авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 15 |

«Федеральное агентство по образованию ГОУ ВПО «Московский государственный строительный университет» ГОУ ВПО «Российский государственный профессионально-педагогический университет» ...»

-- [ Страница 2 ] --

Коммунальная электроэнергетика является неотъемлемой частью «большой» электроэнергетики и начинается там, где заканчивается выработ ка и транспортировка электроэнергии высокого напряжения, как правило, свыше 110 кВ, и начинает действовать региональный розничный рынок элек троэнергии. Достаточно отметить, что около 50% произведенной электриче ской энергии реализуется через систему коммунальной дистрибьюции, в том числе около 20% – через предприятия городских электрических сетей (Рис. 1.10). В коммунальном комплексе городов и поселений осуществляется выработка более 6,0 млрд кВт·ч электроэнергии в год, как правило, на совре менных дизельных и когенерационных установках9.

Потребители энергии на розничном рынке подразделяются по катего риям (группам) в зависимости от различных факторов, основным из которых является уровень напряжения в точке подключения потребителя к сети элек троснабжающей организации. Выделяют три основных категории (группы) потребителей, получающих электроэнергию на розничном рынке:

высокого напряжения – 110 кВ и выше (промышленные и приравнен ные к ним потребители);

среднего напряжения – от 35 до 6 кВ (непромышленные, производст венные сельскохозяйственные потребители);

низкого напряжения – 0,4 кВ и ниже (городское и сельское население;

бюджетные потребители).

Такое разделение потребителей объясняется тем, что по мере пониже ния напряжения при поставках энергии потребителям увеличивается как стоимость обслуживания транспортной магистрали (протяженность линий электропередачи, увеличение числа трансформаторных подстанций), так и Принадлежность тепло- и электроснабжения к коммунальному комплексу муниципальных образо ваний необходимо рассматривать исключительно по причине того, что она органически связана с городским или поселковым хозяйством, но не по форме собственности объектов тепло-, электроснабжения.

Когенерация (от англ. – cogeneration) – комбинированное производство тепловой и электрической энергии.

1.1 Назначение и общая характеристика коммунального комплекса муниципального образования величина потерь энергии при ее передаче. Это приводит к росту стоимости поставляемой потребителям энергии обратно пропорционально уровню на пряжения в точках поставки, т. е. стоимость предоставления услуг электро потребления для потребителей низкого напряжения (0,4 кВ), как правило, это население, должно быть самой высокой.

В существующей хозяйственной практике ситуация несколько иная, и она обусловлена наличием перекрестного субсидирования при установлении тарифов на электроэнергию для различных групп потребителей10. Снабжение потребителей электроэнергией в отличие от других видов деятельности име ет следующие существенные особенности.

Суммарное производство электроэнергии по России 876,0 млрд. кВт.ч, в том числе:

Выработано Выработано электроэнергии электроэнергии 870,0 млрд. кВт.ч 6,0 млрд. кВт.ч Большая энергетика Коммунальная энергетика Объем реализации Объем реализации 763,0 млрд. кВт.ч или 87,1% 113,0 млрд. кВт.ч или 12,9% от общего объема произведенной от общего объема произведенной электроэнергии электроэнергии Продано предприятиям Продано предприятиям коммунальной энергетики коммунальной энергетики 107,0 млрд. кВт.ч 107,0 млрд. кВт.ч Реализовано Реализовано электроэнергии по потребителям электроэнергии по потребителям 763,0 млрд. кВт.ч 113,0 млрд. кВт.ч в том числе: в том числе:

Бюджетная Промышлен Сельское Транспорт и Домовла- Домовла- Бюджетная Промышлен Сельское Транспорт и сфера ность хозяйство другие дельцы дельцы сфера Ность хозяйство другие потребители 137,4 511,2 11,4 53,4 67,8 21,7 9,0 6, потребители млрд. кВт.ч млрд. кВт.ч млрд. кВт.ч млрд. кВт.ч млрд. кВт.ч млрд. кВт.ч млрд. кВт.ч млрд. кВт.ч 49, 2, или 18% или 67% или 1,5% млрд. кВт.ч или 7% или 60% или 24% или 8% или 6% млрд. кВт.ч или 6,5% или 2% Рис. 1.10. Баланс вырабатываемой и реализуемой электроэнергии по России за 2006 г.

