авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

ЕС - Россия

Программа Сотрудничества

Гармонизация

экологических

стандартов II

(ГЭС II)

Заключительный технический отчет

Блок деятельности 13

Экологическая ответственность и

экологическое страхование

Проект финансируется

Европейским Союзом При поддержке ГТЦ (GTZ) Немецкое общество по техническому сотрудничеству 1 Заключительный технический отчет Блок деятельности 13 Экологическая ответственность и экологическое страхование Москва, апрель 2008 года июль 2009 2 Благодарности Руководство и эксперты Проекта «Гармонизация экологических стандартов (ГЭС) II – Россия» выражают искреннюю признательность представителям Государственной Думы РФ, Совета Федерации Федерального собрания РФ, МПРЭ России, Торгово промышленной палаты РФ, Российского союза промышленников и предпринимателей, российской Ассоциации экологического страхования, Института проблем рынка РАН, Государственного университета управления, Центра чистого производства и устойчивого развития, Федерального Центра Сертификации за активное участие в семинаре Проекта по экологической ответственности и экострахованию, обсуждении подготовленных материалов и представленные ценные предложения.

Мы благодарны также всем специалистам российских и международных компаний, консультационных фирм, учебных и научно-исследовательских учреждений, общественных и других организаций, которые участвовали в Международном семинаре по экологической ответственности и экологическому страхованию 28 октября 2008 года в Москве.

Содержание отчета Список таблиц………………………………………………………………………………………. Список сокращений………………………………………………………………………………... Краткое содержание……………………………………………………………………………….. Обзор международного опыта, нормативно-законодательной базы и российского опыта в области экологической ответственности и экологического страхования (основной отчет) …………................................................................................................... Введение……………………………………………………………………………………………. Экологическая ответственность в законодательстве ЕС ……………………….…………. Экологическая ответственность в законодательстве Российской Федерации ………… Экологические риски в международном и российском законодательстве ……………… Экологический ущерб.

Основные подходы, применяемые для оценки экологического ущерба в международной и российской практике…………………………………………… Международный опыт экологического страхования…………………………………………… Российский опыт экологического страхования…………………………………………………. Выводы и рекомендации……………………………………………………………………….... Концепция нормативно-правового совершенствования в области экологической ответственности и экологического страхования в Российской Федерации (проект)………………………………………………………………………………………………. Список использованной литературы………………………………………………………….... Приложения……………………………………………………………………………………….. Приложение 1. Экологическая ответственность субъектов права в соответствии с КоАП РФ и УК РФ ……………………………………………………………………………………… Приложение 2. Рекомендации «круглого стола» на тему: «Проблемы законодательного обеспечения развития экологического страхования в Российской Федерации» (Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 9 декабря 2004 года)……………………………………………………………………………. Приложение 3. Рекомендации парламентских слушаний «Перспективы развития нормативно-правовой базы в сфере экологического страхования» (Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 23 мая 2006 года) …………………. Приложение 4. Рекомендации конференции "Проблемы формирования нормативно правовой базы внедрения добровольного экологического страхования в субъектах Российской Федерации" (Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 14 октября 2008 года)………………………………………………………….…. Приложение 5. Об основных результатах запроса комитета Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии по сбору статистической информации в целях разработки федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» …………………………………………. Приложение 6. Методические рекомендации по организации и проведению регионального пилотного проекта по экологическому страхованию (Ассоциация экологического страхования «АЭКОС», Москва – 2008) …………………………………. Приложение 7. Модельный Закон стран СНГ «Об экологическом страховании»…… Список таблиц Приложение 1.

Таблица 1. Экологическая ответственность субъектов права в соответствии с КоАП РФ и УК РФ.

Список сокращений АЭКОС Ассоциация экологического страхования ВТО Всемирная торговая организация ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации ЕС Европейский Союз КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития РСПП Российский союз промышленников и предпринимателей РФ Российская Федерация ТК РФ Трудовой кодекс Российской Федерации ТПП Торгово-промышленная палата УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации ФЗ Федеральный закон Краткое содержание Настоящий документ представляет собой окончательный отчет по результатам работ, выполненных по Блоку 13 «Экологическая ответственность и экологическое страхование» проекта Европейского Союза «Гармонизация экологических стандартов (ГЭС II) – Россия».

В деятельности по достижению основной цели Блока 13, состоящей в подготовке рекомендаций по совершенствованию законодательства РФ в области экологической ответственности и экологического страхования, подготовлены и обсуждены обосновывающие документы, разработаны и согласованы практические рекомендации.

сформирована группа экспертов, подготовивших аналитические записки, статьи и обзоры по тематике Блока 13;

подготовлен обзор «Обзор международного опыта, нормативно законодательной базы и российского опыта в области экологической ответственности и экологического страхования», а также ряд тематических записок и комментариев, отражающих позиции индивидуальных экспертов;

в рамках Международного семинара по экологической ответственности и экологическому страхованию проведено обсуждение проекта Концепции нормативно-правового совершенствования в области экологической ответственности и экологического страхования, выявлены позиции представителей страховых компаний, Ассоциации экологического страхования, банковского сектора, промышленных предприятий, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Российского союза промышленников и предпринимателей, консультационных компаний, экоаудиторских фирм, научно-исследовательских, учебных и общественных организаций. Выявлены позиции российских практиков, сделаны и обсуждены презентации экспертов проекта и приглашенных специалистов;

подготовлен, обсужден с заинтересованными сторонами и доработан проект Концепции нормативно-правового совершенствования в области экологической ответственности и экологического страхования.

В результате подготовки обзора международного опыта, нормативно-законодательной базы и российского опыта в области экологической ответственности и экологического страхования сделан ряд обобщений и заключений.

Углубление международной интеграции российских предприятий, активизация иностранного капитала в России, развитие страхования экологических рисков в странах, с которыми нашу страну связывают партнерские соглашения, в частности, с Европейским Союзом, и разработка предложений по предупреждению и ликвидации трансграничного экологического вреда требуют, чтобы нормативно-правовая база в области экологической ответственности и экологического страхования была гармонизирована с международной практикой.

Глобализация экономики, требование создания равных условий конкуренции предполагает унификацию подходов и в вопросе оценки экологических ущербов. В аспекте подготовки к вступлению Российской Федерации в ОЭСР и ВТО сближение стандартов и подходов России и ЕС в сфере оценки экологических ущербов следует рассматривать в качестве одного из приоритетов.

При сравнительном анализе отечественного и зарубежного нормативного регулирования вопросов экологической ответственности и экологического страхования, компенсации ущерба, нанесенного окружающей среде в результате хозяйственной и иной деятельности, становится очевидно, что российское нормотворчество в этой сфере изобилует пробелами. Как представляется, его дальнейшее развитие должно преследовать как минимум три цели:

первая - обеспечить восстановление и возвращение в хозяйственный оборот нарушенных экосистем, которые уже имеются на сегодня;

вторая - способствовать предотвращению образования новых массивов нарушенных экосистем;

третья – обеспечить комплексное предотвращение и контроль за загрязнением окружающей среды.

Были проанализированы нормативно-правовая база и реальное состояние дел в области экологической ответственности и экологического страхования в ЕС и России, выделены предпосылки для развития национальной системы экологической ответственности и экологического страхования в России. Правовая основа экологического страхования и экологической ответственности в отношении предупреждения вреда окружающей среде заложена в принципе в законах Российской Федерации об охране окружающей среды и о страховании, а также в Гражданском кодексе Российской Федерации (ГК РФ), где определены ответственность и необходимость компенсации убытков от загрязнения окружающей среды, а также принципы страховой зашиты от экологических рисков.

Одним из используемых за рубежом механизмов покрытия ущерба окружающей среде является экологическое страхование. Экологическое страхование представляет собой рыночный механизм природоохранного управления, направленный на предупреждение и возмещение ущерба окружающей среде и ее компонентам. В экономическом плане экологическое страхование представляет собой в России огромный государственный интерес, так как в настоящее время предприятия не несут ответственности в полном объеме за причиненный окружающей среде вред, и этот вред компенсирует государство, что в полной мере относится к обанкротившимся добывающим компаниям. Страхование же является классическим внебюджетным финансовым источником природоохранного управления.

