авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ КОНСТИТУЦИОННОМУ ЗАКОНУ

ОТ 30 МАЯ 2001 Г. N 3-ФКЗ "О ЧРЕЗВЫЧАЙНОМ ПОЛОЖЕНИИ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 1 апреля 2012 года

В.М. АБДРАШИТОВ, Я.Р. ДЖАМБАЛАЕВ, А.Е. ЕПИФАНОВ,

В.В. СЛЕЖЕНКОВ, А.Б. ЮДИНА

Авторы:

Абдрашитов Вагип Мнирович - к.ю.н., доцент ВАК, доцент кафедры теории и

истории права и государства ВолГУ, докторант кафедры теории государства и права СГА (Современная Гуманитарная Академия, г. Москва), научный консультант, автор 96 печатных работ.

Джамбалаев Явнус Рамазанович - кандидат юридических наук, доцент, начальник отдела военного комиссариата Республики Дагестан, преподавал спецкурс "Институт особого государственно-правового режима в Российской Федерации" на военной кафедре Дагестанского государственного университета, адвокат Адвокатской палаты Республики Дагестан. Специалист по вопросам чрезвычайного положения, автор многочисленных работ в данной области, в частности: "Становление правового института чрезвычайного положения в России", "Чрезвычайные меры в условиях особого правового режима", "Основные черты чрезвычайного положения как особого правового режима" и др.

Епифанов Александр Егорович - доктор юридических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права ФГОУ ВПО "Волгоградская академия государственной службы", член Российского историко-правового общества, в сфере профессиональных интересов - вопросы порядка введения чрезвычайного положения, обеспечения защиты прав и свобод граждан, защиты конституционного строя в условиях чрезвычайного положения, автор многочисленных работ, в том числе "Становление правового института чрезвычайного положения в России", "Чрезвычайная государственная комиссия", "Институт особого государственно-правового режима в Российской Федерации (вопросы теории и истории). Учебное пособие" и др.

Слеженков Владимир Владимирович - аспирант кафедры теории и истории права и государства Волгоградского государственного университета, автор ряда работ.

Юдина Анастасия Борисовна - консультант отдела правового обеспечения деятельности Саратовской областной Думы, автор многочисленных комментариев к федеральным законам.

Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к основному закону, используемому при возникновении чрезвычайных ситуаций, влекущих за собой необходимость введения чрезвычайного положения - Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении". Данный Закон действует уже свыше 10 лет и за это время претерпел ряд изменений, направленных на приведение к единообразию с иными законодательными актами Российской Федерации.

Авторами подробно анализируются нормы комментируемого Закона, смежное законодательство и подзаконные нормативные акты. Рассматриваются основные аспекты режима чрезвычайного положения.

Комментарий предназначен для государственных и муниципальных органов, участвующих в обеспечении режима чрезвычайного положения, а также будет интересен студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов.

N 3-ФКЗ 30 мая 2001 года РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН О ЧРЕЗВЫЧАЙНОМ ПОЛОЖЕНИИ (в ред. Федеральных конституционных законов от 30.06.2003 N 2-ФКЗ, от 07.03.2005 N 1-ФКЗ) Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Чрезвычайное положение Комментарий к статье 1. В ст. 1 комментируемого Закона раскрывается понятие чрезвычайного положения.

В основных законах современных государств в качестве их приоритетной обязанности закреплены признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. В соответствии с этим в условиях отсутствия угрозы для целостности государства, жизни и здоровья находящихся на его территории людей посредством правового регулирования устанавливается такой порядок существования и деятельности всех государственных и общественных органов и структур, при котором как минимум каждое из оговоренных прав и свобод человека и гражданина может быть реализовано без каких-либо ограничений 1. Такую ситуацию принято называть нормальным правовым режимом.

1 Смирнов П.А. Понятие чрезвычайного и военного положений // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2005. N 2. С. 162.

Однако нормальный правовой режим в силу возникновения особых условий (негативных факторов) может нарушаться. Эти особые условия (негативные факторы) порождают в обществе социальное напряжение, причины которого вызваны либо исключительно социальными процессами (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокады отдельных местностей), либо стихийными бедствиями, техногенными и экологическими факторами 2. В результате возникновения указанных особых условий (негативных факторов) создается чрезвычайная, особо опасная обстановка. Она заключается в следующем.

2 Рушайло В.Б. К вопросу о теории административно-правового режима // Современное право. 2003. N 8. С. 22.

Во-первых, нарушается нормальный ритм жизни городов, иных населенных пунктов, а также режим функционирования государственных и муниципальных органов. Например, при возникновении инфекционных заболеваний вводится особый режим труда, учебы, передвижения и перевозок, осуществляется комплекс карантинных мероприятий, проводится досмотр транспорта, эвакуация населения и т.д. Это осложняет деятельность исполнительных органов по выполнению возложенных на них задач и функций в различных сферах государственного управления.

Во-вторых, причиняется значительный ущерб экономике, материальным и культурным ценностям, а также личным и имущественным интересам физических и юридических лиц. Так, в результате стихийных бедствий, в частности землетрясений, разрушаются города и другие населенные пункты. В этих условиях возникает необходимость разместить десятки тысяч пострадавших семей, перевести на новое место учреждения здравоохранения, наладить работу предприятий общественного питания, торговли, снабжения, быстро восстановить связь, обеспечить функционирование предприятий коммунально-бытового обслуживания и т.п. Работа по ликвидации последствий подобных явлений требует мобилизации огромных материальных и людских ресурсов.

В-третьих, возникает угроза здоровью, жизни многих людей.

В-четвертых, создается потенциальная угроза нарушения общественного порядка и общественной безопасности, а также осложняется деятельность государственных органов по обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности.

Возникают трудности в раскрытии и расследовании преступлений, проведении оперативно-розыскных мероприятий и т.п. Все это в совокупности создает угрозу безопасности личности, общества и государства. Поэтому государство вводит усиленные меры охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на всей или части пострадавшей территории 3.

3 Рушайло В.Б. Административно-правовой режим особого положения: понятие и сущность // Современное право. 2004. N 1.

В данных условиях может быть введено чрезвычайное положение, которое в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи характеризуется как вводимый на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

В этой связи следует отметить, что институт особых правовых режимов (наиболее распространенными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения) имеет глубокие историческое корни как в российском праве, так и в законодательстве большинства зарубежных государств. Как показали исследования, исключительные законы, приостанавливающие в периоды военной или иной опасности на определенной территории действие обычных законов и наделяющие чрезвычайными полномочиями конкретный орган исполнительной власти, занимали значительное место уже в Древнем Риме 4.

