авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 12 |

«ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР Под общей редакцией профессора Ю.Е. Винокурова 6-е издание, переработанное и дополненное ...»

-- [ Страница 3 ] --

Для прокуроров важное значение имеет налаженность поступления информации об исполнении законов, что до стигается правильной постановкой работы по сбору необхо 4.3. Информационно-аналитическая работа и планирование димых сведений, четким определением источников и носи телей информации, подробный перечень которых приведен в лекции об организации работы по надзору за исполнени ем законов.

Полученная и накопленная информация в прокуратуре подлежит соответствующей обработке, которая в основном связана с ее анализом. Существо анализа выражается в обобщении информации и оценке.

В процессе аналитической работы поступившие сведения систематизируются по территориям наибольшего распрост ранения правонарушений, основным объектам нарушений за конов, в некоторых случаях по кругу лиц, допустивших нару шения, степени распространенности нарушений. Кроме того, информация об исполнении законов анализируется в динами ке (полугодие с полугодием, год с годом).

При определении и анализе распространенности, струк туры, динамики нарушений законов важно выделить, идя от частного к общему, характерные тенденции и взаимосвязи явлений, а на основе изучения фактических данных сделать обобщающие выводы, верно отражающие состояние закон ности, прокурорского надзора.

Анализируя нарушения законов, вначале желательно обобщать и оценивать те из них, которые особенно беспоко ят общество, являются «болевыми точками» той или иной территории. К их числу относятся нарушения в сфере эко номики, в области защиты прав и свобод граждан, в облас ти конституционной законности (незаконность правовых актов, издаваемых органами власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественными объединения ми), в сфере борьбы с преступностью.

Практика также свидетельствует, что не следует ограни чиваться анализом только статистических данных, их необ ходимо дополнять выборочными исследованиями, конкрет ными проверками исполнения законов на определенных объектах или территориях.

Анализ состояния борьбы с преступностью как со ставной части законности отличается прежде всего своим предметом, включающим обобщение и оценку таких харак теристик преступности, как: уровень, распространенность, структура, динамика, раскрываемость и иные показатели, 82 Глава 4. Организация работы и управления в органах прокуратуры связанные с преступными проявлениями, причинами и усло виями, способствующими их совершению.

Уровень или состояние преступности отражает количе ство преступлений, совершенных в течение анализируемого периода на определенной территории. Этот показатель, как правило, является доминирующим при характеристике пре ступности.

Основными источниками информации о преступности являются оперативная информация, поступающая в проку ратуру в виде сводок, сообщений, донесений;

данные госу дарственной статистики о преступлениях;

материалы уго ловных, гражданских дел, прокурорских проверок.

Для полноты и конкретизации анализа состояния пре ступности устанавливается степень распространенности преступности среди отдельных групп населения в зависи мости от возраста, пола и т.п. Особо обычно выделяется преступность среди несовершеннолетних.

Структура преступности раскрывает соотношение от дельных видов или групп преступлений в общей их сово купности. Конкретным показателем структуры является удельный вес тех или иных преступлений.

Динамика преступных проявлений показывает изменение состояния и структуры преступности во времени. Данные об этом должны сравниваться за сопоставимые периоды.

При оценке состояния преступности необходимо всегда помнить, что определенное количество преступлений оста ется вне учета и не входит в уголовную статистику. Это ла тентные преступления, а также незарегистрированные из-за несоблюдения порядка и правил учета. По этим причинам нужно весьма осторожно относиться к выводам о состоянии преступности и законности, сделанным только на основе статистических показателей о количестве зарегистрирован ных преступлений без учета фактического состояния право порядка, действенности принимаемых мер по их выявле нию, пресечению и предупреждению.

Из этого вытекает, что анализ состояния законности надо вести комплексно, по различным направлениям, используя разнообразную информацию, с применением специальных методов, способов и средств.

По результатам анализа работы прокуратуры выпускают ся обобщения, обзоры, экспресс-анализы нарушений зако 4.3. Информационно-аналитическая работа и планирование нов, практики прокурорского надзора, примеры положитель ного и отрицательного опыта прокурорской и следственной деятельности.

Качественное ведение информационно-аналитической работы позволяет прокурорам выявлять отрицательные тен денции, возникающие в практике исполнения законов, а в зависимости от серьезности допущенных нарушений и су ществующих приоритетов, общего состояния законности и правопорядка намечать конкретные цели и предполагаемые результаты деятельности. В свою очередь постановка чет ких целей является одним из основных условий формирова ния каждой прокуратурой планов работы, выполнение кото рых направлено на достижение желаемых результатов.

Планирование, основываясь на глубоком и всестороннем анализе состояния законности, не всегда следует за аналити ческой работой, а будучи функцией управления, выступает способом организации этой работы, развивает и направляет учет, обработку и оценку соответствующей информации. В этом проявляется взаимная связь планирования и информа ционно-аналитического обеспечения.

Существо планирования состоит в определении целей деятельности прокуратуры, формировании конкретных ме роприятий для достижения этих целей, сроков исполнения мероприятий и их исполнителей.

К типичным мероприятиям, включаемым в план, отно сятся такие, как: подведение итогов деятельности прокура туры за определенный период, обсуждение их на межведом ственных совещаниях, прокурорские проверки исполнения законов, обобщения практики прокурорского надзора и его организации, мероприятия, связанные с повышением дело вой квалификацией, заседание коллегии и другие.

Планы должны быть комплексными, конкретными по предмету, месту, лицам и срокам его исполнения, реальны ми, т.е. основываться на правильном расчете имеющихся сил, средств и времени, необходимых для их выполнения.

В органах прокуратуры применяют три вида планов:

а) перспективные (на год и более);

б) текущие (полугодовые, квартальные и месячные);

в) краткосрочные (недельные, ежедневные).

Опыт планирования показывает, что наиболее распрост раненным является составление полугодовых планов. По 84 Глава 4. Организация работы и управления в органах прокуратуры таким периодам планируется работа Генеральной прокура туры РФ, а также прокуратур субъектов РФ.

Разновидностями планов являются планы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре ступностью, по повышению деловой квалификации, планы стажировки, планы проверки состояния работы подчинен ных прокуратур и другие.

Существуют различные способы подготовки планов. В отдельных прокуратурах субъектов РФ пошли по пути фор мирования планов «снизу», т.е. подчиненные прокуратуры с учетом состояния законности на местах самостоятельно оп ределяют плановые мероприятия. В некоторых прокурату рах, что является более целесообразным, предварительно согласовываются цели и мероприятия, включаемые в план работы нижестоящих прокуратур, с целями и задачами вы шестоящих органов прокуратуры.

Процесс планирования обычно состоит из сбора необхо димой информации, анализа состояния законности, разра ботки прогнозов, подготовки проекта плана, обсуждения проекта плана, утверждения плана и организации исполне ния плана.

Кроме планирования работы прокуратуры в целом, осуще ствляется также планирование работы каждого прокурора и следователя. Индивидуальное планирование существенно помогает распределить время для достижения результативно сти в работе, способствует повышению организованности и профессионализма прокурорских работников.

4.4. Взаимодействие прокуроров с органами представительной (законодательной) и исполнительной власти, местного самоуправления, контролирующими и другими органами Важным аспектом организационной деятельности проку ратуры является обеспечение надлежащего взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправле ния, органами контроля и другими органами. Под «взаимо действием» в данном случае понимается взаимосогласован 4.4. Взаимодействие прокуроров с органами власти и контроля 8 ная деятельность различных органов, имеющих общие цели, задачи.

Для прокуратуры обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина, законных интересов обще ства и государства составляют основное содержание ее дея тельности. Для органов власти вопросы законности, обще ственной безопасности и правопорядка, выявление и устранение нарушений закона — лишь часть их деятельно сти по решению многих иных задач. Поэтому прокуратура в отношениях с указанными органами, хотя и имеет общие цели, но не выступает в роли координатора, а согласован ные действия по вопросам правоохранительной деятельнос ти проводит с ними в форме взаимодействия.

