе освещены наиболее неотложные вопросы, которые определили пользователи оценок местного управления. Ее содержание основано на телефонных интервью с более чем двадцатью представителями сообщества практиков, в том числе межправительственных кругов, доноров, органов власти, исследователей и гражданского общества (см. список опрошенных в разделе «Благодарность»).

Эти полуструктурированные интервью охватили оценки и показатели, использованные в них, их роль в политике развития и процессах планирования, их основные преимущества и недостатки. Опрошенные выделили шесть главных вопросов, которые представлены здесь, причем в каждом случае с соответствующим контрольным перечнем руководящих принципов «добросовестной практики».

Вставка 14. Кратко-, средне- и долгосрочные варианты Местная власть оценит рекомендации, основанные на результатах оценки и ориентированные в их применении на практику. Рекомендации должны быть выполнимы, т.е. они должны быть четко определены в плане сроков, сложности, результатов и затрат. В этом отношении может быть полезно разделить рекомендации следующим образом.

Краткосрочные варианты. Эти меры или действия, которые отличаются простотой и низкой стоимостью, требуют немногих существенных политических или законодательных изменений и могут быть немедленно осуществлены в текущем контексте.

Среднесрочные варианты. Меры, которые могут потребовать реформ действующей политики и законов, которые требуют серьезных административных изменений или для которых нужно будет задействовать значительные ресурсы.

Долгосрочные варианты. Меры, которые требуют значительных реформ или реорганизации учреждений городского уровня, значительных затрат, общенационального одобрения или серьезных административных либо финансовых реформ.

Источник: адаптировано из IDEA (2002) Local democracy assessment guide http://www.idea.int/democracy/upload/Local_Dem_Assessment_Guide.pdf «Голоса из окопов»

«Голоса из окопов»

2.1 Выбор соответствующих основ для оценки Наиболее распространенный вопрос, который подняли почти все опрошенные, - об ограниченном количестве оценок, проведенных до настоящего времени, и о сопутствующем отсутствии надежной, комплексной и проверенной методологии проведения оценки местного управления. Среди опрошенных наблюдался консенсус в отношении того, что основы, используемые в настоящее время для оценок местного управления, не являются по-настоящему нормативными системами для «надлежащего» или «демократического» местного управления. Вместо этого существуют разнообразные и иногда слабо интегрированные «сборники предпочтений и ценностей». Несмотря на усиливающийся акцент на демократию в рассуждениях о местном управлении, все равно имеет место отсутствие проверенных показателей для организации политических партий и для механизмов подотчетности и реагирования на местном уровне. Стоит заметить, что большинство национальных объединений местных органов власти еще не способствуют развитию конкретных нормативных основ, которые служили бы основой для работы этих объединений по развитию на местном уровне.

Контрольный перечень по добросовестной практике Определите конкретную цель, направление и ожидаемый масштаб всего процесса оценки.

Составьте список ключевых заинтересованных сторон и определите их потребности, предпочтения и интересы в оценке местного управления.

Обеспечьте акцент, содействуя при этом интеграции целостной концепции управления (т.е. не только формальных структур и услуг, но и процессов и взаимоотношений).

Выведите цели оценки из потребностей местного развития и стратегической политической программы.

Обеспечьте акцент на потребности бедных, женщин, детей и других уязвимых групп. Используйте все возможности (и создайте новые) для интеграции мер, ориентированных на бедных, и гендерно чувствительных мер – без которых оценка не будет служить основой справедливого местного развития.

2.2 Работа со сложными методологиями Среди опрошенных наблюдалась значительная обеспокоенность тем, что «существует слишком много показателей» и «слишком много предложений для местных органов власти». Распространение показателей создало ситуацию, в которой местные заинтересованные стороны буквально заваливаются предложениями о разных оценках. Всякий раз выдвигается тот аргумент, что данный конкретный набор показателей – самый важный и что его применению следует отдать приоритет над всеми остальными оценками управления. Эксперты и международные организации тоже часто посылают разнородные сигналы о том, что представляет собой само понятие управления. Как результат, местным заинтересованным сторонам может быть трудно согласовать разные подходы и сделать содержательные выводы для последующих действий и стратегий развития. Такое многообразие источников показателей и относительное расхождение методологических подходов иногда приводят к путанице, недостаточному использованию скудных возможностей и «усталости» от оценок управления.

Временами, когда концепции, касающиеся управления, объясняются слишком упрощенно, существует опасность того, что местные заинтересованные стороны начнут верить в то, что «почти все можно оценить» (и, главным образом, количественными мерами). Проблема достижения согласия о том, что оценивать, связана также со сложностью концепции управления. Акцент можно ставить на непосредственные результаты, отношения, восприятие, средства и инструменты для предоставления услуг. Тем не менее, оценки часто должны включать сочетание разных акцентов. Проблема первостепенной важности – договориться о том, какие измерения (или комбинацию измерений) следует считать относящимися к делу и определить как приоритетные.

Самые успешные методологии – те, которые отличаются высокой степенью прозрачностью: в процессе разработки, реализации и распространения результатов. Это обычно обеспечивается путем регулярного информирования всех заинтересованных сторон о процедурах, показателях и средствах измерения, а также посредством привлечения средств массовой информации на всем протяжении процесса.

Показатели более надежны, если методология, примененная для их построения, прозрачна.

Еще одна проблема – сбор данных. Слабые статистические возможности муниципалитетов (и даже национальных учреждений) делают сбор данных задачей, требующей много времени. Часто необходимые данные либо не существуют, либо недостаточно хорошо структурированы, разукрупнены и (или) систематизированы. Возможности местных органов сбора данных редко когда достаточны, потому что существующие организации нечасто владеют техническими навыками и не объединены в сеть. Эта ситуация особенно проблематична, когда оценки выполняются одновременно не в одном, а в нескольких муниципалитетах (регионах). Поэтому иногда бывает эффективнее вкладывать ресурсы в подготовку имеющихся кадров (исследователей, должностных лиц или активистов) или организаций, обеспечивая таким образом более надежный сбор и анализ данных.

Контрольный перечень по добросовестной практике Сделайте свою методологию как можно более прозрачной.

Заранее определите требования к данным и начните заниматься проблемами с данными до того, как они возникнут, вкладывая ресурсы в развитие потенциала или корректируя показатели.

Времени, денег и кадров никогда не бывает достаточно, поэтому будьте экономически эффективными и согласовывайте свои замыслы с имеющимися возможностями.

2.3 Адаптация инструментов к местным контекстам Методологии, которые применяются посредством строгих процедур (в частности, с использованием глобальных индексов, которые не адаптированы или не могут быть адаптированы к местному контексту), обычно приводят к «значительным ошибкам измерения» и не дают пригодных для работы результатов.

По этой причине опрошенные подчеркнули важность непрерывной корректировки и усовершенствования методологий в соответствии с местным контекстом – даже на стадии реализации. Надлежащими методологиями обычно являются те, которые выведены из «локализованных решений», основанных на установлении четко определенных характеристик местного управления, которые должны измеряться.

Например, в «Барометре местного управления» (см. соответствующий раздел «Руководства по источникам») «универсальная модель» трансформируется в «местную модель» на основе особого понимания надлежащего местного управления местными заинтересованными сторонами.