4 Пчелинцев С. Суды в условиях особых правовых режимов // Отечественные записки. 2003. N 2. С. 220 - 228.

Характерными особенностями чрезвычайного положения как одного из видов особого правового режима являются следующие особенности.

Во-первых, особые правовые режимы вводятся при возникновении на территории государства или его части определенной ситуации экстраординарного характера, угрожающей поступательному развитию общества и государства и несущей угрозу правам и свободам граждан. Основаниями их установления являются два обязательных условия:

фактическое (чрезвычайная ситуация определенного вида) и юридическое (наличие заблаговременно принятого федерального конституционного закона или федерального закона). Введение особых правовых режимов рассматривается законодательством как крайняя мера, применяемая государством в целях предотвращения, пресечения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Во-вторых, введение особого правового режима прямо или косвенно предусматривается текстом Конституции РФ и конкретизируется специальным федеральным законодательством, а порядок введения требует соблюдения определенной процедуры не только внутри (согласование с Советом Федерации Федерального Собрания РФ), но и вне территории страны (обязательное уведомление руководства сопредельных государств и международных организаций).

В-третьих, продолжительность действия особых правовых режимов носит временный характер.

В-четвертых, особые правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения взаимодействия в данных ситуациях органов государственной власти, общественных организаций, физических и юридических лиц на основе права. Это необходимо, поскольку в условиях введения особого правового режима происходит расширение полномочий органов государственной власти и соответственно ограничение определенных прав и свобод граждан, других субъектов правоотношений и возложение на них дополнительных обязанностей. Объем вводимых ограничений должен носить последовательно постепенный и исчерпывающий характер и должен соответствовать характеру лежащих в основе этого реальных угроз.

В-пятых, в основе введения особого правового режима лежит необходимость повышения в чрезвычайных ситуациях различного характера эффективности управленческой деятельности соответствующих органов государственной власти, требуемой для скорейшей ликвидации негативных последствий, вызванных этими ситуациями, путем урегулирования отношений внутри аппарата управления, рационального использования его правовых, людских, информационных и технических ресурсов 5.

5 Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Курс лекций // Академия управления МВД России. 2007.

Необходимость введения чрезвычайного положения объясняется двумя причинами:

1) режим чрезвычайного положения предполагает расширение круга полномочий органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти по охране общественного порядка, нормализации обстановки. Также названный режим подразумевает усиление ответственности должностных лиц за неисполнение обязанностей, которые возлагаются на них с введением такого положения. Все эти меры объективно необходимы для стабилизации возникшей ситуации;

2) социальная ситуация может складываться таким образом, что граждане, проживающие на данной территории, фактически не смогут реализовать многие права и свободы, а также выполнять возложенные на них законом обязанности. Это особенно характерно для чрезвычайного положения, связанного с возникновением чрезвычайных ситуаций природно-техногенного характера, но не исключено и в ситуациях, связанных с социальными конфликтами. Для создания правовой основы поведения участников указанных общественных отношений введение чрезвычайного положения нормативно закрепляет временное ограничение основных прав и свобод граждан и возложение на них дополнительных обязанностей. Правомерное ограничение в данном случае выступает и как элемент юридического механизма управления чрезвычайной ситуацией. Его цель скорейшая нормализация обстановки, восстановление законности и правопорядка, устранение угрозы безопасности граждан и оказание им необходимой помощи 6.

6 Там же.

Конституционный институт чрезвычайного положения является важным элементом государственно-правовых систем большинства государств мира. Любое государство вправе использовать данный правовой институт для решения внутренних проблем, что подтверждается ст. 4 Международного пакта от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах", ст. 15 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключенной в г. Риме 4 ноября 1950 г.).

Новейшая история России знает ряд случаев введения чрезвычайного положения.

Например, Указом Президента РФ от 2 ноября 1992 г. N 1327 в связи с резко обострившейся ситуацией на территории Северо-Осетинской ССР и Ингушской Республики, массовыми беспорядками, межнациональными конфликтами, сопровождающимися насилием с применением оружия и боевой техники и приведшими к человеческим жертвам среди населения, а также в связи с угрозой безопасности и территориальной целостности РФ с 14 часов 00 минут 2 ноября 1992 г. до 14 часов минут 2 декабря 1992 г. было введено чрезвычайное положение на территории Северо­ Осетинской ССР, а также на территории Ингушской Республики. Впоследствии данное чрезвычайное положение было продлено с 14 часов 00 минут 2 декабря 1992 г. до 14 часов 00 минут 30 января 1993 г. (Постановление Верховного Совета РФ от 1 декабря 1992 г. N 4043-1).

Также чрезвычайные положения были введены:

- Указом Президента РФ от 27 марта 1993 г. N 407 "О введении чрезвычайного положения на территориях части Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и части Назрановского района Ингушской Республики";

- Указом Президента РФ от 29 мая 1993 г. N 788 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики";

- Указом Президента РФ от 27 июля 1993 г. N 1149 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики";

- Указом Президента РФ от 29 сентября 1993 г. N 1506 "О введении чрезвычайного положения на территориях Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Северо-Осетинской ССР и Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики";

- Указом Президента РФ от 3 октября 1993 г. N 1575 "О введении чрезвычайного положения в городе Москве";

- Указом Президента РФ от 4 апреля 1994 г. N 657 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики";

- Указом Президента РФ от 27 апреля 1994 г. N 836 "О введении чрезвычайного положения на части территории Республики Северная Осетия";

- Указом Президента РФ от 30 мая 1994 г. N 1112 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики";

- Указом Президента РФ от 25 июля 1994 г. N 1541 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики";

- Указом Президента РФ от 3 октября 1994 г. N 1970 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики";

- Указом Президента РФ от 2 декабря 1994 г. N 2145 "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики".

2. Частью 2 комментируемой статьи особо оговаривается, что введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ.

Таким образом, главным предназначением режима чрезвычайного положения является создание правовых и обеспечивающих их организационных барьеров, которые затрудняли бы, а в ряде случаев и вовсе исключали достижение преступных целей в сфере безопасности страны. Характерным признаком установления подобных мер является вынужденная (в силу высших интересов обеспечения безопасности личности, общества и государства) детальная регламентация деятельности государственных органов и общественных организаций, поведения граждан, введения некоторых дополнительных правил или изъятия из принятых норм, установление особого контроля за надлежащим порядком развития правоотношений в охраняемой сфере 7. Однако все эти меры имеют строго временный характер и перестают применяться в случае устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

7 Строителев А.Н. Режимы чрезвычайного положения и контртеррористической операции - правовая основа в борьбе с терроризмом // Обозреватель-Observer. 2010. N 9.