Учитывая, что основная часть работы прокуратуры со средоточена в регионах и на уровне городов, районов, про блемы взаимодействия органов прокуратуры и органов вла сти преимущественно касаются органов представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также органов контроля.

Правовую основу взаимоотношений прокуратуры и орга нов власти регионального и муниципального уровней, орга нов контроля составляют Конституция РФ, Закон о прокура туре и другие федеральные законы.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обес печивают на своей территории защиту прав и свобод чело века и гражданина, законность, правопорядок, обществен ную безопасность. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ, образуя с федеральными органами ис полнительной власти единую систему исполнительной вла сти государства, обеспечивают охрану собственности и об щественного порядка, организуют борьбу с преступностью.

Соответственно и органы местного самоуправления, само стоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территори ях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципаль ной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.

Названный перечень вопросов свидетельствует об общ ности задач, которые должны решать совместными согласо 8 6 Глава 4. Организация работы и управления в органах прокуратуры ванными действиями органы прокуратуры и органы предста вительной и исполнительной власти, местного самоуправле ния. Их взаимодействие строится с учетом свойственных представительным и исполнительным органам власти, орга нам местного самоуправления формам деятельности: прове дение заседаний, сессий. Прокурорам, в соответствии со ст.

7 Закона о прокуратуре, предоставляется право участвовать в заседаниях органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом в одних случаях прокурорское участие в работе названных органов заключается в виде «присутствия», т.е. с правом со вещательного голоса или наблюдателя с целью получения информации по вопросам состояния преступности и законно сти, оценке работы, выполненной прокуратурой и иными пра воохранительными органами. В других случаях при рас смотрении внесенных прокурором представлений и протестов на заседаниях соответствующих органов в виде непосредственного участия прокурора. Такое участие пред полагает наличие права прокурора выступить на заседании, дать анализ правонарушений, поддержать внесенные им акты реагирования, представить дополнительные разъясне ния существа нарушенного закона.

Исходя из этих особенностей, к формам взаимодей ствия прокуратуры с представительными (законодатель ными) органами власти, органами местного самоуправле ния можно отнести:

• взаимное информирование о состоянии законности, борьбы с преступностью и правонарушениями, по предуп реждению преступлений и иным вопросам правоохрани тельной деятельности;

• совместную разработку и в последующем принятие соответствующим органом комплексных программ по борь бе с преступностью, а также выполнение этих программ;

• совместную деятельность по подготовке проектов нор мативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;

• совместное определение приоритетов в сфере борьбы с преступностью;

• участие представителей соответствующих органов в координационных совещаниях руководителей правоохрани тельных органов;

4.4. Взаимодействие прокуроров с органами власти и контроля • участие прокуроров в заседаниях органов представи тельной власти, местного самоуправления;

• предварительное ознакомление прокуроров с проекта ми нормативных правовых актов, принимаемых органами власти.

На практике могут применяться и иные формы взаимодействия, главное, чтобы они строились с учетом требования соблюдения законности в пределах компетен ции каждого субъекта отношения и оказывали бы положи тельное влияние на эффективность выполнения общих за дач.

Несколько иной характер взаимоотношений у прокурату ры с органами контроля. В первую очередь следует отметить, что, несмотря на различия в наименовании контролирующих органов (их называют органами межведомственного, специ ального контроля), речь в данном случае идет о государствен ных образованиях, на которые возложен надведомственный (внешний) контроль за соблюдением законов на организаци онно не подчиненных им объектах. Это, как правило, струк турные подразделения (главные управления, департаменты, отделы, инспекции) федеральных и региональных органов исполнительной власти, наделенные полномочиями осуще ствлять контрольные функции в определенной области уп равления. Среди них выделяются государственные комитеты, некоторые федеральные министерства, государственные фе деральные службы и надзоры. Они образованы специально для осуществления контрольных функций, для проведения проверок о соблюдении и исполнении на конкретном объек те действующего законодательства и целесообразности и эф фективности использования предоставленных полномочий.

В настоящее время насчитывается свыше 50 таких государ ственных образований.

Особенности правовой регламентации организации и деятельности органов контроля заключаются в том, что их правовые статусы приняты во исполнение и развитие фе деральных законов и указов Президента РФ, соответству ют им.

С учетом организационно-правового статуса органов контроля прокуратура призвана строить отношения с ними так, чтобы обеспечить получение более полной информа 88 Глава 4. Организация работы и управления в органах прокуратуры ции о нарушениях и нарушителях законов и обстоятельствах, способствующих нарушению законов;

не подменяя органов контроля, требовать от них проведения мероприятий, направ ленных на выявление и устранение нарушений законов, ана лизировать результативность актов прокурор-ского реагиро вания на выявленные нарушения законов.

Прокуратура в соответствии с предоставленными ей полномочиями, с одной стороны, вправе обязывать органы контроля проводить проверки в подконтрольных организа циях и на предприятиях, требовать выделения специалистов для выяснения возникших в надзорной деятельности вопро сов, а с другой стороны, прокуроры сами проверяют закон ность и полноту принимаемых контролирующими органами мер для устранения выявленных нарушений и привлечения виновных к ответственности.

Эти обстоятельства позволяют выделить следующие формы взаимодействия прокуратуры с органами конт роля:

• взаимный обмен информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов;

• участие представителей органов контроля в рабочих группах по подготовке координационных совещаний руко водителей правоохранительных органов, а также в работе таких совещаний;

• привлечение специалистов из контролирующих орга нов для участия в прокурорских проверках;

• участие прокуроров в рассмотрении органами контро ля протестов и представлений.

На развитие форм взаимодействия прокуратуры с конт ролирующими органами в определенной мере повлияет со вершенствование функции прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законов. При выборочном, избира тельном характере этого надзора органы прокуратуры ос новное внимание должны будут уделять надзору за испол нением законов самими органами контроля, особенно в части всесторонности и полноты выявления ими наруше ний, принятии мер по их устранению и наказанию винов ных. При ином, более широком предмете надзора, основные усилия прокуратуры будут направлены на проверки испол нения законов собственными силами или с привлечением 4.4. Взаимодействие прокуроров с органами власти и контроля необходимых специалистов, в том числе и работников орга нов контроля. Соответственно, в зависимости от направлен ности прокурорского надзора, будут изменяться прежние и появляться новые формы взаимодействия прокуроров с органами контроля.

Общность задач, стоящих перед органами прокуратуры, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, органами юстиции по защите и охране Конституции РФ, фе деральных законов, конституций и уставов субъектов РФ, заключающихся в выявлении и устранении несоответствий правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, конституциям и уставам ее субъектов, обусловливает необ ходимость обеспечения тесного взаимодействия прокурату ры и с указанными органами.

Основой взаимодействия прокуроров субъектов РФ с конституционными (уставными) судами служит предостав ление в ряде субъектов РФ права прокуроров субъектов РФ обращаться с запросом в эти суды о проверке соответствия конституциям, уставам субъектов РФ нормативных право вых актов региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

При установлении этими судами по запросу соответству ющего прокурора несоответствия такого правового акта конституции или уставу субъекта РФ, конституционный (ус тавный) суд признает этот акт не соответствующим консти туции, уставу субъекта РФ и он автоматически утрачивает силу. Этим самым достигается эффективность прокурорско го реагирования на нарушения законов, а главное — совме стными действиями прокуроров и судов субъектов РФ обес печивается режим законности в стране.

Взаимодействие органов прокуратуры и органов юсти ции РФ осуществляется в соответствии с Соглашением Ге неральной прокуратуры и Министерства юстиции РФ от 25 марта 1998 г. № 18 «О формах взаимодействия Генераль ной прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов РФ, а также за созданием и де ятельностью общественных и религиозных объединений».