В условиях ухудшающейся экологической обстановки и финансово-экономической неустойчивости хозяйствующих субъектов необходим механизм совершенствования правового регулирования обеспечения благоприятной природной среды, и применения в сфере охраны окружающей среды наряду с административными экономических методов регулирования, в том числе экологического страхования, предусмотренного Федеральным законом от 10.01.2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст.

18). С другой стороны, в условиях дальнейшего повышения требований природоохранного законодательства предприятиям, представляющим опасность для окружающей среды, необходимо предоставить надежную страховую защиту на случай предъявления исков на возмещение причиненного ими экологического вреда.

Три ключевых компонента системы экологического страхования включают: (1) определение четкой правовой (гражданской и уголовной) ответственности хозяйствующих субъектов за негативное воздействие на окружающую среду, (2) независимо оцененный экологический риск хозяйственной и иной деятельности и (3) оценка экологического ущерба.

Важным аспектом является независимая оценка экологических рисков, без которой затруднено эффективное осуществление экологического страхования.

Оценка и возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью населения, а также различным субъектам регламентируются многими нормативными актами, утвержденными как на федеральном, так и на региональном уровнях. На федеральном уровне в настоящее время насчитывается более 70 нормативных документов. Документы регионального уровня либо восполняют пробелы в нормативных методах оценки ущерба тем или иным компонентам природной среды, либо являются развитием документов, имеющих федеральный статус, с учетом местных особенностей.

В нормативных документах прописаны вопросы стоимостной оценки размеров ущерба, порядка его компенсации, а также полномочий должностных лиц и государственных органов в данной сфере деятельности.

Однако, несмотря на обширный перечень нормативных и методических документов и имеющуюся судебно-арбитражную практику по этой категории дел, понятие экологического ущерба практически нигде однозначно не раскрыто. В документах, имеющих статус нормативно закрепленных, очень часто как равнозначные по содер жанию фигурируют термины «вред», «ущерб» и «убытки». Причем понятие «ущерб»

обычно трактуется шире, чем материальный или реальный ущерб и приближается по своему значению к понятию «вред».

При переносе зарубежного опыта важно учитывать различия в правовых системах, в первую очередь, различия статутного права в России и прецедентного англо саксонского права Совета Европы и Европейского Суда.

В России велика роль формального государственного утверждения методик экологических оценок и принижена роль прецедента судебных решений.

Сформулированы рекомендации по совершенствованию нормативно-правовой базы и развитию деятельности различных заинтересованных сторон в области экологической ответственности и экологического страхования в России, включая разработку необходимых методик оценки ущерба.

Использован многолетний опыт по развитию экологического страхования в России лаборатории ИПР РАН под руководством проф. Г.А.Моткина и экспериментальное внедрение экологического страхования и разработка его нормативно-методического обеспечения в рамках деятельности рабочих групп по экологическому страхованию Госкомэкологии России (до 2000г.) и Минприроды России (после 2000г.), а также в рамках деятельности рабочих групп по разработке законопроекта об обязательном экологическом страховании Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ.

Заслуживает внимания опыт российской Ассоциации экологического страхования АЭКОС по созданию системы экологического страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в области формирования нормативно-правовой базы страхования и нормативно-методического обеспечения практической реализации добровольного страхования экологической ответственности в субъектах Российской Федерации.

Обзор международного опыта, нормативно законодательной базы и российского опыта в области экологической ответственности и экологического страхования (основной отчет) В ходе работ по Блоку 13 «Экологическая ответственность и экологическое страхование» эксперты проекта Р.А. Перелет, Т.В. Боравская и И.К. Яжлев подготовили, обсудили ряд документов, посвященных развитию экологической ответственности и экологического страхования в странах-членах Европейского Союза и в России.

Большая часть материалов получила отражение в Обзоре международного опыта, нормативно-законодательной базы и российского опыта в области экологической ответственности и экологического страхования и в Проекте концепции нормативно правового совершенствования в области экологической ответственности и экологического страхования в Российской Федерации.

Введение В настоящее время безответственная экономическая и хозяйственная деятельность во многих странах представляет значительную угрозу окружающей среде и здоровью населения и приводит к увеличению потерь биологического разнообразия. За период 1998—2004 гг. в мире только на предприятиях ТЭК произошло более 30 крупных аварий с размером ущерба более млн. долл. каждая. В частности, общие расходы испанского правительства на осуществление мероприятий по ликвидации загрязнения токсичными отходами территории природного парка Дофиана (Dofiana) в Южной Испании в 1992 г.

превысили 240 млн. евро. Масштабы техногенных катастроф зачастую столь значительны, что затраты на ликвидацию их последствий становятся ощутимым бременем для бюджета даже развитых стран. При отсутствии превентивных мероприятий эти негативные воздействия на окружающую среду, включая потери биологического разнообразия, возрастут.

Как в России, так и за рубежом, действуют нормы гражданского права в отношении возмещения ущерба собственности, жизни и здоровью человека. Но только в редких случаях эти нормы распространяются на ущерб, нанесенный окружающей среде в целом. В некоторых странах положениями гражданского права государственным органам предоставлена возможность предъявлять иски виновникам загрязнения в случае ущерба водным ресурсам, почвам.

В последние годы в Российской Федерации существенно возросло значение экологической ответственности как одной из важнейших составляющих национальной безопасности.

Характерная особенность современной экологической ситуации в России состоит в том, что переход к рыночной экономике усилил экологическое неблагополучие во многих регионах страны. При наличии ряда нормативных правовых актов, затрагивающих сферу экологической ответственности, национальное законодательство в указанной области зачастую слабо структурировано, противоречиво, декларативно и содержит ряд пробелов. Отсутствует самостоятельный федеральный закон, регулирующий отношения в этой области. До настоящего времени не разработана Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации как основы для координации деятельности всех заинтересованных субъектов законодательной инициативы в указанной области.

Анализ ситуации в области экологического страхования в Российской Федерации показал несовершенство нормативно-правового обеспечения этой деятельности, недостаточную эффективность государственного управления, контроля и надзора.

Физическая и моральная изношенность технологического оборудования большинства крупнейших промышленных предприятий страны создает реальную угрозу возникновения масштабных техногенных экологических катастроф.

Массовый характер носят экологические правонарушения, чреватые самыми серьезными последствиями негативного характера для экономики и социальной сферы государства. За последние годы в 3,6 раза возросло число ежегодно выявляемых прокуратурой нарушений законодательства в сфере охраны окружающей среды, включая обращение с отходами (с 56,4 тыс. в 2000 г. до 205,5 тыс. в 2006 г.). В 2005 г.

Росприроднадзор предъявил исков о возмещении ущерба, причиненного природным ресурсам и окружающей среде, на сумму около 604 млн. рублей, а возмещено было всего лишь 62 млн. рублей. При осуществлении контроля над соблюдением водного законодательства Росприроднадзором за 2005 г. обнаружено 12,3 тыс. нарушений, исков о возмещении ущерба предъявлено на сумму 13,5 млн. руб. Таким образом, в среднем одно правонарушение "стоит" немного больше одной тысячи рублей (сколько реально было взыскано, ведомство не сообщает). Другой пример: такса за незаконное уничтожение лося - в 4-5 раз ниже рыночной стоимости получаемой от него продукции.

Особенно остро проблема соблюдения законности в сфере природопользования стоит в тех регионах, на территории которых ведется масштабная добыча различных видов природных минеральных и биологических ресурсов: нефти, газа, угля, леса, рыбы и пр.

Очевидно, что для успешной борьбы с такого рода правонарушениями сил одних лишь специально уполномоченных природоохранных органов явно не хватает.

Сложившаяся практика рассмотрения уголовных дел и дел об административных правонарушениях в сфере экологии показывает, что существующий в настоящее время институт государственных судебно-экспертных учреждений в своем нынешнем виде не в полной мере соответствует объему и сложности поставленных перед ними задач.