Процесс оказания услуг электроснабжения представляет собой не прерывную цепь превращений энергии. В этом процессе выделяют три фазы, четко отличающиеся по своим функциям и задачам:

1) превращение (трансформация) энергии используемых энергоресур сов в тот вид энергии, который необходим потребителю, например, с одного напряжения на другое (380 в 220 В);

Более подробно этот вопрос освещен в книге: Основы ценообразования в жилищной и комму нальной сфере / под ред. проф. Л.Н. Чернышова. Липецк: ОАО «ПК Ориус», 2008. С. 289–291.

1.1 Назначение и общая характеристика коммунального комплекса муниципального образования 2) транспорт преобразованной энергии и ее распределение между от дельными приемниками;

3) потребление энергии, состоящее в ее преобразовании в другие виды энергии, используемые в различных приемниках, или в изменении парамет ров энергии.

Процесс производства (превращения), передачи, распределения и по требления энергии протекает практически одновременно и непрерывно. Не прерывность процесса производства энергии, в свою очередь, приводит к следующим отличиям этого вида деятельности:

o имеется абсолютная соразмерность объема производства с объемами потребления энергии, т.е. отсутствуют ее запасы;

o исключено бракование продукции и изъятие ее из потребления;

o отсутствует проблема сбыта, из-за чего невозможно затоваривание;

o отсутствует необходимость складировать продукцию, так как все, что производится, потребляется в тот же момент.

Невозможность складирования энергии обуславливает принципиальное отличие работы предприятий энергетических сетей, которое состоит в том, что объемы выработки электроэнергии подчинены потребителю и изменяют ся в соответствии с его потребностями. Невозможность бракования продук ции – электроэнергии и изъятия ее из потребления возлагает на эти предпри ятия особую ответственность за постоянное качество электроэнергии, т.е.

поддержание в заданных пределах ее параметров, основными характеристи ками которых являются напряжение и частота.

Предприятия, оказывающие услуги электроснабжения, тесно связаны с бизнесом, бюджетной и жилищной сферой, городским транспортом и други ми секторами муниципальной экономики, со всей совокупностью представ ленных в них разнообразных приемников электрической энергии, что предо пределяет жесткую зависимость объемов производства электроэнергии от режима ее потребления в течение суток, недель, месяцев. В основе этого ле жат, с одной стороны, природно-климатические факторы (колебания темпе ратуры, изменение естественного освещения и т.п.), а с другой – особенности технологических процессов и видов деятельности предприятий, организаций и учреждений экономики муниципалитета, режима труда и отдыха, измене ния бытовой нагрузки.

Указанные особенности обуславливают необходимость обеспечения достаточно высокого уровня надежности работы предприятий электрических сетей для выполнения главной задачи – бесперебойности электроснабжения потребителей. Перебои в электроснабжении наносят населению, бизнесу и муниципальному сообществу в целом большой ущерб, приводят к наруше нию нормальной работы потребителей, порче оборудования, бытовой техни ки, снижают комфортные условия проживания населения и др.

Существенной особенностью предоставления услуг электроснабжения является относительно быстрое развитие аварийных ситуаций в других от 1.1 Назначение и общая характеристика коммунального комплекса муниципального образования раслях и сферах деятельности (в тепло-, водоснабжении и водоотведении, ра боте городского транспорта и др.). В соответствии с энергетической страте гией России на период до 2020 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 28.08.03 № 1234) дальнейшее развитие коммунальной электроэнергетики бу дет осуществляться путем ее модернизации, в том числе за счет привлечения частного капитала в эту потенциально привлекательную в инвестиционном отношении сферу хозяйственной деятельности. Также предусматривается на основе реформирования и модернизации всей жилищно-коммунальной сфе ры РФ преобразование унитарных муниципальных предприятий, обеспечи вающих электроснабжение населения и коммунальной сферы городов, в от крытые акционерные общества с последующей их интеграцией с акционер ными обществами энергетики и электрификации, включая использование концессионных, арендных и других механизмов управления объектами ком мунальной инфраструктуры.