Этим соглашением предусмотрены следующие формы вза имодействия:

90 Глава 4. Организация работы и управления в органах прокуратуры • обмен информацией об издании незаконных правовых актов органами государственной власти и субъектов РФ, фе деральными органами исполнительной власти;

• проведение совещаний у руководителей двух ведомств;

• осуществление совместных обобщений материалов о нарушениях законов в рассматриваемой сфере;

• проведение согласованных мероприятий по предуп реждению и пресечению незаконной деятельности обще ственных и религиозных объединений;

• разработка совместных предложений по совершенство ванию законодательства о государственном надзоре и конт роле за нормотворческой и правоприменительной практи кой федеральных министерств и ведомств, субъектов РФ, общественных и религиозных объединений.

4.5. Делопроизводство, учет и отчетность в органах прокуратуры Любая управленческая деятельность не может обходить ся без организации движения документов, без выполнения работы по созданию и оформлению соответствующих бу маг. Для ведения комплекса работ с документами в органах прокуратуры осуществляется делопроизводство, порядок ведения которого регулируется в основном ведомственными правовыми органами.

Приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 1998 г. № 93 с 1 января 1999 г. введена в действие Инструк ция по делопроизводству в органах и учреждениях про куратуры.

Инструкцией установлена на единой основе система делопроизводства в Генеральной прокуратуре РФ, прокура турах субъектов РФ, приравненных к ним прокуратурах, прокуратурах городов и районов, других территориальных и специализированных прокуратурах. Она определяет поря док приема, учета, регистрации, перевода, подготовки, оформления, размножения, контроля за исполнением доку ментов, формирования их в дела и надзорные производства, хранения и использования.

4.5. Делопроизводство, учет и отчетность в органах прокуратуры Положения Инструкции распространяются на организа ционно-распорядительные и информационно-справочные документы, на остальные (процессуальные, финансовые и другие) — только в части, касающейся общих принципов работы и подготовки к сдаче в архив.

Ответственность за организацию и общее руководство делопроизводством возлагается на руководителей органов прокуратуры и отдельных структурных подразделений. Они обеспечивают изучение работниками требований Инструк ции по делопроизводству и осуществляют контроль за ее ис полнением.

Согласно правилам делопроизводства документы и све дения, составляющие служебную тайну, не подлежат раз глашению. С ними могут знакомиться только работники, имеющие к ним непосредственное отношение. Передача другому прокурорскому работнику документов, ознакомле ние других лиц, выдача им справок или сведений служебно го характера, копий документов допускается только по ука занию руководителя подразделения (органа), который принимает меры к охране конфиденциальности сведений и несет ответственность за их защиту.

Вместе с тем следует иметь в виду, по письменному раз решению руководителя прокуратуры, структурного подраз деления каждому гражданину по его просьбе должна быть предоставлена возможность знакомиться с документами и материалами, имеющимися в органах прокуратуры и затра гивающими его права и свободы, в том числе с прекращен ными уголовными делами, материалами об отказе в возбуж дении уголовного дела и надзорными производствами по жалобам, если иное не предусмотрено законом.

Ведение учета документов производится путем записи их в специальные книги, карточки, надзорные производства, со ставления описи. Для этого ведутся книги учета: следствен ных дел;

уголовных, гражданских и арбитражных дел, прове ряемых в порядке надзора;

вещественных доказательств, ценностей и иного имущества, изымаемых органами предва рительного следствия и дознания;

документов, отправляемых с нарочным;

ценных писем, бандеролей, посылок;

надзорных производств по жалобам, уголовным, гражданским и арбит 92 Глава 4. Организация работы и управления в органах прокуратуры ражным делам, спецдонесениям;

регистрации приказов, ука заний и распоряжений.

На поступающую в органы прокуратуры корреспонден цию, в зависимости от вида и содержания, заводятся алфа витные, ссылочные, корреспондентские карточки, а также карточки учета движения надзорных производств.

Кроме перечисленных работ с документами, в содер жание работы по делопроизводству согласно Инструкции входит организация документооборота и учет его объема, контроль за исполнением документов, правила оформле ния документов и их копии, выполнение переводов, со ставление номенклатуры дел, формирование дел и над зорных производств, экспертиза ценности документов, обеспечение сохранности документов, дел и надзорных производств, учет, хранение и использование печатей и штампов.

К числу неотъемлемых и значимых видов деятельности по вспомогательному обеспечению работы прокуратуры от носится учет и отчетность. В органах прокуратуры уста новлена единая система учета работы прокуроров и след ственной работы. Кроме того, на прокуратуру в полном объеме распространяются правила учета преступлений.

Для ведения учета и статистической отчетности в проку ратурах субъектов РФ и в Генеральной прокуратуре РФ об разованы и действуют специальные подразделения. В про куратурах городов и районов, приравненных к ним прокуратурах ведение учета и подготовка отчетности возло жена на прокуроров.

До принятия Закона «О единой государственной системе регистрации и учета преступлений» в органах прокуратуры, так же как в органах внутренних дел, Федеральной службе безопасности, таможенных органах, действуют правила единого учета преступлений (зарегистрированных в уста новленном порядке). В соответствии с этими правилами со ставляются документы первичного учета в виде статисти ческих карточек на выявленное преступление, результаты расследования преступления, на лицо, совершившее пре ступление, о движении уголовного дела, о результатах воз мещения материального ущерба и изъятия предметов пре ступной деятельности и других данных о преступлениях.

4.5. Делопроизводство, учет и отчетность в органах прокуратуры Ведение регистрационных документов на преступления, лиц их совершивших, уголовные дела, а также статистичес кой отчетности по преступлениям возложена на органы внут ренних дел. Поэтому вся информация о преступлениях, ли цах, их совершивших, и уголовных делах сосредоточивается в информационных центрах МВД, ГУВД, УВД республик, краев, областей, округов, городов и УВД на транспорте.

Генеральной прокуратурой РФ совместно с МВД и ФСНП РФ разработана ведомственная статистическая от четность «О рассмотрении заявлений и сообщений о пре ступлении» по форме 2-Е, утвержденная постановлением Госкомстата России от 11 июня 1997 г. № 39. В соответ ствии с ней городские, районные и приравненные к ним прокуроры каждое полугодие вместе с отделами внутрен них дел и органами налоговой полиции представляют вышестоящим по подчиненности органам единый отчет о результатах рассмотрения заявлений и сообщений о преступ лениях.

Постановлением Госкомстата России от 20 апреля 2000 г.

№ 31 утверждена форма федерального государственного статистического наблюдения— отчетность 1-Е «Отчет ность о следственной работе» органов прокуратуры, МВД, ФСНП РФ и отчеты о следственной работе органов ФСБ — 1-Е (ФСБ) и ГТК Р Ф — 1-Е (ГТК). Эта отчетность преду сматривает отношение данных о результатах расследования уголовных дел следователями прокуратуры, органов внут ренних дел, налоговой полиции, а также органами дознания таможенных органов.

Непосредственно в прокуратуре действует ведомствен ная государственная статистическая отчетность. Основным видом такой отчетности является Отчет о работе прокурора по форме П, утвержденная постановлением Госкомстата России от 16 февраля 1993 г. № 20 (с последующими измене ниями и дополнениями).

Данный отчет состоит из восьми разделов и содержит показатели о надзоре за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением зако нов органами, осуществляющими дознание и предваритель ное следствие, данные об участии прокурора в арбитраж ном, гражданском и уголовном судопроизводстве, о работе 94 Глава 4. Организация работы и управления в органах прокуратуры по рассмотрению и разрешению жалоб, за исполнением уго ловного наказания и гласности в деятельности прокуратуры (выступлениях в средствах массовой информации).

В органах прокуратуры применяются и иные формы от четности. Одни из них предназначаются для специализиро ванных прокуратур, другие носят временный характер.

(?) Вопросы для повторения 1. Из каких звеньев (уровней) состоит система территориаль ных органов прокуратуры?

