авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК Институт проблем рынка МОРГУНОВ ЕВГЕНИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ НИКОЛАЕВ ПАВЕЛ ВЛАДИМИРОВИЧ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЦЕНОВОЙ И ...»

-- [ Страница 4 ] --

изменения системы специального налогообложения по средством создания методологической базы расчета и изъятия рентного дохода, образующегося в добыче природного газа. А вместе с тем решение этих проблем является одним из условий развития конкуренции в газодобыче.

Однако основным недостатком новой методики, как и прежней, явилось включение в ставку тарифа потребности в инвестициях только на поддержание действующих распределительных газопроводов и сооружений, механизм же рас чета и ввода в действие инвестиционной составляющей, необходимой для рас ширения газовой сети, отсутствует, не смотря на его чрезвычайную актуальность при «падающей» выработке основных газовых месторождений России. Что бы ис править этот недостаток ФЭК постановлением от 25 июля 2001 г. утвердила «Ме тодику определения размера специальных надбавок к тарифам на транспорти ровку газа газораспределительными организациями для финансирования про грамм газификации».

Существуют две основные причины недостаточности средств, получаемых на внутреннем рынке от реализации газа: занижение РЭК тарифов для населения относительно экономически обоснованных и отсутствие в тарифах инвестицион ной составляющей, необходимой для расширения газовой отрасли. Кроме того, по нашему мнению, в ней чрезвычайно мала доля тарифа в цене для конечных по требителей (по России она составляет в среднем 8,4%, тогда как в странах ЕС 30-50%), занижена стоимость основных средств ГРО, а, следовательно, и величи на амортизационных отчислений (в России доля амортизационных отчислений со ставляет 18% от общих затрат, в то время как в Западной Европе этот показатель равен 30-35%). (Нефть России №10, 2003. C.64-67) Занижение базовых показателей, входящих в методики расчетов ФЭК, при вели к убыточности нашего внутреннего рынка, отсутствию средств на разработку новых месторождений и прокладку новых газопроводов, что позволяет сделать вывод о несоответствии проводимой государством тарифной политики потребно стям газовой промышленности. Рассмотрим базовые принципы, которым, должна удовлетворять любая подобная политика. Их, на наш взгляд, восемь. Это - прин цип централизации, принцип развития, принцип социальной защиты, принцип обоснованности, принцип предсказуемости, принцип оптимизации бюджетных расходов, принцип полной окупаемости и ликвидации перекрестного субсидиро вания, принцип открытости.

Анализ действующего законодательства относительно регулирования цен и тарифов на газ на соответствие вышеперечисленным принципам показал, что ут верждение оптовых и розничных цен ФЭК и РЭК, преследующими противоречи вые цели, приводит к нарушению принципа централизации;

отсутствие в тарифах инвестиционной составляющей и недостаточная величина амортизационных от числений не позволяют развивать и модернизировать производство и обновлять основные производственные фонды;

развитая система льгот для различных групп населения позволяет осуществлять принцип социальной защиты;

большинство статей затрат ГРО рассчитывается «от достигнутого» (по фактическим данным прошлых лет), то есть без учета сложившейся ситуации, что нарушает принцип обоснованности. Кроме того, для населения желательна оплата фактически по требленного газа, а не его нормативного значения.

Тарифы на газ часто меняются не под воздействием объективных измене ний экономической ситуации, а в результате достижения договоренности между ФЭК и РЭК: невысокие розничные цены для населения позволяют бюджету тра тить меньшую сумму на компенсацию расходов льготным категориям потребите лей. Но в то же время увеличение тарифов связано с повышением стоимости ос новных средств ГРО, что влечет за собой дополнительные отчисления в бюджет налога на имущество. Анализ показал, что дополнительные средства, которые приобретает региональный бюджет от увеличения налога на имущество в резуль тате переоценки, превышают увеличение компенсационных выплат в среднем в четыре раза: Занижение цен для населения приводит к убыточности данного сек тора, которая компенсируется завышением цен для промышленных потребите лей. Кроме того, как уже отмечалось, внешний рынок дотирует внутренний;

причи ны изменения тарифов, как правило, известны только в узких кругах. (ОЭСР, 2002, www.fecrf.ru) Существующая тарифная политика в газовой промышленности не удовле творяет практически ни одному из представленных принципов. Нынешняя система ценообразования делает практически невозможным привлечение инвестиционных ресурсов для развития отрасли. Использование нормативной себестоимости как базы для формирования тарифов приводит к тому, что структура тарифа не соот ветствует структуре реальных финансовых потребностей предприятия. Во первых, нормативная себестоимость на большинстве предприятий существенно отличается от фактической, что вызывает сомнения в обоснованности некоторых нормативов. Они часто не учитывают специфику деятельности конкретного пред приятия, а именно: состояние основных средств, плотность населения и т.д. Во вторых, использование нормативных данных вместо фактических приводит к от сутствию «прозрачности» финансовой отчетности предприятия, искажению ре альной картины положения дел. В-третьих, поскольку нормативный процент рен табельности в большинстве случаев устанавливается произвольным образом, в тарифе никак не учитываются реальные потребности предприятия в прибыли для финансирования инвестиций в основные и оборотные средства, погашения креди тов и процентов и т.д., что создает неблагоприятные условия для его развития.

Практика индексации цен без привязки к экономическим показателям дея тельности ОАО «Газпром» (издержкам и потребности в прибыли) снижает пред сказуемость планирования хозяйственной деятельности этого акционерного об щества и его финансово-экономические показатели. Очевидно, что отсутствие четкого прогноза цены, компенсирующей экономически обоснованные издержки и разумную прибыль (обеспечивающую рыночный уровень доходности на капитал, используемый в основной деятельности), серьезно сдерживает интерес инвесто ров к компании и не гарантирует покрытие части обоснованных издержек и при были, связанных с газоснабжением внутреннего рынка.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря г. №1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации» подобные принципы были впервые за всю историю регулирования цен закреплены нормативно, однако на практике они до сих пор не применяются и цена на газ не была пересчитана исходя из объективного уровня издержек и прибыли. С учетом реальных потреби тельских свойств газа (более ценных по сравнению с другими первичными энер гоносителями) и его почти двукратной дешевизны по сравнению с углем в пере счете на удельную теплотворность, существующий уровень цен стимулирует чрезмерно высокий внутренний спрос на газ и продолжение его роста. Это усили вает вероятность возникновения в будущем ресурсных ограничений на газовом рынке и усугубляет проблему энергоемкости национальной экономики. Возможно сти для межтопливной конкуренции в таких условиях попросту отсутствуют, по скольку спрос на все другие энергоносители носит остаточный характер.

Высокая доля регулируемого рынка оказывает давление на свободные це ны газа, поставляемого независимыми производителями. Спрос на «рыночный»

газ формируется по остаточному принципу - потребители предпочитают доби ваться покупки более дешевого газа в рамках лимитов его поставок ОАО «Газ пром». В результате преимущества проектов добычи газа независимыми произ водителями, имеющими более высокие издержки добычи и более высокую стои мость газа, эфемерны: им разрешено торговать по свободным ценам, но стабиль ного спроса на их газ нет. Де-факто либерализация цен на газ независимых про изводителей, ослабив регуляторные риски, почти ничего не дала для развития конкуренции на рынке газа. (Баранов В., 2003) Стратегические задачи изменения тарифной политики заключаются в даль нейшем увеличении прибыли от реализации, которая позволит при объединении усилий, как бы это парадоксально ни звучало, реконструировать смежные энерге тические отрасли и оптимизировать как добычу различных видов топлива, так и потребление, включая экспорт.

Одним из мощных инструментов менеджеров является анализ соотношения «затраты - объем – прибыль» (Cost -Volume - Profit). Этот вид анализа помогает выявить оптимальные пропорции между переменными и постоянными затратами, ценой и объемом реализации, минимизировать предпринимательский риск. Клю чевыми элементами анализа соотношения «затраты - объем – прибыль» высту пают маржинальный доход, порог рентабельности (точка безубыточности), мар жинальный запас прочности. Маржинальный доход - это разница между выручкой предприятия от реализации продукции (работ, услуг) и суммой переменных за трат. Порог рентабельности (точка безубыточности) - это показатель, характери зующий объем реализации продукции, при котором выручка предприятия равна всем его совокупным затратам, то есть это тот объем продаж, при котором пред приятие не имеет ни прибыли, ни убытка.

