авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

«ЕС - Россия Программа Сотрудничества Гармонизация экологических стандартов II (ГЭС II) ...»

-- [ Страница 3 ] --

затраты на изучение объекта загрязнения подземных вод, прогноз дальнейшего развития этого процесса и выработку решения по ликвидации загрязнения или компенсации его последствий;

ущерб подземным водам как полезному ископаемому, использование которого в связи с загрязнением должно быть ограничено или невозможно;

убытки, которые несут недропользователи, эксплуатирующие подземные воды, в связи с их загрязнением, включая упущенную выгоду;

ущерб другим компонентам окружающей природной среды (почва, поверхностные воды суши и морские воды, флора и фауна) в связи с загрязнением подземных вод, затрудняющим или делающим невозможным использование этих компонентов по заданному назначению;

убытки природопользователей в связи с ограничением использования других компонентов окружающей природной среды из-за загрязнения подземных вод.

Величина ущерба подземным водам как полезному ископаемому складывается из ущерба, который понесет собственник ресурсов (государство) в связи с уменьшением (прекращением) платы за пользование недрами, и затрат, связанных с проведением мероприятий по санации очага загрязнения в случае необходимости.

Эта методика довольно полно описывает современные процедуры и технологии экономической оценки ущерба, возникающего при различных случаях загрязнения подземных вод, что делает ее возможным ее применение при оценке прошлого экологического ущерба.

Региональные подходы к оценке экологического ущерба В Москве разработан комплекс методик, позволяющих оценивать и компенсировать вред, причиненный отдельным компонентам городской природной среды: земле, зеленым насаждениям, поверхностным водным объектам, среде обитания объектов животного мира, как в результате нарушения природоохранного законодательства, так и при осуществлении разрешенной деятельности. При оценке воздействия проектов застройки применяется комплексный подход оценки экологического вреда, причиненного естественным экосистемам. С созданием методики оценки вреда, причиненного загрязнением атмосферного воздуха, проект которой в настоящее время разработан, на территории Москвы возможно будет осуществлять комплексную оценку воздействия на окружающую среду, учитывающую основные природные среды – почву, растительность, животный мир, воду и воздух.

В настоящее время в Москве применяются следующие методики оценки экологического вреда:

методика оценки стоимости зеленых насаждений и оценки убытков, вызываемых их уничтожением и повреждением на территории Москвы;

порядок оплаты компенсационной стоимости зеленых насаждений, вырубаемых по разрешению и порядок оплаты компенсационного озеленения;

методика оценки ущерба, вызываемого повреждением местообитаний объектов животного мира на территории Москвы;

методика оценки убытков, вызываемых загрязнением, захламлением и деградаций земель на территории Москвы;

методика оценки вреда, причиненного окружающей среде загрязнением, засорением (включая затоплением судов) поверхностных водных объектов, расположенных на территории города Москвы;

методические рекомендации по экономической оценке экологического ущерба, причиняемого строительством автомобильных дорог на территории Москвы и Московской области.

Суммарные поступления от их применения оцениваются в более чем 600 млн. рублей, без учета эффекта от быстрой уборки свалок.

В Томске принят комплекс методик, определяющих порядок оценки ущерба, причиненного разным природным средам, а также платежей за использование биологических ресурсов.

В Чебоксарах на основе переработки московской методики и ее адаптации к местным особенностям принята методика, позволяющая оценивать стоимость зеленых насаждений и получать компенсацию от их уничтожения, как разрешенного, так и противоправного.

В Калининграде принята аналогичная методика и порядок оплаты разрешенной порубки.

В Нижнем Новгороде разработана методика оценки ущерба, причиненного уничтожением и повреждением зеленых насаждений и местообитаний редких видов животных.

До недавнего времени оценка ущерба, причиненного земле, регламентировалась «Порядком определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами» (утвержден Роскомземом 10.11.93 и Минприроды России 18.11.93).

Оценка ущерба, вызываемого деградацией почв и земель, регламентировалась «Методикой определения размеров ущерба от деградации почв и земель»

(утверждена Роскомземом и Минприроды России 11 июля 1994 г.). Однако данные документы не зарегистрированы Минюстом России. Поэтому их наличие не является препятствием для принятия субъектом РФ нормативных документов, регламентирующих вопросы оценки экологического ущерба. Кроме того, уже возникали прецеденты оспаривания исков в возмещение ущерба от загрязнения почв, рассчитанных в соответствии с этими методиками в судебном порядке и признания данных документов не действующими прокурорами.

Основной недостаток данных методик заключается в том, что они построены на применении нормативного метода. Размер ущерба связывается с законодательно установленными нормативами затрат на освоение новых земель взамен изымаемых сельскохозяйственных угодий для несельскохозяйственных нужд. Нормативы дифференцируются посредством жестко установленных коэффициентов в зависимости от местоположения объекта оценки, степени нарушения и ряда других факторов. Как показывает опыт работ, из-за применения необоснованной величины поправочного коэффициента результаты оценки, проводимой по данной технологии, обычно бывают сильно завышены.

Оценка финансовой ответственности за прошлый экологический ущерб (вред) и учет экологического фактора при приватизации На протяжении последних десятилетий в Российской Федерации происходили процессы интенсивной индустриализации и экстенсивной добычи природных ресурсов, которые в связи с использованием устаревших технологий сопровождались существенным негативным воздействием на окружающую среду и накоплением загрязнения в компонентах окружающей среды (накоплением "экологического ущерба").

При переходе к рыночной экономике, сопровождающемся масштабной приватизацией и сокращением промышленного производства, прежде всего, в военно-промышленном комплексе и химической промышленности, в девяностых годах появилось значительное количество бесхозяйных или экономически непривлекательных активов, характеризующихся высокой степенью опасности для окружающей среды и здоровья населения, а также территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии.

Наибольшее влияние на социальную сферу оказывают те территории, подвергнутые экологическим обременениям ("экологическому ущербу"), которые располагаются в границах населенных пунктов и на землях промышленности, т.к. они оказывают непосредственное влияние на здоровье более чем 60 млн. жителей Российской Федерации, проживающих в городах и работающих на предприятиях.

Комплексная оценка экологического ущерба, накопленного в Российской Федерации в результате хозяйственной деятельности, до настоящего времени не проводилась, и имеющиеся данные носят фрагментарный характер. В частности, Ростехнадзором проводились оценочные исследования экологического ущерба в Кемеровской и Иркутской областях с целью выработки предложений по ликвидации экологических обременений и реабилитации загрязненных территорий.

Законодательством РФ не определены понятия "экологический ущерб", "экологические обременения", не регламентированы вопросы ответственности за экологические обременения, нанесенные в результате прошлой хозяйственной деятельности.

Отсутствуют методики выявления, учета и оценки "экологического ущерба", связанного с хозяйственной деятельностью. Отсутствует актуализированная и систематизированная информация об объектах/источниках "экологического ущерба", о территориях, загрязненных в результате хозяйственной деятельности, об уровнях их загрязнения и о масштабах "экологического ущерба", накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности. Не отработаны механизмы финансирования соответствующих мероприятий по ликвидации "экологического ущерба", связанного с хозяйственной деятельностью, и реабилитации загрязненных территорий, на основе государственно-частного партнерства.

На заседании Правительства Российской Федерации 21 февраля 2008 года одобрено предложение Ростехнадзора о проведении в Иркутской и Кемеровской областях пилотных проектов по ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью.

Ввиду отсутствия в Российской Федерации опыта проведения соответствующих работ по ликвидации экологического ущерба, отсутствия в России конкурентного рынка услуг по ликвидации экологического ущерба, технологической базы для ликвидации загрязнений и реабилитации территорий, для решения проблемы ликвидации экологического ущерба в кратчайшие сроки представляется целесообразным использование зарубежного опыта ликвидации экологического ущерба, закупки услуг иностранных компаний, имеющих опыт и технологическую базу, не имеющих национальных аналогов, для проведения детальных инструментальных обследований приборной базой, не имеющей аналогов, реализации мероприятий по удалению загрязняющих веществ и реабилитации загрязненных территорий, а также в целях формирования конкурентного российского рынка услуг по ликвидации экологического ущерба и реабилитации территорий.