2. В чем состоит сущность линейной и функциональной струк туры построения прокурорской системы?

3. В чем заключается содержание организации работы в проку ратуре города, района?

4. Что понимается под управлением в органах прокуратуры?

5. Что является предметом анализа состояния законности?

6. В чем выражается использование результатов анализа состо яния законности?

7. Что понимается под планированием в органах прокуратуры?

8. Каковы основные формы взаимодействия прокуратуры с органами представительной (законодательной) и исполнительной власти, местного самоуправления и органами контроля?

9. Каковы основные правила ведения делопроизводства в орга нах прокуратуры?

10. Какие виды отчетности ведутся в прокуратуре города, рай она?

(Т) Задание Изучите или используйте источники 18, 35, 44, 46, 59, 66, 77, 78, 96, 97, 103, 111, 114—116, 118, 119, 124, 125, 136, 142, при веденные в Приложении 1.

ГЛАВА КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ 5.1. Сущность, цели и участники координационной деятельности На прокуратуру с момента ее создания возлагались, наря ду с осуществлением надзорных функций, и другие функ ции, хотя и связанные с надзорной деятельностью, но нося щие в основном организационный характер. Среди них следует выделить координацию деятельности правоохрани тельных органов по борьбе с преступностью.

Содержание, предмет и правовое урегулирование этого направления деятельности в процессе развития прокуратуры менялись по различным причинам. В период становления но вого российского государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий.

Однако спустя некоторое время функция по координации де ятельности правоохранительных органов была восстановле на Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Феде рации "О прокуратуре Российской Федерации"».

Наделение прокуроров координационными полномочия ми обусловлено наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрывае мости, качественности расследования, причинах и услови ях, способствующих их совершению, результатах рассмот рения уголовных дел в судах.

96 Глава 5. Координация деятельности по борьбе с преступностью Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет возможность выявлять недостатки в деятельности ор ганов, которые проводят оперативно-розыскную деятель ность, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. При проведении про верок органы прокуратуры могут устанавливать среди про чих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, выполняя роль связующего звена в отношениях с органами власти как по «вертикали», так и по «горизонтали», в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государ ственно-правовой структурой для организации координаци онной деятельности по борьбе с преступностью.

Сущность координации состоит во взаимосогласова нии, упорядочении деятельности различных органов по достижению общей цели. Правоохранительные органы, та кие как прокуратура, органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенные органы и другие, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осу ществляют свою деятельность независимо друг от друга, сво ими специфическими формами и методами в пределах уста новленной для каждого из них компетенции. Для создания надлежащего заслона преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование действий всех органов правоохранительной системы, что и достигается посред ством осуществления координационной деятельности.

В соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 8) Генераль ному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам отво дится роль координатора деятельности правоохранитель ных органов по борьбе с преступностью, т.е. организатора выработки и реализации совместных согласованных с дру гими правоохранительными органами мер по выявлению, раскрытию, расследованию, пресечению и предупрежде нию преступлений, по принятию мер по устранению при чин и условий, способствующих их решению.

С термином «координация» тесно связан другой, более широкий термин «взаимодействие», который нередко упот ребляется наряду с координационной деятельностью, но по своему содержанию включает в себя другой подход. Факти чески любая совместная деятельность строится на основе 5.1. Сущность, цели и участники координационной деятельности взаимодействия ее участников, однако не всякое взаимодей ствие носит строго упорядоченный, согласованный и регла ментированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии в отличие от координации у ее участников, как правило, отсутствуют ка кие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а глав ное — не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимных действий.

Именно в таком значении понимается взаимодействие органов прокуратуры и других правоохранительных орга нов с судами в сфере борьбы с преступностью.

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в соответствии с определенными принци пами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координации деятельности правоохранитель ных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.

Согласно нормам указанного Положения координация строится на основе соблюдения законности, равенства всех участников деятельности при постановке вопросов, внесе нии предложений, разработке рекомендаций и мероприя тий, самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему действующим зако нодательством полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. При этом координационная деятельность проводится гласно, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законо дательства РФ о защите прав и свобод человека и граждани на, о государственной и иной охраняемой тайне. Ответ ственность за выполнение согласованных решений несет руководитель каждого правоохранительного органа. К чис лу других требований следует также отнести требования о непрерывности и постоянности подобной координационной деятельности, об осуществлении ее по наиболее важным и значимым направлениям борьбы с преступностью, о гаран тированности обеспечения конспирации при проведении совместных специальных операций, о подчинении частных (ведомственных) интересов общим и др.

4 Прокурорский надзор 98 Глава 5. Координация деятельности по борьбе с преступностью Положением также определено, что координационная деятельность осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью. Достижение указанных целей предполагает объединение усилий пра воохранительных органов, устранение дублирования и параллелизма в работе, разработку и согласованность их действий по своевременному выявлению, пресечению, рас крытию, расследованию и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совер шению, при строгом соблюдении законности.

Координационная деятельность правоохранительных ор ганов направлена на обеспечение всестороннего анализа со стояния преступности, ее структуры и динамики, прогнози рование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений. Результатом таких действий становится вы полнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью, разработка совместно с другими государ ственными органами, научными учреждениями мероприятий по предупреждению преступлений и иных правонарушений, подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, по совершенствованию правового регулирова ния деятельности по борьбе с преступными проявлениями.

Положение о координации, так же как и действующий Закон о прокуратуре, не содержит исчерпывающего перечня правоохранительных органов, являющихся участниками ко ординационной деятельности по борьбе с преступностью.

Вместе с тем становится общепринятым в теории и на прак тике отнесение к числу участников этой деятельности тех государственных органов, которые наделены правом осуще ствления хотя бы одной из следующих функций: дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскной дея тельности, надзора или исполнения уголовных наказаний.

Исходя из этого, участниками координационной деятельно сти помимо органов прокуратуры являются органы внут ренних дел, Федеральной службы безопасности, та моженные органы, органы Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, Государственной противопо жарной службы МЧС России, а также подразделения Феде ральной Службы судебных приставов и Федеральной служ 5.1. Сущность, цели и участники координационной деятельности бы исполнения наказаний. Соответственно суды и судьи в силу их особого статуса не входят в число органов, обязан ных участвовать в координационной деятельности.

В соответствии с федеральным централизованным по строением прокуратуры РФ ее органы осуществляют полно мочия по координированию деятельности правоохранитель ных органов на федеральном, региональном и местном или муниципальном уровнях.

На федеральном уровне участниками координации яв ляются Генеральная прокуратура РФ, Министерство внут ренних дел, Федеральная служба безопасности и другие ве домства правоохранительных органов. Непосредственно под руководством Генерального прокурора РФ на этом уров не функционирует Координационное Совещание руководите лей федеральных правоохранительных органов, которое при нимает различные совместные решения по вопросам борьбы с преступностью, обязательные для исполнения всеми под чиненными работниками этих органов.

Также на федеральном уровне Генеральный прокурор РФ осуществляет взаимодействие в международных отношени ях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира, в том числе в области международного сотрудниче ства по борьбе с преступностью.

Кроме того, Генеральный прокурор РФ возглавляет Коор динационный Совет прокуроров СНГ. В рамках этого Совета осуществляется сотрудничество органов прокуратуры, вхо дящих в его состав, в сфере обеспечения законности, борь бы с преступностью и иными правонарушениями, координа ции деятельности правоохранительных органов.

На уровне регионов роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью вы полняют прокуроры субъектов РФ, а в состав участников ко ординации входят военные и иные специализированные про куроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующиеся на территории субъекта РФ.

Основную работу по координированию на местном (муниципальном) уровне выполняют прокуроры городов (районов) и приравненные к ним прокуроры, а другими уча стниками являются руководители соответствующих право 100 Глава 5. Координация деятельности по борьбе с преступностью охранительных органов, осуществляющие деятельность по борьбе с преступностью на данной территории.