1.1.3 Газоснабжение Городское (поселковое) газовое хозяйство в традиционном его понима нии перестало существовать еще с конца 90-х гг., когда имущество «Облгаз», «Горгаз», «Райгаз», включая газораспределительные станции (ГРС), было ак ционировано в рамках имущественного комплекса РАО «Газпром», струк турные подразделения которого сегодня и обеспечивают газоснабжение по требителей муниципальных образований.

После того как из расходов на транспортировку природного газа для населения были исключены расходы по обслуживанию и ремонту внутридо мового газового оборудования, являющегося неотъемлемой частью жилой недвижимости, этот вид деятельности является обязанностью газоснабжаю щих организаций и носит не профилактический, а заявительный характер и должен оплачиваться собственником помещения. Для развития рынка техни ческого обслуживания внутридомового газового хозяйства (сетей и оборудо вания) в муниципальных образованиях начали формироваться газовые служ бы по ремонту и эксплуатации внутренних газопроводов, газовых плит для пищеприготовления, газовых водонагревателей и другого внутридомового оборудования. Процесс газоснабжения предусматривает круглосуточное обеспечение потребителя газом надлежащего качества, подаваемым в необ ходимых объемах по присоединенной сети в помещение, а также продажу бытового газа в баллонах. Высокая калорийность газообразного топлива, его отравляющее действие на организм человека и легкость образования взры воопасной смеси отличают газовые устройства от всех других бытовых и те плотехнических устройств и требуют особых, более жестких правил произ водства и приемки работ по их монтажу и эксплуатации.

Поэтому снабжение газом в городах и сельских поселениях должно обеспечивать хозяйственно-бытовые нужды и потребности потребителей только при соблюдении требований безопасности их жизни, здоровья и иму 1.1 Назначение и общая характеристика коммунального комплекса муниципального образования щества. В зависимости от действующего в газовых сетях давления различают газопроводы низкого (до 0,05 кг/см2), среднего (от 0,05 до 3 кг/см2) и высоко го давления (до 6 кг/см2). Питание газовых устройств гражданских зданий производится по газопроводам низкого давления, а промышленные предпри ятия снабжаются газом от газопроводов среднего и высокого давления.

В стране эксплуатируется разветвленная сеть магистральных и распре делительных газопроводов общей протяженностью свыше 520 тыс. км, кото рая обеспечивает поставки газа в более чем 20,0 тыс. муниципальных образо ваний. В квартирах жилых зданий находятся более 40,0 млн. газовых плит, а также газовое оборудование на объектах бюджетной сферы. Кроме газовых плит в жилищном фонде страны используются 3,7 млн. емкостных и 5,3 млн.

проточных водонагревателей и около 1,6 млн. отопительных печей. На внут реннем рынке в среднем ежегодно потребляется около 53% от общего объема добываемого в стране газа. Структура потребления газа на муниципальном рынке приведена на Рис. 1.11.

Рис. 1.11. Структура поставок газа ОАО «Газпром» потребителям на внутреннем рынке Согласно условиям договора, определяющего гражданско-правовые отношения по газоснабжению, поставщик газа обеспечивает безопасную и бесперебойную круглосуточную его подачу потребителю в необходимом ко личестве с постоянным соответствием его свойств стандартам и нормам, в том числе теплотворной способности и расчетного давления. Основные на правления развития системы газоснабжения предусматривают:

обеспечение роста эффективности потребления газа путем уменьше ния его удельного веса в топливном балансе;

1.1 Назначение и общая характеристика коммунального комплекса муниципального образования повышение безопасности и надежности системы газоснабжения пу тем строительства новых и реконструкции существующих распределитель ных пунктов.

1.1.4 Утилизация твердых бытовых отходов Функционирование городского хозяйства неизменно связано с появле нием огромного количества разнообразных отходов. Резкий рост потребле ния во всем мире привел к существенному увеличению объемов образования ТБО. В настоящее время в биосферу ежегодно поступает около 700 млн. т ТБО. Сегодня на каждого городского жителя России в среднем приходится от 300 до 600 кг отходов в год. В ряде стран количество отходов достигло 1 т на человека в год.

Основными источниками образования ТБО в городском хозяйстве яв ляются:

население, проживающее в индивидуальных и многоквартирных до мах;

субъекты предпринимательства: промышленные предприятия, строи тельные фирмы, магазины, предприятия общественного питания, гостиницы, автозаправочные станции и др.;

коммунальные службы, осуществляющие снос зданий;

уборку улиц, парков, пляжей;

благоустройство территорий;

учреждения социальной сферы: школы, больницы, а также учрежде ния культуры и спорта.