Для проведения анализа безубыточности производства необходимым усло вием является деление затрат предприятия на постоянные и переменные. Как уже отмечалось, постоянные затраты не зависят от объема производства, а перемен ные - изменяются с ростом (снижением) объема выпуска и продаж. Чтобы рассчи тать объем выручки, покрывающей постоянные и переменные затраты, производ ственные предприятия в своей практической деятельности используют такие по казатели, как величина и норма маржинального дохода. Его величина показывает вклад предприятия в покрытие постоянных затрат и получение прибыли. Сущест вуют два способа определения самого этого дохода: первый - из выручки пред приятия за реализованную продукцию вычитают все переменные затраты, то есть все прямые расходы и часть накладных (общепроизводственных), зависящих от объема производства и относящихся к категории переменных затрат;

второй величина маржинального дохода определяется путем сложения постоянных за трат и прибыли предприятия.

Соответственно, добиваться увеличения прибыли реально за счет увеличе ния величины маржинального дохода. Достичь этого можно разными способами:

снизить цену продажи и в результате увеличить объем реализации;

увеличить объем реализации и снизить уровень постоянных затрат: пропорционально изме нять переменные, постоянные затраты и объем выпуска продукции. Кроме того, на выбор модели поведения предприятия также оказывает существенное влияние величина маржинального дохода в расчете на единицу продукции.

Уже упоминавшаяся выше ситуация с установлением лимитов на продажу газа по регулируемым ценам и продаже «сверхлимитного» газа по ценам выше регулируемых, а также невозможность отслеживания происхождения газа у по ставщиков, предлагающих его по свободным ценам (естественная проблема двухсекторного рынка с регулируемыми ценами в рамках лимитов и свободными вне пределов лимитов поставок) приводит к наличию значительного объема «се рого» рынка, в рамках которого газ, добытый структурами ОАО «Газпром», де факто продается по ценам в 1,5-2 раза превышающим регулируемые. По разным экспертным оценкам, объем этого, так называемого «серого» рынка составляет от 30 до 65 млрд. куб. м газа в год. (Нефть России №10, 2003. C.64-67) В соответствии с Федеральным законом «О газоснабжении в Российской Федерации» и сложившейся ранее практикой ОАО «Газпром» осуществляет внут реннее регулирование трансфертных цен на газ и тарифов на его транспортиров ку, по которым осуществляются расчеты между предприятиями системы ОАО «Газпром». Система внутренних расчетных цен и тарифов сложна (как и система внутреннего оборота в компании в целом), не основана на понятной методике расчета и системе контроля бюджетов дочерних компаний. Часть расходов, свя занных с добычей и транспортировкой газа, разнесена между различными пред приятиями (в первую очередь в сфере транспорта газа, где основные расходы – техническое перевооружение, реконструкция, капитальный ремонт и развитие несут не сами газотранспортные предприятия, а непосредственно ОАО «Газ пром»). Расходы всех предприятий компании растут высокими темпами, опере жающими инфляцию: например, согласно консервативному варианту проекта бюджета на 2003 год ОАО «Газпром» запланировало ухудшение соотношения «Затраты на покупку и транспортировку газа/выручка от реализации» по сравне нию с 2001 г. и 2000 г. (см. табл.6).

Как видно из таблицы 7, несмотря на наличие финансовых проблем в виде бюджетного дефицита, ОАО «Газпром» не принимает мер по сокращению себе стоимости газа: наоборот, стоимость покупки газа и его транспортировки неуклон но растет, опережая по темпам рост выручки от реализации газа. Неоправданный рост наблюдается также и в части системных и коммерческих издержек ОАО «Газпром», которые в проекте бюджета на 2003 год обозначены как «Затраты и расходы ОАО «Газпром».

Таблица Выручка от реали- Затраты на покупку и транспор Затраты на покупку и транс Год зации газа, млн. тировку газа / выручка от реа портировку газа, млн. руб.

руб. лизации 2000* 318614 148152 0, 2001* 365852 195288 0, 2003** 671778 493443 0, * Источник - пояснения к бухгалтерской отчетности ОАО «Газпром» за 2001 год ** Источник - проект бюджета ОАО «Газпром» на 2003 год, консервативный вари ант Таблица 2001 год* 2003 год** Коммерческие расходы ОАО «Газпром», млн. руб. 119169 * Источник: отчет о прибылях и убытках головной компании ОАО «Газпром» за 2001 г., ** Источник: проект бюджета ОАО «Газпром» на 2003 год, консервативный вари ант Таким образом, можно утверждать, что сложившаяся система установления внутренних расчетных тарифов и организации внутренней экономики не способст вуют как выявлению объективного уровня расходов на добычу, транспортировку и реализацию газа, так и финансово-экономической оптимизации функционирова ния предприятий системы ОАО «Газпром», снижению (стабилизации роста) рас ходов компании. Это усложняет как объективизацию уровня внутренних цен на газ, так и предсказуемость расчета стоимости услуг ОАО «Газпром», оказываемых остальным участникам газового рынка (в первую очередь, услуг по транспорти ровке газа по магистральным газопроводам).

Регулирование тарифов на транспортировку газа для независимых произ водителей также не основано на анализе издержек и прибыли газораспредели тельной системы. Тарифы установлены раздельно для транспортировки газа по требителям Российской Федерации (13,8 рублей за перекачку 1000 куб. м газа на 100 км) и за пределы территории Российской Федерации и государств - участни ков соглашений о Таможенном союзе (0,92 долл. США за перекачку 1000 куб. м газа на 100 км), при этом принципы установления тарифов не являются понятны ми и предсказуемыми (www.fecrf.ru).

Система регулирования газовой отрасли связана со значительным количе ством специфических административных барьеров для всех субъектов газового рынка. Субъектам отрасли требуется получение не менее 9 специальных лицен зий, 8 из которых во многом дублируют друг друга, являясь элементами единой системы технического регулирования (транспортировка по магистральным трубо проводам газа и продуктов его переработки;

эксплуатация магистрального трубо проводного транспорта;

деятельность по эксплуатации газовых сетей;

хранение газа и продуктов его переработки;

переработка газа;

эксплуатация нефтегазодо бывающих производств;

эксплуатация химически опасных производственных объ ектов;

эксплуатация пожароопасных производственных объектов).

Выдачу этих лицензий осуществляют различные органы на основании раз ных нормативных документов, что, безусловно, усложняет хозяйственное присут ствие на газовом рынке. На практике лицензирование всех этих видов деятельно сти вполне могло бы быть объединено в рамках единой лицензии. Еще один вид лицензируемой деятельности носит исключительно коммерческий характер (реа лизация газа и продуктов его переработки), его лицензирование с техническим ре гулированием никак не связано и направлено, по сути, на контроль предпринима тельской деятельности.

К специфическим мерам административного контроля, выходящими за рам ки технического регулирования и осложняющими предпринимательскую деятель ность в газовой отрасли, относятся выдача административных разрешений на ис пользование газа в качестве топлива (барьер входа на рынок для потребителей газа), осуществляемый в соответствии с постановлением Правительства Россий ской Федерации от 29 октября 1992 г. №832 «О порядке установления вида топ лива для предприятий и топливопотребляюших установок», и так называемый «надзор за рациональным и эффективным использованием газа», предусматри вающий административные наказания за превышение установленных государст венными органами нормативов расхода газа и осуществляемый в соответствии с Правилами пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Рос сийской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 г. №317. В названных постановлениях Правительства нечетко прописаны правила и процедуры регулирования, что создает возможно сти широкому применению ведомственного нормотворчества. Все это, безуслов но, создает ряд специфических рисков в деятельности субъектов рынка газа в Российской Федерации.

В апреле 2003 года ФЭК России направил в Минэкономразвития России письмо (№ЮС-1467/11) с предварительными предложениями к прогнозу уровня цен (тарифов) субъектов естественных монополий на 2004 год и на период до 2006 года, а также представил в Правительство Российской Федерации (письмо от 08.05.2003 г. №КГ-1578/11) предложения по процедурной части процесса регу лирования тарифов субъектов естественных монополий в условиях вступления в силу новой законодательной базы регулирования. Прогноз повышения оптовых цен на газ определен на уровне 20%, а конечной цены у промышленных потреби телей - с учетом роста надбавок и тарифов газораспределительных организаций – на 22,1%.

Кроме того, ФЭК РФ на заседании 24 сентября 2003 года приняла решение об установлении платы за снабженческо-сбытовые услуги (ПССУ) для двадцати региональных газовых компаний ОАО «Газпром». Начиная с 1 октября 2002 года, ПССУ была определена для 32 дочерних компаний ООО «Межрегионгаз», зани мающихся поставками газа конечным потребителям. Таким образом, теперь ПССУ установлена для всех дочерних сбытовых организаций «Межрегионгаза».