Еще один полученный урок – то, что период подготовки и разработки (или настройки) методологии должен быть достаточно длительным. Эту стадию следует использовать как возможность для обучения и развития потенциала, и она должна включать как можно больше тех заинтересованных сторон, которые позже будут задействованы в реализации методологии. Хороший метод содействия разработке и интеграции местных контекстных факторов – консультативные семинары, упомянутые в «Оценке местной демократии» МИДСВ (см. «Руководство по источникам»).

Контрольный перечень по добросовестной практике Составьте перечень существующих инструментов оценки (таких, как указаны в «Руководстве по источникам») и выберите методологию, соответствующую цели проведения оценки и нормативной базе.

Взвесьте плюсы и минусы разных подходов к оценке относительно механизмов реализации (внешняя оценка, оценка коллегами, самооценка) и решите, какой из них лучше всего подходит.

Ни в коем случае не недооценивайте потребность в настройке и локализации. Отдайте приоритет обеспечению концептуальной четкости и релевантности нормативной основы для контекстных вопросов местного управления.

Пользуйтесь более чем одним источником данных и комбинируйте разные типы показателей (вводимые ресурсы, непосредственные результаты, процессы, конечные результаты). Ни один вид данных не является достаточным для предоставления информации о таких сложных явлениях, как местное управление, поэтому интегрируйте объективные и субъективные показатели как из первичных, так и из вторичных источников.

2.4 Решение проблемы многообразия целей Определение и обеспечение консенсуса в отношении ключевой цели оценки – существенная проблема.

Из-за многообразия потребностей различных заинтересованных сторон часто присутствует масса разных и иногда противоречивых целей. Группы, состоящие из представителей международных организаций, национальных правительств, местных органов власти и представителей гражданского общества, могут сталкиваться с серьезными трудностями в формулировании одной или нескольких четких задач оценки, которые вытекали бы из общего понимания ее цели.

Большинство практиков и специалистов настойчиво продвигают идею о том, что оценка – инструмент развития, а не просто технократическая процедура по активации набора показателей. В этом смысле оценка должна давать информацию для планов и стратегий развития, выявлять пробелы в возможностях и сферы для реформы управления, а также устанавливать фактографический базовый уровень для политического анализа. Более того, оценки следует использовать для социальной мобилизации и мобилизации ресурсов, повышения уровня осведомленности заинтересованных сторон, адвокации и содействия консенсусу по будущим приоритетам.

В случаях, когда показатели местного управления применяются для сравнения качества местного управления в разных местностях, успех был обеспечен там, где существуют следующие условия:

1. Есть четкая нормативная основа для оценки, которая согласована всеми задействованными местными органами власти/общинами и которая затем в достаточной степени институционализирована.

2. Существует общее согласие в отношении того, что сравнения должны способствовать обмену опытом между муниципалитетами с целью содействия политическим и институциональным изменениям путем повышения уровня осведомленности – а не просто в целях ранжирования. В этом случае гражданам нужно также мобилизоваться, чтобы оказывать давление на свои муниципалитеты для формирования широкой базы общественной поддержки с целью использования результатов оценки для конкретных последующих действий.

Контрольный перечень по добросовестной практике Обеспечьте общее понимание и здоровый консенсус в отношении цели оценки.

Сделайте оценку целенаправленной. Ожидаемые результаты должны быть главным ориентиром для организации и внедрения методологии.

Максимально увеличьте достоверность, уместность и полезность оценки, обеспечив сравнение между текущим положением дел и ситуацией, которая была бы предпочтительна в будущем.

2.5 Максимизация участия в оценках Оценки управления в целом (как и процессов, и результатов) могут быть угрожающими для многих заинтересованных сторон, особенно тех из них, которые сопротивляются изменениям. Оценки местного управления могут быть особенно чувствительными с политической точки зрения. Некоторые опрошенные отметили, что необходимо делать акцент на работу с местными органами власти по уменьшению их опасений и по мобилизации поддержки должностных лиц. Находясь намного ближе к гражданам и потенциально под более активным надзором, местные политические лидеры осознают, что оценка может оказать существенное влияние на местную общину. В этом отношении возрастает необходимость инвестирования в создание партнерств, достижение доверия и понимания с самого начала процесса оценки. У местных властей иногда нет минимальных, базовых возможностей для проведения оценки местного управления. Во многих муниципалитетах по всему миру проблемой остается найти хотя бы одного человека, с которым можно было бы основательно поговорить о показателях управления.

Поэтому наивысшим приоритетом должен быть поиск «борца», который впоследствии создал бы критическую массу сторонников (и «верящих»).

Количество задействованных заинтересованных сторон и определение их соответствующих ролей и обязанностей – тоже серьезные моменты. Решающий вопрос состоит в том, какая из заинтересованных сторон должна возглавить процесс. Практический опыт дает совершенно разные ответы. Почти все опрошенные утверждали, что главным действующим лицом должен быть местный орган власти, однако некоторые думают, что он не должен проводить оценку из-за возможного конфликта интересов.

Аналогичным образом, хотя было выражено общее мнение, что организации гражданского общества должны играть ключевую роль, некоторые из опрошенных заявили, что эти организации не должны проводить оценку без сильной поддержки со стороны местных властей. Некоторые опрошенные также согласились, что определенную роль – но не руководящую – должно играть центральное правительство.

Центральные органы власти считаются очень важными, особенно когда вопросы, затрагиваемые в оценке, касаются более широкой основы, нежели один муниципалитет (например, децентрализация).

Итак, кто же должен руководить процессом проведения оценки? Некоторые опрошенные предложили объединения местных органов власти как наиболее подходящие организации по причине их обширной сети, их представления о масштабах проблем местного управления, уровня их возможностей и их потенциально более независимой позиции. Вместе с тем, было отмечено, что оценки, проводимые под руководством объединений местных органов власти, наиболее эффективны тогда, когда эти объединения оказывают значительное влияние на местные и национальные органы власти и пользуются у них доверием. Международные организации и другие внешние субъекты также должны играть важную роль в содействии проведению оценок местного управления, консультировании и оказании поддержки в этой работе. Это особенно верно для тех организаций, которые постоянно присутствуют в данной сфере, и (или) организаций, имеющих крупные международные и региональные сети (как, например, «Объединенные города и местные власти», а также всемирная и региональные сети объединений местных органов власти).

Контрольный перечень по добросовестной практике Определите «борцов», которые обеспечивают энтузиазм и приверженность делу оценки. Такой человек является движущей силой всего процесса и должен уметь работать со всеми разными субъектами, обеспечивая их приверженность первоначальной цели оценки и не давая тем самым никому «сбиться с пути».

Уделите достаточное внимание работе с политическими лидерами, чтобы обеспечить политическую волю и поддержку успешному проведению оценки.

Содействуйте активному участию, поручив каждой группе задействованных в процессе заинтересованных лиц конкретные роли и обязанности.

Обеспечьте максимальное включение, задействовав все заинтересованные организации и отдельных граждан – даже тех, кто обычно не является партнером в оценки управления (например, религиозные и молодежные организации, иностранных инвесторов, средства массовой информации).

Недостаток надлежащего понимания цели оценки и отсутствие общих норм, касающихся местного управления, часто становятся серьезными препятствиями для участия заинтересованных сторон, поэтому вкладывайте время и ресурсы в повышение уровня осведомленности и развитие потенциала целевых групп, пользуясь для этого соответствующими стратегиями коммуникации.