В связи с этим необходима разработка и реализация комплекса мер по ликвидации экологического ущерба, предусматривающих ликвидацию загрязнения территорий, связанного с прошлой хозяйственной деятельностью, с учетом международного опыта и всестороннего изучения масштабов проблемы накопленного экологического ущерба в Российской Федерации, формирование и отработка правовых и инвестиционных механизмов ликвидации экологических обременений. Для отечественной практики вопросы экономической оценки прошлого экологического ущерба являются относительно новыми и по сути дела не решенными. Они впервые возникли при выводе военных объектов и в дальнейшем стали актуальны в связи с необходимостью разграничения и определения размеров ответственности государства и юридических лиц за ущерб окружающей природной среде в связи с массовой сменой собственности на объекты, деятельность которых явилась источником такого ущерба.

В настоящий период вопросы финансовой ответственности за прошлый экологический ущерб больше интересуют иностранных инвесторов, которые рассматривают отсутствие четких норм, регулирующих эти отношения, как значительный риск. Однако четкие правили и нормы его возмещения в нашем законодательстве отсутствуют.

Единственным документом, являющимся основанием для регламентации процедур возмещения прошлого экологического ущерба являются «Рекомендации по определению размера прошлого экологического ущерба и степени ответственности продавца и покупателя объектов, намечаемых к приватизации», направленных в субъекты Федерации письмом от 22.12.99 г № 03-22/ 24-321.

В Рекомендациях установлено, что размер прошлого экологического ущерба определяется: во-первых, исходя из невозмещнных затрат на восстановление нарушенного в результате хозяйственной деятельности организаций качества окружающей среды с момента введения в действие Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» и до принятия решения о приватизации;

во-вторых, по действующим путем суммирования прошлых экологических ущербов, причиненных каждому компоненту окружающей природной среды с учетом а) наличия в судопроизводстве исков по возмещению вреда, нанесенного окружающей среде, б) наличия невозмещнного по исковым требованиям вреда, нанесенного окружающей среде, в) фактической задолженности по платежам за загрязнение окружающей природной среды, г) выполнения природоохранных мероприятий и состояния очистных сооружений.

То есть, в качестве прошлого вреда предлагается учитывать только невыполненные приватизируемым предприятием финансовые обязательства по экологическим платежам и искам за нарушение природоохранного законодательства. Остальные виды ущерба не рассматриваются.

Данный документ охватывает узкую сферу операций с недвижимостью, а именно переход прав собственности от государства к частным лицам, а также банкротство предприятий. В первом случае предполагается, что ответственность за причиненный в прошлом вред целиком переходит к новому владельцу предприятия, во втором случае (при банкротстве) ответственность возлагается на прошлого собственника.

Порядок компенсации вреда окружающей среде В российском правовом поле в сфере компенсации вреда окружающей среде имеются следующие основные проблемы:

1. При реализации компенсационной функции экологической ответственности используется недостаточно развитая и частично устаревшая методическая база для определения размера причиненного вреда (например, отсутствуют методики оценки ущерба, нанесенного недрам при несоблюдении правил разработки месторождений полезных ископаемых), а также имеются организационные препятствия (например, отсутствие федеральной информационной базы данных об источниках загрязнения).

2. До настоящего времени не разработаны специальные нормы о возмещении так называемого «накопленного ущерба» (например, случаи причинения вреда неустановленными лицами либо банкротами и др.).

Компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется добровольно либо по решению суда. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется, исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, а при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. На основании решения суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет.

Возмещение вреда при экологических правонарушениях может быть осуществлено в двух формах: в денежном выражении или в натуре. Если таксы ущерба не предусмотрены, то применяются нормы гражданского законодательства.

Возмещение вреда в натуральной форме, например, применительно к земле, выражается в восстановлении прежнего состояния земельного участка, а именно в восстановлении благоприятного физического состояния его поверхности либо в восстановлении качества почвы.

Если, например, загрязнение земли выразилась в захламлении его мусором (отходами строительных материалов, лесосплава, переработки древесины и т.п.), то требование восстановления его прежнего состояния может заключаться в устранении этих недостатков. Если неправомерно нарушен благоприятный рельеф земельного участка (участок изрыт траншеями, котлованами и т.д.), то требование восстановления прежнего состояния земельного участка вполне может быть предъявлено к правонарушителю и последний будет обязан своими силами и средствами ликвидировать эти дефекты рельефа.

При решении вопроса о пределах возможного реального возмещения имущественного ущерба путем восстановления прежнего состояния земли следует принимать во внимание способность правонарушителя осуществить необходимые для этого мероприятия.

Однако не каждое предприятие, учреждение, организация, хозяйственное общество или товарищество способно и вправе проводить мелиоративные работы, лесопосадки и другие мероприятия. В таких случаях вместо возмещения вреда в натуре причинитель вреда обязан возместить убытки в денежной форме.

Таким образом, право выбора того или другого способа возмещения вреда принадлежит потерпевшей стороне. Однако суд может предложить свой вариант разрешения спора и в соответствии с ним принять решение.

Порядок компенсации вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды В настоящее время данную сферу отношений регулирует непосредственно гражданское законодательство. Вред, причиненный здоровью граждан, выражается в различных формах заболеваний, включая генетические нарушения, возникающие в результате потребления загрязненных природных ресурсов (воздуха, воды, продуктов питания, существующих в природе в готовом виде) и проживания в экологически неблагополучных условиях. Под действием источников повышенной опасности, к которым могут быть отнесены промышленные предприятия, производящие выбросы токсичных и других вредных веществ в природную среду, сельскохозяйственные и лесные предприятия, использующие для обработки полей и лесов химические вещества, транспортные средства и т.п., может быть нанесен вред имуществу граждан.

Экологический вред часто связан с упущенной выгодой, т.е. с неполучением природопользователем доходов, которые он мог получить при обычных условиях.

Например, фермер мог получить более высокий урожай сельскохозяйственных культур, если бы не была загрязнена окружающая среда. Гражданский кодекс РФ предусматривает обязанность виновного лица возместить вред в полном объеме. Так в ст. 1064 ГК РФ установлено, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившем вред.

Лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине (п. 2 ст. 1064 ГК РФ). Следовательно, не столько потерпевший обязан доказывать вину причинителя, сколько причинитель обязан доказывать свою невиновность.

В соответствии с п. 3 ст. 1083 ГК РФ суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиняемого гражданином, с учетом его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно. Таким образом, суд вправе уменьшить объем возмещения вреда. Это исключение из общего принципа, имеющее частный характер, которое опирается на требования разумности и справедливости.

Развитие рыночных реформ в России, изменение отношений собственности, предоставление широких экономических свобод хозяйствующим субъектам не сопровождается повышением ответственности за экологические результаты своей деятельности. Сложившаяся система управления окружающей средой, основанная на административных методах управления не отвечает современным требованиям рыночной экономики. Исполнение федерального природоохранного законодательства в части взыскания экологического ущерба зачастую затруднено из-за отсутствия современной методической базы. Эти недостатки в значительной степени способствуют присутствию субъективного фактора и, как следствие, злоупотреблениям при оценке ущерба.

Как уже отмечалось выше, до настоящего момента в нашей стране, процедуры оценки ущерба, причиненного окружающей природной среде и ее отдельным компонентам в большей степени были ориентированы на нормативные методы и слабо связаны с проводимыми рыночными реформами и складывающейся структурой собственности. Эта сфера регламентировалась обширным перечнем нормативно методических документов, утвержденных на федеральном и региональном уровнях.

Однако в связи с развитием законодательства, проводимой административной реформой, одни документы были отменены, а правовой статус других не обеспечивает достаточных доказательств достоверности расчетов ущерба, сделанных на их основе.