Размер платы за снабженческо-сбытовые услуги устанавливается индивидуально для каждой региональной газовой компании. Утверждать ПССУ поручено ФЭК, что комиссия сегодня и делает по собственной «Методике определения размера пла ты за снабженческо-сбытовые услуги газораспределительных организаций», ут вержденной Постановлением ФЭК в феврале 2002 года. В среднем ПССУ состав ляет около 3% оптовой цены на газ Размер ПССУ может устанавливаться индивидуально для любой организа ции, а не только для ГРО, может дифференцироваться по группам потребителей в зависимости от присоединения последних к сетям различного давления, режимов отбора газа, объемов его потребления и других факторов. Таким образом, с 1 ян варя 2004 г. ГРО полностью лишатся функций реализации газа, а будут выпол нять лишь технические функции по его распределению. Эти функции не распро страняются на магистральный транспорт, а только на транспортировку по сетям ГРО. (НГВ №7, 2004. с.28-33;

www.erta-consult.ru) Все вышесказанное свидетельствует о том, что регулирующие организации и, прежде всего, ФЭК в значительной степени способствуют амбициям «Газпро ма», поэтому необходимо создавать новый независимый ни от Правительства, ни от монополий регулирующий орган.

ВЫВОДЫ ПО ВТОРОЙ ГЛАВЕ Сырьевая база природного газа в России, как ее разведанная, так и про гнозная часть, вполне достаточна и надежна для обеспечения значительных объ емов добычи газа. Этих запасов и ресурсов достаточно, по крайней мере, на 80 100 лет для обеспечения постоянной добычи газа в размере 700 млрд. м3 в год.

Собственником Единой системы газоснабжения является ОАО «Газпром», осуществляющее до 90% всей добычи газа в России, его транспортировку по ма гистральным газопроводам и реализацию на внутреннем и внешних рынках.

Главные проблемы, существующие сегодня в газовой отрасли:

- ухудшение процессов воспроизводства сырьевой базы комплекса, вы званное резким сокращением объемов геологоразведочных работ на фоне пере хода газового комплекса на поздние стадии «естественной динамики» основных эксплуатируемых месторождений;

- политика ценообразования на продукцию газовой отрасли, приводящая к нарушению оптимальных ценовых пропорций как между ценами на различные энергоресурсы, так и между ценами на углеводороды и другие товары;

- дефицит инвестиций, особенно острый в условиях прогрессирующего ста рения и высокой изношенности основных фондов, приводящий к некомпенсируе мому выбытию производственных мощностей, сокращающий возможности не только расширенного, но и простого воспроизводства;

- отсутствие стимулов к инвестициям сохраняет высокими издержки произ водства в газовом комплексе и обеспечивает слабую восприимчивость НТП для их снижения;

- фискально-ориентированная налоговая политика в газовой отрасли, не нацеленная на достижение максимального инвестиционного эффекта при разра ботке газовых месторождений, приводящая к уменьшению сроков разработки, ве личины рентабельно извлекаемых запасов, накопленных налоговых поступлений и других прямых и косвенных эффектов как для инвесторов, так и для государст ва;

- недостаточно диверсифицированная институциональная структура газо вой отрасли и низкая эффективность государственного регулирования отраслью, оборачивающаяся в значительном числе случаев упущенной выгодой государства и инвесторов.

Техническое состояние газотранспортной системы требует ее существен ной модернизации: износ основных производственных фондов составляет 56%, в том числе оборудования компрессорных станций - более 89%.

Сохранение в действующем состоянии и развитие газотранспортной систе мы требует большого объема инвестиций. В 1998-2001 гг. реальные капиталовло жения в газовую отрасль России составили лишь 55% от необходимых, что свиде тельствует о критической массе накопленных проблем отрасли, тормозящей ее развитие за счет резкой нехватки инвестиционных ресурсов. Современная финан совая ситуация в газовой отрасли России оценивается специалистами как весьма сложная. Остается нерешенной проблема оплаты накопленных долгов за газ: их погашение или реструктуризация является необходимым условием финансового оздоровления отрасли. Общий объем просроченной задолженности, накопленной до 2000 года, достиг 194 млрд. руб., и превысил общую оплату реализованного га за (177 млрд. руб.). При этом долги российских потребителей увеличились до млрд. руб. и более чем вдвое превысили годовую оплату газа на внутреннем рын ке.

Деятельность по транспортировке газа по трубопроводам относится к сфе ре естественной монополии и подлежит государственному регулированию в соот ветствии с действующим законодательством Установлением цен и тарифов в га зовой отрасли до недавнего времени занимались несколько ведомств. На феде ральном уровне это – ФЭК, МАП, Минэкономразвития России. В субъектах Рос сийской Федерации, кроме региональных энергетических комиссий, существуют еще инспекции по ценам, департаменты цен и др. Главными недостатками суще ствующей системы регулирования являются:

- наличие множественности нормативных документов, определяющих цели и задачи государственного регулирования тарифов на товары и услуги, их пере чень и возможные формы регулирования (федеральные законы «О естественных монополиях» и «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию» и более 10 постановлений Правительства Российской Феде рации);

- многочисленность регулирующих органов, приводящая к невозможности проведения комплексной (межотраслевой) тарифной политики;

- размытость ответственности за результаты государственного регулирова ния ввиду наличия кроме органов регулирования комиссий Правительства Рос сийской Федерации, частично дублирующих функции органов государственного регулирования;

- регулирование части тарифов самими субъектами естественных монопо лий;

- отсутствие увязки тарифоустановления с бюджетным процессом и налого вой политикой;

- отсутствие системности при изменении тарифов (осуществляется путем «защиты» вносимых регулируемыми субъектами предложений);

- отсутствие регулирования и контроля исполнения инвестиционных про грамм естественных монополистов;

- отсутствие территориальных федеральных тарифных органов (РЭКи яв ляются органами субъектов РФ, а территориальные органы МАПа не выполняют регулирующих функций, а выполняют чисто антимонопольные функции);

- отсутствие в регулирующих органах необходимого количества специали стов в сфере ценообразования в связи с ограниченностью численности (невоз можностью их содержания за счет средств федерального бюджета).

Для устранения указанных недостатков необходимо создать новую двух уровневую систему регулирования, наше видение которой будет изложено в главе 3.

Принятая в настоящее время методика ФЭК, определяющая уровень цен и тарифов в газовой отрасли, имеет ряд существенных недостатков. Главные из них:

- отсутствие в тарифах инвестиционной составляющей;

- чрезвычайно мала доля тарифа ГРО в цене для конечных потребителей (по России она составляет в среднем 8,4%, тогда как в странах ЕС - 30-50%);

- занижена стоимость основных средств ГРО, а следовательно, и величина амортизационных отчислений (в России доля амортизационных отчислений со ставляет 18% общих затрат в отличие от Западной Европы, где этот показатель равен 30-35%).

- цены на газ и тарифы на его транспортировку не соответствуют экономи чески обоснованным издержкам производства;

- слабо проработана методологическая база оценки себестоимости транс портировки природного газа в распределительных сетях.

Все эти противоречия привели к отсутствию средств на разработку новых месторождений и прокладку новых газопроводов, что позволяет сделать вывод о несоответствии проводимой государством тарифной политики потребностям газо вой отрасли. Долгосрочная государственная политика в газовой отрасли должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достаточную финансо вую базу для развития газовой отрасли в процессе ее реформирования с учетом оптимизации топливно-энергетического баланса страны. Параллельно с совер шенствованием уровня регулируемых государством цен (тарифов) необходимо осуществлять постепенный переход от административных принципов ценообра зования к рыночным методам путем расширения нерегулируемого сегмента газо вого рынка, на котором цены формируются под воздействием спроса и предложе ния (создание организованных институтов открытой торговли энергетическими ре сурсами на биржевых принципах с равным доступом всех поставщиков и потреби телей).

ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЦЕНОВОЙ И ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В ГАЗОВОЙ ОТРАСЛИ РОССИИ 3.1. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ТАРИФНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ Динамика тарифов и цен естественных монополий существенно влияет на издержки отраслей и макроэкономические показатели экономики страны. Их доля в себестоимости продукции отраслей может достигать 30%, а в воздействии на инфляцию - от 25% до 50% ее годового прироста. Отсутствие межотраслевых расчетов вариантов экономической политики снижает эффективность государст венного регулирования экономики, не позволяет достигнуть планируемого эффек та. (О влиянии цен и тарифов…, 2002) Необходимо совершенствование организационной структуры и правил го сударственного регулирования цен (тарифов): определить регулирующие органы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации, их функ ции и полномочия, общие положения их деятельности. Уполномоченные органы как федерального, так и регионального уровня должны осуществлять государст венное регулирование цен на единой нормативно-методической основе, утвер ждаемой Правительством Российской Федерации. Государственное регулирова ние цен (тарифов) должно осуществляться путем установления фиксированных цен (тарифов) или их предельных уровней.