2.6 Стимулы и устойчивость Многие из опрошенных считают, что финансовые стимулы и стимулы в плане развития потенциала являются непременным условием успешной оценки, потому что они существенно влияют на обеспечение как начала оценки, так и активного участия основных заинтересованных сторон. Без стимулов, нацеленных на нужды и интересы конкретных заинтересованных сторон, трудно обеспечить внедрение, поддержку и сопричастность. Такие стимулы могут включать финансовую поддержку, поддержку в развитии и программы развития потенциала. Вместе с тем, некоторые опрошенные отметили, что финансовых предложений и предложений по развитию потенциала уже так много (особенно в крупных городах), что финансовая помощь и помощь в целях развития уже фактически не являются значительными стимулами.

Приверженность политических руководителей и лидеров гражданского общества сильнее всего в тех случаях, где имеет место мощная демонстрация практических, ощутимых результатов и явная политическая ценность оценки. Поэтому отмечалось, что истинное понимание цели и методики оценки – самый важный стимулирующий фактор. Оценки, конечно, невозможно инициировать только в результате давления со стороны доноров или как еще одну «галочку в списке покупок».

Все опрошенные согласились, что должна быть хотя бы минимальная неразрывность и что периодичность проведения оценок следует определять на основе специфики конкретных аспектов анализируемого управления. Если ожидается, что результат оценки должен вызвать немедленные изменения, то последующие оценки должны быть более регулярными и интегрированными в системы мониторинга и оценки.

Развитие местного потенциала с самого начала играет решающую роль в обеспечении повторения оценки (чтобы можно было осуществлять мониторинг в динамике) и в обеспечении ее институционализации. Развитие потенциала следует интегрировать в методологию даже в том случае, если оценка проводится сторонними организациями. Рекомендуется осуществлять конкретные практические действия во время оценки – в плане социальной мобилизации, формирования политики и достижения согласия – чтобы обеспечить устойчивость. Более того, широкое включение местных субъектов дает общую сопричастность, которая является ключевым фактором обеспечения внедрения результатов оценки. После завершения оценки конкретная и широко поддерживаемая программа реформ должна базироваться на согласии всех участвующих и широко пропагандироваться среди местного населения. В то же время информация о результатах оценки и о предложении касательно последующих действий должна распространяться среди максимально большого числа заинтересованных лиц.

Контрольный перечень по добросовестной практике Обеспечьте, чтобы стимулы для заинтересованных сторон были позитивными, прозрачными и достаточно сильными для мобилизации приверженности.

Позаботьтесь о том, чтобы любая внешняя помощь не подрывала убедительность результатов и не препятствовала местной сопричастности к процессу.

Обеспечьте устойчивый акцент на развитие местного потенциала.

Практические примеры Практические примеры Приведенные ниже четыре вымышленных примера демонстрируют ключевые понятия и темы, поднятые в предыдущих главах Руководства, и охватывают следующие вопросы:

содействие приверженности и участию – роль чиновника местного органа власти;

переход от власти к концепции управления – роль активиста гражданского общества;

достижение баланса между сравнимостью и местной значимостью – роль представителя объединения органов местного самоуправления;

обеспечение внедрения результатов оценки в процесс формирования политики на местном уровне – роль избранного чиновника органа местного самоуправления.

Хотя имена в примерах – вымышленные, эти примеры приближены к реальным жизненным ситуациям на основе фактического опыта из разных стран.

Практический пример 1. Содействие приверженности и участию: роль чиновника местного органа власти Светлану недавно назначили на должность начальника стратегического отдела в ее муниципалитете. У нее университетский диплом в области общественных наук, и она пару лет работала в агентстве международного развития. Светлана, однако, никогда не была чиновником местного органа власти, и ее понимание повседневной практики и специфической организационной культуры муниципального управления было ограниченным.

Основные стратегические обязанности Светланы заключались в руководстве программой развития, координации наиболее важных стратегических направлений и мобилизации внешних ресурсов. В ее подразделении было всего три человека, и ни у одного из них не было значительного опыта сотрудничества в сфере развития.

Проведя пару месяцев в исканиях своего пути через негибкую, плохо организованную и крайне неэффективную муниципальную администрацию, Светлана решила инициировать оценку местного управления в своем муниципалитете. Главной целью оценки было определить потребности в сфере развития, заручиться поддержкой организаций гражданского общества и создать фактографическую основу для более стратегических организационных изменений. Она подготовила краткую справку для председателя муниципалитета и сумела обеспечить присутствие всех ключевых чиновников местной власти на первом совещании по данному вопросу.

Совещание закончилось совсем не так, как ожидала Светлана. Во-первых, лишь немногие сотрудники уяснили понятие «управление». Большую часть времени Светлана пыталась объяснить им, что местное управление касается не только того, сколько денег поступает с центрального уровня, стоимости конкретных местных общественных услуг, раздела должностей в местном собрании и т.д., но и развития потенциала и расширения возможностей местных общин, а также содействия участию граждан и групп в принятии решений.

Во-вторых, она столкнулась с сильным сопротивлением со стороны тех, кто начал беспокоиться, что проведение оценки создаст местным чиновникам плохой имидж. Они утверждали, что дать местному населению шанс выразить свои проблемы означало бы публично «копаться в грязном белье», а также обнажить недостатки и просчеты местной администрации.

Наконец, Светлану сильно раскритиковали за то, что она не может сказать, «сколько денег это нам принесет», и какие другие конкретные выгоды даст проведение такой оценки.

Разочарованная такой реакцией со стороны коллег, Светлана решила создать «коалицию согласных»

партнеров для проведения оценки местного управления – на этот раз начав с внешних заинтересованных сторон. Более того, она решила объединить позитивные стимулы с общественным давлением, чтобы обеспечить приверженность и участие местных чиновников.

Светлана объединила усилия с местной НПО, которая работает над уменьшением бедности и социальной интеграцией. Они решили, что НПО использует часть средств из текущего проекта на организацию общественной кампании. Кампания направит общественное давление на устранение самых критических недостатков и проблем в местном управлении. На двух открытых семинарах различные организации смогут обсудить общую эффективность управления (а не только эффективность местной власти) и предложить возможные новые решения.

Одновременно Светлана связалась со своим предыдущим работодателем – организацией по международному развитию – и смогла убедить его пригласить двух муниципальных чиновников из другой страны, где только что успешно завершилось проведение оценки местного управления. Презентация этого конкретного практического примера была запланирована на крупной конференции.

Светлана также организовала свой персонал для проведения исследования существующих методологий оценки местного управления. Они пользовались Интернет-источниками и беседовали с сотрудниками региональных и глобальных аналитических центров, занимающихся проблематикой надлежащего управления.

После все этого, ближе к середине года, когда разрабатываются бюджеты на следующий год, Светлана организовала конференцию и обеспечила широкое освещение ее в СМИ. Среди участников были местные чиновники, представители организаций гражданского общества, представители международных и двусторонних агентств по развитию, ведущие местные и региональные предприниматели, сотрудники центрального правительственного ведомства, отвечающего за децентрализацию.

Конференция началась с выступления председателя муниципалитета (это была та же речь, с которой он выступал на последних выборах) о необходимости демократизации и устойчивого развития местной общины. Чиновники центрального правительства вкратце проинформировали аудиторию о программе децентрализации, а сотрудники Светланы выступили с презентацией сравнительных методологий оценки местного управления. После очень горячей дискуссии между организациями гражданского общества и представителями местной власти был представлен конкретный пример успешной оценки из другой страны. Наконец, представитель двустороннего агентства по развитию (стремящийся возобновить старый проект) пообещал финансирование и консультативную поддержку в проведении оценки.