Практически разрушен экономический механизм возмещения ущерба, причиняемого окружающей среде хозяйствующими субъектами. Отсутствие в Российской Федерации гармонизированного с международными нормами законодательства в области экологической ответственности и экологического страхования приводит к тому, что:

- возмещение ущерба от техногенных катастроф осуществляется практически полностью за счет бюджетных ассигнований;

- положение страхового сектора на природоохранном рынке отвечает только узконаправленным интересам страховых компаний;

- отсутствуют экономические стимулы для предприятий к принятию мер, направленных на минимизацию экологических рисков.

В то же время внедрение экологического страхования невозможно без оценки вероятности нанесения ущерба и установления потенциальной ответственности за этот ущерб, что должно обеспечить универсальность и прозрачность процедуры оценки риска и установления размера страховых взносов страховщиками.

Одна из основных проблем заключается в том, что инструментарий финансовых гарантий, предназначенных только для покрытия ущерба окружающей среде, в России пока недостаточно развит, поскольку до настоящего времени от «хозяйствующих субъектов» не требуется принятия мер по предотвращению и ликвидации вреда окружающей среде. Это привело к тому, что спрос на такие финансовые продукты отсутствовал. Имеются известные трудности в развитии таких страховых продуктов, поскольку информация об авариях, затратах на восстановление не является широко доступной.

Однако в среднесрочной перспективе, когда субъекты хозяйственной или иной деятельности будут вынуждены предпринимать превентивные меры и минимизировать риски финансовой ответственности, а информация об аварийных ситуациях и затратах на восстановительные мероприятия станет доступной для уполномоченного государственного органа, можно ожидать, что рынок финансовых гарантий получит свое развитие.

Экологическая ответственность в законодательстве ЕС В некоторых европейских странах (Германия, Нидерланды и др.) экологическая ответственность регулируется нормами уголовных кодексов и так называемого дополнительного уголовно-хозяйственного и уголовно-экологического законодательства. В Польше, например, уголовная ответственность наступает не только по статьям разд. 22 «Преступления против окружающей среды» УК, но и за другие уголовные проступки, а административная — за административные деликты по статьям Кодекса проступков и законов экологического характера. Во многих европейских странах, в соответствии с положениями Конвенции Совета Европы о защите окружающей среды, средствами уголовного закона от 4 ноября 1998 г.

(Страсбург) проведена работа по реформированию института уголовной ответственности за экологические преступления (Германия, Польша и др.). В ряде стран существует уголовная ответственность за экологические преступления юридических лиц и их органов (Франция).

В ряде стран в ходе реформирования действующих уголовных кодексов или при создании новых были выделены отдельные главы, объединяющие все (или большинство) составы экологических преступлений (гл. 26 УК РФ, разд. XXII УК Рес публики Польша, гл. III и IV разд. XVI УК Испании, разд. 29 УК Германии, гл. XI УК Латвии и др.) Названия этих разделов (глав) варьируются в пределах использования понятий «экологические преступления», «преступления против экологической безопасности и природной среды», «преступные деяния против окружающей среды»

(УК Германии), «преступления против естественных ресурсов и окружающей среды»

(гл. III разд. XVI УК Испании) и «преступления, связанные с охраной флоры и фауны»

(гл. IV того же раздела, который называется «О преступлениях, связанных с управлением территориями и защитой исторического наследия и окружающей среды»), «преступные деяния в отношении природной среды» — (УК Латвии).

В уголовные Кодексы были введены новые составы экологических преступлений.

Например, ст. 325 УК Испании предусматривает ответственность за причинение тяжкого ущерба равновесию в естественных системах, а ст. 333 этого Кодекса — за ввоз или выпуск на свободу неместных видов растений или животных таким образом, что это повредит биологическому равновесию, ст. 98 УК Латвии — за нарушение пра вил безопасности оборота радиоактивных и химических веществ, ст. 99 — за недозволенное захоронение опасных веществ в водах и недрах земли и т. п.

Существенно расширен круг защищаемых уголовным законом объектов (предметов преступного посягательства). В текстах многих норм указываются окружающая среда, экосистемы, популяции редких и исчезающих видов растений и животных. Более подробным стал перечень орудий, средств и способов совершения преступлений: в него включены различные виды опасных веществ и отходов и т. п.

В то же время на уровне ЕС остаются известные диспропорции в области экологической ответственности: действующие правовые нормы преимущественно направлены на возмещение ущерба собственности, жизни и здоровью человека и только в редких случаях эти нормы распространяются на ущерб, нанесенный окружаю щей среде в целом.

В последние годы превратилась в тенденцию практика применения уголовного права за негативное воздействие на окружающую среду. Так, в 2008 г. была принята Директива ЕС по применению уголовного права для защиты окружающей среды (Directive 2008/99/EC on the protection of the environment through criminal law), которая должна быть транспонирована в законодательство стран-членов ЕС к декабрю 2010 г.

Эта директива включает аспекты, связанные с нарушениями в обращении с отходами.

До этого в 2005 г. была принята Директива ЕС по уголовным санкциям за загрязнение с морских судов (EU Directive on Criminal Sanctions for Ship Source Pollution).

В целях устранения имеющихся диспропорций и ликвидации пробела в области правовых норм, обеспечивающих восстановление охраняемых видов флоры и фауны и сред их обитания, пострадавших в результате нанесения вреда окружающей среде (исключение составляет федеральный закон Бельгии о компенсации за ущерб прибрежным водам и биоразнообразию в них), 21 апреля 2004 г. была принята Директива Европейского парламента и Совета 2004/35/ЕС «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде» (далее: Директива).

Директива Европейского парламента и Совета 2004/35/ЕС «Об экологической ответственности в отношении предупреждения и ликвидации вреда окружающей среде»

Основная цель Директивы - возложение на хозяйствующего субъекта, чья деятель ность явилась причиной нанесения вреда окружающей среде, финансовой ответс твенности по проведению превентивных мероприятий в целях снижения угрозы нанесения вреда окружающей среде, а также ответственности за ликвидацию нанесенного ущерба. В основу этой Директивы положены требования и положения директив различных органов ЕС и более 10 международных конвенций и соглашений;

эта Директива является одним из самых всеобъемлющих документов, принятых в последние годы в ЕС в области охраны окружающей среды.

Главная задача Директивы — практическая реализация принципа «загрязнитель платит», в соответствии с которым на субъекта хозяйственной деятельности, чья деятельность явилась причиной нанесения вреда окружающей среде, возложена финансовая ответственность по его ликвидации. Также Директива возлагает на тех, кто несет потенциальную угрозу окружающей среде, ответственность по принятию предупредительных мер. Результатом такого подхода должно стать повышение уровня экологической безопасности хозяйственной деятельности и улучшение положения с защитой окружающей среды в Европе.

Режимы ответственности, предусмотренные в Директиве Согласно Директиве, для того чтобы механизм ответственности стал эффективным, загрязнитель должен быть четко идентифицирован, т.е. потенциальные нарушители обязаны знать: на них может быть возложена финансовая ответственность. Только это заставит их осуществлять свою деятельность с выполнением всех необходимых требований.

Для этой цели ст. 3 Директивы предусматривает два различных, но взаимодополняющих режима ответственности. Первый применяется в отношении субъектов хозяйственной деятельности — операторов (такой термин употребляется в тексте документа), чья экономическая деятельность является реально или потенциально опасной. Это различные виды деятельности в промышленности или сельском хозяйстве, требующие разрешения в соответствии с Директивой 96/61/ЕС от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений.

Данные виды деятельности приведены в Приложении 3 к Директиве. В соответствии с этим режимом на оператора может быть возложена ответственность, даже если он и не совершил никакого нарушения. Вместе с тем в отдельных случаях он может быть освобожден от ответственности.

Другой режим ответственности применяется ко всем видам деятельности, в том числе к тем, которые не вошли в Приложение 3. Но оператор будет нести ответственность только в том случае, если его вина или факт проявления халатности доказаны или если он явился причиной вреда, нанесенного разновидностям живой природы или средам обитания, охраняемым в рамках ЕС (в соответствии с Директивой 92/43/ЕЕС от 21 мая 1992 г. о сохранении естественных сред обитания и разновидностей живой природы и Ди рективой 79/409/ЕЕС от 2 апреля 1979 г. об охране диких птиц).