С. 84.

Статья 2. Цели введения чрезвычайного положения Комментарий к статье Статья 2 Закона исчерпывающим образом определяет перечень целей введения чрезвычайного положения в России. К ним относятся:

- устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

- обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

- защита конституционного строя Российской Федерации.

Данные положения комментируемого Закона конкретизируют норму ч. 1 ст. Конституции РФ, согласно которой в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. При этом стоит отметить, что приведенная норма Конституции РФ по своему содержанию выступает более узкой, нежели комментируемая статья, поскольку обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина не сводится только лишь к обеспечению безопасности граждан. Вместе с тем в ст. 3 комментируемого Закона обстоятельства, обусловливающие введение чрезвычайного положения, рассматриваются как представляющие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю, что корреспондирует с содержанием Конституции РФ.

Права и свободы человека согласно ст. 2 Конституции РФ являются высшей ценностью. Соответственно обеспечение условий для полноценного пользования ими, защита прав и свобод человека выступают ведущими задачами государства, предопределяя направленность деятельности государственной власти. Данные задачи тесно взаимосвязаны с необходимостью защиты государством конституционного строя, в организации которого находят воплощение общие интересы населения страны, в том числе связанные и с установлением системы гарантий реализации прав и свобод человека.

Конституционный строй - это система социальных, экономических и политико правовых отношений, устанавливаемых и охраняемых конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства 8. Эти отношения устанавливаются и охраняются конституцией и другими конституционно-правовыми актами государства.

Основы конституционного строя определены в гл. 1 Конституции России.

8 URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/lower/15572.

Обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, определяются ст. 3 комментируемого Закона.

Необходимо указать, что цель устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, является первичной по отношению к иным. Без устранения соответствующих обстоятельств невозможно решить вопрос достижения конечной цели - обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Глава II. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА И ПОРЯДОК ВВЕДЕНИЯ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ Статья 3. Обстоятельства введения чрезвычайного положения Комментарий к статье 1. Комментируемая статья характеризует обстоятельства введения чрезвычайного положения как такие обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. При этом законодатель дает исчерпывающий перечень этих обстоятельств, которые подразделяет на две группы:

- обстоятельства политического и криминогенного характера (угрожающие в первую очередь конституционному строю государства, а затем уже и безопасности граждан). К ним относятся попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями;

- обстоятельства техногенно-экологического происхождения (угрожающие первоначально и в большей степени безопасности населения, но факультативным объектом которых является и государственная безопасность). Эту категорию составляют чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии;

а также возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (и способные повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно спасательных и других неотложных работ.

При этом само по себе наличие данных обстоятельств не может повлечь введение чрезвычайного положения. Комментируемая статья предусматривает также условия, при которых указанные обстоятельства могут стать основанием для введения чрезвычайного положения, а именно они должны сопровождаться насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, т.е.

они должны нести общественно опасный характер.

2. Насильственным изменением конституционного строя Российской Федерации, захватом или присвоением власти следует считать действия тех или иных граждан и их объединений, направленные на неправомерный приход к власти не путем свободных и демократических выборов, а посредством применения различного рода насилия (психологического, физического, вооруженного) к законопослушным гражданам, государственным деятелям, служащим, подчинения их своей воле.

Вооруженным мятежом следует считать действия, направленные на открытое неповиновение государственной власти и существующему конституционному строю, связанные с применением оружия.

Массовыми беспорядками являются действия, направленные на неповиновение власти, сопровождающиеся незаконными массовыми собраниями, митингами людей, погромами, уничтожением либо повреждением чужого имущества.

Террористическими актами являются общественно опасные деяния, выражающиеся в совершении взрыва, поджога или иных действий, устрашающих население и создающих опасность гибели человека, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных тяжких последствий, осуществляемые в целях воздействия на принятие решения органами власти или международными организациями.

Блокированием особо важных объектов или отдельных местностей является незаконное воспрепятствование к ним свободному доступу граждан, должностных лиц, выносу или вывозу каких-либо предметов и имущества, а равно воспрепятствование выходу из них граждан, должностных лиц, выносу или вывозу каких-либо предметов и имущества. Блокирование может происходить путем создания искусственных препятствий и (или) своего рода патрулей, кордонов, "живых колец", перекрытием толпой людей транспортных (автомобильных, железнодорожных, водных) магистралей, трасс.

Под захватом подразумевается незаконное проникновение лиц на территорию особо важных объектов или отдельных местностей, парализующее их обычную повседневную деятельность, управление ими с целью установления над ними своего контроля и использования в определенных интересах.

Подготовка незаконных вооруженных формирований предполагает создание таких формирований, подбор в них кадров, обучение членов формирования владению оружием, совершению диверсий, террористических актов, разбойных нападений, пропаганду идеологии и целей, во исполнение которых создается вооруженное формирование и предоставление им оружия для выполнения поставленных перед ними задач.

Под деятельностью незаконных вооруженных формирований подразумевается совершение ими активных действий с применением оружия во исполнение поставленных перед ними задач, например по совершению террористических актов, захвату власти на определенной территории или в целом в государстве, физическому устранению политических деятелей, захвату заложников и иное.

Межнациональными следует считать конфликты, возникшие между какими-либо национальностями на почве межнациональной вражды, которая может быть обусловлена проявлениями расизма, шовинизма, территориальных или экономических споров.

Межконфессиональными следует считать конфликты, возникшие между какими либо группами лиц на почве разных религиозных верований.

К региональным конфликтам относят конфликты, возникшие между населением соседних территорий по поводу принадлежности каких-либо территорий, земель.

3. Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера") дается понятие чрезвычайной ситуации как обстановки на определенной территории, сложившейся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" был принят в целях:

- предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;

- снижения размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций;

- ликвидации чрезвычайных ситуаций;

- разграничения полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями.

Как видно, цели и задачи этого Закона более узкие, чем цели и задачи комментируемого Закона, но в то же время в своей области они их конкретизируют и уточняют.

Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в п. "в" ч. 1 ст. 8, так же как и исследуемый Закон, предусматривает полномочие Президента РФ на введение при чрезвычайных ситуациях в соответствии со ст. 56 и 88 Конституции РФ при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены комментируемым Законом, на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.

Природный характер явление носит, когда оно образовалось без непосредственного влияния человека в силу естественных причин окружающей среды.