Конференция оказала большое влияние на ситуацию. Местные власти одобрили план Светланы по оценке местного управления. Двусторонний донор предоставил ресурсы, и была сформирована местная группа экспертов, в состав которой вошли сотрудники Светланы, два международных советника, представитель муниципалитета, в котором была успешно проведена оценка, и местная (зонтичная) НПО, занимающаяся вопросами политики и адвокации. Кроме того, была создана консультативная группа при участии всех заинтересованных организаций гражданского общества, представителей частного сектора и СМИ, одного чиновника правительства центрального уровня и нескольких чиновников местной власти.

Наконец, было выражено общее обязательство: если оценка будет проведена успешно, а ее результаты будут интегрированы в новый стратегический план местного развития, то будет оказана значительная поддержка будущим проектам по развитию.

Практический пример 2. Переход от власти к концепции управления: роль активиста гражданского общества Мехтаб – директор организации, содействующей местному экономическому развитию, которая работает в муниципалитете среднего размера. Он вернулся с международной конференции по надлежащему местному управлению, где его очень вдохновила речь о связи между оценкой управления и планированием развития. По возвращении Мехтаб решил инициировать комплексную оценку в своем муниципалитете.

Воспользовавшись контактами, которые он наладил на международной конференции, Мехтаб сумел собрать ряд документов, в которых были представлены различные случаи и разные методологии оценки управления. На основе этих документов, а также консультируясь с коллегами, Мехтаб разработал проектное предложение и представил его фонду по вопросам развития. Его предложение было принято положительно, и были выделены финансовые ресурсы.

Главная цель оценки должна была состоять в достижении согласия о приоритетах местного развития путем отстаивания потребности в более всеобъемлющей реформе местного управления. Мехтаб ожидал, что, после того, как все осознают, в чем заключаются основные проблемы, достичь договоренности о приоритетах будет намного легче – возможно, эти приоритеты будут непосредственно выведены из рекомендаций по результатам оценки.

Мехтаб понимал, что надлежащая оценка потребует нового качества понимания среди местной общины и нового образа мыслей, который будет разделяться многими. Он хотел провести оценку не «власти», а «управления» - однако «управление» было незнакомым понятием почти для всех в этом муниципалитете.

Поэтому Мехтаб сделал небольшую листовку (дешевую, но большим тиражом), в которой представил некоторые из обычных определений местного управления, а также одно определение, которое, по его мнению, было бы самым подходящим для данного муниципалитета. Кроме того, он привел пару примеров надлежащего местного управления в других странах и дал пояснение последствий, которые новая концепция будет иметь для существующих структур, взаимоотношений и процессов в муниципалитете. Важнее всего было то, что листовка была написана на местном языке обычными, простыми словами.

Другим важным вопросом было то, кто должен руководить всей оценкой – оценкой управления, а не власти. Это означало, что в руководстве процессом могли участвовать не только чиновники местной власти. Более того, сфера оценки включала вопросы, не входящие в компетенцию конкретной организации гражданского общества (в муниципалитете не было «НПО по надлежащему местному управлению»). Еще одна проблема состояла в том, что существовало много таких организаций – и, как правило, надлежащее местное управление касалось их всех.

Мехтаб организовал встречу с советником председателя муниципалитета. Они взяли список всех местных организаций гражданского общества и согласовали конкретную стратегию. Во-первых, предполагалось создать рабочую группу экспертов в составе представителей всех организаций гражданского общества, деятельность которых непосредственно касалось цели оценки местного управления. Этот совет экспертов, который должен был возглавлять советник председателя, должен был проводить заседания ежемесячно (а также при необходимости проведения срочных консультаций).

Основная роль рабочей группы экспертов состояла в контроле за работой экспертов и консультантов, обсуждении методологических вопросов и принятии решений по ним, мониторинге выполнения проекта, утверждении промежуточных и окончательных отчетов.

Во-вторых, было запланировано создание консультативного комитета с участием всех организаций гражданского общества, а также представителя местного объединения предпринимателей и нескольких представителей СМИ. Комитет, который должен был возглавить председатель муниципалитета, должен был провести только два заседания: в начале оценки и в конце. Кроме того, члены консультативного комитета должны были информироваться о ходе оценки с помощью ежемесячных печатных бюллетеней.

С участием в консультативном комитете все было ясно, а вот проблема с составом рабочей группы экспертов осталась. Не было никакой центральной организации, которая отобрала бы членов с достаточной степенью легитимности и доверия – и вся суть состояла в том, что сам местный орган власти не должен был руководить процессом (даже несмотря на то, что его представители возглавляли бы рабочую группу экспертов и консультативный комитет).

Мехтаб предложил составить список всех организаций гражданского общества с помощью особой матрицы. Эта матрица формировалась бы из конкретных показателей оценки местного управления и позволила бы определить, какие именно организации имеют прямой или косвенный интерес и оптимальные возможности для участия в рабочей группе экспертов. Такой метод отбора был бы очень прозрачным и обеспечил бы обоснованность решения об окончательном списке членов. Кроме того, он принес бы дополнительную пользу, повысив уровень осведомленности о самой оценке.

Была подготовлена специальная анкета – по сути дела, таблица с перечнем показателей с одной стороны и с ограниченным количеством ответов с другой. Каждая организация должна была определить степень, в которой ее деятельность касалась конкретного показателя. Кроме того, она должна была дать самооценку своих возможностей для выполнения активной роли (и обязанностей) в оценке.

Вскоре перечень был готов. Было несколько организаций, которые соответствовали параметрам, но имели большое значение для рабочей группы. Среди них были местная религиозная организация, организация, работающая с небольшой общиной меньшинства, организация для нетрудоспособных и инвалидов и новая инициатива, оказывающая консультационные услуги женщинам, пострадавшим от насилия в семьях. Включение этих дополнительных организаций в список членов проблемы не составило, потому что это было целиком оправдано, и Мехтаб с советником председателя продолжили работать очень прозрачно.

Хотя некоторые из этих организаций не располагали необходимым потенциалом для выполнения руководящей роли в рабочей группе, Мехтаб и советник председателя оценили их участие на менее активном уровне. В конце концов, работая в составе рабочей группы, они укрепили бы свой потенциал и прошли бы интенсивное обучение.

В конце Мехтаб подготовил инструкции о том, как следует организовать работу рабочей группы экспертов и консультативного комитета. Этот документ включал набор процедур (формирование повестки дня заседаний, приглашение на заседания и их организация, обсуждение, порядок принятия решений), который был утвержден на первом заседании рабочей группы и комитета.

Интересно, что один из выводов, сделанных в ходе оценки местного управления, состоял именно в отсутствии структур и возможностей для непрерывных консультаций между местными заинтересованными сторонами. Учитывая эффективность работы рабочей группы и комитета, был составлен план по их преобразованию в более официальные структуры для политических консультаций в отношении местного управления и планирования развития.