В связи с этим возникают серьезные трудности в обосновании размера ущерба при оформлении исковых требований. Как показывает судебная практика, уполномоченные органы государства в области охраны окружающей среды при направлении исков в суды зачастую вынуждены ограничиваться требованиями только о взыскании платы за сверхнормативное загрязнение окружающей среды в соответствии с порядком определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992г. №632 и в соответствии с Инструктивно-методическими указаниями по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды, утвержденной Минприроды России от 26.01.1993г. При разборе судебных дел, связанных с нанесением вреда лесному массиву, ввиду отсутствия специальных методик исчисления, расчет ущерба, как правило производится истцами на основании Постановления Правительства РФ от 21 мая 2001г. № 388 «Об утверждении такс для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства».

В середине 2007 г. была введена в действие «Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства»

(утверждена приказом МПР России от 30.03.2007 г. № 71, зарегистрировано в Минюсте России 15.05.2007 № 9471) Однако следует отметить, что подходы, примененные в методике, уже были отражены в ряде российских методических документов прошлых лет.

Рассматриваемая методика является примером применения процедур оценки ущерба, причиненного окружающей природной среде и ее отдельным компонентам, основанных на заранее рассчитанных показателях- коэффициентах и таксах.

Если сравнить данный документ с международной практикой, то следует отметить, что международный опыт в области оценки вреда природной среде показывает, что применение нормативных методов оценки носит ограниченный характер. В частности, в США действуют «Правила оценки ущерба природным ресурсам». Правила содержат два основных типа процедур оценки для определения ущерба и убытков:

стандартизированные процедуры для упрощенных оценок, основанные на заранее установленных показателях, требующих минимального объема полевых наблюдений, которые применяются для определения ущерба при ограниченных масштабах загрязнения в определенных средах. По методологии процедуры схожи с российской методикой;

а так же детальные процедуры, основанные на исследованиях и проектах восстановительных работ, для оценок во всех остальных случаях.

Применение упрощенных процедур оценки ограничено предварительно оцененными объемами выброса, сброса, разлива загрязняющих веществ. Например, по нефтепродуктам это не более 220 т. или же если предварительно оцененный ущерб не превышает 100 тыс. долл. Если объем больше, то необходимо проводить исследования, разрабатывать восстановительные мероприятия, оценивать их стоимость. В рассматриваемой российской методике можно рассчитывать вред и при выбросах более 5000 т. Вряд ли это правильно, так как предлагаемые коэффициенты не могут учесть многие аспекты, например естественное восстановление. Т.е.

рассчитанный ущерб может оказаться завышенным.

Как и в российской методике, в иностранных документах, для расчета необходимо использовать большое количество показателей. Иностранная методика включает компьютерную программу-модель. Полученные с ее помощью результаты признаются в судах в качестве доказательной базы. Это оговорено законодательно.

Среди других недостатков «Методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства» следует отметить отсутствие прозрачного механизма ее разработки, пересмотра содержания и включенных в нее показателей. Научно-технический прогресс не стоит на месте, развиваются экономические методы оценки. В иностранной практике, как правило, предусмотрен 2-3 летний период для внесения изменений.

В настоящее время порядок определения объема компенсации вреда регулируется двумя нормами (ч.3 ст. 77, ч.1 ст. 78 ФЗ «Об охране окружающей среды»), каждая из которых устанавливает свои приоритеты в соотношении специальных (по таксам и методикам) и общих (по фактическим затратам на восстановление) способов определения объема возмещения. При дальнейшем развитии нормативно методического обеспечения оценки ущерба необходимо снять это противоречие, установив приоритетность использования общепринятых методов подсчета в соответствии со ст. 15 ГК РФ (Возмещение убытков).

В целях устранения субъективных факторов при определении величины ущерба необходима четко регламентированная, стандартизированная процедура применения документов методического обеспечения, которая должна включать также иерархию их применения, в соответствии со ст. 78 «Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды» закона «Об охране окружающей среды». Определение размера вреда окружающей среде, осуществлять исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ. При их отсутствии, в случае невозможности или нецелесообразности проведения таких работ, в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды. Необходимо также предусмотреть применение экономических методов, позволяющих определять рыночную стоимость поврежденного или утраченного компонента окружающей природной среды или их свойств.

Большое значение в ходе оценки ущерба природной среде и для целей эффективной ликвидации последствий негативного воздействия играет четкое взаимодействие всех заинтересованных сторон. Одним из существенных недостатков нормативно-правового и методического обеспечения процесса оценки ущерба природной среде в Российской Федерации является неурегулированность вопросов определения полномочий и функций уполномоченных государственных органов в сфере охраны окружающей среды, министерств, федеральных служб, агентств, органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации по участию в расследовании аварий и инцидентов, ставших причиной загрязнения окружающей среды;

по порядку взаимоотношений с ответственными сторонами и общественностью;

выполнению требований по оценке ущерба;

подготовке, согласованию и осуществлению проектов восстановительных работ и т.д.

В 1995 году приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации было утверждено «Временное положение о порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при аварийных выбросах и сбросах загрязняющих веществ и экстремально высоком загрязнении окружающей природной среды» (от 23.06.1995г. №05-11/2507). Документом определялся порядок передачи информации и действий федеральных органов исполнительной власти и их подведомственных и территориальных органов при аварийных выбросах и сбросах загрязняющих веществ и при обнаружении экстремально высокого загрязнения окружающей среды, их обязанности и полномочия по разработке мер по ликвидации последствий аварии, оценке ущерба, контролю за ходом выполнения восстановительных и иных работ, определению виновных и предъявлению исков на возмещение ущерба. Срок действия временного положения определялся в три года, после чего должен был быть разработан документ с учетом наработанной практики. Однако впоследствии в результате административной реформы органов федерального управления и субъектов Федерации, проводимых рыночных реформ в российской экономике эти вопросы так и не нашли достаточного отражения ни в положениях о федеральных министерствах и ведомствах, ни в других природоохранных правовых актах.

Международный опыт экологического страхования Объем рынка экологического страхования в США составляет порядка 1 миллиарда долларов. По экспертным оценкам, международный ежегодный оборот мирового рынка экологических услуг через пять лет будет составлять 148 миллиардов долларов.

Ожидается, что Япония, Германия и Центральная Европа будут лидировать по объему расходов на природоохранные мероприятия. Самые большие темпы роста рынка ожидаются в Мексике, Индии, Аргентине и Бразилии. Расходы по созданию инфраструктуры в странах третьего мира составят 4 триллиона долларов.

Достаточно развита индустрия экологического страхования в Европе, чему способствовали создание соответствующей законодательной базы, эффективной системы судебного преследования за экологические правонарушения и формирование развитого общественного экологического сознания. Экологическое страхование постоянно совершенствуется, вносятся изменения в законодательную базу, страховые компании постепенно уменьшают число исключений, и одновременно, повышают лимит ответственности. Все больше стран стремиться к созданию системы обязательного экологического страхования, внедрению механизма совместной ответственности за ущерб, нанесенный в результате загрязнения окружающей среды.

В европейских странах система страхования экологических рисков включает в себя несколько видов страховой защиты:

страхование ответственности за аварийное (внезапное) и постепенное загрязнение окружающей среды в рамках страхования общей ответственности;

страхование ответственности только за аварийное (внезапное) загрязнение окружающей среды в рамках страхования общей ответственности;

страхование ответственности за аварийное (внезапное) и постепенное загрязнение окружающей среды в рамках экологического страхования.

В настоящее время во многих европейских странах наблюдается тенденция к исключению страхования экологических рисков из договоров страхования общей ответственности и переходу к страхованию всех рисков, связанных с загрязнением окружающей среды, только в рамках договоров экологического страхования.

Определенными ориентирами при формировании эффективной страховой защиты от экологического ущерба в Российской Федерации могут служить системы страхования, сложившиеся в ряде экономически развитых стран. Современные системы страхования европейского (и в первую очередь, немецкого), американского, японского типов во многом способны защитить и хозяйственно-производственные структуры, и физических лиц, и окружающую среду от последствий многообразных техногенных рисков.