Особенность деятельности по утилизации ТБО заключается в том, что их удаление должно происходить непрерывно и немедленно, дабы не допус тить нарушение экологической ситуации в городах и других поселениях.

Решение проблем переработки и захоронения ТБО на территориях осуществляется с помощью действующих и вновь создающихся мусоросжи гательных и мусороперерабатывающих заводов, полигонов ТБО, мусоропе регрузочных станций и специальной техники.

Сегодня компании по утилизации ТБО, входящие в подотрасль комму нальной сферы «Благоустройство», как правило, приватизированы, за ис ключением полигонов ТБО, и их деятельность регулируется правилами рын ка.

Рынок коммунальных услуг и особенности его 1. функционирования В соответствии со сложившейся системой взглядов относительно сущ ности функционирования объектов коммунального комплекса в городском хозяйстве считается, что его деятельность носит двойственный характер. С одной стороны с его помощью потребителям оказываются услуги, предос тавленные в форме материальных носителей (газ, электроэнергия, вода), с 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий другой – непосредственно в виде выполнения работ на объекте (благоустрой ство и озеленение, санитарная очистка территории и утилизация ТБО и др.), которые, в свою очередь, являются услугой для городского сообщества.

Понятие жилищно-коммунальных услуг было впервые сформулирова но в ГОСТ 51617-2000 как «действия или деятельность исполнителя по под держанию и восстановлению надлежащего технического или санитарно гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуника ций и объектов жилищно-коммунального назначения, вывозу бытовых отхо дов и подаче потребителям электрической энергии, питьевой воды, газа, теп ловой энергии и горячей воды». Данное в ГОСТ определение однозначно ус танавливает обслуживающий характер деятельности по предоставлению коммунальных услуг. Она осуществляется путем надежного и устойчивого обеспечения горячей водой, электрической энергией, газом, отоплением, от ведения и очистки сточных вод, обслуживания и ремонта жилых зданий, придомовой территории, а также благоустройства территории населенного пункта в соответствии с установленными стандартами, нормами и требова ниями.

Так, потребителем коммунальных услуг в жилищной сфере (далее – потребитель) является гражданин, пользующийся либо имеющий намерение воспользоваться коммунальными услугами. Потребителями коммунальных услуг являются все лица, постоянно или временно проживающие в жилище, включая членов семьи нанимателя или собственника жилища, сонанимате лей, поднанимателей, временных жильцов.

Под пользованием коммунальными услугами понимается потребле ние электрической и тепловой энергии, газа, холодной и горячей воды.

Под намерением воспользоваться коммунальными услугами понимается совокупность действий, демонстрирующих желание гражданина получить такие услуги (в том числе получение информации об условиях предоставле ния, направление заявления исполнителю).

Исполнитель коммунальных услуг (далее – исполнитель) – организация любой формы собственности, организационно-правовой формы (индивиду альный предприниматель) и ведомственной принадлежности, в обязанности которой, в соответствии с законом, иными правовыми актами, договором и/или распорядительным актом, входит предоставление потребителям ком мунальных услуг. Исполнителем является коммунальная, управляющая, спе циализированная организация (лицо), предоставляющая производимые не посредственно ею коммунальные услуги либо обеспечивающая получение потребителем услуг, производимых другими организациями (лицами).

Для потребителей, проживающих в многоквартирных домах, исполни телями могут являться:

1. Для нанимателей – наймодатель (в том числе орган государствен ной власти или орган местного самоуправления, юридическое или физиче ское лицо), непосредственно либо в лице уполномоченной им организа 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий ции, осуществляющей управление и обслуживание жилищного фонда.

2. Для собственника жилища – жилищная организация или управ ляющая организация (в том числе товарищество собственников жилья, жи лищный или жилищно-строительный кооператив).

3. Для члена жилищного (жилищно-строительного) кооператива, не полностью выплатившего паевой взнос, – соответствующий кооператив.

4. Для потребителей, проживающих в принадлежащих им индиви дуальных жилых домах, исполнителями могут являться:

• коммунальная или специализированная организация, предостав ляющая отдельные виды коммунальных услуг;

• управляющая организация, предоставляющая необходимые комму нальные услуги.