Кроме этого, в связи с образованием федеральных окру гов и функционированием в каждом из них отделов Гене ральной прокуратуры РФ в настоящее время осуществляет ся координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности на уровне федеральных округов.

5.2. Формы координации и взаимодействия правоохранительных органов Для достижения целей координационной деятельности ее участники используют различные формы взаимосвязан ных совместных действий. Основными формами коорди нации являются:

• проведение координационных совещаний руководите лей правоохранительных органов;

• обмен информацией по вопросам борьбы с преступно стью;

• совместные выезды в регионы для проведения согласо ванных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

• создание следственно-оперативных групп для рассле дования конкретных преступлений;

• проведение совместных целевых мероприятий для вы явления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

• взаимное использование возможностей правоохрани тельных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

• оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступ ностью;

• издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распоря дительных документов;

выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;

5.2. Формы координации и взаимодействия • разработка и утверждение согласованных планов коор динационной деятельности;

• совместное проведение проверок исполнения законов по различным вопросам;

• совместная разработка предложений для включения в региональные программы борьбы с преступностью.

Перечень этих форм не является исчерпывающим, и на практике могут применяться и иные формы координации.

Из перечисленных форм к числу наиболее значимых относится организация и проведение координационных со вещаний руководителей правоохранительных органов. Со вещание возглавляет председатель-прокурор, который со зывает его по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координа ционного совещания.

На заседания могут быть приглашены представители ор ганов власти, руководители ведомств, общественных объе динений, контролирующих органов, представители средств массовой информации. При обсуждении всех вопросов ру ководители правоохранительных органов, члены координа ционного совещания, пользуются равными правами. Реше ние совещания считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его исполнение. Реализация исполнения реше ний производится руководителями правоохранительных ор ганов путем издания приказов, указаний, распоряжений и другими организационно-распорядительными мерами.

Члены координационного совещания обеспечивают вы полнение решений в части, относящейся к ведению и ком петенции возглавляемых ими органов. Кроме того, что про курору предоставлено право созывать координационные совещания и быть на них председателем, он имеет право в качестве председателя координационного совещания истре бовать информацию, необходимую для организации коорди национной деятельности, организовывать рабочие группы из представителей правоохранительных органов, назначать из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секре тариат координационного совещания, получать информа цию о ходе выполнения разработанных мероприятий.

102 Глава 5. Координация деятельности по борьбе с преступностью Важно отметить, что наряду с координационными полно мочиями прокурор в процессе координации в полной мере сохраняет за собой надзорные полномочия и его важнейшей задачей является осуществление надзора за законностью ве дения борьбы с преступностью всеми участниками коорди национной деятельности.

На практике к числу наиболее эффективных и результа тивных форм координации относится совместное рассле дование различными правоохранительными ведомствами конкретных преступлений путем создания следственно оперативных групп (бригад). Порядок создания таких групп и их деятельность регулируется совместными при казами руководителей федеральных правоохранительных органов.

По ранее действующему законодательству и в правоохра нительной практике в координации деятельности в борьбе с преступностью активную роль играли судебные органы.

Однако с выделением суда из системы правоохранительных органов в самостоятельную ветвь государственной власти изменились и формы их участия в координационной дея тельности правоохранительных органов.

Совместная деятельность органов прокуратуры и других участников координации с судами проводится на основе взаимодействия в следующих согласованных формах:

• взаимное информирование о состоянии преступности и судимости;

• использование данных судебной статистики и материа лов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью;

• совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью;

• проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повы шению квалификации работников правоохранительных ор ганов;

• направление совместных информационных писем, справок, обзоров;

• участие в подготовке постановлений Пленума Верхов ного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.

5.3. Совершенствование координационной деятельности Председатели судов, судьи могут принимать участие в координационных совещаниях руководителей правоохрани тельных органов в качестве наблюдателей или лиц, инфор мирующих участников координации о деятельности своих органов.

Эти формы взаимодействия, как и иная совместная дея тельность в борьбе с преступностью, направлены на углуб ление сотрудничества правоохранительных органов, разви тие их правового статуса в противодействии преступности.

5.3. Состояние и совершенствование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью Анализ состояния дел по реализации прокурорами коор динационных полномочий свидетельствуют, с одной сторо ны, о формировании определенной системы координацион ных отношений, начиная с местного и до федерального уровня;

выработки в ряде регионов комплексного подхода по решению вопросов стратегии и тактики совместных дей ствий правоохранительных органов по борьбе с преступно стью, основанного на глубоком изучении состояния пре ступности, ее структуры, динамики и тенденций развития;

совершенствовании правоприменительной практики выяв ления, раскрытия, расследования и предупреждения пре ступлений.

С другой стороны, криминогенная ситуация показывает, что действия органов государственной власти, правоохрани тельной системы по борьбе с преступными проявлениями, в том числе и координационная деятельность, недостаточно эффективны. В основе этого лежат многие известные при чины, связанные с кризисным состоянием экономики, поли тической нестабильностью, отсутствием адекватного госу дарственного механизма сдерживания роста преступности.

К числу последних следует отнести отсутствие концепции основ государственной политики в области борьбы с пре ступностью, а также эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению преступлений на федеральном уровне, в субъектах РФ.

104 Глава 5. Координация деятельности по борьбе с преступностью В отношении координации деятельности правоохрани тельных органов наряду с влиянием на ее состояние пере численных составляющих, сказывается недостаточность ее правового урегулирования, нерешение ряда организацион ных и управленческих вопросов, отсутствие надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительных органов.

Улучшение координации связано также с более широким привлечением органов государственной власти и органов местного самоуправления к участию в координационных мероприятиях и их обеспечении, устранением формализма, преодолением ведомственной разобщенности действий, принятием действенных мер по выработке стабильной практики применения законов, искоренением других недо статков в работе правоохранительных органов.

Для повышения эффективности координационной дея тельности в первую очередь заслуживают внимания предло жения о подготовке основ координации деятельности госу дарственных органов по борьбе с преступностью. Наличие такого нормативного правового акта, принятого в виде фе дерального закона, позволило бы обеспечить объединение усилий в борьбе с преступностью не на ведомственной (прокурорской), а на государственной основе, в рамках, оп ределенных законом. В этом случае координация деятельно сти правоохранительных органов, осуществляемая органа ми прокуратуры, должна стать составной частью общей координации действий органов законодательной и исполни тельной власти по борьбе с преступностью в Российской Федерации. При этом значительная роль в этой координа ции должна отводиться органам исполнительной власти, Правительству РФ, особенно в сферах социальной профи лактики правонарушений, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в структуру феде ральных органов исполнительной власти.

Что касается координационного статуса органов про куратуры, то он может быть укреплен более подробной рег ламентацией в Законе о прокуратуре координационной деятельности прокуроров. Учитывая значимость этого на правления деятельности прокуратуры, следовало бы в спе циальном разделе закона отразить основные вопросы коор динации. При этом нужно предусмотреть распространение 5.3. Совершенствование координационной деятельности координационных полномочий прокуратуры не только на об ласть борьбы с преступностью, но и на деятельность по вы явлению и устранению иных правонарушений, как это и было в прежнем союзном законодательстве о прокуратуре.

В первую очередь, о таком расширении предмета коорди нации свидетельствует анализ издаваемых Генеральным прокурором РФ приказов, а также постановлений Коорди национного совещания руководителей правоохранительных органов на федеральном уровне. В них содержатся указания подчиненным органам и должностным лицам о координи ровании деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, в частности в сфере военного строи тельства, государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции и дру гих. Подобное ведомственное правотворчество отвечает по требностям практики. Прокуроры различных регионов и уровней также высказываются за расширение координаци онных полномочий, осуществление координации деятель ности правоохранительных органов по борьбе с преступно стью и иными правонарушениями.


Прокуроры, проводя комплексный анализ состояния за конности и правопорядка на территориях регионов, городов и районов, рассматривают на координационных совещаниях вопросы о правонарушениях несовершеннолетних, о рас пространении наркомании, пьянства.