Техногенный характер ситуация носит, когда события, аварии, катастрофы возникли в результате технической (производственной) деятельности человека.

Авария - это повреждение техники, оборудования, транспортного средства, здания, сооружения, принесшее убытки и чрезвычайные расходы, а также крушение, несчастный случай, неудача.

Катастрофа - внезапно произошедшее бедствие, событие, влекущие за собой тяжелые последствия.

Стихия (стихийное бедствие) - явление природы, обнаруживающееся как ничем не сдерживаемая сила (влекущее либо могущее повлечь причинение серьезного материального ущерба и человеческие жертвы).

Экологическая ситуация - обстановка взаимоотношения организма с окружающей средой.

Эпидемия - значительное распространение заразной болезни среди людей.

Эпизоотия - одновременное заболевание значительного числа животных какой-либо заразной болезнью.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайные ситуации классифицируются в зависимости от количества людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. Чрезвычайные ситуации согласно указанному Постановлению подразделяются на локальные, муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные, федеральные.

4. Отличия понятия чрезвычайного положения от понятия чрезвычайной ситуации состоят в следующем.

Во-первых, под обстановкой в определении чрезвычайной ситуации понимается положение, обстоятельства, условия существования чего-либо. Чрезвычайная ситуация складывается в результате объективных причин - аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, и ее наличие или отсутствие не зависит от принятия правового решения органом государственной власти или местного самоуправления о наличии чрезвычайной ситуации. Чрезвычайное положение же в отличие от чрезвычайной ситуации вводится только указом Президента РФ и представляет собой особый правовой режим деятельности (т.е. определенный порядок дел, условия деятельности, работы, существования) органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений.

Во-вторых, при чрезвычайном положении вводятся отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возлагаются на них дополнительные обязанности.

При чрезвычайной ситуации такие ограничения не вводятся. Обязанности граждан в области регулирования вопросов, связанных с предупреждением чрезвычайной ситуации и ликвидации ее последствий, не ограничивают их права и свободы, а направлены на обеспечение безопасности людей, гарантий их прав и свобод.

В-третьих, за нарушение режима чрезвычайного положения для граждан и должностных лиц предусмотрена административная ответственность (на что указывает ст.

32 исследуемого Закона), предусмотренная ст. 20.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. За невыполнение же требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрена административная ответственность ст. 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях только для должностных лиц (ч. 1 и 2 указанной статьи) и для юридических лиц (ч. 1 данной статьи).

В-четвертых, ликвидация чрезвычайной ситуации и ее последствий происходит за счет собственных средств организаций, бюджетов органов власти, на территории которых возникла такая ситуация. Ликвидация обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения и их последствий, происходит, прежде всего, за счет средств федерального бюджета (что определено ст. 27 комментируемого Закона).

В-пятых, ст. 37 и 38 комментируемого Закона предусматривают обязательное уведомление и информирование Организации Объединенных Наций, Совета Европы, сопредельных государств и о введении чрезвычайного положения, и о прекращении периода его действия. При наличии же чрезвычайной ситуации и отсутствии при этом режима чрезвычайного положения такого уведомления не требуется.

В-шестых, целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Целями установления наличия чрезвычайной ситуации является ликвидация самой ситуации и ее последствий. Ликвидация чрезвычайных ситуаций - это аварийно спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

При этом наличие чрезвычайной ситуации может являться причиной для введения чрезвычайного положения, если возникли обстоятельства, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Таким образом, чрезвычайная ситуация представляет собой причину, а чрезвычайное положение - следствие.

До настоящего времени в России часто возникали чрезвычайные ситуации. Так, одним из наиболее показательных примеров было объявление Указом Президента РФ от августа 2010 г. N 966 чрезвычайной ситуации, связанной с обеспечением пожарной безопасности (вследствие масштабных лесных пожаров, перекинувшихся на населенные пункты) на территории семи субъектов РФ - в Марий-Эл, Мордовии, а также во Владимирской, Воронежской, Московской, Нижегородской и Рязанской областях. Однако ни разу в новейшей российской истории, за период действия указанных Законов, объявление чрезвычайных ситуаций не повлекло введения чрезвычайного положения.

Статья 4. Введение чрезвычайного положения Комментарий к статье 1. Положения комментируемой статьи корреспондируют с нормой ст. Конституции России, согласно которой Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, которые предусмотрены федеральным конституционным законом, вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Незамедлительность передачи указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на утверждение Совету Федерации Федерального Собрания РФ обусловлена тем, что Совет Федерации Федерального Собрания РФ в срок, не превышающий 72 часа с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, должен рассмотреть вопрос об утверждении этого указа - что определено в ч. 3 ст. комментируемого Закона.

Данные строгие временные рамки передачи указа Президента РФ и его утверждения Советом Федерации объясняются исключительностью обстоятельств, служащих основанием для введения чрезвычайного положения, масштабностью угрозы, которые они представляют для государства и общества, необходимостью максимально оперативной и эффективной организации деятельности по их устранению.

Механизм утверждения президентского указа о введении чрезвычайного положения представительным органом государственной власти - Советом Федерации, сопровождаемый также контролем соответствующей инициативы главы государства со стороны Государственной Думы, незамедлительно извещаемой о содержании такого указа, предопределен созданной системой сдержек и противовесов разных ветвей власти, призванной наиболее полно обеспечивать права и свободы граждан, принципы демократии, федеративного устройства России.

2. Введение чрезвычайного положения каким-либо иным должностным лицом или органом государственной власти, кроме Президента РФ, противоречит требованиям настоящей статьи, а также ст. 88 Конституции РФ. Оно является незаконным и не должно исполняться, так как согласно требованиям ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 15 Основного Закона страны Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ.

Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

Однако следует сказать, что на практике имели место случаи нарушения указанной нормы Закона, когда чрезвычайное положение вводилось Указами главы субъекта РФ.

Так, Указом Президента Республики Тыва от 23 мая 1996 г. N 576 было введено чрезвычайное положение в целях принятия экстренных мер по предотвращению и ликвидации лесных пожаров, защите от огня населения, населенных пунктов, производственных и хозяйственных объектов. Также Постановлением Народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия от 16 марта 1995 г. N 82-1 был утвержден Указ Президента Республики Калмыкия от 14 марта 1995 г. N 43 "О введении чрезвычайного положения на территории Лаганского района Республики Калмыкия" в связи с наводнением. Однако эти ситуации следует отнести к стихийным бедствиям, которые не представляют исключительной угрозы и потому не требуют введения чрезвычайного положения и соответствующих его условиям ограничений прав и свобод.