На нынешнем этапе развития российской экономики назрела необходи мость нового подхода к механизму планирования и прогнозирования параметров государственной тарифно-ценовой политики субъектов естественных монополий.

Он должен быть основан на моделировании межотраслевого баланса, обеспечи вающего взаимный учет затрат всех отраслей экономики страны в зависимости от изменения тарифов и цен в отраслях естественных монополий, динамика которых определяется стратегическими целями экономической политики государства. Это позволит существенно уменьшить долю субъективных факторов при принятии решений, обеспечит объективную возможность согласования проводимой госу дарством ценовой политики с потребителями услуг ЕМ, позволит выявлять резер вы роста экономики в целом.

Как уже было указано выше, полномочиями по регулированию цен (тари фов) на отдельные виды продукции (услуг) до последнего времени были наделе ны несколько федеральных органов исполнительной власти (МАП, Минэконом развития, ФЭК России) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (включая специализированные органы ценового регулирования - ре гиональные энергетические комиссии). Анализ регулирующей деятельности этих органов в области ценовой политики в газовой отрасли, выполненный в парагра фе 2.3 позволил автору сделать вывод, что множественность органов регулиро вания и недостаточная регламентация порядка взаимной координации принимае мых ими решений не обеспечивают необходимой сбалансированности регули рующих воздействий государства на экономические процессы и затрудняют про ведение единой политики цен.

Такое же положение наблюдается и в других отраслях, относящихся к есте ственным монополиям, что вызывает необходимость детальной и комплексной аналитической проработки, связанной с существованием различных аспектов ан тимонопольной политики и политики регулирования естественных монополий, межотраслевых взаимоотношений, необходимости увязки тарифной политики с другими направлениями государственной политики (в том числе бюджетной, нало говой, таможенной, внешнеторговой, научно-технической), с интересами потреби телей услуг монополий, а также с проводимыми институциональными преобразо ваниями и, в частности, административной реформой.

Практика работы регулирующих органов показывает, что существующие до сих пор федеральные органы-регуляторы далеко не всегда способны качественно проводить такую аналитическую проработку. В результате основным источником информации и авторами предложений по регулированию становятся сами субъек ты естественных монополий и их многочисленные научные и иные учреждения, а также отраслевые министерства. Реальных сил и возможностей оценить и прора ботать огромные объемы информации у органов-регуляторов нет, то есть проис ходит фактическое подавление регулятора регулируемыми субъектами.

Существующие правительственные и иные комиссии, экспертные советы, межведомственные рабочие группы, уполномоченные аудиторские организации и др., также показали недостаточную эффективность для детального обоснования принимаемых решений. Подтверждением проблем существующей структуры ор ганов регулирования может служить то, что общие изменения в структуре феде ральных органов исполнительной власти в 1996-2000 гг. постоянно сопровожда лись серьезным перераспределением функций и изменением статуса регулирую щих органов. Понимание того, что в системе регулирования нужно что-то менять, постоянно осознавалось лицами, ответственными за формирование структуры федеральных органов исполнительной власти. Все эти аргументы свидетельст вуют в пользу необходимости реорганизации существующей до сих пор системы регулирования естественных монополий.

Весной 2004 года в рамках структурно-административных преобразований правительственных органов указом Президента РФ полномочия ФЭК в части та рифного регулирования были переданы Федеральной тарифной службе (ФТС) при МЭРТ России. Попытка сделать нечто подобное Правительством уже предприни малась: постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. №741, в струк туре МАП России помимо действующей коллегии были образованы два правле ния по регулированию естественных монополий - на транспорте и в области связи - обособленных от коллегии Министерства. (Нефть и капитал №4, 2004;

стр. 9 11;

www.rbk.ru) На наш взгляд, целесообразнее не передача функций ФЭК МЭРТ России, а формирование нового федерального органа исполнительной власти, осуществ ляющего государственное регулирование и контроль над деятельностью субъек тов естественных монополий, неподконтрольного естественным монополиям и их отраслевым министерствам (ведомствам).

С учетом мировой и российской практики для формирования нормального бизнес-климата в регулируемых сферах является необходимость обеспечения не зависимости регулирования от административных воздействий. Независимость следует понимать как подчиненность закону и только закону. Для формирования в регулируемых сферах деятельности нормального бизнес-климата новому регули рующему органу необходим особый статус самостоятельного федерального орга на исполнительной власти (см. параграфы 1.3 и 2.3).

В этом органе в соответствии с федеральным законом «О естественных монополиях» создаются правления для каждой сферы деятельности естествен ных монополий, принимающие решения по утверждению тарифов. При этом це лесообразно, чтобы в состав правлений включались не только чиновники самого органа регулирования, но и представители других министерств и ведомств, по требителей услуг естественных монополий (их общественных организаций), неза висимые эксперты.

В функции федерального органа по тарифной политике и регулированию естественных монополий должно входить государственное регулирование и кон троль деятельности субъектов естественных монополий и установление цен (та рифов) на отдельные виды продукции (услуг), не отнесенных к сферам естествен ных монополий, по перечню, определяемому Правительством Российской Феде рации. Такой новый федеральный орган исполнительной власти мог бы объеди нять весь спектр регулирующих полномочий в сферах регулирования естествен ных монополий и некоторых иных сфер, где применяются отдельные методы го сударственного регулирования (производство электроэнергии, реализация газа на внутрироссийском рынке и т.п.).

Вариант формирования федерального органа исполнительной власти представляется наиболее оптимальным. У ответственных за макроэкономическую политику будет только один субъект для взаимодействия, в отношении которого можно установить и законодательно регламентировать принципы и правила вза имной координации процессов регулирования естественных монополий и плани рования макроэкономических показателей. При этом:

а) регуляторам макроэкономических процессов будет гарантирована воз можность оперативно получать и учитывать информацию о состоянии и финансо во-экономических перспективах естественных монополий, планируемых измене ниях параметров регулирующих воздействий на них и мотивах этих изменений;

б) регуляторы в сфере естественных монополий будут обладать гарантия ми невмешательства в текущие процедуры принятия ими решений в интересах макроэкономики (силового сдерживания инфляции и т.п.) при условии учета мак роэкономических интересов в долгосрочном плане.

При формировании нового федерального органа исполнительной власти можно еще на подготовительной стадии обеспечить соответствие его статуса всем необходимым требованиям: сформировать его структуру таким образом, чтобы гарантировать независимость и объективность решений;

сформировать территориальные органы, поэтапно наделяя их необходимыми полномочиями за счет принятия необходимых законов (регулирование тарифов на электроэнергию для конечных потребителей, регулирование услуг связи, услуг газораспредели тельных организаций);

обеспечить новому органу высокий уровень администра тивного авторитета;

исключить наличие у нового органа «конфликта функций», не наделяя его какими-либо иными полномочиями, кроме регулирования, и обеспе чить, таким образом, максимальную профессионализацию регулирования;

обес печить изначальную симметричность подхода к регулированию всех отраслей и отсутствие негативной преемственности в виде излишней отраслевой специали зации и открытого лоббизма отраслевых интересов.

В мировой практике не так много примеров объединения регулирующих функций во всех сферах естественных монополий, тем не менее, они есть. В ос новном в мире принята практика разделения регулирующих агентств на три сфе ры: ТЭК (электроэнергетика, газ, нефть), транспорт (железные дороги, порты, аэ ропорты) и связь. Это разделение обусловлено некоторой разницей в специфике регулирования. Однако при этом во многих штатах США регулирующие функции совмещены в рамках одной комиссии. В Канаде совмещены в рамках одного орга на функции по регулированию всех сфер естественных монополий на уровне ре гионального регулирования, хотя на федеральном уровне регуляторы раздельно отвечают за ТЭК, транспорт и связь (см. параграф 1.3).

Общепринятая в мире система регулирования построена на следующей ло гике. Необходимость государственного регулирования хозяйственных процессов обусловлена наличием на рынке соответствующего товара (услуги) ограничений механизма нормальной конкуренции, чаще всего вызванных монопольным поло жением хозяйствующих субъектов на рынке соответствующих товаров (услуг), и меньшей эластичностью спроса на эти товары при изменении их цены и качества.