Предотвращение и возмещение ущерба окружающей среде - главная цель страховых программ, разрабатываемых страховщиками европейских стран. Таким примером является полис страхования ответственности на случай нанесения вреда окружающей среде при эксплуатации полигона по захоронению отходов, разработанный швейцарской страховой компанией Swiss Re. Подходы, представленные в страховой программе, базируются на тесном сотрудничестве страхователя, страховщика и перестраховщика. Перестраховщик и страховщик кроме финансового покрытия, предоставляют также дополнительные услуги в форме технической экспертизы в соответствии с опытом управления рисками и собственным опытом урегулирования исков. Вследствие проведения предупредительных мероприятий снижаются риски:

вероятность и возможный уровень негативного воздействия. В конце концов страховой полис, вне зависимости от размера страховой суммы, покрывает только ущерб, который может быть возмещен в соответствии с финансовыми условиями.

Страховщик и перестраховщик также получают выгоду от такого сотрудничества.

Получая возможность более полной оценки риска, они определяют отвечающую риску страховую премию. Комбинация страхового покрытия и различных инструментов по управлению и оценке рисков, позволяет правильно оценивать и страховать экологические риски, связанные с эксплуатацией полигонов по размещению отходов.

Необходимое условие это долговременное сотрудничество страхователя и страховщика, поскольку только по прошествии времени становится очевидным факт негативного воздействия. Другим необходимым условием перед заключением договора страхования является небольшой срок эксплуатации полигона, как правило не более нескольких лет или договор заключается перед вводом в эксплуатацию. При его строительстве должны соблюдаться все природоохранные требования, включая применение современных технологий мониторинга, сбора и удаления полигонного фильтрата и свалочных газов, соблюдение требований по контролю, предварительной сортировке поступающих отходов и раздельному захоронению материалов и веществ в зависимости от класса опасности.

Основными элементами полиса страхования ответственности на случай нанесения вреда окружающей среде при эксплуатации полигона по захоронения отходов являются:

страховая сумма, которая устанавливает верхнюю границу покрытия возмещаемого страховщиком. Делится на две части – базовую, резервируемую часть и эксцедент. Резервируемая сумма, формируется в течение периода с начала действия страхового полиса до окончания эксплуатации полигона, пока не достигнет заранее оговоренного размера. Формируется за счет базовой, резервируемой части страховой премии. Эксцедент – это сумма, которая остается постоянной в течение периода эксплуатации полигона или размещения отходов и периода после закрытия полигона, до окончания действия полиса страхования;

период действия полиса, который зависит от периода эксплуатации полигона (его заполнения) и пассивного периода (период после закрытия полигона);

страховая премия состоит из базовой, фиксированной части и «эксплуатационной» части, которая вносится в течение периода размещения отходов на полигоне и определяется размером страховой суммы, годовыми объемами отходов, размещаемыми на полигоне, характером материалов и веществ. За счет этой части премии формируется эксцедент.

Конструкция страхового полиса делает возможным покрывать не только оговоренные ущербы, как следствие внезапного и случайного загрязнения окружающей среды при эксплуатации полигона, но и те, что возникают в результате постепенного, накапливаемого вреда. Страховое покрытие предоставляется в течение действия полиса на случай исков за ущерб жизни и здоровью, имуществу и определенные виды компенсаций вследствие загрязнения окружающей среды. При этом загрязнение окружающей среды понимается как долгосрочные, длительные изменения естественных условий почв, воздуха и водных ресурсов (включая подземные воды) в результате утечки, выброса, сброса, просачивания, рассеивания или распространения твердых, жидких, газообразных веществ при проведении мероприятий на территории полигона, на которую распространяется действие полиса. Полис покрывает также расходы на мероприятия, осуществленные в целях предотвращения неизбежного вреда, результатом которого может стать иск (расходы по предотвращению ущерба).

Вместе с тем, следует констатировать, что системы страховой защиты населения и национального достояния в развитых странах, обладающих экономической стабильностью, не могут быть в значительной степени заимствованы для тиражирования в «российском варианте». Это, прежде всего, связано с отсутствием в российской экономике каких-либо элементов подобия (реальные источники страховых взносов предприятий, методики оценки ущерба, обоснованные страховые тарифы, эффективные рычаги воздействия на предприятия, побуждающие их страховать экологические риски, последовательная концепция государственной политики в сфере страховой защиты), с помощью которых можно было бы адаптировать западные системы экологической страховой защиты. Для российского варианта необходим инновационный подход к созданию подобного рода системы.

Российский опыт экологического страхования Основная задача экологического страхования – аккумулирование и перераспределение финансовых средств для их дальнейшего использования на реальное возмещение ущерба, причиненного окружающей среде, проведение предупредительных (превентивных) мероприятий, а также снижения расходов средств бюджетов всех уровней на ликвидацию последствий загрязнения окружающей среды вследствие аварийных или иных случаев. При этом бюджет освобождается от расходов на возмещение убытков и появляется один из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций в сферы, связанные с сохранением окружающей среды;

проведением мероприятий по обеспечению защиты населения и территорий Российской Федерации от негативного антропогенного воздействия;

повышением экологической безопасности хозяйственной деятельности природопользователей;

оздоровлением экологической обстановки в регионах с неблагополучной обстановкой.

Развитие российского приодоохранного законодательства, международной практики позволяют рассматривать экологическое страхование как систему различных видов страхования рисков в сфере природопользования и охраны окружающей среды, осуществляемых как в обязательной, так и добровольной формах. Такими видами могут быть: страхование ответственности хозяйствующих субъектов за вред, причиненный загрязнением окружающей среды;

страхование ответственности природопользователей за ненадлежащее выполнение обязательств по договорам природопользования;

страхование финансовых рисков природопользователей;

страхование природных ресурсов, на которые имеются право собственности;

страхование имущества юридических и физических лиц от негативного воздействия загрязненной окружающей среды;

страхование физических лиц от несчастных случаев и болезней в связи с негативным воздействием загрязненной окружающей среды.

Страховая защита должна включать в себя:

- расходы на мероприятия по расчистке территории, которые необходимо произвести после страхового случая;

- расходы на оценку затрат и составление сметы на проведение восстановительных работ;

- расходы на восстановление природной среды в соответствии со сметой проведения восстановительных работ;

- возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате негативного воздействия загрязненной окружающей среды.

Экологическое страхование развивается в России с начала 1990-х гг. При этом на начальном этапе под экологическим страхованием (страхованием ответственности за нанесение вреда окружающей среде) понималось только страхование гражданской ответственности владельцев потенциально экологически опасных объектов в связи с необходимостью возмещения третьим лицам ущерба, обусловленного технологической аварией или катастрофой. Такое страхование предусматривает покрытие затрат на ликвидацию последствий загрязнения, прямого имущественного ущерба третьим лицам, пострадавшим от загрязнения, а также затрат по возмещению вреда жизни и здоровью граждан, пострадавших от вредных воздействий, и требует разработки перечня страховых событий, подлежащих страхованию, и методик оценки ущерба, причиненного в результате аварийного загрязнения.

Начиная с 2000г. экологическое страхование рассматривается в широком смысле как деятельность, направленная на создание страховой защиты от экологических рисков в сфере хозяйственой деятельности, природопользования и охраны окружающей среды.

При этом экологические риски могут быть вызваны не только аварийным, но и постепенным негативным воздействием. При этом негативные изменения в окружающей среде проявляются не только в виде загрязнения отдельных ее компонентов, истощения или уничтожения природных ресурсов, но также в виде деградации и разрушения местообитаний флоры и фауны, необратимых изменений естественных экологических систем, уничтожения в целом природных комплексов и природных ландшафтов.

Именно поэтому в России в настоящее время создается система экологического страхования, включающая не только страхование ответственности за причинение вреда, но и иные виды экологического страхования в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Материалы о создании системы экологического страхования в России размещены на сайте Ассоциации экологического страхования www.aecos.ru. В настоящее время это единственный специализированный ресурс, посвященый экологическому страхованию в России.

Экологическое страхование может осуществляться в РФ как в обязательной, так и добровольной формах.

Обязательное страхование осуществляется в отношении риска ответственности за причинение вреда населению, а также в отношении жизни и здоровья определенных групп (категорий) граждан в порядке, установленном законодательством РФ.

Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Виды, условия и порядок проведения обязательного страхования определяются соответствующими законами РФ. В России подготовлен проект Федерального закона "Об обязательном экологическом страховании". В соответствии с ним государственные органы выделяют экологически опасные предприятия, подлежащие обязательному страхованию. При этом назначаются и страховые тарифы в соответствии с классом опасности объекта.

Ряд положений проекта Федерального закона уточнен по результатам экспериментов в отдельных регионах страны, в частности в Ногинском районе Московской области.

Обязательное экологическое страхование в настоящее время проводится путем включения экологических рисков в перечень страховых рисков, подлежащих обязательному страхованию определенными категориями предприятий - источниками повышенной экологической опасности. В частности, по действующему законодательству, экологические (в части рисков чрезвычайных ситуаций, обусловленных техногенными авариями) риски должны страховаться в рамках:

обязательного страхования ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты;

обязательного страхования ответственности эксплуатирующих организаций - объектов использования атомной энергии;

обязательного страхования гражданской ответственности эксплуатирующих организаций и собственников гидротехнических сооружений;

страхования ответственности по возмещению ущерба в случае космической деятельности, морских аварий и др., повлекших за собой причинение вреда окружающей природной среде.

Однако десятилетний опыт страхования ОПО в рамках 116-ФЗ показал, что на практике компенсации по экологическим рискам не происходит, тк они компенсируются по действующим правилам в последнюю очередь, и природные объекты фактически лишены страховой защиты.

Экспериментальные расчеты показывают, что система страхования экологических рисков позволяет компенсировать до 40% причиняемых убытков при сохранении достаточно высокой финансовой устойчивости страховых операций. К тому же заинтересованность страховщика в получении максимальной прибыли обеспечивает дополнительный мониторинг состояния природоохранного оборудования у страхователя. Отсюда и беспрепятственное финансирование страховой компанией противозагрязняющих предприятий и стимулирование безаварийной работы.

Необходимость комплексного решения вопросов развития системы экологического страхования очевидна. Возможность создания подобной системы наглядно видна на примере создания системы страхования гражданской ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты, поднадзорные Ростехнадзору, позволившей за три года обеспечить страховой защитой более 30% основных эксплуатационных рисков.

Законодательная база прямого действия, определяющая участников страхового поля и механизмы возмещения убытков гражданам и юридическим лицам в результате аварийного загрязнения окружающей природной среды, в настоящее время отсутствует, что негативно влияет на экономику.

Сложившаяся кризисная экологическая ситуация неопровержимо свидетельствует о необходимости безотлагательного создания экономической системы для защиты жизни, здоровья и имущества граждан, охраны окружающей среды от аварий и катастроф техногенного характера. В результате широкомасштабной приватизации значительная часть основных фондов перешла в собственность физических лиц и негосударственных структур, что настоятельно требует создания системы финансовых гарантий, обеспечивающей возмещение ущерба в случае аварий и катастроф техногенного характера, которые могут негативно повлиять на формирующиеся производственные связи и экономику в целом.

В настоящее время в России страхуется менее 10 процентов потенциальных рисков (против 90-95 процентов в большинстве развитых стран), 90 процентов собственности предприятий не обеспечено страховой защитой. Весь объем страховых взносов в нашей стране сопоставим с аналогичными показателями лишь одной западной страховой компании, замыкающей перечень ста крупнейших страховых компаний мира.

Разнообразие страховых продуктов на российском рынке значительно меньше, чем за рубежом. При этом некоторые страховые компании предлагают страхователям вместо страховых продуктов псевдостраховые финансовые схемы, позволяющие страхователям обойти налоговое законодательство, уйти от обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды. В результате по-прежнему основное бремя расходов по ликвидации последствий техногенных аварий и катастроф, негативных природных явлений ложится на бюджет. За рубеж в качестве перестраховочной премии уходят средства, которые должны быть одним из важнейших источников внутренних инвестиционных ресурсов.

Вопросы развития страхового рынка Российской Федерации приобретают особую остроту в связи со вступлением в силу Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским союзом, а также предстоящим вступлением Российской Федерации во ВТО и ОЭСР.

Государство должно постепенно передавать свои функции по возмещению ущерба от техногенных катастроф страховым компаниям, специализирующимся в области экологического страхования.

В настоящее время на территории Российской Федерации функционируют более 45 тысяч опасных объектов, эксплуатируются более 200 тыс. км магистральных и тыс. км внутрипромысловых трубопроводов. В системе жилищно-коммунального хозяйства насчитывается 185 тыс. км водопроводных, 100 тыс. км тепловых и тыс. км канализационных сетей. Общая протяженность городских и поселковых газопроводов составляет 317 тыс. км. На всех этих объектах сохраняется устойчивая тенденция возрастания количества техногенных аварий и катастроф, которые способны привести к значительным негативным воздействиям на окружающую среду и здоровье людей.

Внедрение новых технологий и процессов, снижающих риск возникновения чрезвычайных ситуаций и уменьшающих негативное воздействие на окружающую среду, не осуществляется из-за отсутствия средств на проведение этих мероприятий.

Затраты на восстановление нормальных условий жизнедеятельности и ликвидации последствий техногенных аварий и катастроф осуществляются, в основном, за счт средств бюджета.

Острая ситуация с бюджетом и нарастание количества и тяжести происходящих аварий и катастроф природного и техногенного характера требуют безотлагательного создания экономического механизма регулирования безопасности с целью передачи государством своих функций по возмещению ущерба страховым компаниям.

Реализация этого механизма позволит не только сэкономить значительный объем бюджетных средств (по различным оценкам ежегодный ущерб составляет 5- млрд. долл.), но и облегчить решение важнейшей проблемы структурной перестройки промышленности, модернизации и замены оборудования.

Размер страховой премии связан с вероятностью возникновения чрезвычайной ситуации на опасном предприятии, которая нелинейно возрастает по мере приближения к окончанию проектного срока эксплуатации. Кроме того, страховые суммы жестко привязаны к массам опасных веществ на объектах, и, следовательно, внедрение новых высокопродуктивных и безотходных технологических процессов будет выгодно предприятию. И, наконец, в структуре тарифной ставки страховые компании устанавливают определенный процент отчислений в резерв предупредительных мероприятий.

Прибылью страховой компании являются доходы от страховой деятельности и от инвестиций свободных средств в соответствии с Правилами размещения страховых резервов.

В то же время за рубежом страховые компании являются одними из основных инвесторов практически во все сферы деятельности. Они активно финансируют реальный сектор экономики, покупают акции и другие ценные бумаги, размещают средства на банковских депозитах.

Таким образом, страхование может рассматриваться как один из реальных механизмов привлечения инвестиций в промышленное производство.

Объектом страхования являются не противоречащие законодательству РФ имущественные интересы Застрахованного лица, связанные с его обязательствами по возмещению вреда, причиненного жизни и здоровью или имуществу физических лиц или имуществу юридических лиц (Третьи лица) из-за аварийного загрязнения окружающей среды, а также самой окружающей среде в результате производственной деятельности Застрахованного в течение действия договора.

Аварийным загрязнением окружающей природной среды считаются произошедшие в результате случайного процесса (взрыва, пожара, технических поломок, техногенных катастроф, стихийных бедствий, не относящихся действию непреодолимой силы, и тому подобных причин):

для воздушного бассейна - выброс опасных (вредных) веществ в атмосферу;

для водного бассейна - сброс опасных (вредных) веществ в воду;

для земельных угодий - рассредоточение опасных (вредных) твердых, жидких или газообразных веществ (отходов) на почве, образование запахов, шумов, радиации, температурных изменений, превышающих предельный для данной территории и времени уровень.

Страхователями признаются юридические лица независимо от их организационно правовой формы, владеющие на законном основании предприятием, представляющим собой источник повышенной опасности, а также физические лица - предприниматели без образования юридического лица, заключившие со страховой организацией (далее Страховщик) договоры страхования.