Помимо этого, борьба с преступностью включает в себя (кроме действий по выявлению, раскрытию, расследова нию, пресечению преступлений) их предупреждение и уст ранение причин и условий, способствующих их соверше нию. В свою очередь, само предупреждение преступлений требует постоянного профилактического воздействия на та кие правонарушения, как злоупотребление алкоголем, нар котиками, невыполнение обязанностей по воспитанию де тей, нарушение общественного порядка и иные социальные отклонения, непосредственно влияющие на состояние пре ступности в том или ином регионе. Соответственно эта ра бота вызывает необходимость скоординированности дей ствий всех государственных и общественных структур, в том числе и правоохранительных органов. Практика пока зывает, что наиболее подготовлена профессионально для 106 Глава 5. Координация деятельности по борьбе с преступностью выполнения роли координатора деятельности в рассматрива емой сфере именно прокуратура. Подтверждением факти ческого осуществления органами прокуратуры координаци онной функции в области борьбы с правонарушениями служит и такая форма координации, как разработка пред ложений, а нередко основных положений комплексных программ по проблемам общественной безопасности и борьбы с преступностью в регионах, городах и районах. В них предусматриваются, а в последующем реализуются со вместные мероприятия правоохранительных органов по вы явлению и пресечению не только преступлений, но и право нарушений.

Заслуживает внимания и проблема четкого правового урегулирования компетенции участников координационной деятельности, особенно в сфере уголовного правопримене ния в отношении организованной преступности и корруп ции. Несовершенство законодательства приводит к тому, что основную ответственность за состояние борьбы с орга низованной преступностью несут органы внутренних дел, тогда как другие обеспечивают только отдельные направле ния этой борьбы. Это приводит к тому, что работники одного органа правоохранительной системы стремятся изолиро ваться от других органов, замыкаясь в рамках своей компе тенции, не делятся друг с другом информацией криминаль ного характера, не согласовывают проводимые в отношении одних и тех же лиц оперативные мероприятия. Это отрица тельно сказывается на результатах в выявлении и пресече нии преступлений. Для исправления такого положения про курор в рамках координационной деятельности должен принимать меры по согласованности таких действий, в том числе путем вынесения подобных вопросов для обсуждения на рабочих или координационных совещаниях.

Усиление влияния органов прокуратуры в координацион ной деятельности выражается также в применении проку рорами новых форм координации.

Нередко в практической деятельности прокуроры ис пользуют координационные полномочия и возможности принятия совместных согласованных решений нескольких правоохранительных органов для устранения пробелов, раз личных коллизий, неясностей действующего законодатель 5.3. Совершенствование координационной деятельности ства, для выработки единого подхода в применении право вых норм. В этих целях прокуроры совместно с другими участниками координационной деятельности разрабатыва ют примерные образцы процессуальных документов, прави ла взаимодействия, инструкции по регламентации прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомен дации по применению норм законов. Подготовленные об разцы и проекты подобных документов выносятся для об суждения на координационных совещаниях и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых они будут распространяться, внедряются приказами соответ ствующих руководителей для практического использования.

Выполнению задач по координации деятельности право охранительных органов по борьбе с преступностью способ ствует привлечение к решению отдельных проблем средств массовой информации, общественности, представителей негосударственных формирований. Освещение в печати, по радио и телевидению проблем преступности, принимаемых правоохранительными органами совместных мер по укреп лению законности и правопорядка, создают общественный резонанс, воздействуют на тех, от кого зависит решение на сущных вопросов, привлекают представителей обществен ности, население к участию в борьбе с преступностью.

Оценивая значимость наличия у прокуратуры функций по координации деятельности правоохранительных орга нов, следует иметь в виду, что координирующая роль орга нов прокуратуры носит ограниченный характер. Прокурор в силу закона о прокуратуре обязан согласовывать деятель ность правоохранительных органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но это вовсе не озна чает, что он является организатором борьбы с преступнос тью.

В масштабах страны задачи по организации борьбы с преступностью реализуют органы исполнительной власти с использованием социальных, экономических, организаци онных, воспитательных и иных мер. Соответственно на органы исполнительной власти ложится обязанность общей организации борьбы с преступностью, выработки ее идео логии и основ государственной политики, определение ме ханизма взаимодействия всех государственных органов, 108 Глава 5. Координация деятельности по борьбе с преступностью привлечение к ее выполнению негосударственных структур, соединение усилий государства с институтами гражданско го общества.

(?) Вопросы для повторения 1. В чем состоят сущность и цели координации деятельности правоохранительных органов?

2. Какими обстоятельствами обусловлена координирующая роль органов прокуратуры?

3. Какие правоохранительные органы обязаны участвовать в координации?

4. Какие основные организационные формы координационной деятельности вам известны?

5. Каковы пути совершенствования деятельности правоохра нительных органов в координации?

© Задание Изучите или используйте источники 18, 31, 71, 77, 78, 90, 103, 114—116, 118, 119, приведенные в Приложении 1.

ГЛАВА ТАКТИКА И МЕТОДИКА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА 6.1. Понятие тактики прокурорского надзора Следует заметить, что вопросы тактики прокурорского надзора, или прокурорской тактики, в отличие от следствен ной тактики являются недостаточно разработанными в тео рии прокурорского надзора, что в определенной мере отри цательно сказывается на эффективности прокурорского надзора.

Известно, что перед прокурором любого звена практи чески ежедневно встают задачи: какому из многих вопро сов, которые необходимо решать, отдать предпочтение;

что сделать сегодня, а что в последующие дни;

что выполнить самому, другим прокурорским работникам, а что поручить исполнить органам контроля и другим органам или осуще ствить совместно с ними. В процессе организации и осуще ствления надзорной и иной деятельности прокурору прихо дится в целях наилучшей реализации стоящих перед ним задач постоянно маневрировать имеющимися силами и средствами. При этом от него требуется так организовать работу, чтобы с незначительным количеством прокурорских работников выполнить как можно больший объем работы и при том с высоким качеством. Прокурор должен уметь вы делить главное в работе из большой массы второстепенно го, сосредоточить усилия подчиненных ему работников в первую очередь на решении основных, ключевых задач.

Ему приходится самому определять порядок наиболее эф фективного использования предоставленных законом пол 110 Глава 6. Тактика и методика прокурорского надзора номочий, применения правовых средств, сообразуясь в каж дом случае с возникшей конкретной ситуацией.

Прокурор периодически решает задачи и иного плана:

как лучше провести прокурорскую проверку, с чего ее на чать, в какой последовательности осуществлять те или иные проверочные действия в целях полного выявления наруше ний законов, установления способствующих им обстоя тельств и виновных лиц. Ему приходится также решать: ка кое правовое средство реагирования применить в целях достижения лучшего конечного результата, в адрес какого органа его внести, какие вопросы поставить в акте проку рорского реагирования и т.д. Иными словами, прокурор дол жен уметь в каждой ситуации избрать правильную тактику действий. Решение подобных вопросов и составляет содер жание тактики прокурорского надзора, или прокурорской тактики.

Термин «тактика» греческого происхождения. Впервые этот термин стал применяться в военном деле, где означал искусство подготовки и ведения боя или совокупность средств и приемов для достижения намечаемой боевой зада чи, цели 1. Если можно говорить об искусстве подготовки и ведения боя, то почему же нельзя говорить об искусстве организации и осуществления прокурорского надзора, про курорской проверки, прокурорского реагирования на нару шения законов. Здесь, так же как и в военном деле, необхо димы глубокие знания, опыт, трезвый расчет, умение принимать правильные решения, притом нередко в ограни ченные сроки, инициатива, творчество, а порою и граждан ское мужество, смелость. Следовательно, тактика проку рорского надзора — это определение и реализация прокурором путей (методов и приемов) наилучшей орга низации и осуществления прокурорского надзора и иной деятельности с учетом сложившейся обстановки (жизненной ситуации) в целях достижения наилучших конечных результатов. При этом предполагается достиже ние лучших конечных результатов наиболее экономичными средствами. В зависимости от стоящих перед прокурором задач конечный результат может выражаться в полном уст Советская военная энциклопедия. Т. 7. М., 1979. С. 628.


