авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 |
-- [ Страница 1 ] --

Х РЕС ТО МА ТИЯ

Тема 1. Понятие выборов и избирательного права

Конституция РФ

Статья 32

1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами

государства как непосредственно, так и через своих представителей.

2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в

органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также

участвовать в референдуме.

3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.

5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия.

Тема 2. Избирательное законодательство Аналитический доклад Независимого института выборов "Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов" 1. Конституция РФ и международные избирательные стандарты об избирательных правах и свободах российских граждан […] 1.1. Понятие международных избирательных стандартов Непреходящая политико-правовая ценность международных избирательных стандартов стала особенно очевидна в новом XXI столетии, когда многие государства гармонизируют принципы, на которых строятся их правовые системы, признавая право граждан на равный доступ к информации, на участие в управлении страной, право избирать и быть избранными в качестве основных прав человека. Под международными избирательными стандартами понимают принципы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов. Принципы международного права как наиболее общие правила поведения участников международного общения в качестве таковых оказывают определенное влияние на установление международно-правовых норм как более конкретных правил поведения. Тот или иной принцип не только может предопределить возникновение более конкретных правил поведения, но и подчиняет их себе, что находит выражение в том, что более конкретные правила поведения согласуются между собой и в то же время согласуются с принципом как более общим правилом поведения.

Нормы международного права закрепляют как принципы, так и конкретные правила поведения. При этом конкретные правила поведения всегда оформляются в виде норм международных актов или обычаев, а каждый принцип может быть сформулирован в каком-либо международном акте в виде некоторой нормы, но может и не получить четкой формулировки и проявляться в совокупности норм, изучение которых в комплексе позволяет судить об их соответствии определенному принципу. Именно поэтому часто разделяют нормы и принципы международного права, хотя, как уже говорилось, принципы находят свое проявление в нормах в виде непосредственной их фиксации или в следовании норм предписаниям, вытекающим из того или иного принципа.

Основой обязательной силы международного права является добровольное ясно выраженное или молчаливое общее или отдельное соглашение государств по поводу установления определенных правил международного общения, правил, соответствующих современному правосознанию народов. Необходимость такого соглашения и соблюдения установленных им конкретных норм определяются объективными закономерностями общественного развития, порождающими потребности регулирования разнообразных отношений между участниками международного общения. Именно в силу того, что исполнение положений международных актов опирается на добровольное согласие государств на их применение, большое значение имеют не только обязательные, но и рекомендательные международные документы. Обязательные для исполнения нормы содержатся в двусторонних и многосторонних международных договорах (которые могут иметь различные наименования – договоры, соглашения, пакты, конвенции и т. д.) и обычаях международного права. Обязательными для исполнения могут быть и предписания, содержащиеся в актах, издаваемых определенными органами, создаваемыми на основе международных договоров, в том числе и отдельные органы некоторых международных организаций (например, резолюции Совета Безопасности ООН). Рекомендательные акты могут приниматься на различных международных конференциях и иных форумах, а также органами, образуемыми на базе международных договоров. К примеру, рекомендательный характер носят резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. Несмотря на то, что рекомендательные акты формально не имеют обязательной юридической силы, государства все же не могут полностью игнорировать содержащиеся в них положения, поскольку они сами либо непосредственно участвовали в их разработке и принятии на каких-либо международных конференциях или иных форумах либо являются сторонами в международном договоре, предусматривающем создание органов, компетентных принимать рекомендательные решения по тем или иным вопросам. Известны случаи, когда суды различных государств использовали положения международных документов, носящих рекомендательный характер, в качестве дополнительного обоснования их решений. Если государства в течение достаточно долгого времени придерживаются положений тех или иных рекомендательных решений, то такие положения могут превратиться в нормы международно-правового обычая.

Ввиду того, что государства в той или иной мере сами участвуют в разработке и принятии международных документов, содержащих определенные стандарты поведения, такие стандарты не могут рассматриваться как нечто навязанное извне. И как раз потому, что такие стандарты вырабатываются в результате согласования позиций различных государств, указанные стандарты представляют собой набор минимально необходимых правил поведения, с соблюдением которых согласны государства, принимавшие участие в их разработке и одобрении. Естественно, государствам, которые в результате исторического развития ближе друг к другу по правосознанию, легче выработать одинаковые и детально проработанные правила поведения. Поэтому универсальные стандарты (т.е. стандарты, зафиксированные в документах, к которым присоединились государства, существующие на различных континентах, и в идеале могут присоединиться все государства мира) имеют обычно более общий характер по сравнению с региональными международными стандартами (т.е. стандартами, содержащимися в документах, к которым присоединяются государства, располагающиеся в рамках того или иного географического региона).

Отдельные стандарты могут уже использоваться всеми государствами, другие стандарты некоторым государствам еще предстоит воплотить в практику своей внутренней жизни, а иные стандарты для определенных государств являются уже давно пройденным этапом, и во внутренней жизни они руководствуются гораздо более высокими мерками. Так, отдельные институты исторически появились и какое-то время существовали только в одном или в весьма ограниченном круге государств, прежде чем распространились по другим странам и превратились в международно-признанные стандарты. Поэтому, конечно же, международные стандарты нельзя воспринимать как нечто стоящее неизмеримо выше любых правил, действующих в каждом отдельно взятом государстве, но такие стандарты служат ориентирами при определении направления развития государства (в данном случае в сфере обеспечения избирательных прав граждан, организации и проведения выборов).

В условиях современной России вопрос о том, соответствует ли российское избирательное законодательство и практика его применения международным избирательным стандартам, весьма актуален. Россия как демократическое по форме и правовое по конституционно провозглашенным принципам своего существования государство просто не мыслится без свободных и демократических выборов, соответствующих общепризнанным международным критериям избирательных прав и свобод граждан, всех участников избирательного процесса.

[…] 1.3. Универсальные международные избирательные стандарты Итак, международные стандарты являются приоритетными в сравнении с нормами национального законодательства России. Это в полной мере относится как к документам, подписанным Российской Федерацией, так и взятым на себя обязательствам Союза ССР, так как он был участником практически всех многосторонних международных договоров, формулирующих принципы и конвенционные нормы международного права. Все эти договоры являются действующими для России как государства-правопреемника СССР.

К числу основных источников международных стандартов в области избирательных прав и свобод российских граждан следует отнести, прежде всего, всеобщие или универсальные избирательные стандарты. Универсальными они являются в силу того, что они действуют в отношении государств любого континента Земли. Одним из таких универсальных документов является Всеобщая декларация прав человека, утвержденная Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. 1, в статье 21 которой записано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей.