По договору страхования может быть застрахован риск ответственности перед Третьими лицами самого Страхователя или иного лица, чья производственная деятельность связана с экологическими рисками.

Страхованием покрывается только прямой ущерб, являющийся предметом требований о возмещении вреда, которые считаются предъявленными с момента получения письменного уведомления о них Страховщиком от:

судебных органов;

органов исполнительной власти, ответственных в силу законодательства за содержание окружающей среды;

юридических лиц, имуществу которых нанесен вред;

физических лиц, жизни и здоровью или имуществу которых нанесен вред.

Страховым риском, на случай наступления которого проводится страхование, является предполагаемое событие причинения вреда жизни и здоровью или имуществу Третьих лиц, а также загрязнения окружающей среды.

Вред, причиненный Третьим лицам и окружающей природной среде, покрывается настоящим страхованием, если он явился следствием следующих экологических рисков:

неожиданного выброса опасных загрязняющих веществ в атмосферу в результате выхода из строя фильтрационных установок, отказа контрольного оборудования;

загрязнения земной поверхности при распылении или разливе продуктов производственной деятельности Страхователя;

загрязнения водной среды в результате сброса промышленных (сточных) вод, прорыва (переполнения) фильтрационных отстойников;

радиоактивного заражения при повреждении защитной оболочки емкостей для хранения радиоактивных веществ.

Случаи, приведшие к причинению вреда Третьим лицам и загрязнению окружающей среды, считаются страховыми, если они произошли в результате аварийных событий:

конструктивных ошибок оборудования;

технических неполадок (поломок);

взрыва, пожара, оползня, урагана и иных стихийных бедствий, не относящихся к действиям непреодолимой силы, приведших к выходу из строя производственных мощностей;

столкновения транспортных средств при перевозке вредных (взрывчатых) веществ;

падения летательных аппаратов (их частей) Страховая сумма (лимит страхового возмещения) определяет максимальный размер компенсации, выплачиваемой Страховщиком Третьим лицам при возникновении страхового случая в результате причинением вреда, связанного с внезапным, непреднамеренным и неожиданным загрязнением окружающей природной среды в результате производственной деятельности Страхователя.

Лимиты страхового возмещения в зависимости от условий договора могут быть установлены как предельные суммы страхового возмещения:

по всему договору страхования;

в отношении конкретных рисков (вред в результате выброса в атмосферу, загрязнения земной поверхности, загрязнения водной среды, радиоактивного заражения);

по одному страховому случаю;

по выплате одному потерпевшему в результате одного страхового случая.

Страховым взносом (страховой премией) является плата за настоящее страхование, которую Страхователь обязан внести Страховщику в соответствии с договором страхования.

Сумма страхового взноса определяется, исходя из принимаемых на страхование рисков.

Размер коэффициентов риска определяется с учетом отрасли промышленности, уровня безопасности производства, характеристики окружающей среды и других факторов.

В то же время в законодательстве Российской Федерации отсутствует правовое определение понятия «экологическое страхование». Как упоминалось ранее, в Российской Федерации экологическое страхование определяется как страхование ответственности, наступающей в результате аварийного (неожиданного, непредсказуемого и непреднамеренного) загрязнения окружающей среды. В настоящем отчете термины «экологическое страхование» и «страхование экологической ответственности» используются как эквивалентные. Ниже рассматривается развитие российской законодательной базы в области экологического страхования;

а также датся сводный анализ нормативных документов в области оценки рисков, экологического ущерба и экологической эффективности проектов, используемых в отечественной правоприменительной практике.

Основными законодательными актами, образующими юридическую основу страхования в Российской Федерации, являются:

Гражданский Кодекс Российской Федерации, который является главным актом гражданского права, устанавливающим основные правила для всех частных и публичных сделок, а также Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» от 27 ноября 1992 года № 4015-1.

В с т а т ь е 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее: ГК РФ) (часть вторая) от 26.01.96 № 14-ФЗ указано, что «вред, причиннный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиннный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объме лицом, причинившим вред». Таким образом, организация, причинившая вред личности или имуществу гражданина, имуществу юридического лица, обязана возместить этот вред в полном объеме. При отсутствии страхового обеспечения она должна предоставить иные финансовые гарантии. Доход такой организации, полученный с нарушением действующего правопорядка в соответствии со ст. 169 ГК РФ (часть первая) от 30.11.94 № 51-ФЗ полностью подлежит изъятию в пользу Российской Федерации («Сделка, совершнная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна. При наличии умысла у обеих сторон такой сделки - в случае исполнения сделки обеими сторонами - в доход Российской Федерации взыскивается все полученное ими по сделке, а в случае исполнения сделки одной стороной с другой стороны взыскивается в доход Российской Федерации все полученное ею и все причитавшееся с нее первой стороне в возмещение полученного».

В настоящее время нормы, касающиеся экологического страхования как особого вида страхования и как рыночного инструмента управления в сфере охраны окружающей среды, определены статьей 18 «Экологическое страхование» Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ следующим образом:

«1. Экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков.

2. В Российской Федерации может осуществляться обязательное государственное экологическое страхование.

3. Экологическое страхование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации».

В Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р предусматривается «установление механизма финансовых гарантий, включая экологическое страхование, связанных с возможным негативным воздействием на окружающую среду».

Отечественное законодательство в области экологического страхования также включает Модельный закон стран Содружества Независимых Государств «Об экологическом страховании», принятый в ноябре 2003 года Межпарламентской Ассамблеей Стран Содружества Независимых Государств.

Оценка и возмещение вреда (ущерба), причиненного окружающей природной среде, природным ресурсам, здоровью населения, а также различным субъектам правовых отношений и хозяйственной деятельности, регламентируется обширным перечнем нормативно-методических документов, утвержденных как на федеральном, так и на региональном уровнях. В настоящее время насчитывается более 70 нормативных документов с федеральным статусом, устанавливающих и/или разъясняющих различные аспекты деятельности в данном направлении.

Документы регионального уровня, то есть, утвержденные органами власти субъектов Российской Федерации, либо восполняют пробелы в нормативных документах федерального уровня применительно к оценке ущерба тем или иным компонентам природной среды, либо являются развитием документов, имеющих федеральный статус, с учетом местных особенностей.

Основная часть этих документов базируется на стоимостной оценке размеров ущерба, порядка его компенсации, а также полномочий должностных лиц и государственных органов в данной сфере деятельности. При этом определение ущерба, вызванного повреждением природных и общественных объектов, зачастую регламентируется одними и тем же нормативными актами.

Нормы, касающиеся экологического страхования как особого вида страхования и как рыночного инструмента управления в сфере охраны окружающей среды, впервые были введены Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 года № 2060-1. В статье 23 данного Закона содержались нормы о добровольном и обязательном страховании экологической ответственности физических и юридических лиц, а также объектов их собственности, дохода и/или обязательств на случай экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф. В этом Законе также была введена концепция специальных фондов экологического страхования.

Введение в Федеральном законе «Об охране окружающей природной среды» от декабря 1991 года № 2060-1 норм, касающихся экологического страхования, вызвало множество вопросов, которые сохраняют свою актуальность и поныне. Основными из этих вопросов является необходимость установления ответственности сторон, доказательства вины, а также расчет величины экологического ущерба и размера компенсации. Для решения вопросов, связанных с развитием экологического страхования и компенсацией ущерба, Госкомэкологии России издало ряд приказов и распоряжений, которые являются действующими актами и сегодня:

Приказ Госкомэкологии России от 5 ноября 1997 г. № 486 «Об организации работ по обязательному страхованию ответственности за причинение вреда окружающей природной среде в результате аварии на опасном производственном объекта в Российской Федерации (обязательному экологическому страхованию»;

Приказ Госкомэкологии России от 10 марта 1998 г. № 138 «Об организации эксперимента по отработке механизма экологического страхования»;


Приказ Госкомэкологии России от 28 мая 1998 г. № 324 «О создании Консультативного совета по экологическому страхованию Госкомэкологии России»;

Письмо Госкомэкологии от 13 июля 1999 г. № 14-04/692 «О предоставлении информации»;

Письмо Госкомэкологии от 22 декабря 1999 г. № 03-22/24-321 «О применении рекомендаций по определению размера прошлого экологического ущерба и степени ответственности продавца и покупателя объектов, намечаемых к приватизации»;

Письмо Госкомэкологии России от 31 декабря 1999 г. № 03-22/24-330 «Об использовании механизма экологического страхования на территориях субъектов Российской Федерации».