Отсутствие давления конкуренции создает возможность бесконтрольной негатив ной динамики цены и ухудшения качества реализуемых товаров (оказываемых услуг) при отсутствии возможности со стороны потребителя уйти с рынка этих то варов. Для предотвращения таких последствий и необходимо государственное регулирование.

Однако это регулирование не может быть подчинено произвольным прин ципам;

более того, модель и набор возможных инструментов регулирования силь но ограничены. В регулируемой сфере (на монопольном рынке товара) функцио нирует четыре группы заинтересованных субъектов: монопольный поставщик то вара, потребители товара, инвесторы, вкладывающие капитал в бизнес либо по ставщика, либо потребителей, и государство. Первые три группы преследуют по тенциально встречные интересы, сводящиеся к минимизации собственных затрат и максимизации прибыли за счет остальных групп, хотя наиболее действенными возможностями в этом направлении обладает естественный монополист - пер вичный собственник объекта оборота (товара, услуги). В таких условиях избыточ ное удовлетворение (либо игнорирование) интересов одной группы неминуемо ведет к срыву функционирования системы в целом.

С целью предотвращения этого образуется специальный орган регулирова ния, главной задачей и базовым принципом работы которого является макси мальное обеспечение оптимального баланса интересов государства, монополи ста, потребителя и инвесторов. При этом учитывается, что государство также имеет собственные интересы, обусловленные общей экономической стратегией, непосредственное влияние на успешность реализации которой оказывает эконо мическая ситуация в сфере действия монополий. Для балансировки всех этих ин тересов регулятор наделяется комплексом полномочий по осуществлению мер властно-распорядительного воздействия на конкретную сферу, при этом перечень таких мер и инструменты их применения законодательно ограничиваются.

Такая практика принята во всем мире и, как уже отмечалось, была в недав нем прошлом взята за основу и в России. Анализ опыта деятельности сущест вующих регулирующих структур в разных странах мира (см. параграф 1.3) дает возможность сделать вывод, что оптимальный баланс интересов регулятор спо собен обеспечить при соответствии ряду базовых критериев, служащих достиже нию различных целей, и при наличии надлежащих гарантий соблюдения этих кри териев. Необходимые базовые критерии частично достигнуты в России, частично нет;

однако, любое институциональное и структурное изменение российской сис темы регулирования, как представляется, не должно привести к нарушению дос тигнутых критериев и, по возможности, должно способствовать достижению соот ветствия максимальному их числу. Такими базовыми критериями являются:

1. Независимость регулятора от административных воздействий других ми нистерств и служб РФ (цель - защита интересов субъекта отрасли, потребителя и инвестора от произвола исполнительной власти).

2. Отраслевая независимость (цель - недопущение избыточного удовлетво рения интересов только одной отрасли). Наиболее эффективным способом дос тижения этого критерия является мультисекторальное решение в отношении ор ганизационной структуры регулирующего органа.

3. Высокий административный авторитет регулирующего органа (цель обеспечение безусловного выполнения его решений, создание возможностей для самостоятельного и эффективного выполнения им аналитических функций, недо пущение излишне компромиссного поведения в отношении регулируемых моно полий).

4. Объективность решений, принимаемых регулятором. Для этого необхо димы принцип коллегиальности при принятии решений и их прозрачность (реше ния подлежат открытой публикации, принимаются в режиме открытых слушаний, регулирующий орган представляет публичный отчет по итогам своей деятельно сти за определенный период).

5. Комплексность регулирующих воздействий. Цель - возможность проведе ния регулятором последовательной политики, направленной на реализацию це лей регулирования с использованием максимально возможного комплекса мер (варианты решения - совмещение регулятором полномочий по регулированию смежных отраслей (мультисекторальность), наделение регулятора полномочиями на осуществление иных регулирующих воздействий - регулирование доступа к ус лугам, лицензионного режима, инвестиций, рассмотрение споров и разногласий.

6. Синхронизация деятельности регулятора с общей стратегией экономиче ского развития (цель – установление ряда граничных условий, продиктованных общими тенденциями экономического развития).

7. Оптимальное сочетание принципов федерализма и унитаризма (обеспе чение единой вертикали власти) при построении системы регулирующих органов, оптимальное распределение полномочий между федеральными и региональными регулирующими органами.

8. Принцип «первичности регулирования» (цель - недопущение внутреннего «конфликта интересов» при принятии решений, обеспечение высокого профес сионального уровня регулятора, недопущение возникновения фактора «второсте пенности» регулирования). В подавляющем большинстве стран регулирующие структуры профессионально ориентированы исключительно на деятельность, связанную с регулированием тарифов, доступа к инфраструктуре и т.п., совмеще ние этих функций с какими-либо другими - конкурентной политикой, антимоно польным контролем, формированием макроэкономической стратегии - в мировой практике не приветствуется.

Ниже приводится принципы функционирования, организационная структура и функции предлагаемого независимого(самостоятельного) федерального ор гана по тарифной политике.

Независимый орган по тарифной политике и регулированию естественных монополий (пока без названия) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющем реализацию единой государственной политики цен, а также реализацию федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации. В своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федераль ными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также международными договорами Рос сии. Орган осуществляет свою деятельность непосредственно и через создавае мые им территориальные органы, действующие на основе утверждаемых единым независимым органом положений.

Основными задачами независимого федерального органа являются: госу дарственное регулирование цен (тарифов) на отдельные виды продукции (услуг);

государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом «О естественных монополи ях»;

совместная с Министерством экономического развития и торговли РФ разра ботка и реализация единой государственной политики цен на услуги естественных монополий. В соответствии с основными задачами независимый орган выполняет следующие функции:

- обеспечивает реализацию федеральной политики в отношении естест венных монополий посредством достижения баланса экономических интересов государства, потребителей, субъектов естественных монополий, инвесторов и ак ционеров;

- совместно с МЭРТ РФ разрабатывает меры по проведению единой госу дарственной политики цен и обеспечивает их реализацию в пределах своей ком петенции;

- формирует и ведет реестр субъектов естественных монополий, в отноше нии которых осуществляется государственное регулирование и контроль;

- применяет методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий, предусмотренные Федеральным законом «О естественных монополи ях», включая ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;

- утверждает по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации методики расчета регулируемых цен (тарифов);

- обобщает практику применения законодательства Российской Федерации о ценообразовании и о естественных монополиях и вносит в Правительство Рос сийской Федерации предложения о его совершенствовании;

- анализирует и прогнозирует возможности для развития конкуренции в по тенциально конкурентных сферах деятельности субъектов естественных монопо лий, разрабатывает и реализует меры по развитию конкуренции в этих сферах.

- осуществляет в установленном порядке контроль над сделками субъектов естественных монополий;

- принимает обязательные для субъектов естественных монополий реше ния о предоставлении потребителям услуг субъектов естественных монополий статуса потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, в случае на рушения субъектами естественных монополий порядка доступа этих потребите лей к своим услугам;

- осуществляет государственное регулирование инвестиционной деятель ности субъектов естественных монополий в соответствии с законодательством Российской Федерации и лицензирование отдельных видов деятельности;

- контролирует соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами Федерального закона «О естественных монополиях»;

- совместно с МЭРТ РФ осуществляет методическую координацию дея тельности территориальных (при федеральных округах) энергетических комиссий субъектов Российской Федерации, утверждая обязательные для применения ме тодики расчета цен (тарифов), регулируемых региональными энергетическими комиссиями;

- утверждает по согласованию с соответствующими федеральными орга нами исполнительной власти правила учета объемов продукции и состава затрат, обязательные для субъектов естественных монополий и утверждает систему представления субъектами естественных монополий и иными хозяйствующими субъектами, в отношении которых применяется регулирование, отчетности о сво ей деятельности;

- совместно с Министерством экономического развития и торговли Россий ской Федерации утверждает методики проведения оценки для целей регулирова ния цен (тарифов) стоимости основных средств, иных материальных и финансо вых активов субъектов естественных монополий и иных хозяйствующих субъек тов, в отношении которых применяется регулирование, в целях определения обоснованного размера прибыли этих организаций, учитываемой в структуре ре гулируемых цен (тарифов);

- в пределах своей компетенции рассматривает и принимает решения по разногласиям между субъектами естественных монополий, а также между субъек тами естественных монополий и потребителями их услуг;

- обеспечивает в установленном законодательством Российской Федера ции порядке участие Российской Федерации в международном сотрудничестве по вопросам ценообразования и регулирования естественных монополий;

- осуществляет контроль над применением государственных регулируемых цен и координацию мер по применению необходимых санкций за нарушение дис циплины государственных регулируемых цен, включая непосредственное приме нение санкций, предусмотренное законодательством Российской Федерации;

- вносит в установленном порядке предложения о совершенствовании сис темы санкций за нарушение дисциплины государственных регулируемых цен;

- участвует в разработке комплекса мер по совершенствованию системы расчетов и платежей в сферах деятельности субъектов естественных монополий и участвует в пределах своей компетенции в утверждении правил работы рынков, находящихся в стадии перехода от состояния естественной монополии к состоя нию конкурентного рынка, и контролирует соблюдение этих правил субъектами соответствующих рынков;

- обеспечивает публичность и открытость процесса принятия решений, по стоянно информирует общественность о своей деятельности через средства мас совой информации, в том числе через специализированные периодические изда ния, ежегодно публикует доклады о регулировании деятельности субъектов есте ственных монополий;

- организует переподготовку и повышение квалификации сотрудников та рифного органа и его территориальных подразделений.