Кроме того, Директива определяет вред окружающей среде и вред, нанесенный водным ресурсам (см. Директиву 2000/60/ЕС от 23 октября 2000 г. о политике Сообщества в области использования водных ресурсов, а также загрязнения почв, которое несет риск здоровью человека). Важную роль в предлагаемой схеме ответственности играют государственные органы. В их обязанность входит определение ответственного загрязнителя, состава необходимых предупредительных или восстановительных мер в соответствии с требованиями Директивы и обеспечение надлежащего контроля за тем, чтобы эти меры осуществлялись или финансировались самим нарушителем (ст. 11).

Принятие Директивы дало начало развитию эффективной и управляемой системы ответственности за нанесение вреда биоразнообразию, что в определенном смысле является новшеством для Европы. Поэтому большое значение имело точное определение понятия «биоразнообразие» и его содержания (ст. 2).

Директива о сохранении естественных сред обитания включает 800 разновидностей животного и растительного мира, а Директива об охране птиц устанавливает 181 вид редких или находящихся под угрозой исчезновения, а также мигрирующих видов пернатых.

Охраняемыми территориями (в соответствии с Директивой о сохранении естественных сред обитания) считаются более 15,5 тыс. отдельных участков, что составляет более 14% сухопутной территории ЕС. Они составляют ту часть биоразнообразия, которая является наиболее ценной и социально значимой.

В соответствии со ст. 18, через 10 лет после вступления в силу Директивы такой подход в случае необходимости может быть пересмотрен.

Согласно п. 14, основной целью Директивы является предотвращение вреда окружающей среде и обеспечение его ликвидации. В случае же нанесения ущерба физическим и юридическим лицам, их здоровью и собственности в результате нанесения вреда окружающей среде они могут требовать возмещения ущерба в соответствии с национальным законодательством о гражданской ответственности.

Под действие Директивы подпадает трансграничный вред окружающей среде (ст. 15).

Если вред причинен или с большой вероятностью будет причинен окружающей среде на территории нескольких государств — членов ЕС, эти страны должны совместно осуществлять соответствующие эффективные предупредительные или ликвидационные меры.

При этом страны — члены ЕС должны стремиться к взысканию с загрязнителя суммы затрат на покрытие этих мер.

Исключения из режимов ответственности, предусмотренных в Директиве Статья 4 Директивы допускает, что потенциальный загрязнитель может прибегнуть к приемлемым способам ухода от ответственности. Например, ущерб, нанесенный окружающей среде в результате форс-мажорных обстоятельств (природные катастрофы, вооруженный конфликт), не влечет за собой ответственности субъекта хозяйственной деятельности.

Потенциально операторами могут использоваться и другие исключения, но их применение возможно при выполнении некоторых условий. Директива разрешает странам ЕС не преследовать операторов, причинивших вред окружающей среде, если они докажут, что ущерб был причинен в результате деятельности или выбросов, специально разрешенных уполномоченным органом, и если они смогут доказать, что инцидент произошел не вследствие халатности.

Более того, члены ЕС могут принять решение об освобождении от ответственности, если оператор продемонстрирует, что его деятельность на момент ее осуществления не оценивалась как способная нанести ущерб окружающей среде по причине недостаточного уровня научных или технических знаний (п. 20, ст. 8).

Требования Директивы не применяются в отношении ущерба, причиненного так называемым диффузионным загрязнением (ст. 4), например автомобильным транспортом. В то же время использование ископаемого топлива является источником эмиссии углекислого газа, который загрязняет атмосферу и является причиной глобального потепления.

Первоначально Директива не охватывала его ввиду того, что практически невозможно возложить ответственность на всех способствующих загрязнению. Однако после того как в соответствии с требованиями Киотского протокола будет разработан механизм распределения квот на выброс парниковых газов каждому предприятию и появится возможность определить ущерб водным ресурсам, почвам, охраняемым разновидностям живой природы, средам их обитания, ситуация изменится. В результате превышения квот и загрязнения атмосферы в рамках Директивы об экологической ответственности можно будет потребовать ликвидации ущерба.

Другой пример диффузионного загрязнения, не оговоренного Директивой,— загрязнение нитратами. Они присутствуют в удобрениях, сточных водах и могут отравлять подземные воды и другие гидроресурсы. Ограничения этих видов загрязнения регулируются другими законодательными актами ЕС: Директивой о качестве воздуха и Директивой о нитратах.

Гармонизация Директивы с международным законодательством Немаловажно то, что в Директиве удалось избежать дублирования положений международного законодательства, действующих в ЕС (Приложение 4), например, в области атомной энергетики или безопасности морских перевозок. Зачастую они совпадают с действующим в странах ЕС национальным законодательством о гражданской ответственности, т.е. так называемый традиционный ущерб — жизни, здоровью и имуществу, даже если он явился результатом опасной или потенциально опасной деятельности, рассматриваемой Директивой, будет регулироваться национальным законодательством о гражданский ответственности.

Вместе с тем документ включает все значительные случаи экологического ущерба, которые не оговариваются другими нормативами. Впервые в ЕС Директива вводит в действие всеобъемлющий режим ответственности за вред окружающей среде.

Поскольку действие документа охватывает все страны ЕС, возможности потенциальных загрязнителей воспользоваться различиями в законодательствах этих стран с целью избежать ответственности значительно сократятся и принцип «загрязнитель платит»

станет повсеместным.

В соответствии со ст. 4 Директивы загрязнение морей нефтепродуктами и инциденты на ядерных установках не подпадают под требования документа, а регулируются международными соглашениями. Предпочтение отдано международным инструментам, устанавливающим экологическую ответственность, по двум причинам:

область их действия шире, поскольку они применяются во всем мире и юри 1) дически связывают больше стран, нежели только страны — члены ЕС (например, Кон венции о загрязнении нефтепродуктами);

их механизм предусматривает дополнительные гарантии, например за счет 2) использования компенсационных фондов.

Случаи утечки нефти из танкеров охватываются Международной конвенцией 1992 г. о гражданской ответственности за ущерб, причиненный загрязнением нефтепродуктами, и Международной конвенцией 1992 г. о создании международного фонда по компенсации ущерба, причиненного загрязнением нефтепродуктами.

Гражданская ответственность владельцев судов дополняется поддержкой компенсационных фондов;

они покрывают затраты по восстановлению ущерба сверх объема, который владельцы обязаны заплатить.

Эксплуатация ядерных установок регулируется несколькими конвенциями о гражданской ответственности в этой области. Эти конвенции также базируются на принципе потенциальной ответственности. В основном они регулируют традиционный ущерб, но вместе с тем позволяют правительствам охватывать и экологический, хотя и менее скоординированно. Протокол, целью которого является улучшение режима Парижской конвенции от 29 июля 1960 г. об ответственности в области использования ядерной энергии с точки зрения экологического вреда, был принят при содействии Агентства по атомной энергии Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), в которой представлены 13 из 25 стран ЕС.

Директива не касается ущерба, нанесенного ядерным оружием, что подтверждается международными соглашениями. Она не предусматривает никаких особых правил для ущерба, возникающего вследствие использования генетически измененных организмов. Здесь уместно отметить, что на международном уровне - в рамках Картахенского протокола по биологической безопасности - начались работы по ответственности за ущерб, причиненный генетически измененными продуктами.

Работы находятся еще на очень ранней стадии и встречают решительное сопротивление со стороны США и других стран, активно использующих генную инженерию. Таким образом, результат этих работ пока невозможно предвидеть.

Механизм контроля, предусмотренный Директивой Страны — члены ЕС должны определить уполномоченный орган, ответственный за выполнение требований Директивы, задача которого (ст. 11) — идентифицировать ответственного загрязнителя и определить, какие восстановительные меры он обязан принять. Оператору может быть вменено в обязанность предоставить уполномоченному органу всю необходимую информацию в целях восстановления полной картины инцидента. В результате этих действий уполномоченный орган должен определить, несет ли оператор ответственность.

Физические лица, которые подверглись воздействию загрязненной окружающей среды (или потенциальной угрозе такого вреда), а также неправительственные организации, осуществляющие природоохранную деятельность, наделены правом требовать от уполномоченного органа принятия мер (ст. 12, 13). С этой целью они должны предоставить властям свои наблюдения, подтвержденные необходимыми данными. Уполномоченный орган обязан дать ответ на запрос о принятии мер. Если упомянутый ущерб окружающей среде был нанесен (или инцидент должен произойти) и если загрязнитель несет ответственность в соответствии с Директивой, уполномоченный орган обязан потребовать от загрязнителя принять меры по восстановлению ущерба или его предотвращению.