Практический пример 3. Достижение баланса между сравнимостью и местной значимостью: роль представителя объединения органов местного самоуправления В последние пару лет проводилось много разных местных оценок, анализа и аудитов, но Лиа понимала, что нужно что-то делать, чтобы сделать их более значимыми для целей развития, а также осознавала необходимость устранения этой возрастающей концептуальной и методологической путаницы. Она работала советником по вопросам местного самоуправления в объединении органов местного самоуправления которое охватывало всю страну. С ее точки зрения, существовала неотложная потребность в стандартизации и национальной координации различных оценок местного управления.

Внедрение методологии, общей для всех субнациональных единиц, дало бы много преимуществ. Во первых, это позволило бы провести межмуниципальное сравнение и помогло бы определить системные потребности для субнациональной системы управления в целом. Такой подход также создал бы прочную фактографическую основу для разработки новых национальных и субнациональных проектов в области развития, продвижения комплексной политики и расширения правовой базы.

Во-вторых, возможность публично представить результаты оценки всех субнациональных единиц позволила бы поделиться опытом и сопоставить эффективность этих единиц. Кроме того, это мобилизовало бы общественное давление в поддержку реформ управления и способствовало бы обмену знаниями и опытом в области стандартов надлежащего управления.

Наконец, новая инициатива помогла бы устранить растущую путаницу, вызванную применением разных методологий, которые используются различными международными и двусторонними организациями.

Например, в нескольких муниципалитетах группа международных экспертов провела «оценку ответственного и быстро реагирующего управления» на основе изучения общественного мнения. Когда отчеты были составлены, эксперты уехали, и стало очевидно, что имеет место слабое местное соучастие в результатах и еще более слабый потенциал для того, чтобы выполнить рекомендации.

В других муниципалитетах региональный институт, основанный двусторонним донором, внедрил индекс демократизации. Эта методология включала проведение ряда консультативных семинаров, но имели место проблемы локализации глобальных показателей. Многие местные заинтересованные стороны утверждали, что результаты либо неуместны для их местного контекста, либо их нельзя использовать в целях развития. Кроме того, было проведено несколько оценок с акцентом на предоставление услуг на местном уровне, но многие из этих оценок проводились без четкой нормативной базы для надлежащего местного управления.

Лиа заручилась согласием руководства объединения на создание нового постоянного комитета по вопросам надлежащего местного управления. Постоянный комитет, который возглавила она сама, состоял из представительной группы субнациональных единиц (от городских до сельских, от малонаселенных до средне- и многонаселенных, от территорий малой площади до территорий средней и большой площади). Кроме того, на постоянной основе в комитете работали сотрудники центральных правительственных министерств и ведомств. В комитет входили также исследователи и аналитики из национальных неправительственных организаций, занимающихся вопросами децентрализации и местного развития.


Комитет подготовил план работы, который включал следующие пункты:

разработку национальной концепции принципов и норм надлежащего местного управления – на основе сравнительных исследований и локализации существующих универсальных «моделей» и рамок, используемых в других странах – а также накопленной местной практики в области надлежащего местного управления;

составление перечня всех оценок местного управления, проведенных за предыдущие три года (методологии, отчеты, определение сильных и слабых сторон);

разработку стандартной методологии оценки надлежащего местного управления;

обучение местных заинтересованных сторон по вопросам реализации методологии;

создание пула постоянных и «дежурных» экспертов для обучения и оказания консультативных услуг субнациональным единицам в реализации методологии;

внедрение системы финансовых и нефинансовых стимулов для субнациональных единиц в отношении проведения оценки;

утверждение годового цикла оценки надлежащего местного управления на регулярной основе и для лучшей координации и согласования между оценками, проводимыми в разных субнациональных единицах;

создание донорского трастового фонда для надлежащего местного управления с целью координации и повышения экономической эффективности различных донорских фондов.

План работы был также утвержден национальным правительством и международным сообществом доноров.

Особое ударение было сделано на необходимости достижения баланса между сравнимостью и местной значимостью оценок. Методология должна была быть достаточно стандартизована для отражения согласованных принципов и норм надлежащего местного управления в каждом конкретном субнациональном случае. Более того, эту концепцию нужно было согласовать с передовым международным опытом и некоторыми существующими нормативными базами.

В то же время эта методология должна была быть достаточно гибкой для того, чтобы обеспечить учет местной специфики и гарантировать уместность для планирования и формирования политики в области местного развития. Различия между субнациональными единицами были значительными, и одна и та же основа не обязательно могла одинаково применяться во всех случаях.

Поэтому было принято решение действовать на основе трех принципов, которые предусматривали следующее:

1) во-первых, стандартизованные процессы, процедуры, роли и обязанности;

2) во-вторых, набор общих показателей;

3) в-третьих, что наиболее важно, национальная основа оценки, локализованная и адаптированная с помощью конкретных подпоказателей. Другими словами, каждой субнациональной единице разрешалось модифицировать ограниченное число показателей, чтобы отразить ее конкретный местный контекст.

Кроме того, при необходимости субнациональные единицы могли вводить другие показатели, которые они считали уместными. Важно также, что перед применением адаптированной методологии каждая субнациональная единица должна была получить разрешение комитета на предлагаемую модификацию стандартизованной методологии.

Конечно, инициатива Лиа не была лишена недостатков, однако за три года постоянные модификации и усовершенствования позволили получить основу, которая теперь удовлетворяет широкий круг целей – включая достижение баланса между национальной сравнимостью и местной значимостью. Более того, донорские деньги тратятся эффективнее, а местные оценки теперь используются по-настоящему для целей развития.

Практический пример 4. Обеспечение внедрения результатов оценки в процесс формирования политики на местном уровне: роль избранного чиновника органа местного самоуправления Даврон недавно был избран в муниципальный совет, где он отвечает за развитие местного демократического управления. Его первоочередные приоритеты заключались в том, чтобы лучше понять отношения между ключевыми заинтересованными сторонами в местном управлении и попытаться улучшить потенциал местного управления в отношении стратегического планирования и формирования политики.

В то время международный партнер по развитию разработал новую инициативу по оценке местного управления. Даврон сразу же понял, что такой анализ будет идеальным для создания основы для достижения его приоритетов. Вместе с тем, Даврон понял из замечаний своих более опытных коллег, что эта задача будет нелегкой, и в прошлом уже имели место неудачные попытки на этот счет. Поэтому Даврон был осторожен, но вместе с тем придерживался упреждающей позиции. Он взял на себя роль координатора всего этого процесса, так как это давало ему возможность влиять на проведение анализа и на то, как будут использоваться результаты анализа.

После ряда дискуссий с международными партнерами, местной властью и организациями гражданского общества, которых предполагалось привлечь к проведению оценки, Даврон предложил следующее:

Он и еще два местных политика станут постоянными членами Руководящего комитета по оценке, обеспечивая таким образом местную политическую сопричастность и постоянную поддержку методологии и результатов. Их роль будет заключаться в непрерывном обеспечении согласования оценки с местными стратегическими приоритетами и политической программой, а также в обеспечении уместности и применимости результатов оценки.

Он будет наблюдать за созданием механизмов внешней и внутренней коммуникации для информирования политических партий, общественности и политических представителей центрального уровня о прогрессе и предварительных результатах. Даврон будет составлять месячные планы и рассылать их политикам местного и центрального уровней, а также готовить регулярные пресс-релизы для местных средств массовой информации.

Будет проведено три открытых семинара для откровенной и прозрачной дискуссии о ходе оценки.