Воля народа должна быть основой власти правительства;

эта воля должна находить себе См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 41–44.

выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования».

Статья 21 Всеобщей декларации прав человека является первым заявлением в отношении права человека на участие в политической жизни в период после второй мировой войны. Генеральная Ассамблея ООН приняла и провозгласила Всеобщую декларацию, как это отмечено в преамбуле, «в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и все государства с тем, чтобы каждый человек и каждый орган общества, постоянно имея в виду настоящую декларацию, стремились путем просвещения и образования содействовать уважению этих прав и свобод и обеспечению, путем национальных и международных прогрессивных мероприятий, всеобщего и эффективного признания и осуществления их как среди народов государств – членов Организации, так и среди народов территорий, находящихся под их юрисдикцией». Если во время ее принятия декларация рассматривалась в качестве заявления о намерениях, то сегодня права и свободы, провозглашенные в ней, многие государства воспринимают как общепризнанный стандарт, воплощающийся во внутреннем законодательстве.

Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом в 1966 г. и вступившем в силу в 1976 г. 2 Участниками этого Международного пакта являются 127 государств, что делает его обязательным для исполнения международным инструментом с самым большим количеством участников, гарантирующим право на свободные выборы. В статье 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».

Международный пакт о гражданских и политических правах принимался в форме многостороннего международного договора и, в отличие от Всеобщей декларации прав человека, сразу определялся как документ, носящий обязательный характер для государств-участников. К числу основных источников всеобщих универсальных международных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г. 3, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. 4, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 г. 5 В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сфокусировано внимание на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин при участии в выборах и любой расовой дискриминации, причем под расовой дискриминацией понимается «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 61–71.

См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 44–46.

См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 85–91.

См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 51–61.

человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или других областях общественной жизни» (часть 1 статьи 1 указанной Конвенции).

Более того, государства взяли обязательство принимать специальные меры, направленные на ускорение установления фактического равенства между мужчинами и женщинами. В статьях 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин сказано:

«Женщинам принадлежит право голосовать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации. Женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов». В статье Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации закреплено, что «государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав:...

политических прав, в частности права участвовать в выборах – голосовать и выставлять свою кандидатуру – на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной...».

Документы универсального характера, посвященные выборам, принимаются не только в рамках ООН, но и некоторых других всемирных международных организаций. Одной из старейших международных организаций является Межпарламентский Союз, который действует уже более ста двадцати лет. Естественно, данная организация не может находиться в стороне от вопросов проведения выборов. На 154 сессии Совета Межпарламентского Союза в Париже в 1994 г. единогласно (в сессии принимали участие представители 112 государств-членов данной организации) была принята Декларация о критериях свободных и справедливых выборов6, а на 161 сессии Совета в 1997 г. без голосования была одобрена Всеобщая декларация о демократии7, в пункте которой говорится: «Ключевым элементом в осуществлении демократии является проведение свободных и честных выборов через регулярные интервалы времени, которые обеспечивали бы возможность выражения воли народа».

Декларация о критериях свободных и справедливых выборов говорит об избирательных правах граждан, о правах и обязанностях кандидата, партии в ходе избирательной кампании, а также о правах и обязанностях государств. В частности, к обязанностям государства, согласно Декларации о критериях свободных и справедливых выборов, относятся принятие законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных подлинных свободных и справедливых выборов, установления нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов, уважение и соблюдение прав человека для всех граждан, проживающих на их территории и на территориях под их юрисдикцией, обеспечение партиям и кандидатам разумных возможностей для представления своих избирательных платформ, соблюдение принципа тайного голосования, недопущение подкупа или других противозаконных действий, обеспечение ясности и понятности всего избирательного процесса, предотвращение случаев насилия в ходе выборов, быстрое и эффективное рассмотрение См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 813–816.

См.: Международные избирательные стандарты. Сборник документов. М., 2004. С. 816–820.

жалоб, относящихся к избирательному процессу, избирательными органами и судами и другие.

[…] 1.5. Значение международных избирательных стандартов для российского законодательства Как видно из сказанного выше, конституционное законодательство и избирательное законодательство Российской Федерации неразрывно связаны с современными международными избирательными стандартами и интенсивно развиваются на основе взаимообогащения и гармонизации.

Анализ основных правовых источников всеобщих и региональных международных избирательных стандартов позволяет сделать вывод, что международные избирательные стандарты – это обязательства Российской Федерации не только формально предоставить российским гражданам оговоренные стандартами права и свободы на участие в свободных и периодических выборах, но и гарантировать своим внутренним законодательством их реализацию. Лишь в исключительных случаях допускаются те или иные ограничения этих прав и свобод, что, прежде всего, опять таки оговаривается международными стандартами.

Анализ конституционных и законодательных основ системы избирательных прав и свобод российских граждан показывает, что Россия системно инкорпорировала международные стандарты в свою правовую систему, признав, что соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, развитие и совершенствование демократических институтов народного волеизъявления, процедур их реализации в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права на основе национальной конституции и правовых актов является целью и обязанностью российского правового государства, одним из неотъемлемых условий общественной стабильности и дальнейшего укрепления сотрудничества между государствами во имя осуществления и защиты идеалов и принципов, являющихся их общим демократическим достоянием.

Конституционный Суд РФ, рассматривая дела, связанные с избирательным законодательством, неоднократно обращался к международным избирательным стандартам, отмечая необходимость соответствия российских законов о выборах этим стандартам.

Для Российской Федерации международными стандартами демократических выборов являются:

– во-первых, международные стандарты в области избирательного права и избирательного процесса (международные избирательные стандарты) – право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе универсальных принципов избирательного права – всеобщего равного прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании или использовании иных процедур, обеспечивающих свободное волеизъявление гражданина, на основе периодического и обязательного проведения выборов, их свободного, подлинного, справедливого, открытого и гласного характера;

– во-вторых, такие важнейшие условия обеспечения демократического избирательного процесса, как уважение, соблюдение и защита демократических прав и свобод человека и гражданина, многопартийность и идеологическое многообразие, стабильность правовых норм в области регулирования выборов и одновременно их динамичное демократическое развитие;

– в-третьих, процедурно-процессуальные гарантии – организация голосования и подсчета голосов независимыми избирательными органами либо иными специально уполномоченными органами, наличие и эффективное функционирование механизмов защиты избирательных прав и свобод всех участников избирательного процесса, обжалования итогов голосования и результатов выборов в судебных и иных уполномоченных на то органах, действенный гражданский контроль и беспристрастное международное наблюдение за выборами, в том числе за такими важнейшими избирательными действиями, как организация процесса голосования, подсчет голосов, опубликование результатов выборов, разрешение избирательных споров.