• коммунальная организация – организация любой формы собственно сти, организационно-правой формы и ведомственной принадлежно сти, осуществляющая электроснабжение, отопление, газоснабже ние, водоснабжение (холодное и горячее) и водоотведение (включая очистку сточных вод), озеленение, благоустройство и санитарно-гигиеническую очистку придомовых территорий, а также обслуживающая объекты коммунальной инженерной инфраструктуры.

Таким образом, коммунальный комплекс, являясь важнейшей состав ляющей в системе жизнеобеспечения граждан и охватывая практически все сферы их деятельности, занимает исключительное положение в ряду прочих отраслей экономики города (поселения). Учитывая территориальные, эконо мические, климатические и другие особенности, сфера коммунального об служивания в России является глубоко социальной, а сама коммунальная ус луга носит статус публичного общественного блага.

В экономической теории критерием, характеризующим отнесение пре доставляемых потребительских благ к товарам или услугам, является их ма териально-вещественный компонент. Отнесение деятельности в коммуналь ном комплексе к сфере услуг обуславливается тем, что в результате их пре доставления обеспечивается комфортная среда обитания (проживания), как источника пользы для получателя услуги тепло-, водо-, электро-, газоснаб жения. Отнесение услуг коммунального комплекса к сфере публичного инте реса, особой социальной ответственности государства обусловлено неспо собностью рынка произвести определенные блага вообще, в желательном или оптимальном количестве, либо, когда при предоставлении услуг одному индивиду они становятся доступными другим без дополнительных затрат.

Такая несостоятельность рынка является в современной экономике причиной для принятия государственных (муниципальных) или коллектив ных мер с целью повышения аллокационной эффективности11 – производства оптимального портфеля продуктов и услуг, который выбрали бы индивиду Аллокация (от лат. «аl» – около и «lacatio» – размещение) размещение ограниченных ресурсов в соответствии с заданными целями.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий альные потребители на совершенных рынках, реагируя на цены, отражающие действительные издержки производства с помощью наиболее эффективной комбинации ресурсов. Аллокационная функция публичной власти в комму нальной сфере необходима ввиду того, что имеют место:

отсутствие частного заказчика на рынке работ по благоустройству территории;

несостоятельность конкуренции в ресурсоснабжающих подотраслях коммунальной сферы;

проблема внешних эффектов, когда действия одного индивида приво дят к издержкам или выгоде других.

В условиях экономики, имеющей элементы рынка, неотъемлемой его частью является инфраструктура рынка, которая представляет собой сово купность учреждений, организаций, предприятий (фирм, компаний), обеспе чивающих функционирование различных рынков. В структуре взаимосвя занных элементов инфраструктуры рынка обязательно присутствует и рынок услуг. Теоретическую основу современного рынка можно рассматривать как некую научную абстракцию, идеальную модель, степень приближения к ко торой характеризуется состоянием рыночного хозяйства в той или иной сфе ре экономической деятельности и набором следующих условий, необходи мых для его существования:

1. Неограниченного числа участников рыночных отношений и свобод ной конкуренции между ними.

2. Свободного входа (т.е. отсутствие каких бы то ни было барьеров, препятствующих доступу на рынок) и выхода для продавцов и покупателей.

3. Владения всеми продавцами и покупателями полным набором зна ний и предвидений относительно существующего и будущего набора цен, а также размещения номенклатуры товаров и услуг.

4. Продажи или покупки одного участника рынка несущественны по сравнению с совокупным объемом операций.

5. Однородности одноименных товаров, т. е. товар (услуга) идентичен по своим свойствам другому товару (услуге), предлагаемому покупателям на данном рынке.

6. Отсутствия сговора (соглашения) среди продавцов и покупателей.

7. Абсолютной мобильности продуктов и факторов производства.

8. Рационального поведения рыночных субъектов, т.е. покупатели максимизируют благосостояние (удовлетворение), а продавцы – прибыль.

При этом невыполнение какого-либо из перечисленных выше условий означает в определенной степени несовершенство анализируемого рынка, т.е.