Кроме местных заинтересованных сторон, в этих мероприятиях будут участвовать представители основных политических партий и чиновники центрального правительства, которые предоставят ценную информацию о взаимозависимости реформ местного управления и процесса децентрализации.

Даврон организовал два консультативных совещания при широком участии местных и национальных заинтересованных сторон, которые содействовали утверждению типовой программы реформ местного управления. Документ, который был разработан в одной из соседних стран и предоставлен Даврону, был обсужден и значительно откорректирован под специфику данного муниципалитета. Некоторые аспекты этой типовой программы были использованы для составления ряда политических документов. Даврон понимал, что местное развитие должно быть тесно привязано к политической программе, которую предложила его партия на последних выборах. Она включала, среди прочего, перестройку механизмов предоставления местных административных и общественных услуг в направлении большей ориентации на граждан, большей гендерной чувствительности и более сильного акцента на маргинализованные группы.

От Даврона и его коллег потребовалось масса личной инициативы, чтобы обеспечить понимание оценки большинством членов местного собрания. Когда же эта новая основа была одобрена, она образовала прочный фундамент для оценки местного управления и стала четким ориентиром для местной власти в отношении приоритетов реформы. Кроме того, новая основа предусматривала постоянное и активное участие организаций гражданского общества в формировании местной политики, а также регулярные консультации с общественностью.

При проведении оценки возник ряд проблем. Большинство из них касались сбора данных, так как местная статистическая система была слабой. Методология пару раз корректировалась, но в конечном итоге была успешно внедрена. Уже в ходе оценки некоторые члены местного собрания смогли использовать предварительные результаты для разработки нового законодательства. Они просто увидели возможность применения доказательств, полученных в ходе оценки, для продвижения новой политики, которая уже получила общественную поддержку, учитывая участие местных заинтересованных сторон в оценке.

После оценки Даврон инициировал создание в местном собрании межотраслевого комитета по реформам местного управления. Первой задачей комитета стала подготовка стратегии местного управления на основе рекомендаций оценки. Реализуя потенциал, который оценка могла дать на будущее, комитет решил также, что аналогичные мероприятия будут проводиться ежегодно – как вклад в оценку реализации стратегии местного управления.

Литература • Aberbach, J.D. and Rockman, B.A (2006) “Governance and Outcomes”, in Brown, B.E, ed., Comparative Politics – Notes and Readings, Thomson Wadsworth • Angelo Bonfiglioli „Empowering the Poor Local Governance for Poverty Reduction UNCDF (2003) • Arndt, C. and Oman, C.:“Uses and Abuses of Governance Indicators”,Development Centre Studies, OECD, • Council of Europe. Recommendations on local governance: No. (95) 19: On the implementation of the principle of subsidiary, 1995;

No. (2007) 12: On capacity building at local and regional level, 2007;

No. (2007) 4 On Local and regional services, 2007 (including: Guidelines on local and regional public services) • European Union.“European Charter on development cooperation in support of local governance”,Draft of 26 May • Government of Nepal.“Manual for Assessment of Minimum Conditions and Performance Measure (MCs and PMs) for DDCs in Nepal”, Local Body Fiscal Commission,Ministry of Local Development, Government of Nepal,May • Grindle, S.Merilee.“Good Enough Governance Revisited”. Harvard University. February 2005.


• Grindle, S. Merilee. “Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries”. Harvard University. November 2002.

• ICLEI.“Building capacity for Local Sustainability:The Fano Guideliness”, Governing Sustainable Cities, • IDEA (2008) Assessing the Quality of Democracy – A Practical Guide. Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance.

• IDEA (2002) Local democracy assessment guide. Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance.

• IDEA. “Democracy at the Local Level: The International IDEA Handbook on Representation, Participation, Conflict Management and Governance”, • Kaufmann, D., Kraay, A. and Zoido-Lobaton, P.: “Governance Matters”, Policy Research Working Paper, The World Bank and the World Bank Institute,October • OECD.“Donor Approaches to Governance Assessments”, DAC Network on Governance, June 2008 (final draft) • Pierre, J. and Peters, B.G (2000) “Governance, Politics and State”, Basingstoke:Macmillan • SHARIQUE.“Local Governance Self-Assessment: guidelines for practitioners”,, • Shotton, R. (2005) Delivering the goods: Building local government capacity to achieve the Millennium Development Goals. A practitioners guide from UNCDF experience in least developed countries.New York: United Nations Capital Development Fund.

• Steffensen, J. and Larsen, H.F.:“Conceptual basis for performance based grant systems and selected international experiences”, Background Paper for the National Stakeholder Workshop in Nepal, • UCLG.“First Global Report on Decentralization and Local Democracy”, United Cities and Local Governments (UCLG) • UNDP.“A Guide to Local Governance and Decentralization: Programme Experiences and Strategies from a UNDP E Discussion”, UNDP (draft 2008) • UNDP.“Decentralized Governance for Development – A Combined Practice Note on Decentralization, Local Governance and Urban/Rural Development”, UNDP, • UNDP.“Методология for design and implementation of the Instrument for Measuring Responsibility, Transparency and Accountability in the Local Self-Government Units, UNDP Macedonia, • UNDP. “Performance Based Funding to Local Bodies in Nepal: Safeguards and Incentives in Decentralized Governance”, UNDP Regional Centre in Bangkok, July, • UNDP.“Supporting Country-led Democratic Governance Assessments - A Practice Note”, UNDP, • UNDP.“UsersGuide on Measuring Corruption”, UNDP (2008) • UNDP. Consolidated Reply (DGPN): E-discussion: Towards a Local Governance and Development Agenda: Lessons and Challenges (27 August - 16 October 2007) [released on 08 November 2008] • UNDP. Indonesia Democracy Index, UNDP project document, November • UNDP:“Governance Indicators: A UsersGuide”, 2nd Edition, UNDP Oslo Governance Center, • UN-HABITAT.“Draft Guidelines on decentralization and the strengthening of local authorities”, • UN-HABITAT. Framework For Promoting Transparency At The Local Level, http://ww2.unhabitat.org/cdrom/TRANSPARENCY/html/transpl.html • USAID/LGSP.“Local Governance Assessment Tool: A Gauge for Good Governance”, • Virolaz, R. (2006) Empowering And Challenging Voters Through Governance Indicators: The Philippine Experience.

Paper presented in the session on “The Construction and Use of Indicator Sets: Lessons to Build Modern Democracies” during the OECDs 2nd World Forum on Statistics, Knowledge and Policy “Measuring and Fostering the Progress of Societies”, 27 -30 Istanbul,Turkey.

http://www.oecd.org/dataoecd/48/22/38799205.pdf?contentId= • Westfall, M.S. and De Villa,V.A. (eds.):“Urban indicators for managing cities”, Asian Development Bank, Руководство по источникам Как пользоваться «Руководством по источникам»

В «Руководство по источником» включены 22 методологии оценки децентрализованного управления. Эти методологии составлены с тем, чтобы предоставить пользователям ресурс для разработки новых инструментов оценки или адаптации существующих методов оценки к конкретному контексту. Источники сгруппированы в три категории:

1. Комплексные методы оценки местного управления, основанные на мнениях многих заинтересованных сторон.

2. Оценки местного управления на основе мнений граждан (или одной заинтересованной стороны).

3. Самооценки местного управления и эффективности местными органами власти.