При отказе властей действовать физическое лицо или неправительственная организация, которые считают отказ неправомерным, могут оспорить его в суде. Если им удастся доказать незаконность действий властей, то уже суд потребует от уполномоченного органа действий в отношении загрязнителя. Таков механизм дополнительного контроля, однако Директива разрешает странам ЕС не применять судебные процедуры в случаях, когда угроза ущерба является только потенциальной.

Требования Директивы основываются на предпосылке, что государственные органы осуществляют управление в области охраны окружающей среды, поскольку она является общественным достоянием. Документ предусматривает и регулирует отноше ния между государственными органами и загрязнителями, в том числе и потен циальными. В этой ситуации важно, чтобы общество, неправительственные орга низации могли оспаривать действия или, наоборот, бездействие уполномоченных органов. Вместе с тем при таких гарантиях нет необходимости в предоставлении общественности права предъявлять иски загрязнителям напрямую. Другим пре пятствием в отношении возможности граждан преследовать загрязнителей в судебном порядке является то, что это потребовало бы от ЕС гармонизации национального законодательства в области гражданского права, что является сложным и деликатным вопросом.

Восстановительные меры, предусмотренные Директивой Загрязнитель обязан предпринять восстановительные меры (ст. 6,7). Директива предусматривает различные восстановительные меры в зависимости от типа ущерба.

Очистку загрязненного земельного участка следует проводить до тех пор, пока он не перестанет представлять угрозу для здоровья человека.

В случае ущерба охраняемым разновидностям живой природы, средам обитания, водным ресурсам выбор решения о том, какие меры должен предпринять ответственный оператор, предоставляется уполномоченному органу. При этом оценивается доступный набор восстановительных мер для ликвидации вреда природным ресурсам непосредственно на месте инцидента или в другом месте.

Если загрязненный участок не может быть восстановлен, то другой, расположенный рядом и имеющий равную экологическую ценность, должен быть расширен (в том числе и по площади). Свойства участка, расположенного дальше от загрязненного, но имеющего схожее природное значение, могут быть улучшены.

При выборе необходимого набора мер уполномоченные органы должны оценивать различные факторы, такие как возможное воздействие на здоровье и безопасность человека, польза для всех элементов окружающей среды, затраты и время осуществления, вероятность достижения целей восстановительных мер, возможность будущего и сопутствующего ущерба, расстояние от загрязненного участка, социальные, экономические и культурные аспекты и другие факторы, характерные для данной местности. Вместе с тем эффект от восстановительных мер должен быть достаточным для ликвидации вреда окружающей среде.

Экономические аспекты, предусмотренные Директивой По мнению разработчиков Директивы, ее внедрение не повлечет каких-либо зна чительных издержек для промышленности ЕС и не повлияет на ее конкурентную способность. Цель документа — перенести бремя ликвидации вреда окружающей среде с общества в целом на тех, чья деятельность явилась причиной такого вреда.

Поскольку действие Директивы направлено на предотвращение вреда, общие расходы будут даже снижаться.

Когда в 2001 г. Комиссия внесла проект документа, то затраты, связанные с его внедрением, оценивались, основываясь на опыте США по функционированию схожей схемы ответственности. В соответствии с этими оценками общие расходы в ЕС, включая понесенные ответственными за загрязнение сторонами, а также уполномоченными органами, достигнут 1,5 млрд. евро в год. Эта сумма составляет 1,5% от годового объема средств ЕС, направляемых на природоохранные цели.

Однако и эти оценки базируются на консервативных подходах. В некоторых случаях Директива не требует от стран ЕС возмещать ущерб окружающей среде полностью, например если загрязнитель не идентифицирован или является банкротом (ст. 8).

Уполномоченный орган сам будет решать, должен в таком случае осуществляться комплекс восстановительных мер или нет. Поэтому реальные расходы, вероятно, будут ниже указанной выше суммы.

Принимая во внимание предполагаемый объем расходов, можно отметить, что это не окажет значительного воздействия на конкурентоспособность промышленности ЕС.

Более того, опасения быть привлеченными к ответственности за нанесение вреда окружающей среде вынудят компании принимать экономически эффективные меры по снижению техногенного воздействия.

Вместе с тем не исключено, что отдельные компании в отраслях, наиболее подверженных экологическим рискам, будут вынуждены взять на себя более значительное бремя расходов в целях осуществления предупредительных и ликви дационных мер или предоставления финансовых гарантий.

Однако опыт США, где давно действует система экологической ответственности, показывает, что даже отрасли с высокой степенью риска в состоянии нести дополнительную финансовую нагрузку без значительного воздействия на их кон курентоспособность.

Существуют опасения, что внедрение требований Директивы замедлит инновационное развитие в ЕС. Вряд ли это произойдет, поскольку страны — члены ЕС вправе решать, что ущерб, который нельзя было предвидеть на основе научных и технических знаний, имевшихся на момент нанесения ущерба, не может повлечь за собой ответственности.

Кроме того, требования Директивы будут побуждать операторов опасных или потенциально опасных видов деятельности быть более осторожными, что в свою очередь будет способствовать применению передовых технологий, т.е. стимулировать развитие и использование экологически безопасных процессов и технологий.

Финансовые гарантии, предусмотренные Директивой Директива напрямую не требует от операторов предоставлять финансовые гарантии, в том числе страховать свою деятельность (ст. 14). Вместе с тем это был один из самых сложных вопросов в процессе разработки, обсуждения и принятия проекта документа в Европейском парламенте и Совете.

Во-первых, важно подчеркнуть, что страхование является не единственным инструментом финансовых гарантий, но, возможно, более удобным в использовании.

Есть и другие формы: банковские гарантии, финансовые пулы, финансовые гарантии, предоставляемые материнскими компаниями своим дочерним предприятиям, и т.д.

Во-вторых, проблема стран ЕС состоит в том, что инструментарий финансовых гарантий, предназначенных только для покрытия ущерба окружающей среде, пока недостаточно развит, так как до настоящего времени от загрязнителей не требовалось принятия мер по предотвращению и ликвидации вреда окружающей среде. Поэтому спрос на такого рода финансовые продукты, в том числе страховое покрытие, отсутствовал. Имеются трудности в развитии таких страховых продуктов, поскольку информация об авариях, затратах на восстановление не является широко доступной.

Поэтому Директива не требует от операторов применять какое-либо финансовое покрытие.

Однако теперь, когда субъекты хозяйственной деятельности вынуждены принимать меры по минимизации рисков финансовой ответственности, а информация об аварийных ситуациях, о затратах на восстановительные мероприятия станет доступной для уполномоченного органа (ст. 18), ожидается, что получит свое развитие рынок финансовых гарантий. В свою очередь в соответствии со ст. 14 страны ЕС обязаны стимулировать развитие инструментария финансовых гарантий, в том числе финансовый механизм в случае неплатежеспособности оператора. Директива требует, чтобы до 2010 г.

Европейская комиссия подготовила доклад о наличии таких финансовых продуктов, их стоимости и условиях предоставления. На основе этого доклада Комиссия может принять решение о внедрении системы обязательных финансовых гарантий для определенных видов деятельности.

Директива не ограничивает объем средств, который ответственный загрязнитель должен истратить на восстановление окружающей среды. Ограничение уровня ответственности понизит стимулы для потенциальных загрязнителей принимать меры по предотвращению ущерба. Если же документом будет установлен слишком высокий уровень ответственности, необходимый для покрытия всех возможных случаев экологического вреда, это вынудит потенциальных загрязнителей страховать свою полную ответственность, когда станет доступным инструментарий финансовых гарантий. Тем самым излишне увеличатся расходы по страхованию и, вероятно, по внедрению самой Директивы.

Необходимо отметить, что действие европейских директив, как правило, направлено на государства, а не на юридические и физические лица, поэтому в соответствии со ст. до 30 апреля 2007 г. страны ЕС имеют достаточно времени для приведения национальных законодательств в соответствие с требованиями Директивы. Действие Директивы не является ретроспективным (ст. 17), т.е. операторы не будут нести ответственность за экологический ущерб, нанесенный до вступления документа в силу.