- разрабатывает методические материалы и рекомендации по вопросам, отнесенным к его компетенции;

- осуществляет иные предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия.

Независимый федеральный орган в целях выполнения возложенных на не го задач вправе:

- давать в пределах своей компетенции органам государственной власти, органам местного самоуправления и хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, предусмотренные Федеральным законом «О есте ственных монополиях»;

- рассматривать в установленном порядке дела о нарушениях органами го сударственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами Федерального закона «О естественных монополиях» и принимать ре шения по результатам рассмотрения указанных дел в соответствии с законода тельством Российской Федерации;

- обращаться в случаях, установленных законодательством Российской Фе дерации, в суд или в арбитражный суд, а также принимать участие в рассмотре нии дел в суде;

- проводить проверки финансового состояния и структуры затрат хозяйст вующих субъектов, в отношении которых применяется регулирование, а также проверки правильности применения регулируемых цен и тарифов;

- по результатам проверок правильности применения регулируемых цен и тарифов инициировать в установленном порядке процесс применения санкций за нарушение дисциплины регулируемых цен;

- запрашивать и получать у субъектов естественных монополий любую не обходимую информацию об их деятельности;

- запрашивать и получать у органов государственной власти, органов мест ного самоуправления и хозяйствующих субъектов информацию, необходимую для осуществления своей деятельности;

- организовывать проведение экспертиз по вопросам, отнесенным к его компетенции и организовывать проведение научно-исследовательских работ по вопросам, отнесенным к компетенции тарифного органа, привлекать в этих целях в установленном порядке научно-исследовательские учреждения, а также отдель ных ученых и специалистов;

- издавать в пределах своей компетенции на основе законодательства Рос сийской Федерации приказы, инструкции и иные нормативные правовые акты, в том числе совместно с другими федеральными органами исполнительной власти.

Независимый федеральный орган по регулированию ЕМ возглавляет Пред седатель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президен том РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Председатель имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Прави тельством РФ. Количество заместителей Председателя устанавливается Прави тельством России.

Для определения основных направлений деятельности федерального орга на и принятия решений образуется Правление, в состав которого входят Предсе датель (руководитель Правления) и члены Правления, назначаемые Правитель ством Российской Федерации. Все решения Правления подлежат официальному опубликованию, кроме содержащихся в них сведений, не подлежащих опублико ванию в открытой печати. Действие решений, принятых Правлением, может быть приостановлено или отменено Правительством Российской Федерации только на основании соответствующего решения. Независимый федеральный орган еже годно отчитывается о своей деятельности перед Правительством Российской Фе дерации. Ежегодный отчет о его деятельности рассматривается и утверждается на заседаниях Правительства Российской Федерации.

При новом независимом федеральном органе регулирования ЕМ необхо димо создать единую тарифно-расчетную организацию (центр), функцией которой являлся бы анализ текущей хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий, их инвестиционной политики, бюджетных и налоговых последствий принимаемых решений, межотраслевых ценовых пропорций, учет внешних для естественных монополий факторов (конкурентная среда, налоги, таможенная и внешнеэкономическая сфера, международные обязательства и т.п.) и подготовка (расчет) на этой базе проектов обоснованных тарифов.

Ее создание возможно на базе существующих тарифных служб при МПС России, Минтрансе России, а также ценовых подразделений Минэкономразвития России, Минсвязи России, и Минэнерго России. При этом тарифно-расчетный центр находится в оперативном подчинении федерального органа, а также подот четен Минфину России и исполнительной власти. При условии, что подготови тельные счетно-аналитические функции будут возложены на «Тарифно расчетный центр», а задачей органа-регулятора станет оценка подготовленных «своим» учреждением материалов и принятие решений, будет выстроена логич ная и эффективная двухуровневая система регулирования естественных монопо лий.

Прогнозирование, планирование параметров бюджетной, кредитно денежной, тарифно-ценовой, промышленной и социальной политики государства должно базироваться на действующем законодательном и нормативно-правовом обеспечении, регламентирующем государственное регулирование естественных монополий. По мнению многих специалистов производимые в настоящее время расчеты прогнозов социально-экономического развития страны имеют существен ные недостатки: в осуществляемых расчетах учитывается только прямое влияние изменения тарифов на показатели развития отраслей экономики. Не принимаются в расчет обратные и опосредованные воздействия на развитие отраслей изме ненных тарифов и цен. Их недоучет ведет к заниженной оценке доли затрат на услуги ЕМ в себестоимости продукции отраслей.

В структуре прогнозов необходимо специально выделять расчеты по разви тию отраслей ЕМ, в том числе учитывать их влияние при подготовке сценарных условий социально-экономического развития на годовой, среднесрочный и долго срочный периоды. Служба системы прогнозирования может быть создана как в составе «Тарифно-расчетного центра», так и на договорной основе путем привле чения ведущих экономических научных и консультационных организаций, выпол няющих прогнозные расчеты в регулярном режиме. Орган тарифного регулирова ния будет иметь возможность с помощью этой системы подготавливать ряд про гнозов изменения тарифов и цен ЕМ, в результате Правительство РФ получит возможность объективного подхода к принятию решений о приоритетах и пара метрах экономической политики и тарифно-ценовой политики регулирования от раслей естественных монополий.

Региональное регулирование должно осуществляться в рамках определен ных правил и методик, устанавливаемых на федеральном уровне, при сохране нии, институциональном развитии и обеспечении административной независимо сти, профессионализма и объективности региональных регулирующих органов.

Соблюдение всех этих правил должно жестко контролироваться со стороны фе дерального центра.

Предлагается также создать при независимом органе по тарифной полити ке и регулированию естественных монополий территориальные органы в рамках федеральных округов, наделенные полномочиями по установлению цен (тари фов) на отдельные виды продукции (услуг).

Таким образом, целесообразность серьезных структурных изменений в сис теме органов регулирования, по нашему мнению, не вызывает сомнений. Форми рование новой структуры федерального органа исполнительной власти позволит обеспечить проведение единой политики цен и сконцентрировать иные регули рующие функции в соответствующих сферах (контроль над соблюдением правил работы рынка, регулирование доступа к инфраструктуре, регулирование инвести ций в сферах естественных монополий), а также сформировать единого субъекта для взаимодействия при осуществлении макроэкономической политики и бюджет ного процесса.

Новому федеральному органу исполнительной власти по тарифной полити ке и регулированию естественных монополий должны быть также вменены в обя занность методологическая координация своей деятельности с Минэкономразви тия России и взаимодействие с этим Министерством при формировании макро экономической стратегии государства. Положение о новом регулирующем органе должно предусматривать специальный регламент принятия решений, обеспечи вающий их коллегиальность, публичность и порядок обязательной экспертизы принимаемых решений.

Для формирования нового федерального органа исполнительной власти необходимо будет внести изменения в действующее законодательство: в законы «О естественных монополиях», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», а также в соответствующие постановления Правительства РФ, разработать проекты нормативных актов будущего органа регулятора. Реорганизация системы регулирования естественных монополий мо жет осуществляться поэтапно.

1-ый этап: все функции по регулированию естественных монополий объе диняются в Независимом тарифном органе, формируется нормативная база «под единый орган»;

создается Тарифно-расчетный центр со службой прогнозирова ния, который выполняет все расчетно-аналитические функции;

создаются терри ториальные (окружные) подразделения федерального органа по регулированию естественных монополий и разграничиваются функции по тарифоустановлению между Российской Федерацией и ее субъектами.