Несоответствие нормам комментируемой статьи стало одним из оснований для признания Верховным Судом РФ по заявлению заместителя Генерального прокурора РФ противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению ряда положений Конституции Республики Башкортостан (Определение Верховного Суда РФ от 14 июня 2002 г. по делу N 49-Г02-37) как неосновательно затрагивающих вопросы, отнесенные к предметам исключительного ведения Российской Федерации. Часть 2 ст. 69 Конституции Республики Башкортостан предусматривала возможность принятия закона Республики Башкортостан, устанавливающего основания и порядок введения чрезвычайного положения, а в соответствии с п. 16 ст. 86 Конституции Республики Башкортостан Президент Республики наделялся правом издания указов о чрезвычайном положении, которые подлежат утверждению Государственным Собранием Республики Башкортостан (п. 23 ч. 1 ст. 79 Конституции Республики Башкортостан).

Признав указанные нормы недействующими и не подлежащими применению, Верховный Суд РФ подчеркнул, что в Российской Федерации только Президент РФ уполномочен издавать указ о введении чрезвычайного положения, как на территории всей страны, так и в ее какой-либо отдельной местности.

Статья 5. Содержание указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения Комментарий к статье Статья 5 комментируемого Закона регламентирует содержание указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Это связано с необходимостью обеспечения соответствия Конституции РФ и комментируемому Закону текста подобного указа Президента РФ, а также обеспечения ясности в вопросах, которые должны в обязательном порядке находить отражение в этом нормативном акте.

Требования к содержанию соответствующего указа заключаются в следующем.

1. В указе о введении чрезвычайного положения должны предусматриваться обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения (их подробный перечень приведен в ст. 3 настоящего Закона). Данные обстоятельства, как уже отмечалось, подразделяются на две категории:

- обстоятельства политического и криминогенного характера (угрожающие в первую очередь конституционному строю государства) - попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные конфликты и т.п.;

- обстоятельства техногенно-экологического происхождения (угрожающие в большей степени безопасности населения) - чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера.

2. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть мотивирован, содержать обоснование необходимости введения данного режима. Это объясняется тем, что введение чрезвычайного положения является крайней мерой, без применения которой создается реальная опасность для существования конституционного строя России, жизни и безопасности граждан, обеспечения их прав и свобод.

Соответственно, в указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения необходимо определение, в чем заключается подобная опасность, насколько она существенна и почему ее невозможно преодолеть какими-либо иными способами, без установления чрезвычайных мер.

3. В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны устанавливаться границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение.

Данное требование закона обусловлено тем, что согласно ч. 2 ст. 56 Конституции РФ чрезвычайное положение может вводиться как на всей территории России, так и в отдельных ее местностях. В отдельной местности чрезвычайное положение может вводиться, например, когда возникшие в ее рамках обстоятельства угрожают территориальной целостности государства либо здоровью нации (например, при возникновении чрезвычайных ситуаций с достаточно широкой зоной распространения поражающих факторов - региональных, межрегиональных).

4. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен содержать в себе указание на силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения. То есть необходимо определить, каким министерствам и ведомствам поручается обеспечивать режим чрезвычайного положения, принимать прямое участие в устранении обстоятельств, послуживших основанием для его введения. Перечень соответствующих сил и средств приводится в ст. 16 - 17 настоящего Закона. Так, согласно ст. комментируемого Закона, для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Часть 1 ст. 17 комментируемого Закона предусматривает, что в исключительных случаях на основании указа Президента РФ в дополнение к указанным силам и средствам для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы.

5. В указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения в обязательном порядке определяется перечень чрезвычайных мер и пределов их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений. При этом данный указ Президента РФ не может содержать отсылочных норм, которые бы делегировали полномочия по установлению перечня таких мер каким либо иным органам власти. Все чрезвычайные меры, которые необходимо применять для устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, а также пределы их действия должны быть полно и обстоятельно изложены в тексте указа. Упомянутые чрезвычайные меры и ограничения прав излагаются в ст. 11 - настоящего Закона.

6. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен содержать указание на государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения. Это положение связано с необходимостью обеспечить действенное разграничение соответствующих полномочий, организовать контроль за эффективностью выполнения мер по устранению обстоятельств, послуживших причиной введения чрезвычайного положения управомоченными лицами, а при необходимости - в случаях ненадлежащего выполнения поставленных задач либо злоупотребления предоставленной компетенцией, привлечь их к ответственности.

7. Указ президента РФ о введении чрезвычайного положения должен предусматривать время вступления указа в силу, а также устанавливать срок действия чрезвычайного положения.

По смыслу данной нормы Закона вступление соответствующего указа в силу может определяться моментом его опубликования.

В этой связи стоит отметить, что, согласно п. 5 Указа Президента РФ от 23 мая г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней со дня их первого официального опубликования. Согласно же п. данного Указа, в актах Президента РФ может устанавливаться и другой порядок вступления их в силу, например исходя из смысла ряда положений приведенного Указа, определяемый моментом их подписания. В то же время в соответствии с ч. 3 ст. Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. На практике вставал вопрос о том, может ли указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения вступить в силу до его опубликования, с момента подписания (так, с момента подписания вступали в силу Указы Президента РФ "О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики" от 3 октября 1994 г. N 1970, от 2 декабря г. N 2145 и некоторые другие). Однако условие ст. 6 комментируемого Закона о немедленном опубликовании указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения в целом снимает возможные в этой связи противоречия, поскольку по его смыслу момент подписания и опубликования указа непосредственно следуют друг за другом.

В зависимости от конкретной ситуации необходимость немедленного вступления указа в силу может и отсутствовать. В то же время, определять иное время для его вступления в силу может быть не совсем целесообразно, поскольку действие указа о введении чрезвычайного положения зависит от его утверждения Советом Федерации, проводимого в кратчайшие сроки (что регламентируется ст. 7 комментируемого Закона).

Так, после обнародования данного указа члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова.

Вопрос об утверждении указа о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного в срок, не превышающий 72 часов с момента его обнародования.

Согласно ч. 1 ст. 9 комментируемого Закона срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. В зависимости от оценки сложности возникших обстоятельств, чрезвычайное положение может вводиться на любой срок, в рамках данных временных лимитов.

Статья 6. Обнародование указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения Комментарий к статье Статья 6 комментируемого Закона содержит требование о незамедлительном обнародовании по теле- и радиоканалам и незамедлительном официальном опубликовании указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения.