Директива не может обязать страны — члены ЕС принимать менее строгие правила в отношении регулирования вреда окружающей среде. В соответствии с Союзным договором и ст. 16 Директивы, страны ЕС могут принимать только законодательные акты, обеспечивающие более высокий уровень защиты окружающей среды.

Анализируя понятийный аппарат Директивы, необходимо отметить его неясность и противоречивость. В частности, в Директиве весьма расплывчато сформулировано понятие "оператор установки» (лицо, несущее экологическую ответственность). Абз. ст. 2 Директивы понимает под "оператором" любое физическое или юридическое лицо, производящее или определяющее профессиональную деятельность (имеется в виду работа установки) или обладающее достаточной экономической властью над техническим производством такой деятельности. Это запутанное определение на самом деле включает в себя 3 вида субъектов: 1) собственников;

2) органы руководства;

3) кредиторов.

Другие нормативные акты в области экологической ответственности В большинстве стран ЕС действуют правовые нормы, которые разрешают государственным органам в случае загрязнения водных ресурсов и почв предъявлять виновникам иски. Только отдельные страны ЕС внедрили механизм компенсаций за ущерб окружающей среде, в частности земельным ресурсам.

Закон "Об экологической ответственности" (Umwelthaftungsgesetz, UMWELTHG, BGBII 1990, 2634) действует в Германии с 1 января 1991 года. Согласно § 1 этого Закона под экологической ответственностью понимается ответственность владельцев установок (перечисленных в приложении 1 к Закону) в случае, если воздействие на окружающую среду повлекло за собой смерть, причинение вреда здоровью или имуществу какого либо лица. В таких случаях владелец установки должен возместить соответствующий ущерб. Под "установками" Закон понимает только те установки, которые "прочно привязаны к определенному месту", как, например, склад или производственное помещение, а также оборудование, средства передвижения и прочую технику, связанную с установками, если она может иметь значение в случае возникновения воздействия на окружающую среду (§ 3 Закона). Ответственность наступает вне зависимости от вины владельца установки. Как видим, "экологическая ответственность" согласно этому Закону является институтом частного права. Так, например, § 14, 15 Закона закрепляют применение для регулирования экологической ответственности § 843, 251 Гражданского уложения Германии. Причем одной из важнейших характеристик Закона является объект охраны: здоровье или имущество, пострадавшее в результате воздействий на окружающую среду, сама окружающая среда этим Законом не охраняется.


В Австрии в 1989 г. был принят специальный Закон об очистке загрязненных земельных участков. Цель этого акта состояла в первую очередь в том, чтобы обеспечить финансирование мер по очистке. Координация работ по обследованию, оценке и очистке загрязненных участков на общегосударственном уровне была возложена на Федеральное министерство окружающей среды, по делам молодежи и семьи. Оценка загрязненных участков осуществляется с учетом особенностей конкретного участка, в том числе геологических характеристик и антропогенного воздействия.

В Бельгии политика в сфере охраны окружающей среды находится в компетенции регионов. Особый интерес в контексте рассматриваемой темы представляет опыт Фландрии, где существует специальное законодательство в этой области - Декрет о восстановлении земель 1995 года. В нем нашли отражение основные тенденции, характерные для развития правовой основы управления нарушенными землями в западноевропейских странах, поэтому его стоит рассмотреть подробнее.

Декрет охватывает вопросы защиты и восстановления, как почв, так и подземных вод.

Он содержит ряд идей, лежащих в основе нового подхода к управлению загрязненными землями:

- предусмотрено составление реестра загрязненных земель и право требовать сертификат качества почвы, а также выписку из реестра;

- проводится различие между прошлым и новым загрязнением земель;

- установлено различие между обязательством очистки загрязненного земельного участка и проведением очистки в силу гражданско-правовой ответственности.

В Декрете предусмотрена жесткая процедура обследования земельного участка и проведения очистных работ. Началом является предварительное обследование, после чего может быть проведено полное обследование, затем составляется план очистных работ и осуществляются сами очистные работы.

К категории прошлого ("исторического") загрязнения отнесены места, загрязненные до 29 октября 1995 года. Под "новым" загрязнением понимается загрязнение земель, происшедшее после указанной даты. Рассматриваются и так называемые смешанные ситуации. Согласно Декрету, очистка вновь загрязненных участков должна происходить во всех случаях, когда превышены показатели допустимого загрязнения почвы. В случаях "прошлого" загрязнения решение об очистке принимается в зависимости от оценки рисков, которые представляет данное загрязнение для здоровья и окружающей среды. Затем составляется план работ по очистке, за их проведением наблюдает государственное учреждение Фландрии, занимающееся отходами.

Реестр загрязненных участков является источником данных, необходимых для принятия решений об очистке, а также для информирования потенциальных покупателей о состоянии продаваемого участка. Он составляется на основе данных, получаемых в результате обследования потенциально загрязненных участков, которое проводится преимущественно в трех ситуациях: при переходе права собственности на недвижимость;

при закрытии какой-либо установки, использование которой подлежит лицензированию;

при возобновлении лицензии (разрешения).

В первых двух случаях обследование является обязательным.

Согласно Декрету, обязательство очистить загрязненный участок лежит на операторе или собственнике того участка, где произошло загрязнение. В случае нового загрязнения такое обязательство наступает автоматически. При "прошлом" загрязнении обязательство провести очистные работы наступает после принятия правительством постановления об очистке. Вопросы ответственности за "прошлое" загрязнение, происшедшее до вступления Декрета в силу, регулируются нормами, действовавшими в тот период.

В Дании на серьезность проблем, порождаемых загрязненными земельными участками, обратили внимание в начале семидесятых годов. В центре внимания оказались хранилища химических отходов. Вскрытие ряда захоронений отходов привело к принятию в 1983 г. Закона о загрязненных земельных участках. В дальнейшем стало ясно, что свалки бытовых и промышленных отходов также представляют риск для людей и окружающей среды. В результате были приняты поправки к Закону с тем, чтобы он охватывал все виды загрязненных земель.

В 1994 году Министерство окружающей среды и энергетики создало Комитет по загрязненным землям, который предложил внести изменения в законодательство о загрязненных землях. Парламенту был представлен проект нового закона. Цель этого акта - упростить структуру законодательства в данной области и объединить в одном акте ключевые положения разных законодательных актов, касающихся нарушенных земель.

Основные изменения заключались в следующем: законодательством должны охватываться все загрязненные земли, все аспекты загрязнения почв;

не должно проводиться никакого различия между загрязнением, происшедшим до середины семидесятых годов, и после этого периода;

все случаи загрязнения, происшедшие до вступления в силу нового законодательства, также должны охватываться этим законодательством, что означает, в частности, применение принципа "загрязнитель платит";

на все случаи загрязнения, происшедшие после вступления в силу нового законодательства, распространяется строгая ответственность.

В новом Законе предусматривается право органов власти принимать решение об обследовании и направлять уведомления в целях реализации принципа "загрязнитель платит" независимо от того, когда произошло загрязнение. Закон, таким образом, приобретает обратную силу.

С 1990 года в Дании началось систематическое обследование участков. Если в результате обследований подтверждается, что загрязнение участка (при его современном использовании) достигает уровня, представляющего опасность для здоровья или окружающей среды, данный участок квалифицируется как загрязненный и вносится в Реестр загрязненных земельных участков.

В Германии действует Федеральный закон о сохранении земель, принятый в феврале 1998 года, заменил существовавшие ранее многочисленные нормативные акты и стандарты, действовавшие в различных частях страны, и создал единую общегосударственную основу для оценки рисков, которые представляют загрязненные земли, и их очистки. Важнейшей целью Закона является снижение нагрузки на зеленые массивы. Загрязненные земельные участки определены как участки, загрязнение которых вызывает негативные изменения в почве или иные опасные явления для населения:

- прекратившие функционирование установки для ликвидации или переработки отходов;

- участки, на которых расположены прекратившие функционирование установки, или иные участки, на которых производились работы с экологически опасными веществами.