Были разработаны и утверждены Госкомэкологии России различные методики определения экологического ущерба:

В соответствии с Письмом Госкомэкологии России от 2 июня 1998 г. № 04 12/24-149 рекомендована для использования в работе «Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах», утвержденная Министерством топлива и энергетики Российской Федерации 01.11.95, в связи с прекращением срока действия Приказа Минприроды России от 27.06.94 № 200 «Об утверждении Временного порядка оценки и возмещения вреда окружающей природной среде в результате аварии».

«Временная методика определения предотвращенного экологического ущерба», утвержденная Председателем Госкомэкологии России 9 марта 1999 года;

при этом методы расчета компенсации были направлены на оценку и компенсацию общих социальных потерь (ущерба окружающей среде и вреда здоровью людей, а также частных и общественных потерь), однако, как правило, реальный уровень компенсации оставался весьма низким и не соответствующим реально нанесенному ущербу.

В ноябре 1997 года Департамент Госсанэпиднадзора Минздрава России и Управление государственного экологического контроля и безопасности окружающей среды Госкомэкологии России направили для руководства в работе и исполнения Постановление «Об использовании методологии оценки риска для управления качеством окружающей среды и здоровья населения в Российской Федерации» от 10.11.97 и Приложение к нему - Положение о порядке оценки риска загрязнения окружающей среды здоровью населения в Российской Федерации и Основание направления адаптации и внедрения методологии оценки риска.

На практике виновные стороны выплачивают столько, сколько могут, если вообще делают эти выплаты. Кроме того, принудительное взыскание с ответственной стороны экологических платежей и штрафов удовлетворяется лишь в шестую очередь, после выплаты долгов по налогам, заработной плате и т.д. Таким образом, компенсация экологического ущерба зачастую становится безнадежным долгом виновника. При существующей правоприменительной практике пострадавшие крайне редко пытаются взыскать в судебном порядке компенсацию потерь. Имеются немногие примеры, когда средства экологических фондов использовались для частичной компенсации потерь собственности частных владельцев. Таким образом, лица, пострадавшие в результате загрязнения/ деградации окружающей среды, получают компенсацию крайне редко, а в случае выплаты эта компенсация не соответствует реальным потерям.

После того, как в Федеральном законе «Об охране окружающей природной среды» № 2060-1 от 19 декабря 1991 года были введены нормы экологического страхования, в ряде нормативных актов, принятых Государственной Думой, органами исполнительной власти Российской Федерации были разработаны положения и меры регулирования, необходимые для практической реализации экологического страхования. Ниже приводятся основные этапы разработки юридической базы и мер государственного регулирования экологического страхования в Российской Федерации.

В конце 1992 года совместным решением Российской государственной страховой компании (Росгосстрах) и Минприроды России было утверждено «Положение о порядке добровольного экологического страхования», в котором указывалось, что экологическое страхование касается только риска внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды, а также возможность страхования ответственности юридических и физических лиц с целью компенсации ущерба окружающей среде или вреда здоровью населения и/или потерь третьих лиц. В Положении также определялся общий механизм экологического страхования, включая процедуру заключения, структуру договора страхования, права и обязанности сторон, пределы ответственности и некоторые правила, касающиеся страховых взносов.

Предполагалось, что любая страховая компания может использовать данное Положение в качестве базового документа для определения собственных правил экологического страхования и разработки формы договоров страхования.

Статья 15 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 года № 116-ФЗ вводит обязательное экологическое страхование ответственности так называемых «опасных» предприятий. Закон устанавливает для всех опасных предприятий обязательное требование приобретения страховых полисов в связи с риском нанесения экологического ущерба, с объемом страхового возмещения не ниже минимального уровня компенсации, определенного данным Законом. «Опасность» в данном Законе была определена в терминах ущерба окружающей среде и вреда здоровью населения. Закон установил, что обязательному экологическому страхованию подлежат в том числе, использование, хранение, переработка, производство, нейтрализация и транспортировка зарегистрированных опасных веществ, включая опасные отходы. В Законе также определены критерии отнесения объектов и процессов к категории опасных (приложение 1 к Закону) и приводится перечень опасных веществ с предельными нормами по некоторым из них (приложение 2 к Закону). Размер минимальной компенсации застрахованного ущерба установлен в следующих размерах:

70 000 «минимальных зарплат» (для большинства опасных производств, перечисленных в Приложении 1, использующих опасные вещества, перечисленные в Приложении 2, в объемах, превышающих установленные лимиты);

10 000 «минимальных зарплат» (для опасных производств, перечисленных в Приложении 1, использующих опасные вещества, перечисленные в Приложении 2, в объемах, не превышающих установленные лимиты);

и 1000 «минимальных зарплат» - для других, менее опасных, производств.

Таким образом, Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» сделал возможным практическую реализацию схем экологического страхования и ускорил процесс его введения. Основным координатором всей деятельности по введению обязательного экологического страхования в соответствии с положениями Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» Правительство Российской Федерации назначило Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), при этом Госкомэкологии России была отведена важная роль в разработке необходимых нормативно-методических документов.

В отсутствие необходимых документов по экологическому страхованию на федеральном уровне в 1997-1998 годах были приняты следующие региональные законы и иные нормативные акты:

Региональные законы и акты, затрагивающие вопросы экологического страхования, были приняты в Москве, Санкт-Петербурге, Алтайском крае, Амурской области, Калининградской области, Калужской области, Кемеровской области, Ленинградской области, Мурманской области, Кемеровской области, Нижегородской области, Ульяновской области, Саратовской области, Липецкой области, Рязанской области, Саратовской области, Оренбургской области и др.

«Рекомендации по обязательному страхованию экологической ответственности»

(1998 год) В марте 1998 года Министерство финансов Российской Федерации и Федеральный горный и промышленный надзор России одобрили «Рекомендации по обязательному страхованию экологической ответственности». Этот документ базируется на принятых в 1998 году Российским обществом страховых компаний «Правилах страхования гражданской ответственности» и представляет собой уточнение этих правил применительно к обязательному страхованию экологической ответственности.

Постановление Правительства Российской Федерации «Об основных направлениях развития системы страхования в Российской Федерации на период 1998-2000 гг.» (1998 год) В Постановлении Правительства Российской Федерации № 1139 от 1 октября 1998 года «Об основных направлениях развития системы страхования в Российской Федерации на период 1998-2000 гг.» перечислены важнейшие проблемы, связанные с развитием страхового дела в России, а также одобрена программа развития страхового рынка Российской Федерации. При этом особое внимание уделяется обязательному страхованию ответственности. В Постановлении отмечается, что в настоящее время в России существует более 40 различных видов обязательного страхования, они должны быть проанализированы с целью отмены ряда видов обязательного страхования при одновременном усилении внимания Правительства к расширению масштабов добровольного страхования. Предполагалось, что это окажет влияние на обязательное экологическое страхование.

Результаты эксперимента по введению экологического страхования, осуществленному в 1994-1996 годах.

В соответствии с приказом Госкомэкологии России № 233 от 26 июля 1994 года «О добровольном экологическом страховании» в 1994-1996 годах был проведен эксперимент по введению экологического страхования. В эксперименте приняло участие около регионов и 20 страховых компаний. Условиями эксперимента предусматривалось страховое покрытие потерь предприятий-загрязнителей на основе расчета ущерба, в случаях, когда потери стали результатом экологических аварий, происшедших в ходе выполняемых ими работ.