Стоит отметить, что по общему правилу, предусмотренному п. 2 и 2.1 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", акты Президента РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания. Официальным опубликованием акта Президента РФ считается также первое размещение (опубликование) его полного текста на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru). Безусловно, что следование указанным срокам в условиях чрезвычайного положения выступает невозможным.

Необходимость специфических требований, содержащихся в комментируемой статье, объясняется задачами наиболее оперативного информирования граждан, должностных лиц, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления о введении чрезвычайного положения, поскольку оно предполагает возможность применения ряда мер, связанных с ограничением прав и свобод граждан, прав организаций. При этом соответствующие меры могут непосредственно влиять на обычный режим жизни и деятельности соответствующих субъектов, например касаться ограничения свободы передвижения в определенное время, изменения режима въезда и выезда в рамках определенной территории, ограничений перемещения товаров, услуг, финансовых средств, установления особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости и т.д.

Незамедлительное извещение, соответственно, позволяет обеспечить предупреждение населения о предстоящей возможной опасности для жизни и здоровья, которая послужила основанием для введения чрезвычайного положения, информировать граждан, должностных лиц, организации, органы государственной власти и местного самоуправления об устанавливаемых в этой связи мерах и временных ограничениях, и тем самым достигнуть выполнения требований о соблюдении данного режима.

Незамедлительное опубликование указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения предопределяет и скорейшее принятие мер, которые будут способствовать устранению обстоятельств, обусловивших установление рассматриваемого режима.

Следует также отметить, что согласно ч. 4 ст. 7 комментируемого Закона указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации Федерального Собрания РФ, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.


Статья 7. Утверждение Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения Комментарий к статье 1. Статьей 7 комментируемого Закона регулируется порядок утверждения указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Советом Федерации.

Полномочием по утверждению указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Совет Федерации наделен п. "в" ст. 102 Конституции РФ.

Наделение Совета Федерации полномочиями по утверждению указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения реализует принцип разделения властей в РФ. Режим чрезвычайного положения затрагивает не только ту территорию, на которой он введен, но и другие территории, т.к. нарушаются политические, экономические, социальные связи между данными территориями на определенный период. В данной ситуации возложение полномочий по введению режима чрезвычайного положения на основании решения лишь главы государства может привести к необоснованному ограничению прав и свобод граждан, общественных объединений, ущемлению законных интересов организаций, расположенных на соответствующей территории. Закрепление требования о необходимости утверждения Советом Федерации указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения позволит сбалансировать политические, экономические, гражданские интересы.

После подписания указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть незамедлительно передан для утверждения в Совет Федерации.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи после обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова.

Обнародуется указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения на каналах телерадиовещательных организаций, а также путем его официального опубликования (ст.

6 комментируемого Закона).

Законодателем четко не установлен срок для прибытия членов Совета Федерации к месту заседания Совета Федерации. Однако данный срок должен рассчитываться исходя из требований ч. 3 комментируемой статьи, в соответствии с которой указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть утвержден в течение 72 часов с момента его обнародования, а также с учетом необходимости прохождения процедуры утверждения данного указа, установленной Регламентом Совета Федерации.

Исходя из этого, п. 2 ст. 155 Регламента Совета Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. N 33-СФ (далее - Регламент Совета Федерации), установлено, что после обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения Председатель Совета Федерации обязан обеспечить сбор членов Совета Федерации к месту проведения заседания Совета Федерации в срок не более 48 часов.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения рассматривается Советом Федерации в качестве первоочередного.

В соответствии со ст. 154 Регламента Совета Федерации Председатель Совета Федерации незамедлительно направляет текст указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения в Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности (головной) и Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике для подготовки заключений.

3. Согласно требованию ч. 3 комментируемой статьи Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, рассматривает вопрос об утверждении этого указа и принимает соответствующее постановление.

Процедура рассмотрения вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения установлена ст. 156, 157 Регламента Совета Федерации.

Рассмотрение вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения на заседании Совета Федерации начинается с доклада Президента РФ либо по его поручению полномочного представителя Президента РФ в Совете Федерации, после чего оглашаются заключения Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике.

Обсуждение вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения осуществляется в порядке, установленном ст. 54 Регламента Совета Федерации.

Применительно к обсуждению указанного вопроса после доклада Президента РФ и оглашения заключений Комитета Совета Федерации по обороне и безопасности и Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике устанавливается следующий порядок рассмотрения:

- вопросы к докладчику;

- выступления в прениях;

- заключительное слово докладчика;

- выступления по мотивам голосования по принятию проекта акта Совета Федерации за основу;

- голосование по принятию проекта акта Совета Федерации за основу;

- голосование по принятию акта Совета Федерации в целом.

Следует отметить, что Советом Федерации в данный указ не могут быть внесены какие-либо изменения. Совет Федерации вправе принять решение либо об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, либо об отказе в его утверждении.

Решение об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.

Если за утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения не утверждается, что оформляется постановлением Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации незамедлительно направляется Президенту РФ и в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел.

4. Частью 4 комментируемой статьи устанавливаются юридические последствия неутверждения указа Президента РФ. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения, т.е. путем обнародования на каналах телерадиовещательных компаний, а также путем официального опубликования.

Статья 8. Особенности деятельности Федерального Собрания Российской Федерации в период действия чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Комментарий к статье Статьей 8 комментируемого Закона устанавливается особый режим работы Федерального Собрания РФ в период действия чрезвычайного положения на всей территории РФ.

Установлено, что при введении чрезвычайного положения на всей территории РФ Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения. Перерывы в работе Федерального Собрания РФ в данном случае не допускаются.

Из данного положения следует, что в случае введения чрезвычайного положения на части территории РФ режим работы Федерального Собрания РФ не изменяется. Вместе с тем, по мнению автора, целесообразно было бы установить особый режим работы Федерального Собрания РФ также в случае, если чрезвычайное положение введено на территории, превышающей 2/3 территории РФ.

Режим работы Совета Федерации, Государственной Думы устанавливается соответственно Регламентом Совета Федерации, Регламентом Государственной Думы.

В соответствии со ст. 41 Регламента Совета Федерации деятельность Совета Федерации осуществляется в форме сессий. Совет Федерации собирается на сессии, как правило:

- на весеннюю - с 25 января по 15 июля;

- на осеннюю - с 16 сентября по 31 декабря.