В числе основных подходов к управлению загрязненными землями, определенных в Законе, установлены следующие:

- соответствующий орган Земли Германии несет ответственность за официальную регистрацию, обследование и оценку риска предположительно загрязненных заброшенных земельных участков. Власти могут взыскать стоимость обследования с лица, чья деятельность привела к загрязнению;

- в каждом конкретном случае решение о характере и масштабе восстановительных работ принимается в зависимости от нынешнего и будущего использования данного земельного участка, а также от того, на кого или на что оказывает воздействие загрязнение.

В соответствии с федеральным законом о сохранении земель Германии (ст. ст. 30, 83) ответственность за выявление загрязненных участков, оценку риска и восстановительные работы лежит на Землях. Хотя в деталях процедуры могут различаться в зависимости от управленческой структуры конкретной земли, в целом они очень сходны и включают: выявление и регистрацию предполагаемо загрязненных участков;

их обследование и оценку риска;

восстановительные работы и (или) мониторинг.

Усиление принципа "загрязнитель платит", инвентаризация загрязненных земель, определение загрязненных земель на основе концепции риска для здоровья и окружающей среды характерны для развития правового регулирования в данной сфере и других стран: Норвегии, Финляндии, Италии.

Одним из первых государств, предпринявших инвентаризацию загрязненных земель, была Франция. К проблеме загрязненных земель имеет отношение ряд французских законодательных и иных нормативных актов (в том числе Закон от 19 июля 1976 года, который касается промышленных объектов, подлежащих регистрации в целях защиты окружающей среды, переработки и ликвидации отходов;

Закон от 13 июля 1992 года - о новой политике в управлении бытовыми отходами;

Закон от 2 февраля 1995 года, регулирующий управление заброшенными загрязненными землями и финансирование их очистки за счет налога на отходы). Однако документом, представляющим наибольший интерес, является циркулярное письмо Министерства окружающей среды главам департаментов от 3 декабря 1993 года, касающееся управления загрязненными участками. В этом письме, разработанном во исполнение Закона о защите окружающей среды от 19 июля 1976 года, сформулированы принципы политики в сфере очистки загрязненных земель. Его основная цель - обеспечить восстановление тех загрязненных земель, которые определены как представляющие серьезную опасность для здоровья и (или) окружающей среды.

Важный аспект провозглашенной политики принцип диалога, также сформулированный в указанном письме. Этот принцип предполагает осуществление диалога между Министерством и другими заинтересованными сторонами, участвующими в управлении загрязненными землями: правительственными ведомствами (в частности, Агентством по водным ресурсам), директорами промышленных предприятий - потенциальных загрязнителей, общественными экологическими организациями, экспертами, консультантами и специалистами в области восстановления загрязненных земель, а также в случае загрязнения бытовыми отходами - муниципальными учреждениями.


Определение загрязненных земель, впервые сформулированное в 1978 г., претерпело ряд изменений. Новый, расширенный вариант концепции был предложен, в частности, в упомянутом выше письме от 3 декабря 1993 года. Сегодня под загрязненным участком понимается участок, представляющий опасность, действительную или потенциальную, для здоровья человека или окружающей среды, связанную с его загрязнением в результате деятельности, которая осуществлялась на этом участке в прошлом или осуществляется в настоящее время.

Восстановление бесхозных участков финансируется за счет налога на опасные виды промышленных отходов, введенного во Франции в 1995 году.

Все правовые и административные меры против загрязнителей основаны на принципе "загрязнитель платит". В соответствии с упомянутым Законом о регистрации предприятий 1976 г. загрязнителем считается оператор установки, которая является источником загрязнения.

В Нидерландах новая политика в данной области, переход к которой осуществлялся поэтапно в 1999 г., предусматривает очистку загрязненных участков в целях их устойчивого использования. Загрязнение земель теперь рассматривается не как сугубо экологическая проблема, а как часть более масштабной социально - экономической проблемы. Провозглашена концепция "активного" управления землями, что означает, в частности, усиление действия финансовых и правовых механизмов.

В Швейцарии отношения в данной сфере регулируются Законом о защите окружающей среды 1983 г. с поправками 1995 г., а также постановлением, принятым в августе 1998 года. Эти два документа составляют правовую основу управления загрязненными землями. Политика швейцарского правительства в этой области заключается, в частности, в развитии сотрудничества между загрязнителями и властями: преимущество отдается заключению договоров о снижении и ликвидации загрязнения, а не административным методам. Другими характерными чертами новой политики являются следующие:

- предотвращение возникновения новых рисков (строительство на загрязненных участках разрешается лишь в тех случаях, если доказано, что данный участок не требует очистки, что осуществление проекта не будет препятствовать очистке в будущем или восстановление будет проведено в ходе строительства);

- эффективность восстановительных мер;

- принцип "загрязнитель платит" (как общее правило, финансирование восстановительных работ возлагается на «загрязнителя»).

В силу того что многие загрязненные участки являются брошенными, правительство Швейцарии создало фонд для финансирования их восстановления. Он пополняется за счет установленного налога на свалки.

«Зеленая книга о восстановлении ущерба, нанесенного окружающей среде» ( г.) Green Paper on remedying environmental damage. COM (93) 47 final, 14 May (http://aei.pitt.edu/950/ ) В рамках ЕС наблюдается переход к разработке комплексной схемы экологической ответственности. «Зеленая книга о восстановлении ущерба, нанесенного окружающей среде» является документом дискуссионного характера, рассматриваемым в качестве основы для разработки будущих законодательных предложений. При этом рассматривается два основных вопроса:

1. Использование схемы гражданской ответственности для обеспечения покрытия расходов по возмещению экологического ущерба. Вместо формы ответственности, базирующейся на доказанной вине, отдается преимущество в пользу безусловной ответственности. Это позволяет гарантировать наличие финансовых средств, необходимых для ликвидации последствий нанесенного ущерба, поскольку не требуется доказательства того, что виновник загрязнения действовал противозаконно или небрежно. Введение безусловной ответственности явится также сильным стимулом для совершенствования деятельности предприятий в области охраны окружающей среды. Однако при этом необходимо четко определить, что является ущербом, а также ограничить сферу и лимит ответственности (например, проведением конкретных реабилитационных мероприятий), с тем, чтобы предлагаемые меры были эффективными и не стали бы для предприятий непосильным грузом. Для того чтобы такая система работала, для видов деятельности, по которым предусмотрена безусловная ответственность, необходимо обеспечить ту или иную форму страхования ответственности за экологический вред.

Однако в настоящее время практика страхования ответственности за экологический вред в ЕС весьма ограничена, а расходы по этому виду страхования высоки. В ЕС было выдвинуто предложение об обязательности страхования определенных видов рисков. Вместе с тем отмечается, что в тех случаях, когда страховщики не готовы обеспечить покрытие определенных видов рисков, или размер страховых взносов по такого рода рискам неприемлемо высок для малых и средних предприятий, может возникнуть необходимость вмешательства правительства. В Зеленой книге отмечается, что, даже если в будущем произойдет расширение практики страхования ответственности за экологический вред, то гражданская ответственность будет весьма полезна при условии ограничения ее распространения лишь на измеримый внезапный ущерб от аварий и на случаи, когда могут быть выявлены виновные стороны.

2. В тех случаях, когда не представляется возможным обеспечить соблюдение некоторых необходимых условий успешного страхования (например, когда нелегко выявить виновников загрязнения, или имеет место постепенное накопление загрязнения), в качестве более приемлемого механизма финансирования операций по реабилитации загрязненных объектов предлагается использовать совместный компенсационный фонд. Предполагается, что для предприятий различных отраслей промышленности будут установлены регулярные платежи, которые они будут вносить в совместный отраслевой компенсационный фонд. В каждом конкретном случае нанесения экологического ущерба расходы, необходимые для реабилитации загрязненных объектов, будут покрываться за счет совместного фонда соответствующей отрасли по решению правления такого фонда. Таким образом, затраты по компенсации экологического ущерба будут разделены между предприятиями, и средства, необходимые для реабилитации загрязненных объектов, станут доступны немедленно, минуя необходимость потенциально затяжной юридической процедуры установления ответственности конкретного виновника (виновников). Совместный фонд может также использоваться в качестве источника дополнительных средств в тех случаях, когда ответственные стороны не в состоянии покрыть все расходы по реабилитации загрязненных объектов.