2-ой этап: создается и функционирует в полном объеме самостоятельный независимый орган регулирования естественных монополий, имеющий террито риальные (окружные) подразделения, функционирует подведомственный органу Тарифно-расчетный центр со службой прогнозирования, полностью сформирова на и работает нормативно-правовая база.

3.2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЦЕНОВОЙ И ТАРИФНОЙ ПОЛИТИКИ В ГАЗОВОЙ ОТРАСЛИ РОССИИ Газовая отрасль России по-прежнему будет оказывать существенное влия ние на экономику страны благодаря большим налоговым и рентным платежам в бюджеты всех уровней, крупным заказам промышленности на поставки материа лов и оборудования, а также вынужденной поддержкой в течение ещ нескольких лет отечественных производителей и населения посредством заниженных цен на газ. Но сохранить эту роль в условиях предстоящего роста затрат на добычу газа удастся только при повышении эффективности и инвестиционной привлекатель ности отрасли путем коренного совершенствования сложившихся в ней хозяйст венных отношений. Поэтому реформирование отрасли должно идти по пути фор мирования на внутреннем рынке газа баланса экономических интересов основных его участников при ослаблении администрирования и политических мотиваций в сфере газоснабжения.


Не вызывает сомнения, что в период становления новых товарных рынков в России государственное регулирование необходимо, поскольку отсутствие торго вой инфраструктуры и механизмов саморегулирования (на создание которых не обходимы десятки лет) не позволяет обеспечить объективность ценообразования, являющегося признаком совершенного рынка. Однако необходимо законодатель но определить границы применения государственного регулирования и четко про писать вводимые методы воздействия государства на социально-значимые сфе ры экономики страны, широко применяемые в условиях рынка т.н. косвенные ме тоды. Энергетическая стратегия России на период до 2020 г. (2003 г.) предусмат ривает реформирование хозяйственных отношений в газовой отрасли на основе следующих основных принципов:

- совершенствование системы ценообразования и налогообложения, на правленное на обеспечение финансовой устойчивости и инвестиционной привле кательности организаций газовой отрасли при соблюдении экономических инте ресов потребителей газа и государства;

- совершенствование организационной структуры газовых компаний с це лью повышения прозрачности их затрат для органов государственного регулиро вания и создания условий для развития рынка газа;

- создание благоприятных условий для постепенного дерегулирования от расли и развития конкуренции в тех сферах отраслевой хозяйственной деятель ности, где это возможно и целесообразно (прежде всего, в добыче и поставках га за и других видах услуг по газоснабжению потребителей);

- улучшение организации и механизмов государственного управления газо вой отраслью, отвечающее масштабу и сложности стоящих задач по реформиро ванию газовой отрасли;

- формирование необходимой нормативно-правовой базы, обеспечивающей правовое закрепление мер и решений, принимаемых на каждом этапе реформи рования хозяйственных отношений в газовой отрасли.

Долгосрочная государственная политика в газовой отрасли должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достаточную финансовую ба зу для развития газовой отрасли в процессе ее реформирования с учетом опти мизации топливно-энергетического баланса страны и должна предусматривать:

- поэтапное изменение цен на газ на внутрироссийском рынке в текущем пя тилетии с тем, чтобы обеспечить возмещение экономически обоснованных затрат и обоснованной нормы прибыли на капитал, учитывающей средства на развитие производства;

- совершенствование системы недропользования, а также налогообложения в целях создания условий и стимулов для наращивания добычи, разработки но вых газовых месторождений, небольших и средних месторождений, в том числе с более низкими продуктивными характеристиками, эксплуатации месторождений на поздней стадии разработки, трудноизвлекаемыми и глубокозалегающими запа сами газа;

- формирование баланса газа структурировано по газодобывающим компа ниям с выделением отдельной строкой попутного газа и постепенным снижением доли газа во внутреннем потреблении первичных энергоресурсов с более чем 50% в настоящее время, в зависимости от выбранного сценария социально экономического развития России, до 44-46,9% в 2020 г.;

- реформирование газовой отрасли с целью повышения экономических ре зультатов ее деятельности, рационализации использования ресурсов при сохра нении производственного комплекса единой системы газоснабжения, достаточно го уровня концентрации производства и капитала, совершенствование организа ционной структуры и создание условий развития рынка газа, ликвидации препят ствий для развития рыночных институтов в системе внутрироссийской торговли газом;

- разделение естественно монопольной и конкурентной сфер деятельности;

- развитие инфраструктуры и конкурентной среды внутреннего рынка газа, переход на реализацию газа по рыночным ценам;

- поддержка формирования и развития независимых производителей газа;

совершенствование условий недискриминационного доступа независимых произ водителей газа к системам трубопроводного транспорта газа, включая приоритет ный доступ переработанного и подготовленного к транспортировке попутного газа, определение паритетных принципов участия независимых производителей в раз витии действующих газотранспортных систем и строительства новых газопрово дов;

- максимизацию выгод национальной экономики от экспорта газа на либе рализованные газовые рынки и минимизацию потерь экспортной выручки путем сохранения единого канала экспорта российского газа с одновременным создани ем механизмов, обеспечивающих получение всеми производителями справедли вой доли прибыли от экспорта газа, и страхования рисков перехода к спотовой торговле газом в Европе.

Наиболее сложным вопросом в реализации указанной государственной по литики является проблема формирования цен на газ, необходимое повышение которых оказывает влияние на макроэкономические параметры страны и конку рентоспособность отечественных товаропроизводителей. Динамика изменения цен на газ должна исходить из объективных потребностей развития газовой про мышленности, одновременно учитывать макроэкономические условия и компро мисс между адаптационными возможностями предприятий-потребителей газа и необходимостью оказания на них конкурентного давления в целях роста энерго эффективности.

Как уже указывалось выше, государственному регулированию на террито рии Российской Федерации подлежат: оптовые цены на газ;

тарифы на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам для независимых органи заций;

тарифы на услуги по транспортировке газа по газопроводам, принадлежа щим независимым газотранспортным организациям;

тарифы на услуги по транс портировке газа по газораспределительным сетям;

размер платы за снабженче ско-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа (при регулировании оптовых цен на газ);

розничные цены на газ, реализуемый на селению (НГВ №7, 2004. с.28-33).

Государственное регулирование оптовых цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по магистральным газопроводам для независимых организа ций осуществляется до перехода к государственному регулированию единых для всех поставщиков газа тарифов на услуги по его транспортировке по магистраль ным газопроводам на территории Российской Федерации.

Повышение цен (тарифов) на газ необходимо осуществлять поэтапно, при этом в качестве регулятора необходимого уровня их роста могут использоваться механизмы налоговой политики. Параллельно с совершенствованием уровня ре гулируемых государством цен (тарифов) необходимо осуществлять постепенный переход от административных принципов ценообразования к рыночным методам путем расширения нерегулируемого сегмента газового рынка, на котором цены формируются под воздействием спроса и предложения.

В 2003 году, в соответствии с концепцией развития рынка газа, создана га зовая биржа, на которой ОАО «Газпром» и независимые организации - производи тели газа будут реализовывать газ по свободным ценам. Этот опыт будет исполь зоваться для построения полноценного конкурентного рынка газа в Российской Федерации (Газпром, 2003).

В использовании газа, исходя из социальных и экономических критериев, приоритетными являются коммунально-бытовые потребности (отопление, горячее водоснабжение, пищеприготовление) с соответствующим развитием их газифика ции, госнужды (оборона, резервы и др.), газоперерабатывающее и газохимическое производство, обеспечение поставок газа по долгосрочным контрактам на экс порт.

Важным направлением государственной энергетической политики должна стать поддержка переориентации использования газа с топливных на сырьевые цели, что обеспечит рост производств с более высокой добавленной стоимостью.

Необходимы инвестиции в техническое перевооружение и реконструкцию дейст вующих газоперерабатывающих заводов. Это позволит повысить объемы извле чения ценных компонентов из газа, будет способствовать росту экономической эффективности и экологической безопасности предприятий. В результате углуб ления переработки углеводородных ресурсов будет обеспечен рост производства моторного топлива, получение полиэтилена и, при благоприятной конъюнктуре внешнего рынка, - метанола. В то же время доля газа используемого в электро энергетике должна снижаться, а объемы его потребления в этой отрасли практи чески стабилизируются с некоторым возможным увеличением поставок газа на ТЭС в экологически напряженных городах и на новые технологические установки (ПТУ, ГТУ и др.). Реализация указанных направлений структурного совершенство вания использования газа потребует формирования соответствующих государст венных нормативно-правовых механизмов (Нефть России №6, 2004. стр. 10-17).