[…] Печатается по Аналитический доклад Независимого института выборов "Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов", источник - http://www.vibory.ru/Publikat/RVKMIS/soderzh.htm Тема 3. Принципы избирательного права и гарантии избирательных прав граждан Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 27.09.2002 N 119-ФЗ, с изменениями) Статья 3. Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума 1. Гражданин Российской Федерации участвует в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

2. Гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

3. Участие гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

4. Гражданин Российской Федерации, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме Российской Федерации. Дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации обязаны оказывать содействие гражданину Российской Федерации в реализации установленных настоящим Федеральным законом, иным федеральным законом избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации.

5. Деятельность комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно.

6. Иностранные граждане, за исключением случая, указанного в пункте 10 статьи 4 настоящего Федерального закона, лица без гражданства, иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума, достижению определенного результата на выборах, референдуме.

(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ) 7. Выборы и референдумы организуют и проводят комиссии. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

Положения статьи 4 в редакции Федерального закона от 05.12.2006 N 225-ФЗ не распространяются на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу Федерального закона от 05.12.2006 N 225-ФЗ.

Статья 4. Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме Положения пункта 1 статьи 4 в редакции Федерального закона от 09.11.2009 N 250-ФЗ применяются к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов в представительные органы муниципальных образований, назначенных после дня вступления в силу указанного Федерального закона.

1. Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, быть избранным депутатом представительного органа муниципального образования, голосовать на референдуме, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, - быть избранным депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти, выборным должностным лицом местного самоуправления. Гражданин Российской Федерации, который достигнет на день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума.

(в ред. Федерального закона от 09.11.2009 N 250-ФЗ) 2. Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

3. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Положения пункта 3.1 статьи 4 в редакции Федерального закона от 25.07.2006 N 128-ФЗ применяются при замещении вакантного депутатского мандата по единому избирательному округу (Федеральный закон от 25.07.2006 N 128-ФЗ).

Положения пункта 3.1 статьи 4 в редакции Федерального закона от 25.07.2006 N 128-ФЗ не распространяются на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу Федерального закона от 25.07.2006 N 128-ФЗ.

3.1. Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Указанные граждане вправе быть избранными в органы местного самоуправления, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации.

(п. 3.1 введен Федеральным законом от 25.07.2006 N 128-ФЗ) 3.2. Не имеют права быть избранными граждане Российской Федерации:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

б) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

в) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 20.3 и 20.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

(в ред. Федерального закона от 24.07.2007 N 211-ФЗ) Положения подпункта "г" пункта 3.2 статьи 4 в редакции Федерального закона от 05.12.2006 N 225-ФЗ применяются только в связи с действиями граждан и деятельностью избирательных объединений, осуществляемыми после дня вступления в силу Федерального закона от 05.12.2006 N 225-ФЗ.

г) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных пунктом 1 статьи 56 настоящего Федерального закона, либо совершения действий, предусмотренных подпунктом "ж" пункта 7 и подпунктом "ж" пункта 8 статьи 76 настоящего Федерального закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

(п. 3.2 введен Федеральным законом от 05.12.2006 N 225-ФЗ) 4. Активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Пребывание гражданина Российской Федерации вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено данное место жительства, выборов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления. Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа.

5. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с нахождением места жительства гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на данной территории, устанавливаются только Конституцией Российской Федерации.

6. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд.

7. При наличии в отношении гражданина Российской Федерации вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

Положения пункта 8 статьи 4 в редакции Федерального закона от 09.11.2009 N 250-ФЗ применяются к правоотношениям, возникшим в связи с проведением выборов в представительные органы муниципальных образований, назначенных после дня вступления в силу указанного Федерального закона.

8. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и выборного должностного лица местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

(в ред. Федеральных законов от 11.12.2004 N 159-ФЗ, от 09.11.2009 N 250-ФЗ) Положения пункта 9 статьи 4 не распространяются на выборных должностных лиц местного самоуправления, которые являются депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, избранными до 13 мая 2002 года (пункт 7 статьи 80 данного документа).

9. Депутаты, выборные должностные лица, работающие на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не могут замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы, быть депутатами иных законодательных (представительных) органов государственной власти или представительных органов муниципальных образований, выборными должностными лицами местного самоуправления.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также - государственные должности), должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы. Депутаты представительных органов муниципальных образований не могут замещать должности муниципальной службы, быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти. Иные ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, могут устанавливаться федеральным законом.

(в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ) 10. На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Тема 4. Избирательные системы Избирательные системы и российское электоральное законодательство А.Е. Любарев Проблема выбора избирательной системы неоднократно обсуждалась в российском научном сообществе [см., напр. Лысенко 1997;

Голосов 2001]. Однако, на наш взгляд, она не исчерпана. Прежде всего это касается моделей, используемых на региональных и местных выборах. Принятие в 2002 г. новой редакции Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее — “рамочный” закон) и начавшийся процесс пересмотра регионального электорального законодательства делает обсуждение данной темы особенно актуальным.

Классификация избирательных систем Очень часто в избирательной системе видят лишь порядок распределения мандатов по результатам голосования или просто способ установления таких результатов [см. Чиркин 1996;

Мишин 1999;

Маклаков 2001;

Алебастрова 2001]. Это не совсем правильно, поскольку при подобном подходе не учитывается ряд важных аспектов (о них ниже). Обычно выделяют две “основные” избирательные системы — мажоритарную и пропорциональную. Иногда к ним добавляют смешанную систему и полупропорциональную. В некоторых случаях в качестве отдельной системы рассматривают модель единственного передаваемого голоса [Лейкман, Ламберт 1958].

Подробнее всего в отечественной литературе современные избирательные системы описаны в учебнике по конституционному праву зарубежных стран, где в специальные параграфы выделены: мажоритарная система относительного, абсолютного и квалифицированного большинства, система единственного непередаваемого голоса, кумулятивный вотум, система пропорционального представительства политических партий, “панаширование”, система единственного передаваемого голоса, смешанные системы [Страшун 1996]. Правда, в указанной книге отсутствует четкая классификация избирательных систем.