6.1. Понятие тактики прокурорского надзора ранении нарушений законов и способствующих им обстоя тельств, уменьшении в последующем общего количества правонарушений и, следовательно, в укреплении законнос ти, и т.д.

Тактика определяет общую, но наиболее целесообраз ную линию поведения деятельности прокурора примени тельно к конкретной обстановке. Эта линия не является раз и навсегда постоянной. Она меняется в зависимости от со стояния законности, постановки перед органами прокурату ры новых задач, изменения объемов работы, штатных изме нений и от многих других факторов. Тактика помогает прокурорам выбирать из большого арсенала методов, при емов, способов, методических и научных рекомендаций наиболее целесообразные, рациональные применительно к данной ситуации. Тем самым она способствует организации работы прокуратуры на научной основе, так как научная организация труда как раз и предполагает рациональное, эффективное использование имеющихся сил и средств для достижения наилучших конечных результатов.

В зависимости от достигнутого конечного результата можно судить о правильно или неправильно избранной так тике действий прокурора. Неудовлетворенность полученны ми конечными результатами вынуждает прокурора прибе гать к новой тактике, действовать тактически иначе. В связи с этим происходит, с одной стороны, повышение тактичес ких навыков прокурора, а с другой — совершенствование тактики прокурорского надзора.

Составными частями тактики прокурорского надзора за исполнением законов являются тактика проверки и тактика реагирования на нарушения законов. Тактика проверки — это определение прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата (полного выявления нарушений законов, полного установления обстоятельств, им способствую щих, а также лиц, нарушивших эти законы).

Прокурорская проверка связана с процессами собирания, исследования и оценки материалов. Планируя проведение проверки, прокурор в каждом конкретном случае обладает далеко не одинаковой информацией о нарушении законов.

112 Глава 6. Тактика и методика прокурорского надзора Это могут быть сведения о нарушениях различных законов, совершенных разного рода субъектами, что в свою очередь обязывает прокурора тщательно продумывать тактику каж дой проверки. Исходя из этого, тактика проверок весьма разнообразна и зависит от: характера полученного сигнала о нарушении закона;

степени осведомленности прокурора о характере совершенного правонарушения;

органа, где пред стоит проводить проверку, а равно должностного положе ния лиц, нарушивших закон;

объема предстоящей работы;

профессионального мастерства исполнителя, который будет проводить проверку, и от ряда других факторов. В одних случаях проверка может начаться с ознакомления с соот ветствующими документами, в других — с истребования объяснений от лиц, нарушивших закон, в третьих — с на значения ревизии, контрольного обмера и т.д. Проверка мо жет проводиться с участием специалистов и без них. Таким образом, тактика может предусматривать самую различную очередность разнообразных проверочных действий, прово димых как самим прокурором, так и другими лицами.

Под тактикой прокурорского реагирования на нару шения законов понимается применение прокурором в каждом конкретном случае таких правовых средств, ко торые позволяют достигать лучшего конечного резуль тата (полного устранения нарушений законов и способ ствующих им обстоятельств, привлечения в случае необходимости к ответственности виновных лиц, пре дупреждения правонарушений в будущем). Выбор такти ки реагирования зависит от общественной опасности совер шенных правонарушений, их вредных последствий, повторности и распространенности, характера причин и ус ловий, способствующих нарушениям, и от других факторов.

В каждом конкретном случае прокурором определяется своя тактика реагирования.

Как в процессе организации, так и в ходе осуществления прокурорского надзора прокурорами применяются различ ные тактические и иные приемы. В связи с этим тактику можно рассматривать и как систему, комплекс тактических и иных приемов, применяемых прокурорскими работниками в целях успешного решения тех или иных задач. Нередко так тические приемы называют методическими приемами.

6.2. Понятие методики прокурорского надзора Могут применяться, например, такие тактические при емы, как: сочетание плановых проверок исполнения законов с внеплановыми;

первоочередное проведение проверок в органах контроля или в тех органах и организациях, где на рушения законов происходят наиболее часто;

проведение проверок без предварительного уведомления об этом лиц, нарушивших закон, либо проведение первоначальных про верочных действий в отсутствие нарушителей;

истребова ние объяснений вначале от лиц, законные интересы которых нарушены, а затем от нарушителей;

сочетание письменных и устных средств реагирования;

повышение остроты реаги рования при повторном нарушении закона и другие.

6.2. Понятие методики прокурорского надзора Тактика прокурорского надзора тесно взаимосвязана с его методикой. Методика в основном охватывает деятель ность прокурора по выявлению нарушений законов, уста новлению способствующих им обстоятельств и лиц, нару шивших законы, тогда как тактика охватывает всю надзорную деятельность, включая и организацию работы.

Методика определяет процедуру, порядок проведения раз личных проверочных действий, указываемых тактикой. По этому методика не дает ответа на вопросы, почему из мно гих подлежащих решению задач прокурор выбирает лишь некоторые и на них сосредоточивает усилия, почему он на мечает применить определенные тактические и иные при емы, а не другие. Ответы на эти вопросы дает тактика. Так, методика проведения проверок строится с учетом рекомен даций тактики. Но и сама методика обогащает тактику но выми теоретическими положениями, новыми методами, приемами. Именно в этом проявляется взаимосвязь тактики и методики прокурорского надзора.

Под методикой прокурорского надзора понимается совокупность методов и приемов, применяемых проку рорами в целях выявления, устранения и предупрежде ния нарушений законов и способствующих им обстоя тельств.

114 Глава б. Тактика и методика прокурорского надзора Применительно к рассматриваемому нами вопросу под методом можно понимать способ или средство решения за дачи, например выявления определенных нарушений того или иного законодательства. В этом смысле такие надзор ные действия, как прокурорская проверка, направление по ручения в другую прокуратуру о выполнении отдельных проверочных действий представляют собой методы выявле ния нарушений законов. Понятие «метод», как правило, ох ватывается понятием «правовое средство прокурорского надзора».

Под приемом понимается конкретное действие прокуро ра, служащее, например, цели установления истины, пре дупреждения правонарушений и т.д. Метод по отношению к приему выступает как понятие родовое или как общее к частному. В границах одного метода может быть применено несколько или даже много приемов. Например, в границах такого метода, как прокурорская проверка, могут быть при менены следующие приемы: ознакомление с документами, истребование объяснений, снятие копий с документов и другие.

Методика охватывает комплекс (систему) методов и при емов, которые прокурор может применить в целях достиже ния той или иной задачи. При этом следует иметь в виду, что методы и приемы носят, как правило, не обязательный, а ре комендательный характер. Поэтому их нередко называют рекомендациями.

В юридической литературе приемы обычно подразделя ют на организационные, тактические и технические. Орга низационные приемы охватывают организационную сторо ну прокурорского надзора и призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру и обработки информации о тех или иных нарушениях, оптимизацию планирования работы, рационализацию труда прокуроров.

Тактические приемы — это использование рекомендаций обобщенного передового опыта, сведений из логики, психо логии, научной организации труда для решения обоснован ности, целесообразности и последовательности применения организационных и правовых средств прокурорского надзо ра. Технические приемы — это рациональное и активное ис пользование различных технических средств (оргтехники, 6.3. Методическое обеспечение прокурорского надзора фото, видеотехники) в целях совершенствования организа ции работы по надзору за исполнением законов, организа ции труда на научной основе и т.д.