Результаты эксперимента выявили наличие следующих нормативно-правовых и организационных пробелов, препятствующих эффективному внедрению экологического страхования:

отсутствие в 1994-1996 годах законодательно закрепленных нормативных актов по экологическому страхованию;

возможность введения на практике только добровольного страхования;

недостаточная разработка правовой основы для реализации обязательного экологического страхования, объявленного в качестве составной части эксперимента;

отсутствие достаточных стимулов для предприятий, планирующих реализацию добровольного экологического страхования: оплата расходов на страхование из чистой прибыли после уплаты налогов, а также значительное обесценивание компенсационных выплат вследствие высокой инфляции;

отсутствие общепринятых методов оценки экологического риска и величины экологического ущерба, что порождает высокую неопределенность и риск для страховых компаний, которые страхуют экологическую ответственность промышленных предприятий;

высокие страховые взносы для обеспечения компенсации высокого риска, устанавливаемые страховыми компаниями, и, соответственно, низкий спрос на эти страховые услуги. Это объясняется тем, что во многих случаях было очевидно, что экологический ущерб от аварии/ катастрофы может быть настолько велик, что превысит общий размер активов страховой компании (активы российских страховых компаний кране малы по сравнению с активами западных страховых компаний и потенциальным размером ответственности за наносимый ущерб). Высокий риск экологической аварии/ катастрофы создает, в первую очередь, кране высокая изношенность основных фондов.

ограниченность возможностей перестрахования и разделения риска, что было связано (и остается до настоящего времени) с тем, что кране сложно найти перестраховочные компании, готовые идти на высокие риски, связанные с некоторыми российскими компаниями.

Хотя обязательное и добровольное страхование экологической ответственности установлены Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды» еще в 1991 году, в течение последовавших 17 лет оно было внедрено только на уровне эксперимента. Был достигнут значительный прогресс в разработке нормативной правовой базы, но и этот процесс еще не завершен.

Экспериментальное внедрение экологического страхования проводилось в Нижегородской, Ленинградской, Московской и др.областях, в республиках Татарстан и Башкортостан.

Результаты работ по внедрению и нормативно-методическому обеспечению страхования в регионах обсуждались на всероссийских и международных конференциях «Теория и практика экологического страхования», проводимыми под руководством Г.А.Моткина (ИПР РАН).

Значительные результаты по развитию экологического страхования и расширению страхового экологического рынка были достигнуты также в 2000-2004 гг. в рамках деятельности рабочей группы МПР России, где был предложен новый широкий подход к пониманию экологического страхования как механизму страховой защиты от любых видов рисков в сфере природопользования.

Были разработаны несколько вариантов законопроекта об обязательном экологическом страховании, проекты концепций экологического страхования в сфере природопользования (2000г.) и сфере охраны окружающей среды (2000г), разработан ряд нормативно-методических документов по страхованию рисков инвесторов при недропользовании и арендаторов при лесопользовании, проведен эксперимент по страхованию лесов от пожаров в Северо-Западном регионе с разработкой различных подходов к оценке страховой стоимости лесных участков, осуществлено страхование охраняемых территорий заповедников и национальных парков, страхование гидротехнических сооружений, подведомственных МПР России.

Заинтересованным сторонам приходится сталкиваться со следующими основными проблемами:

Разработка нормативной правовой базы обязательного страхования экологической ответственности все еще не завершена;

Существуют весьма слабые стимулы добровольного экологического страхования, поскольку предприятия должны оплачивать его за счет чистой прибыли после уплаты налогов;

Отсутствуют надежные и общепринятые методы оценки и расчета экологического риска и ущерба;

При страховании экологической ответственности промышленных предприятий неопределенность и риск страховых компаний очень высоки;

Российские страховые компании не обладают общими активами, достаточными для страхования существенных экологических рисков и значительного ожидаемого ущерба;

- Чрезвычайная изношенность основных фондов российских предприятий и сложившаяся технологическая культура, допускающая нарушение регламентов технологических процессов, увеличивают риск экологического ущерба, что заставляет страховые компании устанавливать высокие страховые тарифы и приводит к отсутствию спроса на дорогие страховые полисы;

Ограниченность доступа на международные перестраховочные рынки;

- Принципиальным препятствием является также низкая «культура страхования» всех экономических агентов. Даже при самой совершенной нормативной правовой базе ее эффективность ограничена, если у агентов отсутствует необходимая культура, позволяющая воспользоваться возможностями, предоставляемыми страхованием экологической ответственности.

Необходимо не только усиление роли государства в развитии и регулировании страхового рынка, но и совершенствование законодательной базы страхового дела, включая разработку федерального законопроекта «Об обязательном экологическом страховании», в котором будут предусмотрены отдельные виды гражданской ответственности за ущерб, причиненный окружающей среде и третьим лицам, в том числе на уровне регионов.

Проблемы внедрения экологического страхования в Российской Федерации Техногенные катастрофы последнего времени наглядно продемонстрировали, что аварии на объектах, не подлежащих обязательному экологическому страхованию также могут привести к масштабным экологическим последствиям. Соответственно, необходимо или значительное расширение перечня объектов, подлежащих обязательному экологическому страхованию, или внедрение эффективных механизмов передачи ответственности за нанеснный ущерб в рамках схемы экологического страхования. В случае вышеупомянутой энергетической аварии подобный механизм мог бы выглядеть примерно так: экологическая ответственность промышленного предприятие, вынужденно слившего неочищенные сточные воды в результате действий третьих лиц (энергосистемы) покрывается за счт страховой компании, которая в дальнейшем предъявляет соответствующие претензии виновнику аварии. Реализация подобной схемы представляется возможной в рамках существующего законодательства.

Опыт работы по реализации принципов добровольного экологического страхования показывает, что в настоящее время в России добровольные виды страхования развиваются не в полной мере в связи с недостаточно разработанной правовой базой, строго обязывающей компенсировать убытки, причиняемые случайными страховыми событиями, из прибыли. Кроме того, отсутствие свободных финансовых средств не способствует созданию потенциально опасными предприятиями резервных фондов в виде страховых отчислений на случай непредвиденных событий.

Основными стимулами добровольного страхования экологических рисков являются льготы для страхователя в виде отнесения (полного или частичного) страховых взносов на себестоимость продукции (работ, услуг). Действующее Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость позволяет относить на нее лишь до 2% (а до недавнего времени 1%) дохода от реализации продукции (работ, услуг), что явно не стимулирует природопользователя к добровольному экологическому страхованию.

Не последнюю роль в его развитии играют такие внешние факторы как эффективное действие гражданско-правовой ответственности за причинение вреда окружающей природной среде. Добровольное страхование экологических рисков становится экономически оправданным только в условиях реальности риска гражданско-правовой ответственности.

На сегодняшний день можно выделить следующие препятствия на пути внедрения экологического страхования в Российской Федерации:

недостаточное давление общественности из-за низких доходов населения и неразвитости соответствующих правовых процедур;

отсутствие жестких природоохранных норм и фактическая отмена платы за загрязнение в 2002–2003 годах;

обязательные оценки экологического ущерба с применением процедуры «environmental due diligence» проводятся исключительно по требованию западных инвесторов и кредиторов;

проведение объективных оценок экологического ущерба от инвестиционных проектов по требованию общественности в крупных центрах является редким случаем и проводится либо в крупных городах и их пригородах, либо в ценных курортных регионах;

в основном экологический ущерб оценивается при природоохранных нарушениях;

процедура обязательной государственной экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) на практике жестко не требует обязательной стоимостной оценки экологического ущерба;

применяются нормативные методы оценки, приводящие к некорректным результатам;

субъекты правоотношений, которым причинен ущерб и убытки, не выделяются;

современные методики оценки экологического ущерба, за исключением ряда региональных методик, в основном московских, отсутствуют;

социально-экономические последствия (ущерб здоровью, имуществу) на практике фактически не оцениваются, за исключением крайне редких научных исследований;

финансовая ответственность за прошлый ущерб отсутствует.

В то же время накопленный опыт работы страховых компаний показал возможность взаимодействия страховщиков и государственных органов в следующих формах:

реализация программ обязательного страхования в установленном законом порядке;

формирование страховых пулов государственными органами, уполномоченными на проведение страхования;

совместное исследование причин возникновения и профилактика чрезвычайных ситуаций;



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.