По мнению ряда авторов [см., напр. Чиркин 1996], выделение в качестве особого вида избирательных систем, призванных учитывать интересы меньшинства (система единственного непередаваемого голоса, кумулятивный вотум, система единственного передаваемого голоса), может быть оправданно лишь в историческом плане — как промежуточный этап в эволюции законодательства. Эти системы объявляются “побочными ответвлениями” традиционных избирательных систем. С нашей точки зрения, такая оценка поверхностна, ибо основана на изучении лишь общегосударственных избирательных систем и не учитывает многообразия ситуаций на региональном и местном уровнях.

Самое развернутое определение избирательной системы дают К.Боун [цит. по:

Постников 1996], а также Р.Таагепера и М.С.Шугарт [Таагепера, Шугарт 1997], которые выделяют в ней три аспекта (или переменных):

(1) содержание голоса;

(2) величина округа (или порядок суммирования голосов);

(3) правило переведения полученных голосов в мандаты.

На наш взгляд, необходимо добавить еще один, четвертый, аспект (переменную):

(4) голосование за конкретного кандидата или за партию (список кандидатов).

Наиболее просты для анализа вторая и четвертая переменные. Очевидно, что числовые значения второй переменной могут варьироваться от 1 и выше (на выборах депутатов Государственной думы РФ число мандатов, распределяемых в федеральном округе, равно 225). Вместе с тем для классификации избирательных систем достаточно знать, проводятся ли выборы по одномандатному избирательному округу или по многомандатному. У четвертой переменной возможны три значения: (а) за кандидата, (б) за партию, (в) и за кандидата, и за партию.

С первой переменной — сложнее. Избиратель может быть наделен правом:

— проголосовать за одного кандидата или список (категорическое голосование);

— отдать свой голос за каждого “одобряемого” им кандидата (одобрительное голосование);

— распределить предоставленные ему голоса между разными кандидатами (кумулятивное голосование);

— ранжировать кандидатов в порядке предпочтения (ординальное, или преференциальное, голосование).

Разумеется, существуют и другие типы голосования. Например, в литературе упоминается голосование с четырьмя вариантами ответа: “за”, “против”, “воздерживаюсь” и “предпочитаю” (предпочтение можно выразить только одному кандидату) [Гервер 1990]. Однако в данном исследовании мы ограничимся четырьмя перечисленными моделями как наиболее распространенными и изученными.

Труднее всего формализовать третью переменную. Количество допустимых вариантов здесь огромно, к тому же их набор зависит от значения трех других переменных. Поэтому для общей классификации избирательных систем целесообразно использовать первую, вторую и четвертую переменные. При этом определяющую роль играет вторая. Если округ одномандатный, четвертая переменная может иметь только одно значение — голосование за конкретного кандидата. Что касается первой, то хотя формально одобрительная и кумулятивная модели голосования допустимы и в этом случае, их применение в одномандатных округах нежелательно, ибо сам смысл указанной модели заключается в четком выборе в пользу одного кандидата [2].

Иными словами, в одномандатных округах возможна только система, которую принято называть мажоритарной. Обычно выделяют два типа подобной системы — абсолютного и относительного большинства [3]. Такое деление связано со значением третьей переменной. В то же время стоит отметить, что и при одномандатных округах последняя может иметь много значений.

С одной стороны, набор условий избрания кандидата не сводится к абсолютному (50% + один голос) и относительному (больше, чем другие кандидаты) большинству.

Так, в некоторых регионах РФ кандидату для победы требовалось получить поддержку относительного большинства избирателей, но не менее 25% от принявших участие в голосовании [Выборы 1997]. Такую модель нельзя отнести ни к одному из обозначенных выше типов. Мало того, здесь важно и то, какой выход предлагается, если ни один из кандидатов не набирает необходимого числа голосов — повторное голосование или повторные выборы. В первом случае модель ближе к системе абсолютного большинства с перебаллотировкой, во втором — к системе относительного большинства.

В ряде российских регионов условием избрания кандидата считалось получение им более 25% голосов от числа зарегистрированных избирателей [Выборы 1997].

Ясно, что, когда явка превосходит 50%, эта система ведет себя аналогично рассмотренной выше. При 50-процентной явке она соответствует системе абсолютного большинства, а при более низкой превращается в редко применяемую систему квалифицированного большинства.

С другой стороны, при использовании системы абсолютного большинства с перебаллотировкой возможны разные варианты проведения повторного голосования.

В одних случаях к участию во втором туре допускаются только два лидирующих кандидата (так практикуется в нашей стране), в других — все кандидаты, обеспечившие себе поддержку выше определенного уровня (например, 12,5%, как на выборах во французский парламент). При этом голосование во втором туре может проходить по системе как абсолютного большинства (и тогда вполне реален третий тур), так и относительного.

Не менее важной характеристикой (особенно с точки зрения избирателей) при выборах по одномандатному округу является способ голосования (т.е. первая переменная). Как уже отмечалось, из четырех типов голосования здесь целесообразны только два — категорическое и ординальное (преференциальное). Использование первого дает классическую мажоритарную систему (абсолютного большинства с перебаллотировкой или относительного большинства), а второго — систему мажоритарно-преференциальную (другое ее название — система альтернативного голосования — представляется не вполне адекватным). Последняя применяется крайне редко (на общегосударственном уровне — только на выборах в нижнюю палату австралийского парламента), однако она имеет серьезные преимущества при избрании должностных лиц в органы местного самоуправления.

В случае многомандатного округа с голосованием за конкретных кандидатов возможны все четыре перечисленных способа голосования. При категорическом голосовании мы получаем систему единственного непередаваемого голоса, при кумулятивном — кумулятивный вотум, при ординальном (преференциальном) — систему единственного передаваемого голоса. При одобрительном голосовании действует одна из двух версий “блоковой” системы: ограниченного вотума (избиратель имеет меньше голосов, чем разыгрывается мандатов) или неограниченного вотума (число голосов у избирателя соответствует числу мандатов) [4].

Случай многомандатного округа с голосованием за партии — это знакомая нам с 1993 г. система закрытых (связанных) партийных списков. Ее разновидности обусловлены методикой распределения мандатов, наличием или отсутствием заградительного барьера и величиной округа (выборы могут проводиться как по единому — общенациональному или общерегиональному — округу, так и по нескольким многомандатным округам).

Гораздо сложнее классифицировать смешанные системы, когда избиратель голосует и за партию, и за конкретных кандидатов. Здесь приходится использовать дополнительные переменные. В частности, приходится учитывать, голосует ли избиратель отдельно за кандидата и отдельно — за партию, либо же голосование за кандидата считается одновременно и голосованием за партию, в список которой он включен.