В приведенной ниже матрице представлены основные особенности каждого инструмента;

с ее помощью можно сузить подмножество инструментов до наилучшего варианта под данный контекст оценки. Этот процесс отбора может осуществляться в три этапа:

1. Во-первых, пользователям необходимо уточнить сферу оценки и выбрать одну из трех категорий инструментов, перечисленных выше. Например, в ситуациях с плохо функционирующей демократией на местном уровне или в контексте, где процесс децентрализации начат лишь недавно, пользователи могут сосредоточиться на третьей категории инструментов, оценивающих эффективность местного управления, вместо того, чтобы фиксировать низкие оценки практически по всем аспектам местной демократии при измерении с помощью инструментов первой категории. Дело в том, что не все недостатки демократического управления можно устранить одновременно, поэтому важно определить приоритетные области и соответствующим образом выбрать инструмент оценки.

2. Во-вторых, пользователи могут уточнять поиск в любой из трех категорий инструментов, изучая различные особенности каждого инструмента (такие как необходимые финансовые инвестиции и время, конкретная цель применения инструмента, используемые источники данных, основные задействованные заинтересованные стороны, ориентация на искоренение бедности, гендерная ориентированность). На основе этих особенностей пользователи могут определить два-три инструмента, которые представляются наиболее подходящими для их нужд оценки и для местного контекста.

3. Затем пользователи могут непосредственно перейти к более подробным характеристикам отобранных инструментов и сделать окончательный выбор.

В сводной матрице есть графа «Анализ затрат и результатов», призванная помочь пользователям выбрать инструмент, подходящий для уровня возможностей местных заинтересованных сторон и соответствующий срокам и финансовым ресурсам, имеющимся для оценки. Каждый инструмент можно использовать более или менее интенсивно, включая разный объем сбора первичных данных;

например, в условиях, «бедных данными», может потребоваться более значительный объем сбора первичных данных. Тем не менее, определенные методологии будут более дорогими и трудоемкими, чем другие (но при этом они могут давать более достоверные результаты), тогда как другие будут более быстрыми и менее дорогими (но при этом будут давать более «индикативные» результаты).

Цель оценки также будет влиять на выбор инструмента: она заключается в информировании политиков или же также (или главным образом) в обеспечении работы по обучению и развитию потенциала, содействующей улучшению диалога между местной властью и гражданами? В сводной матрице есть графа «Цель», где различается 1) «диагностика» для обоснования формирования политики и установления приоритетов и 2) развитие потенциала для содействия вовлечению граждан в процессы управления.

В сводной матрице также указано, какой тип источников данных используется каждым инструментов (объективные и (или) субъективные), какие субъекты должны руководить применением инструмента (внутренние или внешние для местной власти) и степень, в которой методология чувствительна к нуждам женщин и бедных и маргинализованных групп (т.е. просто дезагрегирование показателей по доходам/полу или же предложение показателей конкретно по бедным/женщинам).

Далее следует краткое описание каждой из трех категорий инструментов, представленных в «Руководстве по источникам».

1. Комплексные методы оценки местного управления, основанные на мнениях многих заинтересованных сторон Эта категория отличается акцентом на применение всеобъемлющей основы для охвата главных измерений и детерминантов управления на местном уровне, таких как местная политическая система (т.е. выборы, права человека, верховенство права, гражданское общество, свобода информации), институциональные вопросы (т.е. коррупция, государственное управление, управление финансами, государственные закупки), социальные и всеохватывающие вопросы (т.е. процесс выработки политики, бюджетный процесс, мобилизация доходов, оказание услуг, гендер, экологическая устойчивость) и управление рынком (т.е. условия для деловой и торговой деятельности).

В этой категории «Руководство по источникам» включает следующее:

1. Индекс городского управления (ООН-Хабитат) 2. Барометр местного управления («Импакт Элайенс») 3. Надлежащее управление в целях местного развития – индекс GOFORGOLD (Афганистан) 4. Руководство по оценке местной демократии (МИДСВ) 5. Показатели местного демократического управления (Исследовательский центр им. Токвилля и ИОО) 6. Методические указания по анализу местного управления (ПРООН) 7. Индекс управления (Индонезия, «Кемитраан-Партнершип») 8. Измерение эффективности муниципальной власти – MIDAMOS (Парагвай) 9. Обсерватория демократии в Центральной Америке: Система показателей правового и институционального управления в Центральной Америке (Centro Estudios para el Futuro) 10. Desde lo Local – Стратегическая децентрализация в целях местного развития (Мексика) 11. Пособие Совета Европы по разработке показателей благополучия и прогресса с гражданами – применение модуля «Управление» в Тимишоаре (Румыния) 2. Оценки местного управления на основе мнений граждан (или одной заинтересовнной стороны) Эта категория отличается акцентом на мнения и опыт граждан, основанным на предположении о том, что качество местного управления определяют местные заинтересованные стороны. Ожидания, опыт и мнения определяются с помощью различных методов сбора данных, включая непосредственные опросы и фокус-группы. Чаще всего упоминается такой инструмент, как «Карточки сообщений граждан», разработанный в Бангалоре (Индия).

В этой категории «Руководство по источникам» включает следующее:

12. Карточки сообщений граждан (Центр общественных дел, Индия) 13. Социальный аудит местного управления (Босния и Герцеговина) 14. Социальный аудит управления и оказания общественных услуг (Пакистан) 15. Самооценка местного управления (Бангладеш) 3. Самооценки местного управления и эффективности местными органами власти Эта категория отличается акцентом на результаты, достигнутые местными органами власти в оказании услуг, доходах и расходах. В данном случае измерение муниципальной эффективности означает оценку того, как муниципалитет работает при поставке товаров и услуг населению. Меры эффективности часто включают объем, качество, действенность и результаты поставки этих товаров и услуг. Они могут также включать меры, ориентированные на институциональные, финансовые и кадровые возможности по разработке, реализации и мониторингу/оценке политики и программ муниципалитета. Большинство из этих мер касаются «многоотраслевых» аспектов эффективности, и лишь немногие ориентированы на конкретные отрасли. Есть многочисленные инструменты оценки эффективности местного управления, оказания услуг и сравнения. Хотя существует очень много информации об этих методиках, они представляют собой совершенно иную область работы, нежели работа над показателями децентрализации и местной демократии.

В этой категории «Руководство по источникам» включает следующее:

16. Индекс управления в целях местного развития – индекс GOFORDEV (Филиппины) 17. Оценки для обоснования систем грантов на основе результатов (ФКР ООН) 18. Система менеджмента эффективности местного управления (Филиппины) 19. Индекс ответственности, прозрачности и подотчетности (Македония) 20. Стандарты муниципальной прозрачности (Чили) 21. Инициатива «Местная честность» (Global Integrity) 22. Методология оценки потенциала муниципалитетов Турции и Западных Балкан по оказанию основных услуг (ПРООН) Сводная матрица:

Основные особенности инструментов, охарактеризованных в «Руководстве по источникам»