На всех стадиях прокурорского надзора: организации ра боты, выявления нарушений законов, устранения наруше ний законов, применяются самые различные приемы. При ем обладает свойством избирательности. Из имеющегося набора приемов, как правило, выбирается один или не сколько, которые, по мнению прокурора, позволяют более успешно решить поставленную задачу: выявить нарушение закона, установить неблагоприятные последствия, отменить незаконный правовой акт и т.д. Приемы вырабатываются в процессе практической деятельности прокуроров и посто янно совершенствуются. Они базируются на требованиях закона, и в связи с этим никоим образом не должны приме няться приемы, противоречащие нормам права. Приемы обычно отражаются в методических пособиях, разработках, обзорах или письмах и носят рекомендательный характер.

Методика в значительной мере носит индивидуальный, творческий характер. Здесь в полную меру проявляются способности прокурора (умственные, профессиональные), черты его характера. Иными словами, здесь проявляется творческий поиск прокурора. Очень многое зависит от опы та работы прокурорского работника, от его инициативности и активности.

6.3. Методическое обеспечение прокурорского надзора Речь идет об обеспечении прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов, соответствующими методи ческими пособиями, разработками, письмами. Разработкой методической литературы в той или иной мере занимаются Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка, институты повышения квали фикации прокурорских и следственных кадров, органы про куратуры всех звеньев. Однако эта работа не полностью от вечает потребностям практики. Не имея методических разработок, прокуроры испытывают определенные трудно 116 Глава 6. Тактика и методика прокурорского надзора сти при проведении проверок исполнения того или иного за конодательства. И это отражается на качестве проверок.

Хотя в последние годы активизировалась деятельность Ге неральной прокуратуры РФ по разработке методической ли тературы, эта работа стала координироваться и проводиться на плановой основе, она, однако, нуждается в совершен ствовании. В связи с тем, что в стране идет активный право творческий процесс: принимаются новые законы и другие нормативные акты, вносятся изменения и дополнения в дей ствующие акты, изменяется правоприменительная практи ка — методические пособия, разработки и письма быстро стареют. Требуется разрабатывать новые методические ма териалы, вносить исправления в ранее действующие.

Особая потребность ощущается в частных методиках, под которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или груп пы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте, в органе. Речь может идти, к приме ру, о таких частных методиках, как Методика проведения проверки исполнения законодательства об использовании федеральной собственности на железнодорожном предпри ятии или Методика проведения проверки исполнения зако нодательства об оружии органами, осуществляющими част ную детективную и охранную деятельность.

Частные методики обычно включают:

руководящие указания Генерального прокурора РФ, других прокуроров (прокуратур субъектов РФ и приравнен ных к ним специализированных прокуратур) в части пред мета проверки исполнения данного законодательства;

перечень законодательных и иных нормативных актов, применяемых данным органом, с обязательным указанием источников их опубликования;

перечень ведомственных актов, отражающих характер и специфику деятельности органа и его структурных под разделений;

перечень основных источников информации (сведе ний) о нарушении законов;

основные способы фиксации и хранения информации о нарушении законов;

6.3. Методическое обеспечение прокурорского надзора общие рекомендации по сбору информации о нарушении законов;

типичные, т.е. наиболее часто допускаемые нарушения законов на подобных объектах с указанием конкретных норм права, которые нарушаются;

возможные причины и условия, способствующие на рушениям законов;

характер производственной деятельности органа, осо бенности технологических и иных процессов;

общую структуру объекта проверки с перечислением его основных структурных подразделений (цехов, участков, отделов, лабораторий и т.п.);

особенности подготовки прокуроров к проверке ис полнения законодательства на этом объекте;

примерный перечень специалистов, которые могут быть привлечены к проверке;

основания проведения совместных (одновременных) с другими органами проверок;

перечень документов и других материалов, ведущихся проверяемым органом, с которыми необходимо ознакомить ся в ходе проверки;

примерный перечень вопросов, выясняемых прокуро ром и специалистами в ходе проверки. Этот перечень дол жен быть достаточно полным;

тактические и иные приемы, применяемые прокуро ром и специалистами для выявления нарушений законов и установления способствующих им обстоятельств;

применяемые прокурором правовые средства реагиро вания на выявленные нарушения законов.

Понятно, что основной массив частных методик должен разрабатываться прокурорскими работниками Генеральной прокуратуры РФ с привлечением к этому ученых из инсти тутов системы прокуратуры, но не могут находиться в сторо не от этой работы и прокуратуры субъектов РФ.

Совершенствованию методического обеспечения проку рорского надзора за исполнением законов может способ ствовать также:

• подготовка методических пособий на основе объедине ния усилий нескольких прокуратур субъектов РФ;

118 Глава 6. Тактика и методика прокурорского надзора • проведение занятий в форме семинаров по обмену опы том работы по надзору за исполнением законов с последую щим использованием материалов семинаров для подготовки методических пособий;

• задания нижестоящим прокурорам на отработку конк ретных методических вопросов, по которым они испытыва ют трудности;

• подготовка слушателями, обучающимися в институтах повышения квалификации, выпускных работ (рефератов) по методическим вопросам с последующей их переработ кой в методические пособия;

• прохождение стажировок в областной и равных ей про куратурах работников прокуратур районного звена с подго товкой итоговой работы в виде методической разработки.

Во всяком случае должны максимально эффективно ис пользоваться все пути для совершенствования и пополне ния методической базы прокурорского надзора за исполне нием законов.

(?) Вопросы для повторения 1. В чем заключается тактика прокурорского надзора?

2. В чем проявляется взаимосвязь тактики прокурорского над зора и следственной тактики?

3. Какова методика прокурорского надзора?

4. В каком соотношении находятся тактика и методика проку рорского надзора?

5. Что понимается под тактическими и методическими прие мами?

6. Каковы основные направления совершенствования методи ческого обеспечения прокурорского надзора?

Задание Изучите или используйте источники 18, 77, 78, 80, 114—116, 118, 119, приведенные в Приложении 1.

ГЛАВА ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ 7.1. Сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов Прокурорский надзор за исполнением законов является самостоятельной отраслью прокурорского надзора. Тради ционно данная отрасль именовалась «общим надзором».

Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей проку рорского надзора. И хотя в действующем законодатель стве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работ ников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.

В рассматриваемой отрасли наиболее рельефно прояв ляется сущность и назначение прокурорского надзора в РФ, осуществляемого прокурорами всех звеньев. Именно в ней находит прямое проявление деятельность российской прокуратуры по обеспечению верховенства закона — нор мативного фундамента правового государства — охране прав и свобод личности, общественных и государственных интересов.

Прокурорский надзор за исполнением законов, как и вся кая другая государственная общественно полезная, созида ющая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Под пред метом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

120 Глава 7. Прокурорский надзор за исполнением законов Предмет надзора в отрасли прокурорский надзор за исполнением законов в общем виде определен в ст. 21 За кона о прокуратуре и включает в себя следующее.

1. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнени ем законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительны ми органами государственной власти субъектов РФ, органа ми местного самоуправления, органами военного управле ния, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и не коммерческих организаций.

2. Надзор за соответствием законам правовых актов, из даваемых (принимаемых) перечисленными выше органами.

При анализе этой статьи закона нельзя не прийти к выво ду, что в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять над зор. В этой статье не упоминаются предприятия, учрежде ния, организации, а также различные общественные орга низации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязанности перечисленных органов (организаций) вмене но точное исполнение действующих на территории Россий ской Федерации законов (ст. 15 Конституции РФ) и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности.

Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем требование точного испол нения законов предъявляется также и к гражданам. При на рушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности.

Из этого следует, что граждане в случаях нарушения ими за конов также являются субъектами прокурорского надзора.

Как известно, на территории Российской Федерации дей ствуют федеральные законы, законы субъектов РФ (консти туции, уставы, законы), законы муниципальных образова 7.1. Сущность, предмет и задачи надзора ний (уставы), в связи с этим возникает вопрос, за исполнени ем всех ли законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21 Закона можно прийти в выводу, что про куроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законо дательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов).



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 12 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.