Следующая переменная отвечает на вопрос о том, раздельно или нет подводятся итоги голосования по кандидатам и по партийным спискам. Мандаты могут сначала распределяться между партиями, а потом — между кандидатами внутри партийного списка. Другой вариант — партийные списки конкурируют в больших многомандатных округах, а кандидаты — в округах меньшей величины (обычно одномандатных).

Таким образом, мы получаем четыре конструкции. Первая — система открытых (свободных) партийных списков. Необходимо отметить, что голосование за партию всегда категорическое, тогда как при выборе кандидатов внутри партийного списка могут использоваться все четыре перечисленных способа голосования (категорическое, кумулятивное, одобрительное, преференциальное).

Вторая система — “панаширование”: избиратель вправе голосовать за нескольких кандидатов, входящих в списки разных партий;

при этом поданные им голоса засчитываются в первую очередь как голоса за соответствующие партии, а после распределения мандатов между партиями — как голоса за соответствующих кандидатов [Лейкман, Ламберт 1958].

В рамках третьей системы (она называется “персонализированной смешанной” и действует при выборах депутатов германского бундестага) избиратель голосует раздельно за партию и за конкретных кандидатов. При этом распределение мандатов между кандидатами в одномандатных округах влияет на число мест, получаемых партией по итогам списочного голосования [Таагепера, Шугарт 1997;

Иванченко 1999;

Веденеев, Васильев 2001].

К четвертому типу относится система (ее иногда именуют “системой добавочных представителей” [5] ), при которой избиратель голосует за кандидатов, баллотирующихся в одномандатных округах, но его голос засчитывается и как поданный за партию, в список которой входит данный кандидат. Результаты голосования по кандидатам определяются в одномандатных округах, а по спискам — в общенациональном многомандатном округе [Васильев, Постников 1995;

Таагепера, Шугарт 1997].

Таблица Классификация избирательных систем Избирательная система Избирательные Голосование Способ голосования округа за кандидатов или за партии М ажоритарная одномандатные за кандидатов категорическое М ажоритарно-преференциальная одномандатные за кандидатов преференциальное Единственного непередаваемого многомандатные за кандидатов категорическое голоса Блоковая многомандатные за кандидатов одобрительное Кумулятивный вотум многомандатные за кандидатов кумулятивное Единственного передаваемого многомандатные за кандидатов преференциальное голоса Закрытых партийных списков многомандатные за партии категорическое Открытых партийных списков многомандатные за партии и за за партии – кандидатов категорическое, за кандидатов – возможны разные варианты многомандатные за кандидатов одобрительное “Панаширование” и (фактически) за партии многомандатные за партии и за категорическое “Персонализированная” смешанная и одномандатные кандидатов “Добавочных представителей” одномандатные и за кандидатов категорическое многомандатные и (фактически) за партии Избирательные системы и обеспечение прав граждан Достоинства и недостатки различных избирательных систем широко обсуждаются в литературе [cм., напр. Лейкман, Ламберт 1958;

Васильев 1993;

Избирательный закон 1993;

Страшун 1996;

Каюнов 1997;

Лысенко 1997;

Таагепера, Шугарт 1997;

Иванченко 1999]. Считается уже математически доказанным, что идеальной демократической процедуры проведения выборов не существует [Каюнов 1997]. Поэтому при оценке избирательной системы решающую роль играет соотношение приоритетов: если во главу угла ставится формирование стабильного эффективного правительства, предпочтение отдается мажоритарной системе;

если же делается акцент на адекватном представительстве в парламенте интересов различных групп населения — пропорциональной [Лысенко 1997;

Таагепера, Шугарт 1997]. В данном разделе мы попытаемся оценить избирательные системы с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан.

Главное достоинство системы одномандатных округов (т.е. мажоритарной) — близость кандидатов и депутатов к избирателям. Однако это преимущество не стоит абсолютизировать, особенно когда речь идет об общенациональных выборах.

Например, в России одномандатные округа по выборам депутатов Государственной Думы охватывают в среднем 500 тыс. избирателей. Нетрудно подсчитать, что если избранный по такому округу депутат в течение всего срока своих полномочий будет круглые сутки встречаться с избирателями, то и тогда он сможет уделить каждому лишь порядка четырех минут.

Неоднократно поднимался вопрос о том, какая из двух разновидностей мажоритарной системы — абсолютного или относительного большинства — более демократична. К очевидным преимуществам последней можно отнести экономию средств, так как она предполагает проведение выборов в один тур. Система абсолютного большинства более объективно отражает настроения избирателей:

претенденту необходимо получить весомую поддержку электората (в идеале — не менее половины от числа проголосовавших).

Существуют и менее очевидные факторы, определяющие достоинства и недостатки обеих систем. Так, система абсолютного большинства (с выходом во второй тур двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов) является немонотонной, т.е. возможны случаи, когда увеличение поддержки кандидата в первом туре приводит к снижению его шансов на избрание [Каюнов 1997].

Проведение второго тура осложняет избирательный процесс. Практика показывает, что явка избирателей в этом туре зачастую падает. Поэтому приходится либо рисковать срывом выборов, либо отменять порог явки. В случае срыва выборов нарушаются права избирателей, выразивших свою волю в первом туре. В случае же низкой явки (с учетом того, что во втором туре обычно требуется лишь относительное большинство) теряется главное достоинство системы — поддержка кандидата значительной частью избирателей.

При обсуждении данного вопроса следует, на наш взгляд, различать выборы должностных лиц (глав государств, регионов, муниципальных образований и т.п.) и выборы представительных органов. Для первых действительно важно, чтобы избранное лицо имело поддержку как можно большего числа избирателей [6]. Что же касается депутатов, то здесь ситуация иная. Депутат всегда представляет лишь часть избирателей, и только ассамблея в целом должна представлять всех. По оценкам экспертов, система относительного большинства лучше защищает права меньшинств и потому надежнее обеспечивает представительный характер избираемого органа, чем система абсолютного большинства [7] [Лейкман, Ламберт 1958].

Как уже отмечалось, между системами абсолютного и относительного большинства нет четкой грани. Право на существование имеют и некоторые промежуточные варианты. Поскольку для победы во втором туре необходимо получить больше голосов, чем соперник, и больше, чем подано против обоих кандидатов, то минимально возможный уровень поддержки победителя составляет около 34% [8] (недействительными голосами здесь приходится пренебречь). Поэтому вполне разумной кажется система, предполагающая назначение второго тура лишь в том случае, если ни одному из кандидатов не удалось пересечь планку в 35% голосов.