Ведущий Меры, прямо Меры, прямо Инструмент Анализ затрат Цель Источники субъект ориентиро- ориентиро- Примечания и информации (субъекты), ванные на ванные на результатов применя- искоренение гендер ющий бедности инструмент 1) Быстрые 1) 1) Объективные 1) Внутрен- 1) Дезагрегиро- 1) Дезагреги дешевые и Диагностика ний для ванные по рованные по «индикатив- для и (или) местной группам по гендеру ные» обоснования власти уровню доходов результаты формирова- 2) Субъективные и (или) ния политики или и (или) Или и 2) Показатели установления 2) Внешний 2) Показатели с учетом 2) Более приоритетов для конкретно по гендера медленные, местной бедным более дорогие или власти и более детальные/ 2) Развитие надежные потенциала результаты для содействия вовлечению граждан в процессы управления Сводная матрица: основные особенности инструментов, охарактеризованных в «Руководстве по источникам» (продолжение) Ведущий Меры, Меры, Инструмент Анализ Цель Источ субъект прямо прямо Примечания затрат и ники (субъекты), ориентиро- ориентиро результатов инфор применяющий ванные на ванные на мации инструмент искоре- гендер нение бедности Методы, основанные на мнениях многих заинтересованных сторон 1. ИНДЕКС Быстрые И В Оба варианта: Как Как дезагреги- - Индексация ГОРОДСКОГО дешевые и диагностика, основ- внутренний дезагрегиро- рованные, так - Больше рассматриваются УПРАВЛЕНИЯ «индикативные» и РП для ном муниципальный ванные, так и и конкретно институциональные аспекты (ООН-Хабитат) результаты содействия объек- персонал конкретно по по гендеру (имеются ли системы (большинство вовлечению тивные (самооценка), бедным демократического управления?) ответов на граждан в обычно проводится - Требует контекста, богатого анкету можно процессы объединением данными (городского) получить на управления органов местного двухдневном самоуправления Сильные стороны:

семинаре) - универсальные критерии (высокая сравнимость);

- быстро выявляет слабые участки для дальнейшего исследования;

- может применяться муниципалитетом самостоятельно.

Слабые стороны:

- не зависит от контекста;

- нет баллов по группам заинтересованных сторон;

- нет данных о восприятии (заявлений о качестве).

2. БАРОМЕТР Любой из двух И И Оба варианта: Как Как дезагреги- - Индексация МЕСТНОГО вариантов (он диагностика, объек- независимая дезагрегиро- рованные, так - Рассматриваются УПРАВЛЕНИЯ может быть и РП для тивные, организация ванные, так и и конкретно институциональные и («Импакт более или содействия и проводит оценку в конкретно по по гендеру реляционные аспекты (имеются Элайенс») менее строгим вовлечению субъек- сотрудничестве с бедным ли системы и оценка?) и дорогим, в граждан в тивные местными - Может использоваться в зависимости от процессы источ- заинтересованными условиях, «бедных данными».

ресурсов – управления ники сторонами около 3-5 (государственными Сильные стороны:

недель) и негосудар- - сочетание качественных и ственными) и количественных данных;

техническими - зависимость от контекста и партнерами универсальность;

- непосредственный диалог с учетом мнений заинтересованных сторон;

- мгновенный подсчет баллов на интернет-основе;

- возможность взвешивания показателей и критериев.

Слабые стороны:

- требует наличия ведущего субъекта, обученного применению данной методологии;

- требует минимальной технической поддержки;

- более дорогостоящий, чем ИГУ.

Сводная матрица: основные особенности инструментов, охарактеризованных в «Руководстве по источникам» (продолжение) Ведущий Меры, Меры, Инструмент Анализ Цель Источ субъект прямо прямо Примечания затрат и ники (субъекты), ориентиро- ориентиро результатов инфор применяющий ванные на ванные на мации инструмент искоре- гендер нение бедности Методы, основанные на мнениях многих заинтересованных сторон (продолжение) 3. НАДЛЕЖА- Быстрые И Объек- Оба варианта: Как Как дезагреги- - Индексация ЩЕЕ дешевые и диагностика, тивные представители дезагрегиро- рованные, так - Применим в странах, выходящих УПРАВЛЕНИЕ «индикативные» и РП для муниципалитетов, ванные, так и и конкретно из конфликтов В ЦЕЛЯХ результаты содействия ОГО, частный конкретно по по гендеру - Больше рассматриваются МЕСТНОГО (подходит для вовлечению сектор бедным институциональные аспекты РАЗВИТИЯ – условий, где граждан в управления (имеются ли системы) индекс мало данных/ процессы GOFORGOLD постконфликт- управления Сильные стороны:

(Афганистан) ных ситуаций, - больше рассматриваются поскольку институциональные аспекты используются управления;

свободно - удобные для пользователя доступные форматы.

источники объективных Слабые стороны:

данных) - до сих пор разрабатывается.

4. РУКОВОД- Более И И Оба варианта: Только Как дезагреги- - Описательный (без индексации) СТВО ПО медленные, диагностика, объек- оценочные группы дезагреги- рованные, так ОЦЕНКЕ более дорогие и и РП для тивные, обычно состоят из рованные и конкретно Сильные стороны:

МЕСТНОЙ более содействия и представителей данные по гендеру - наводящие вопросы могут ДЕМОКРАТИИ детальные/ вовлечению субъек- национальных включаться в другие оценки.

(МИДСВ) надежные граждан в тивные объединений результаты процессы источ- местных Слабые стороны:

управления ники муниципалитетов, - касается архитектуры местной власти, демократии, а не самого научных кругов и управления;

гражданского - описательный отчет, без общества индексации, без сравнения;

- требует для анализа наличия высококвалифицированных специалистов.

5. Более Диагностика И Внешний: Нет Нет - В основном для стран ПОКАЗАТЕЛИ медленные, объек- Исследовательский переходного периода (Восточная МЕСТНОГО более дорогие и тивные, центр им. Токвилля Европа) ДЕМОКРАТИ- более и в сотрудничестве с - Индексация ЧЕСКОГО детальные/ субъек- опросной компанией УПРАВЛЕНИЯ надежные тивные Сильные стороны:

(ИЦ им. результаты (в источ- - всеобъемлющий, охватывает Токвилля и т.ч. 3 опросы, ники разные точки зрения ИОО) один для (перекрестная проверка).

местной власти, один для Слабые стороны:

местных - занимает много времени и стоит представителей, дорого;

один для - требует наличия граждан) специализированной организации для проведения;

- трудный для участия рядовых граждан (довольно технический).

Сводная матрица: основные особенности инструментов, охарактеризованных в «Руководстве по источникам» (продолжение) Ведущий Меры, Меры, Инструмент Анализ Цель Источ субъект прямо прямо Примечания затрат и ники (субъекты), ориентиро- ориентиро результатов инфор применяющий ванные на ванные на мации инструмент искоре- гендер нение бедности Методы, основанные на мнениях многих заинтересованных сторон (продолжение) 6. МЕТОДИ- Более И И Оба варианта: Нет Нет - Индексация ЧЕСКИЕ медленные, диагностика, объек- оценку проводит - Больше оценивает потребности УКАЗАНИЯ ПО более дорогие и и РП для тивные, ПРООН при в надлежащем управлении, чем АНАЛИЗУ более содействия и сотрудничестве с состояние управления. По МЕСТНОГО детальные/ вовлечению субъек- местными структуре похож на БМУ.

УПРАВЛЕНИЯ надежные граждан в тивные заинтересованными (ПРООН) результаты процессы источ- сторонами (как Сильные стороны:

управления ники гражданами, так и - ориентирован на действия;

местными органами - самооценка (сторонней власти) координации не требуется);

- может применяться в среде, «бедной данными».

Слабые стороны:

- довольно дорогой.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.