Во время сессии Совета Федерации проводятся:

- заседания палаты;

- заседания Совета палаты;

- заседания комитетов и комиссий Совета Федерации;

- парламентские слушания;

- Дни Совета Федерации в субъектах РФ, ведется работа членов Совета Федерации в субъектах РФ.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.

Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день заседание Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний. Утреннее заседание проводится с 10 до 14 часов с перерывом на 30 минут, вечернее - с 16 до 18 часов.

По решению Совета Федерации время проведения заседания может быть изменено.

Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах РФ, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд в субъект РФ и обратно.

В соответствии со ст. 40 Регламента Государственной Думы, утвержденного Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД, Государственная Дума собирается на весеннюю и осеннюю сессии в соответствии с распорядком работы депутатов Государственной Думы на соответствующую сессию, утверждаемым постановлением Государственной Думы.

Во время сессии Государственной Думы проводятся:

- заседания палаты;

- заседания Совета Государственной Думы;

- заседания комитетов и комиссий Государственной Думы;

- парламентские слушания;

- работа депутатов Государственной Думы в комитетах и комиссиях, во фракциях, а также с избирателями.

Как правило, две недели каждого месяца в этот период предназначаются для проведения заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, одна неделя для работы депутатов Государственной Думы в комитетах, комиссиях и во фракциях, одна неделя - для работы депутатов Государственной Думы с избирателями. В период проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва (со дня назначения выборов до дня выборов) для работы депутатов Государственной Думы с избирателями предназначаются две недели каждого месяца.


Заседания Государственной Думы проходят по вторникам, средам и пятницам. При этом Государственная Дума может назначить дополнительное или внеочередное заседание.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" члену Совета Федерации, депутату Государственной Думы предоставляется ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью 42 календарных дня.

В период действия чрезвычайного положения прерывание работы Совета Федерации, Государственной Думы не допускается. То есть не действуют положения о сессионном характере работы Совета Федерации, Государственной Думы, отменяются межсессионные "каникулы", члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы не вправе уйти в отпуск.

Данное требование позволяет обеспечить принятие в кратчайшие сроки необходимых в режиме чрезвычайного положения решений, направленных на устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, соблюдение прав и свобод человека, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности.

Статья 9. Срок действия чрезвычайного положения Комментарий к статье 1. Статьей 9 комментируемого Закона устанавливается срок действия чрезвычайного положения. Установление конкретных ограниченных сроков действия чрезвычайного положения призвано способствовать скорейшему устранению обстоятельств, послуживших основанием для его введения, четкой и слаженной организации аварийно-спасательных работ, соблюдению прав и свобод человека и гражданина, недопущению возникновения случаев необоснованного продления режима чрезвычайного положения.

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток.

Статьей 5 комментируемого Закона закреплено, что время вступления указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, а также срок действия чрезвычайного положения определяются указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения. Таким образом, срок действия чрезвычайного положения начинает течь с момента, указанного в указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения, независимо от того, утвержден ли данный указ Советом Федерации.

Совет Федерации, утверждая указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, подтверждает его легитимность. В случае, если Советом Федерации указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения не утвержден, он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.

2. На основании ч. 2 комментируемой статьи по истечении срока действия чрезвычайного положения оно считается прекращенным. При этом издания какого-либо специального акта о прекращении действия чрезвычайного положения не требуется.

В случае, если в течение срока действия чрезвычайного положения цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, т.е. не были устранены обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения.

Таким образом, режим чрезвычайного положения может быть продлен путем издания соответствующего указа Президента РФ, который подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию, а также утверждению Советом Федерации.

Так, чрезвычайное положение, введенное в г. Москве Указом Президента РФ от октября 1993 г. N 1575 с 16 часов 00 минут 3 октября 1993 г. до 16 часов 00 минут октября 1993 года, было продлено до 5 часов 18 октября 1993 г. на основании Указа Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1615.

Статья 10. Отмена Президентом Российской Федерации чрезвычайного положения Комментарий к статье 1. Статьей 10 комментируемого Закона регулируется порядок отмены Президентом РФ чрезвычайного положения.

Отмена чрезвычайного положения предполагает досрочное его прекращение.

Законодатель устанавливает единственное основание для отмены чрезвычайного положения - устранение обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения. Иных оснований для отмены чрезвычайного положения не предусмотрено.

Отмену чрезвычайного положения следует отличать от прекращения действия чрезвычайного положения в связи с неутверждением Советом Федерации указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения. В соответствии с ч. 4 ст. комментируемого Закона указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, в отличие от утраты силы указа Президента. При этом обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения, могут быть не устранены. Отмена чрезвычайного положения предполагает нормализацию ситуации, установление нормальной жизнедеятельности общества.

Еще одной особенностью отмены чрезвычайного положения является возможность отмены чрезвычайного положения как полностью, так и частично. Данная возможность обусловлена тем, что нет необходимости дальнейшего сохранения режима чрезвычайного положения на той части территории, на которой удалось устранить обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения.

2. Следует отметить, что комментируемая статья не закрепляет порядок отмены Президентом РФ чрезвычайного положения. По мнению авторов, чрезвычайное положение должно отменяться путем издания соответствующего указа Президента РФ.

Вопрос же о необходимости утверждения данного указа Советом Федерации является спорным. С одной стороны, целесообразно, по аналогии с введением чрезвычайного положения, утверждать Советом Федерации указ Президента об отмене чрезвычайного положения. С другой стороны, ни ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, ни комментируемым Законом данным полномочием Совет Федерации не наделен.

3. В целях обеспечения гласности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина население РФ или соответствующих ее отдельных местностей должно быть оповещено о полной или частичной отмене чрезвычайного положения в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения, т.е. путем незамедлительного оповещения по каналам радио и телевидения, а также незамедлительного официального опубликования.

4. Отмена чрезвычайного положения влечет за собой наступление правовых последствий, предусмотренных ст. 33 комментируемого Закона, касающихся действия нормативных правовых актов, действующих в период действия чрезвычайного положения, в также прекращения административных процедур (подробнее см.

комментарий к ст. 33 комментируемого Закона).

Глава III. МЕРЫ И ВРЕМЕННЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ В УСЛОВИЯХ ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ Статья 11. Меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения Комментарий к статье 1. Статьей 11 комментируемого Закона устанавливается исчерпывающий перечень общих мер и временных ограничений, применяемых при введении чрезвычайного положения. Указанные меры и временные ограничения могут вводиться исключительно в период действия чрезвычайного положения. Принятие Президентом РФ решения о введении тех или иных мер и временных ограничений осуществляется одновременно с принятием решения о введении чрезвычайного положения. Данные решения оформляются в виде указа президента РФ о введении чрезвычайного положения.