Не вполне обоснована и норма, согласно которой во второй тур должны выходить только два кандидата. Если в первом туре все кандидаты получили сопоставимые доли голосов [9], проведение повторного голосования по кандидатурам, занявшим первые два места, не более обоснованно, чем присуждение победы вышедшему на первое место (у третьего кандидата не меньше шансов на успех во втором туре).

В связи с этим привлекательной остается мажоритарно–преференциальная система, позволяющая победителю получить абсолютное большинство без повторного голосования. Главным ее недостатком (как и системы единственного передаваемого голоса, о которой пойдет речь ниже) является сложность подсчета голосов. Тем не менее она может быть рекомендована для выборов глав небольших муниципальных образований (и иных должностных лиц местного самоуправления).

Из перечисленных в предыдущем разделе систем голосования за кандидатов в многомандатных округах наименее приемлемой представляется система кумулятивного вотума: вследствие произвольности определения числа предоставляемых избирателю голосов результаты голосования могут оказаться случайными. Но и укоренившуюся в нашей стране “блоковую” систему с “неограниченным” вотумом принято считать недемократичной, так как она благоприятствует большинству в ущерб меньшинству [Лейкман, Ламберт 1958;

Каюнов 1997;

Голосов 2001]. Гораздо лучше права меньшинства защищает система ограниченного вотума и ее крайний вариант — система единственного непередаваемого голоса [10].

Введение ограниченного вотума часто встречает психологическое сопротивление.

Задается вопрос: почему избирателя ограничивают в выборе и не дают ему столько голосов, сколько замещается мандатов в округе? Но анализ показывает, что при голосовании по многомандатным округам избиратели редко используют все имеющиеся у них голоса [Любарев 2001]. Вероятно, ограниченный вотум и система единственного непередаваемого голоса более понятны избирателям, чем это кажется некоторым экспертам.

Заслуживает внимания и система единственного передаваемого голоса.

Неоднократно утверждалось, что названная модель является “лучшей”, поскольку обеспечивает максимально благоприятные условия для выражения избирателем собственной позиции [Лейкман, Ламберт 1958;

Таагепера, Шугарт 1997].

Предложения об использовании ее в нашей стране [Базилева, Эмерсон 1989] или осторожные заявления о такой возможности [Глушко и др. 1991;

Иванченко 1991] звучат давно. Однако на постсоветском пространстве она была применена лишь однажды — в Эстонии в 1989 г., причем процедура подведения итогов голосования не только не была в достаточной степени проработана, но и осталась скрытой от граждан, что вызвало их серьезное недовольство [Васильев 1993].

Высказываются опасения, что данная система чересчур сложна для избирателей.

Но опыт ее применения в Австралии, Ирландии и на Мальте свидетельствует об обратном [Лейкман, Ламберт 1958]. Другое дело — сложность процедуры подсчета голосов и определения результатов выборов [11]. В частности, рассматриваемая система (как и мажоритарно-преференциальная) требует централизованной обработки всех бюллетеней, что чрезвычайно трудно осуществить в рамках большого округа.

Поэтому она наиболее оправдана на местных выборах.

Одним из главных недостатков системы выборов по партийным спискам считается отсутствие прямой связи между избирателями и депутатами. Наиболее уязвима в этом отношении принятая в нашей стране система выборов по единому общенациональному округу и “закрытым” (“связанным”) спискам.

Выбор в пользу единого общенационального округа, более характерный для небольших государств (таких, как Израиль), был обусловлен громадными различиями регионов РФ по численности населения, что препятствовало построению многомандатных округов на основе регионального деления. В то же время авторы первого проекта российской пропорциональной системы не считали возможным искусственно объединять субъекты Федерации в укрупненные округа [Избирательный закон 1993;

Каюнов 1997]. Аналогичные соображения, очевидно, преобладали и на следующих этапах работы над избирательным законодательством. С появлением федеральных округов принцип объединения субъектов РФ, казалось бы, вырисовался.

Но вряд ли парламентарии захотят таким образом “узаконить” новые административные единицы.

При обсуждении данной проблемы необходимо учитывать еще два обстоятельства. Во-первых, недостаток, присущий единому округу, в известной мере скомпенсирован требованием о выделении в электоральных списках региональных групп. При этом сами избирательные объединения и блоки решают, какие регионы соединять, что позволяет избежать искусственности, неизбежной при принудительной процедуре. Вместе с тем звучащие иногда предложения обязать избирательные объединения и блоки разбивать свои списки на 89 групп, соответствующих субъектам РФ [Вешняков 2002], на наш взгляд, нереалистично, поскольку заранее обрекает большую часть таких групп на поражение.

Во-вторых, выборы по крупному избирательному округу обладают несомненными преимуществами с точки зрения пропорциональности представительства. Если в округе замещается менее 20 мандатов, то даже без установления заградительного барьера значительные группы избирателей могут лишиться возможности иметь своих представителей в парламенте.

Но у этой проблемы есть и информационный аспект. В наш век телекоммуникаций мы гораздо лучше знаем политиков федерального уровня, чем местных кандидатов. В этих условиях избирателю легче делать выбор тогда, когда во главе списка стоят федеральные партийные лидеры [12].

Анализ мировой электоральной истории [Веденеев, Богодарова 1997] свидетельствует о том, что проведение выборов по партийным спискам в небольших округах вызвано в основном историческими факторами: первоначально избирательные округа соответствовали административно-территориальным единицам и чаще всего были многомандатными. Со временем при голосовании по системе большинства стали переходить к одномандатным округам. Там же, где действует система выборов по партийным спискам, налицо тенденция к укрупнению округов, в т.ч. к введению общенациональных.

Другая проблема пропорциональной системы связана с выбором между “закрытыми” и “открытыми” списками. Недавно председатель Центризбиркома выразил сожаление, что в новой редакции Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ” сохранилась система “закрытых” списков [Вешняков 2002] [13]. Главным изъяном подобной системы считается то, что избиратель не может влиять на очередность получения депутатских мандатов внутри партийного списка.

Однако необходимо иметь в виду, что и система “открытых” списков не свободна от недостатков. Прежде всего она осложняет подсчет голосов. Этому обстоятельству можно было бы и не придавать значения, справедливо полагая, что избирательная система призвана обеспечивать права граждан, а не удобство избирательных комиссий. Но усложнение подсчета голосов влечет за собой и усложнение контроля за этой операцией, а соответственно — снижение доверия общества к полученным результатам.