В ЕС накоплен определенный опыт работы по различным моделям совместных компенсационных схем. Например, в Германии в землях Гессен (на базе добровольного сотрудничества между промышленностью, властями земли и органами местного самоуправления), Баден-Вюртемберг, Рейнланд-Фальц, Бавария и Нижняя Саксония компенсационные схемы используются для всевозможных операций по утилизации опасных отходов. Общим является то, что взносы для всех предприятий определяются в зависимости от объемов отходов, производимых данной конкретной отраслью. Таким образом, система взносов только частично основана на текущем риске экологического ущерба от деятельности отдельного предприятия.

«Белая книга ЕС по экологической ответственности» (2000 г.) White Paper on environmental liability COM(2000) 66 final 9 February 2000 – http://www.bnpparibas.com/en/sustainable development/text/EN_txt8_White%20paper%20on%20environmental%20liability.pdf ) За принятием упомянутой выше Зеленой книги последовал период длительных дебатов. Результатом стало долгое время откладывавшееся принятие «Белой книги по экологической ответственности», которое должно состояться позднее. Основные дискуссии вызваны следующими предложениями:

- Бремя доказательства. Это предложение заключается в том, что предприятия должны быть ответственными за предоставление контраргументов против выдвигаемых исков о «предположительном» факте нанесения ими экологического ущерба, то есть возложить на предприятия-загрязнители бремя доказательства своей непричастности к нанесению указанного ущерба. Реализация этого предложения повлияет на правовые нормы в большинстве (хотя и не во всех) государств - членов ЕС, что вызывает возражение промышленных ассоциаций.

- Отсутствие обратной силы обязательств. Это предложение вызывает возражения экологических групп давления.

- Оценка ущерба природным ресурсам. Вряд ли будут представлены конкретные предложения по такой оценке до тех пор, пока они не будут детально проработаны.

- Предоставление неправительственным организациям юридического права предпринимать действия по случаям экологической ответственности, когда такие действия не предпринимаются органами государственного регулирования.

- Возложение солидарной ответственности на группы компаний. Чтобы ограничить свою долю ответственности предприятию придется доказывать, что оно ответственно за нанесение лишь определенной части экологического ущерба. Это предложение вызывает возражения промышленных групп.

Экологическая ответственность в законодательстве Российской Федерации Понятие «экологическая ответственность» подразумевает в российском законодательстве ответственность за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Высокая степень общественной опасности правонарушений в области охраны окружающей среды обусловлена тем, что объектом их посягательства являются стабильность окружающей среды и природно-ресурсный потенциал, а также гарантированное ст. Конституции Российской Федерации право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду.

Объекты охраны окружающей среды 1. Объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются:

земли, недра, почвы;

поверхностные и подземные воды;

леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;

атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

2. В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

3. Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды»

К видам нанесения вреда объектам охраны относятся:

существенное ухудшение качества окружающей среды или состояния ее объектов, устранение которого требует длительного времени и больших финансовых и материальных затрат;

уничтожение отдельных объектов;

деградация земель и иные негативные изменения окружающей среды, препятствующие ее сохранению и правомерному использованию.

Существенный экологический вред характеризуется возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула;

массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при котором уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза;

экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности;

изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений;

уровнем деградации земель и т.п.

Создание угрозы причинения существенного вреда окружающей среде подразумевает возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда. Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде.

Субъектами юридической ответственности за причинение вреда окружающей среды являются правонарушители:

граждане, должностные лица, юридические лица, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Но государство предъявляет к ним различные требования. По законодательству Российской Федерации субъектами экологических преступлений могут быть только физические лица, достигшие 14 лет. Возраст наступления административной ответственности составляет 16 лет. Различны меры ответственности, применяемые за то или иное правонарушение. Если уголовное право предусматривает такую меру наказания, как лишение свободы на очень длительный срок или даже пожизненно, то по административному законодательству человек может быть лишен свободы на срок, как правило, не более 15 суток.

Субъекты юридической ответственности несут ответственность как за непосредственное причинение вреда объектам охраны, так и за нарушение правил охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

В случаях, когда виновным в совершении экологического преступления признается должностное лицо (государственного предприятия, учреждения, организации или лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации), то оно несет ответственность по соответствующей статье КоАП РФ и/или УК РФ.

В соответствии со ст. 75 Федерального закона "Об охране окружающей среды" за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством. При этом нормы Закона не учитывают все виды юридической ответственности за экологические правонарушения: Предметный классификатор правовых актов Российской Федерации устанавливает следующую классификацию правовых актов РФ применительно к юридической ответственности за экологические правонарушения:

11.1.6. Юридическая ответственность за экологические правонарушения 11.1.6.1. Уголовная ответственность за экологические правонарушения 11.1.6.2. Административная ответственность за экологические правонарушения 11.1.6.3. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный экологическими правонарушениями 11.1.6.3.1. Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением природным объектам и ресурсам 11.1.6.3.2. Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением здоровью граждан 11.1.6.3.3. Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением имуществу граждан и юридических лиц 11.1.6.4. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения 11.1.6.5. Материальная ответственность за экологические правонарушения 20.15.4. Международная ответственность за экологический ущерб.

Указ Президента РФ от 15 марта 2000 года № 511 (в ред. Указов Президента РФ от 05.10.2002 № 1129, от 28.06.2005 № Имущественная ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, общие принципы оценки и возмещения вреда и убытков (экономического ущерба) устанавливается нормами ст. 15 «Возмещение убытков»

Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые необходимо произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также недополученные доходы (упущенная выгода). Реальный ущерб определяется стоимостью утраченного имущества, а упущенная выгода определяется неполученными доходами, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. Указанная статья ГК РФ, по сути дела, описывает и закрепляет в качестве правовой нормы основную экономическую формулу, которая в настоящее время довольно широко используется при подсчете убытков и ущерба, вызываемых повреждением, гибелью и уничтожением всех видов имущества и ресурсов, включая и природные ресурсы и объекты, большая часть из которых согласно ст. 130 ГК РФ относится к объектам недвижимости. То есть экономический смысл формулы, установленной ст. 15 ГК РФ, заключается в том, что размер убытков определяется суммированием затрат, необходимых для восстановления нарушенного объекта (приведения его в первоначальное состояние), стоимости утраченного объекта и убытков, вызванных неполучением ожидаемых доходов. На этой же формуле основан и порядок исчисления размера потерь и убытков различных субъектов права (государства, субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, отрасли народного хозяйства и т.д.), а также вреда, причиненного тем или иным природным объектам, закрепленный различного рода законодательными и иными правовыми актами.

Широкий перечень экологических правонарушений, за которые могут применяться меры имущественной ответственности, содержится в административном и уголовном законодательстве.

К имущественной ответственности виновного могут привлекать суд и другие органы, например, осуществляющие государственный экологический контроль.

Дисциплинарная ответственность - это одна из основных правовых форм воздействия на нарушителей трудовой дисциплины. Дисциплинарная ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды предусматривается в нормативных правовых актах - Трудовом кодексе Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ, уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организации. В них могут предусматриваться профессиональные обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение - чаще всего это относится к работникам очистных и иных природоохранных цехов и установок, экологических служб предприятий, сельскохозяйственных предприятий, т.е. к лицам, деятельность которых прямо или опосредованно связанна с использованием и охраной природных ресурсов.

Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является нарушение работником или должностным лицом трудовой дисциплины - совершение дисциплинарного экологического проступка, которым признается противоправное, виновное деяние, посягающее на экологический правопорядок в сфере трудовой деятельности, причиняющее вред природным ресурсам. Дисциплинарные взыскания могут применяться за нарушение законодательства об охране окружающей среды только к тем работникам, в чьи трудовые функции входит соблюдение эколого правовых норм.

Дисциплинарная ответственность выражается в наложении на виновное лицо дисциплинарного взыскания в виде замечания, выговора, увольнения по соответствующим основаниям (ст. 192 ТК РФ). Федеральными законами, уставами, положениями о дисциплине для определенных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.