Следует обратить внимание, что комментируемый Закон не устанавливает обязанность вводить все перечисленные меры и временные ограничения. В научной литературе последнего времени все активнее обращается внимание на то, что в любом случае ограничительные меры не могут являться чрезмерными и должны быть адекватны обстоятельствам, на которых они основаны 9. Конституционно-правовые основания ограничения прав граждан во всех случаях должны преследовать цель - найти разумный компромисс между общественной необходимостью и интересами обладателя права.

Безусловно, ограничение права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права 10.

9 Пчелинцев С.В. О соразмерности ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов. Из практики конституционного надзора // Российская юстиция. 2006. N 5.

10 Бутылин В.Н., Гончаров И.В., Барбин В.В. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел (организационно-правовые аспекты): Курс лекций // Академия управления МВД России. 2007.

Принятие решения о введении тех или иных мер и временных ограничений, по мнению автора, должно быть обусловлено характером чрезвычайного положения, целесообразностью введения каждой конкретной меры или временного ограничения, оценкой положительных и отрицательных последствий их введения.

Например, при введении чрезвычайного положения в связи с террористическими актами целесообразно установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, и нецелесообразно приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления.

2. Пунктом "а" комментируемой статьи предусматривается возможность принятия Президентом РФ решения о полном или частичном приостановлении на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления.

Указанное решение может быть принято в случаях:

а) неспособности органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ и (или) органов местного самоуправления нормально функционировать в режиме чрезвычайного положения;

б) если действия органов исполнительной власти субъекта РФ (субъектов) РФ и (или) органов местного самоуправления повлекли за собой возникновение чрезвычайной ситуации, послужившей причиной введения чрезвычайного положения;

в) если вводиться особое управление этой территорией путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. В данном случае обеспечивается эффективное управление территорией, на которой введено чрезвычайное положение, исключается возможность дублирования указанными органами функций органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ. В частности, временному специальному органу управления такой территорией могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и (или) органов местного самоуправления, действующих на данной территории;

при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления этой территорией осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ и (или) органов местного самоуправления приостанавливается, а их функции возлагаются на указанный федеральный орган 11.

11 Лозбинев В. Новый Закон "О чрезвычайном положении" требует изменения ряда норм федерального законодательства // Российская юстиция. 2002. N 7.

Принятие Президентом РФ решения о полном или частичном приостановлении на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления является одной из форм федерального вмешательства в деятельность органов государственной власти субъекта (субъектов) РФ, органов местного самоуправления.

Однако ни Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (далее - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"), ни Федеральный закон от 6 октября 2003 г.

N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ") не содержит положений, регулирующих вопросы полного или частичного приостановления на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий соответственно органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, органов местного самоуправления. Данный пробел, по мнению автора, должен быть устранен.

3. Пунктом "б" комментируемой статьи в качестве временных ограничений, предусматриваемых при введении чрезвычайного положения, устанавливаются ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также вводится особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства.

Статьей 1 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ" закреплено, что в соответствии с Конституцией РФ и международными актами о правах человека каждый гражданин РФ имеет право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ.

Лица, не являющиеся гражданами РФ и законно находящиеся на ее территории, также имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ в соответствии с Конституцией и законами РФ и международными договорами РФ.

При этом под местом пребывания подразумевается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно. Местом жительства гражданина признается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.

Ограничение предоставленного права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ допускается только на основании закона.

Так, в случае введения чрезвычайного положения ограничение права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ допускается на основании комментируемой нормы.

В случае необходимости также может устанавливаться ограничение на въезд на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства.

Целями ограничения права граждан РФ на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, введения особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, могут являться, например:

- избежание дополнительных жертв;

- исключение дополнительных факторов, которые могут повлиять на дополнительную дестабилизацию социально-политической, экономической, экологической обстановки;

- недопущение воспрепятствования работе аварийно-спасательных, санитарно эпидемиологических, пожарных, медицинских и иных служб, осуществляющих деятельность по устранению обстоятельств, повлекших введение чрезвычайного положения.

4. Пунктом "в" комментируемой статьи в случае введения чрезвычайного положения устанавливается возможность усиления охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта.

Перечень объектов, подлежащих государственной охране, утвержден Постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. N 587. К ним относятся, например, здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, иных государственных органов РФ, органов местного самоуправления;

объекты, занимаемые федеральными судами, конституционными (уставными) судами и мировыми судьями субъектов РФ, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, управлениями (отделами) Судебного департамента в субъектах РФ, объекты органов прокуратуры РФ, Следственного комитета при прокуратуре РФ, дипломатических представительств, в том числе посольств и консульских учреждений и приравненных к ним представительств международных организаций;

объекты по производству, хранению, распространению и утилизации военной техники, боевого и служебного оружия и его основных частей, патронов и боеприпасов к нему, взрывчатых веществ (средств взрывания, порохов) промышленного назначения, в том числе полученных в результате утилизации боеприпасов, и отходов их производства;

гидротехнические сооружения, коллекторы водохранилищ, водопроводные станции и объекты водоподготовки в крупных промышленных центрах, в населенных пунктах краевого и областного подчинения, а также в закрытых административно-территориальных образованиях;

средства навигационного оборудования, объекты транспортной инфраструктуры федерального значения и железнодорожного транспорта общего пользования, метрополитены и др.

По мнению автора, данную меру следует применять во всех случаях введения чрезвычайного положения как необходимую для сохранения в сложных условиях общественного порядка и общественной безопасности, защиты жизненно важных объектов от посягательств различного рода (мародерства, грабежей, порчи имущества и др.).

Указанная мера осуществляется силами полиции с привлечением при необходимости Вооруженных Сил РФ.

5. Пунктом "г" комментируемой статьи предусматривается установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

Указанные ограничения могут быть установлены, например, в случае введения чрезвычайного положения в связи с попыткой насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженным мятежом, массовыми беспорядками, террористическими актами, блокированием или захватом особо важных объектов или отдельных местностей, подготовкой и деятельностью незаконных вооруженных формирований, межнациональными, межконфессиональными и региональными конфликтами, сопровождающимися насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Целями введения указанных ограничений могут являться недопущение финансирования террористических и иных преступных организаций, осуществления деятельности по производству оружия и боеприпасов, перемещения товаров, опасных для жизни и здоровья человека, в т.ч. и товаров гражданского назначения, которые могут быть использованы для преступных целей.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.