Кроме того, система “открытых” списков к межпартийной конкуренции добавляет внутрипартийную. На первый взгляд, это хорошо, поскольку в идеале должно способствовать развитию внутрипартийной демократии и препятствовать бюрократизации партийного аппарата. Но реальная ситуация далеко не столь однозначна. В условиях избирательной кампании главным средством внутрипартийной конкуренции, вне сомнения, будет предвыборная агитация. Между тем руководство агитационной кампанией и финансовые ресурсы сосредоточены преимущественно в руках партийного центра и партийного аппарата. Не приведет ли переход к “открытым” спискам к результатам, противоположным задуманным, т.е.

появлению у партийных функционеров возможности “корректировать” решения, принятые на съезде партии, и проталкивать вперед не слишком популярных в партии лиц? Готовы ли законодатели к тому, чтобы защитить права кандидатов в процессе межпартийной конкуренции?

Все эти проблемы остро стоят сегодня перед законодателями субъектов РФ, которым в соответствии с новой редакцией “рамочного” закона предстоит включить положение о голосовании по партийным спискам в свои законы о выборах [Любарев 2002;

Глубоцкий, Кынев 2003]. В подавляющей части регионов (если не во всех) число административно-территориальных единиц сопоставимо с числом депутатов, которые будут избираться по пропорциональной системе, поэтому им нецелесообразно проводить такие выборы по нескольким многомандатным округам.

В декабре 2002 г. Центризбирком утвердил методические рекомендации субъектам РФ, где предлагает им для преодоления дефектов системы выборов по партийным спискам сделать эти списки “свободными” либо разбить их на региональные группы [Постановление 2002]. Об изъянах “свободных” списков уже было сказано. Что же касается разбиения списка на региональные группы, то целесообразность такой меры представляется сомнительной. Во-первых, число мандатов, распределяемых по пропорциональной системе на региональных выборах, будет на порядок ниже, чем на выборах в Государственную Думу. Во-вторых, электорат в регионе обычно более однороден, чем в целом по стране. Вероятно, в многонациональных субъектах РФ (республиках) такое разбиение может быть оправдано, в других же оно создаст больше сложностей, чем преимуществ.

Избирательные системы в “рамочном” законе При анализе “рамочного” закона прежде всего бросается в глаза крайнее невнимание законодателей к вопросу о выборе избирательной системы. В отличие от проекта Избирательного кодекса, разрабатывавшегося в 1992 г. еще в Верховном Совете РФ, ни в одном из вариантов “рамочного” закона (1994, 1997, 2002 гг.) нет специальной статьи, посвященной собственно электоральным системам. Нормы, касающиеся данного вопроса, разбросаны по всему его тексту и появляются в самых неожиданных местах.


Так, положение о необходимости использовать на региональных выборах пропорциональную систему помещено в п. 16 ст. 35, которая называется “Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями, избирательными блоками”. Нормы, связанные с системой выборов по многомандатным округам, включены в п. 2 ст. 5 (“Равное избирательное право и право на участие в референдуме”), п. 8 ст. 18 (“Образование (определение) избирательных округов, округа референдума”) и п. 5 ст. 70 (“Порядок определения результатов выборов, референдума”). А норма, обязывающая проводить выборы высшего должностного лица субъекта РФ по системе абсолютного большинства, оказалась во втором абзаце п.

1 ст. 71 (“Повторное голосование и повторные выборы. Дополнительные выборы”).

В результате выбор избирательной системы начинает предопределяться процессуальными нормами, а не наоборот, как это должно быть при разумной, логичной структуре законодательства. Например, в ст. 63 “рамочного” закона исчерпывающим образом описывается содержание избирательного бюллетеня. В п. ст. 64 четко оговорено, как может голосовать избиратель. В пунктах 14, 15, 17, 18 ст.

68 установлен порядок подсчета голосов избирателей. Между тем в указанные “рамки” не укладывается целый ряд избирательных систем, которые обсуждались выше [14]. В частности, системы, основанные на преференциальном голосовании (мажоритарно-преференциальная и система единственного передаваемого голоса) требуют совершенно иной формы избирательного бюллетеня и абсолютно других способов голосования и подсчета голосов.

Более того, даже пропагандируемая Центризбиркомом система “открытых” списков не отвечает указанным нормам. Так, Центризбирком рекомендует добавлять в избирательный бюллетень строку: “Из отмеченного списка кандидатов голосую за кандидата №”, с расположенным справа от нее пустым прямоугольником. Избиратель, желающий отметить какого-либо кандидата из списка, должен проставить в этом прямоугольнике списочный номер соответствующего кандидата. Рекомендуется также прилагать к протоколу об итогах голосования таблицы, содержащие данные персонального голосования за кандидатов, выдвинутых в составе партийных списков.

Все эти рекомендации находятся вне “рамок” федерального закона.

Вероятно, кто-то полагает, что такие нормы не противоречат “рамочному” закону, а являются “гарантиями избирательных прав, дополняющими гарантии, предусмотренные федеральным законом”. Но есть и другое мнение: нормы “рамочного” закона, устанавливающие содержание избирательного бюллетеня, порядок голосования и подсчета голосов, носят императивный характер и не терпят никаких дополнений. Столкновение этих двух позиций может привести к многочисленным судебным разбирательствам, которые поставят под угрозу проведение региональных выборов [15].

*** В последнее время неоднократно высказывалась мысль о необходимости кодификации федерального избирательного законодательства [Иванченко 2001;

Шейнис и др. 2001;

Борисов 2002]. Например, в докладе Центризбиркома, опубликованном в октябре 2000 г. [О развитии 2000], предлагалось осуществить такую кодификацию после завершения очередного цикла федеральных выборов (2003 — 2004 гг.). Очевидно, что при разработке соответствующего Кодекса необходимо будет особенно тщательно продумать вопрос об избирательных системах, которые могут применяться на выборах различного уровня. В силу федеративного устройства российского государства право выбора той или иной системы следует сохранить за субъектами РФ. Однако для каждой избирательной системы в федеральном законодательстве должен быть предусмотрен набор гарантий электоральных прав граждан, обеспечивающий проведение подлинно свободных и справедливых выборов.

[1] В литературе понятие “избирательная система” употребляется как в широком, так и в узком смысле. В настоящей работе оно используется исключительно в узком значении.

[2] Иной точки зрения придерживается Л.А.Кириченко, который выступает за введение в одномандатных округах одобрительного голосования [Кириченко 1993].

Аналогичную идею отстаивают и некоторые сторонники реформирования первичных президентских выборов в США [см. Таагепера, Шугарт 1997].