В газовой отрасли с целью повышения эффективности ее функционирова ния предусматривается осуществление крупных мер научно-технического про гресса, связанных с использованием прогрессивных технологий бурения, добычи, переработки газа, совершенствованием газотранспортной системы, повышением энергоэффективности транспорта газа, размеров и систем аккумулирования его запасов и др.

Результатом государственной политики развития газовой отрасли должно стать максимально эффективное, надежное и сбалансированное обеспечение по требностей страны в газе на основе развития предпринимательства, либерализа ции рынка газа, при планомерном снижении государственного регулирования вне естественно монопольной сферы деятельности. Она должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достаточную финансовую базу для развития газовой отрасли в процессе ее реформирования с учетом оптимизации топливно энергетического баланса страны и должна предусматривать (Энергетическая политика России, 2002):

- благоприятные условия для самофинансирования и компенсации эконо мически обоснованных затрат, связанных с добычей, транспортировкой, перера боткой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа;

- обоснованную норму прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах деятельности, необходимую для обеспечения указанных организаций сред ствами на обслуживание привлеченного капитала, развитие производства и фи нансирование других обоснованных расходов;

- удовлетворение платежеспособного спроса на газ, защиту интересов по требителей газа и услуг по его транспортировке от монопольного повышения цен (тарифов);

- учет в структуре регулируемых цен (тарифов) всех налогов и иных обяза тельных платежей в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- учет разницы в стоимости услуг по транспортировке и поставкам (реали зации) газа различным группам потребителей и в различные районы;

- возможность внутриотраслевой (в сфере поставок газа) и межотраслевой (между замещающими видами топлива) конкуренции.

Расчет регулируемых цен (тарифов) должен осуществляться, раздельно по каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности, исходя из принципа раздельного учета продукции (услуг) и затрат на ее производство.

Исходными данными для расчета регулируемых цен (тарифов) являются: расчет ные объемы продукции (услуг) на период регулирования, определяемые исходя из утверждаемого в установленном порядке баланса добычи и реализации газа в Российской Федерации;

расчетный суммарный (за период регулирования) объем выручки, требуемый для компенсации экономически обоснованных затрат, отно симых на себестоимость продукции (работ, услуг), и обеспечения организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, прибылью, необходимой для их самофинансирования, а также средствами для уплаты всех налогов и иных обязательных платежей в соответствии с законодательством Российской Федера ции.

При рассмотрении экономических обоснований затрат и прибыли регули рующие органы должны принимать во внимание: а) прогнозируемые цены (тари фы) на продукцию (услуги), потребляемую организациями, осуществляющими ре гулируемые виды деятельности, а также налоги и иные обязательные платежи в соответствии с законодательством Российской Федерации;

б) прогнозируемую прибыль от поставок газа на экспорт;

в) размер прибыли, необходимой для обес печения указанных организаций средствами на обслуживание заемного капитала, развитие производства, выплату дивидендов и другие обоснованные расходы;

г) планы капитальных вложений указанных организаций и источники их финансиро вания в целях учета в структуре цен (тарифов) затрат на привлечение заимство ваний и других источников финансирования инвестиций;

д) динамику затрат и прибыли в предыдущий период регулирования, а также показатели инфляции за истекший период.

Цена на газ для конечного потребителя на границе раздела газораспреде лительных сетей и сетей конечного потребителя формируется из регулируемых оптовой цены на газ, тарифов на услуги по его транспортировке по газораспреде лительным сетям и платы за снабженческо-сбытовые услуги (ПССУ). Ставка ПССУ зависит от затрат сбытовой компании, по сути это торговая надбавка. Та рифы на услуги по транспортировке газа по сетям газораспределительных орга низаций и размер платы за снабженческо-сбытовые услуги газораспределитель ных организаций могут дифференцироваться по группам потребителей с учетом присоединения последних к сетям различного давления, режимов отбора газа, объемов потребления и других факторов. (НГВ №7, 2004. с.28-33) При присоединении сетей конечного потребителя непосредственно к систе ме магистрального газопроводного транспорта цена на газ для конечного потре бителя на границе раздела магистральных газопроводов и сетей конечного по требителя формируется из регулируемых оптовой цены на газ и платы за снаб женческо-сбытовые услуги. В случае если в осуществлении поставок газа конеч ным потребителям участвует несколько организаций, регулируемая плата за снабженческо-сбытовые услуги, взимаемые с конечных потребителей, распреде ляется между организациями по соглашению сторон.

Переход от государственного регулирования оптовых цен на газ к государ ственному регулированию тарифов на услуги по его транспортировке по магист ральным газопроводам на территории Российской Федерации должно осуществ ляется поэтапно.

На первом этапе осуществляются государственное регулирование оптовых цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по магистральным газо проводам для независимых организаций, разработка методики расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам и ее апроба ция, организация одной или нескольких газотранспортных компаний, осуществ ляющих транспортировку газа по магистральным газопроводам. Формирование газораспределительной системы должно быть осуществлено путем последова тельного выполнения основных функций государственного управления:

- нормотворческих - формирование и совершенствование нормативно правовой базы (федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Пра вительства РФ и профильных министерств России), разработка законодательных и иных нормативно-правовых и технических актов, регулирующих отношения субъектов газификации, анализ практики их применения и др.;

- разрешительных - предоставление хозяйствующим субъектам подотрасли свободы выбора организационно-правовых форм предприятий, самостоятельного распоряжения произведенной продукцией;

передача акций в холдинговое управ ление, оставляя контрольный пакет акций за государством;

создание бюджетных и внебюджетных фондов, субсидирование, финансовое и ресурсное обеспечение федеральных и региональных целевых программ;

проведение взаимоувязанной ценовой, налоговой, таможенной политики и др.;

- контрольно-запретительных - осуществление государственной политики и надзора в области промышленной, пожарной и экологической безопасности, ли цензирование отдельных видов деятельности;

выработка и создание условий для реализации скоординированной научно-технической политики, политики в сфере газосбережения и экологии;

- координационных - регулирование межотраслевых и межрегиональных хо зяйственных связей, координация деятельности научных, проектных, строитель ных, эксплуатационных организаций;

проведение антимонопольной политики и формирование конкурентной среды;

- научного обеспечения - организация и финансирование наиболее важных прикладных исследований, стимулирование приоритетных направлений научно технического прогресса;

разработка, создание условий для реализации, регулиро вание и контроль осуществления программ и проектов развития газификации с привлечением отечественных и зарубежных инвесторов, заемных средств, а так же путем формирования фондов целевого финансирования;

- аналитических - отслеживание тенденций, анализ технического состояния подотрасли;

разработка текущих и перспективных топливно-энергетических ба лансов по регионам и стране в целом, осуществление мер по их реализации;

- информационных - создание информационно-аналитических центров, ин формационное обеспечение субъектов газификации о перспективах технического развития подотрасли;

сбор и анализ данных, характеризующих организационный, технический, финансово-экономический и ресурсный потенциал субъектов гази фикации, информационно-аналитическое обеспечение развития газификации;

- кадровых - создание сети центров обучения и повышения квалификации работников;

организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, руководство образовательными учреждениями;

- участие в управлении акционерными обществами - представительство в органах управления акционерных обществ, формировании государственных хол дингов;

проведение институционально-организационных преобразований и управ ление государственной собственностью в подотрасли и др.

Регулирование и координация сложных взаимоотношений, происходящих в бизнес-сообществе сферы газораспределения, управление развитием газифика ции в интересах всей страны, а не отдельного собственника или корпорации соб ственников является компетенцией государства и под силу только государству.

Один из существенных рычагов регулирования процесса газификации - внесение изменений на федеральном уровне в энергетическую, таможенную, кредитную и налоговую политику, способствующих развитию подотрасли. Для достижения це лей газификации государству необходимо осуществить ряд стратегических мер организационного, правового и финансового характера:

- провести структурный анализ бизнес-сообщества сферы газораспределе ния с целью выявления потенциальных участников альтернативных инвестицион ных проектов развития газификации (независимые поставщики газа, предприятия различных форм собственности, независимые ГРО, проектные институты, строи тельно-монтажные организации, производители газового оборудования и др.);

- внести изменения в действующее законодательство по регулированию ес тественных монополий, которое не соответствует как поставленным задачам ре структуризации естественных монополий, так и задачам совершенствования ме ханизма ценообразования;

- обеспечить организационные, финансовые и правовые условия для фор мирования сообщества крупных инвесторов развития газификации и создания управляющих компаний.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.