[3] По мнению Таагеперы и Шугарта [Таагепера, Шугарт 1997], а также Г.Голосова [Голосов 2001], мажоритарной правомерно именовать лишь систему абсолютного большинства, тогда как для системы относительного большинства больше подходит термин “плюральная”.

[4] В 1987 — 1990 гг. в нашей стране использовалась третья, довольно экзотическая с точки зрения мировой практики, версия данной системы: избирателю предоставлялось столько голосов, сколько баллотировалось кандидатов.

[5] Введение подобной системы предусматривалось в проекте Избирательного кодекса РФ, подготовленном в 1992 г. группой во главе с В.А.Балалой, а также в проекте закона о выборах депутатов Государственной Думы, разработанном в 1994 г.

коллективом под руководством В.И.Васильева и А.Е.Постникова [Васильев, Постников 1995]. Сторонники такой системы имеются в Великобритании, Новой Зеландии и Канаде [Таагепера, Шугарт 1997].

[6] Новая редакция “рамочного” закона предусматривает обязательное проведение выборов высших должностных лиц субъектов РФ по системе абсолютного большинства.

[7] Не случайно систему относительного большинства иногда называют “плюральной” [Таагепера, Шугарт 1997;

Голосов 2001].

[8] В качестве примера можно привести результаты повторного голосования на выборах мэра Нижнего Новгорода в сентябре 2002 г.: В.Булавинов получил 35,09%, Ю.Лебедев — 34,53%, против обоих проголосовали 29,38%.

[9] Так, в ходе первого тура выборов губернатора Красноярского края в сентябре 2002 г. А.В.Усс получил 27,6%, А.Г.Хлопонин — 25,3%, С.Ю.Глазьев — 21,4% голосов.

[10] В нашей стране подобные системы применяются исключительно на региональных и местных выборах. В частности, по системе единственного непередаваемого голоса были избраны в 2001 г. депутаты Законодательного собрания Тверской области и Мурманской областной думы.

[11] К сожалению, обеспечить полную надежность такой процедуры пока не удалось даже в случае гораздо более простых систем [Любарев 2001].

[12] В пользу данного предположения говорит и тот факт, что против всех федеральных списков неизменно подается заметно меньше голосов, чем против всех кандидатов в одномандатных округах.

[13] Это сожаление удивительно, если учесть, что подготовкой проекта закона занимался именно Центризбирком.

[14] Стоит отметить, что в установленный “рамочным” законом 1997 г. порядок подсчета голосов не укладывались даже выборы по многомандатным округам.

[15] В качестве иллюстрации можно сослаться на решение Мосгорсуда от января 2003 г., поддержанное Верховным судом РФ, согласно которому избрание вице-мэра Москвы одновременно с мэром противоречит федеральному законодательству, в т.ч. Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”.

Печатается по: журнал "ПОЛИС", 2003, № Тема 5. Избирательный процесс: понятие, субъекты, структура и стадии Тема 6. Избирательные комиссии как субъект избирательного процесса Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

Статья 20. Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума 1. В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии, комиссии референдума:

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

избирательные комиссии муниципальных образований;

окружные избирательные комиссии;

территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

участковые комиссии.

2. При проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума. Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, осуществляющих формирование избирательных комиссий, принятому в порядке, предусмотренном пунктом 9 настоящей статьи.

3. Комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации.

4. Комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании, кампании референдума обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Если обращение указывает на нарушение закона кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, эти кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума или его (ее) уполномоченные представители должны быть незамедлительно оповещены о поступившем обращении и вправе давать объяснения по существу обращения.

(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ) 5. Комиссии вправе, в том числе в связи с обращениями, указанными в пункте настоящей статьи, обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

5.1. В случае нарушения кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума настоящего Федерального закона соответствующая комиссия вправе вынести этим кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума предупреждение, которое доводится до сведения избирателей, участников референдума через средства массовой информации либо иным способом.

(п. 5.1 введен Федеральным законом от 21.07.2005 N 93-ФЗ) Комиссии обеспечивают информирование избирателей, участников 6.

референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ) 7. Компетенция, полномочия и порядок деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации устанавливаются настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами. Компетенция, полномочия и порядок деятельности иных комиссий при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации устанавливаются настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами.

8. Компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных и участковых комиссий при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов устанавливаются настоящим Федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

9. Совмещение комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов различных уровней возможно по решению комиссии, организующей выборы, референдум на определенной территории, которое принято на основании обращения комиссии, организующей выборы, референдум на части этой территории.

Совмещение комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов одного и того же уровня производится по решению комиссии, организующей выборы, референдумы.

10. Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.

11. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом.

При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей комиссии, решение которой было отменено, соответствующие материалы на повторное рассмотрение. В случае, если нижестоящая комиссия повторно не рассмотрит вопрос, решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая комиссия.

(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ) 12. Комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

13. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации.

(в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ) 14. Финансовое обеспечение деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, а также за счет средств федерального бюджета в порядке и объемах, определяемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.

15. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия муниципального образования и территориальная комиссия представляют отчеты об использовании средств соответствующих бюджетов, выделенных на обеспечение их деятельности, проведение выборов и референдумов, в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации.

16. Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, в том числе для хранения избирательной документации и документации референдума до передачи указанной документации в архив либо уничтожения по истечении сроков хранения, установленных законом, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.

17. Организации, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований превышает 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума, их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, помещения.

(п. 17 в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ) 18. Государственные и муниципальные организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны безвозмездно предоставлять комиссиям эфирное время для информирования избирателей, участников референдума в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными законами, и печатную площадь для опубликования решений комиссий и размещения иной информации. При этом расходы организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий осуществляются в порядке, установленном пунктом 10 статьи 50 настоящего Федерального закона.

(в ред. Федерального закона от 19.07.2009 N 203-ФЗ) 19. Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе организации, осуществляющие теле- и радиовещание организации (или) (далее телерадиовещания), редакции периодических печатных изданий, а также должностные лица указанных органов и организаций обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий в пятидневный срок, если обращение получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Указанные сведения и материалы предоставляются комиссиям безвозмездно.

(в ред. Федеральных законов от 21.07.2005 N 93-ФЗ, от 19.07.2009 N 203-ФЗ) Тема 7. Избиратели, кандидаты и политические партии как субъекты избирательного права Тема 8. Учет избирателей, образование избирательных округов и участков Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

Статья 16. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 N 93-ФЗ) 1. Регистрации (учету) подлежат все избиратели, участники референдума.

2. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, осуществляется главой местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения, а в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения, - руководителем территориального органа исполнительной власти города федерального значения.



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.