степень несовершенства рынка находится в прямой зависимости от числа не выполняемых условий. Таким образом, рынки, в том числе и рынки комму нальных услуг, значительно отличаются друг от друга в плане выполнения этих условий и могут быть несовершенными как по субъективным, так и по объективным причинам.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий К объективным причинам несовершенства рынка можно отнести спе цифику оказываемой услуги (предоставляемого продукта) и особенности са мой хозяйственной деятельности. В виду вышеуказанного объективно не может быть совершенного рынка в водопроводно-канализационном, газовом, электро- и теплоэнергетическом хозяйстве.

В то же время знание специфики каждой подотрасли коммунального комплекса позволяет оценить наличие или отсутствие в ней условий функ ционирования совершенного рынка, и тем самым определить степень несо вершенства рынка в рассматриваемой подотрасли. Поэтому все многообразие рынков в жилищно-коммунальной сфере, соответствующее многообразию товаров и услуг, предоставляемых жителям и другим потребителям, поддает ся группировке по степени их несовершенства. Так, для рынка услуг внешне го благоустройства, несмотря на его многопрофильность, характерно отступ ление от модели совершенного рынка по условиям 1, 2, 3, 4 и 6.

Менее совершенен также рынок услуг теплоснабжения. В силу плани ровочных особенностей городов и по соображениям безопасности на нем не может быть большого числа продавцов тепла и, следовательно, нарушается условие 1. Свобода входа продавцов ограничивается эффектом масштаба – условие 2. Условие 4 также может быть нарушено, поскольку в силу нерав номерности развития различных частей города может сложиться ситуация, когда у жителей какого-либо микрорайона или жилого района будет реальная возможность пользоваться локальным источником теплоснабжения. Кроме того, есть существенные пространственные ограничения на перемещение ус луг теплоснабжения – условие 7.

Рынок услуг сетевого хозяйства, кроме теплоснабжения, характеризу ется несоблюдением шести условий. Характерный для подотраслей, входя щих в эту сферу деятельности (водоснабжение, водоотведение, электро- и га зоснабжение), монополизм нарушает условия 1, 2, 4 и 6. Рынок предостав ляемой предприятиями данного сектора муниципальной экономики матери альной продукции жестко локализован, что нарушает условие 7. Контроль за производственной и сбытовой деятельностью предприятий-монополистов со стороны местных и государственных властей не позволяет им максимизиро вать свою прибыль, а отсутствие выбора у потребителей в условиях жесткой привязки их к производителю, не позволяет удовлетворять существующие запросы на качество предоставляемой продукции – условие 8.

1.2.1 Классификация рыночных структур в коммунальной сфере, их характеристики Напомним, что рынок рассматривается нами как тип хозяйственных связей между субъектами предпринимательства. При этом необходимым элементом системы совершенного рынка является неограниченное число участников рыночных отношений, обеспечивающих спрос и предложение.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий В жилищно-коммунальной сфере участниками рыночных отношений со стороны спроса являются индивидуальные потребители – домашние хо зяйства, коллективные домовладения (товарищества собственников жилья), бюджетные, промышленные и иные потребители. Со стороны предложения участниками рыночных отношений в коммунальной сфере (КС) выступают хозяйственные организации различных форм собственности. Если таких ор ганизаций, производящих однотипную продукцию не менее 15–20, мы имеем дело с рыночной структурой, максимально приближенной к современной конкуренции (полиполия);

если таких организаций 4–5 – это олигополия, а если 1–2 – монополия. Для понимания механизма функционирования рынка в коммунальной сфере осуществляется идентификация форм рыночных отно шений по основным моделям организации рынка коммунальных услуг в со ответствии с их характерными чертами. К ним относятся: число экономиче ских агентов, выступающих как на стороне спроса, так и на стороне предло жения;

тип предоставляемого продукта (услуги);

степень легкости вхождения новых фирм в рассматриваемые сферы деятельности.

Идентификация, приведенная на Рис. 1.12 показывает, что рынок коммунальных услуг необходимо рас сматривать как совокупность рыночных структур трех моделей с соответст вующими им формами конкуренции:

естественной монополии;

олигополии;

олигопсонии.

Услуги коммунального комплекса городского (поселкового) хозяйства, оказываемые потребителям в рамках этих трех рыночных моделей (см.

Рис. 1.12), характеризуются несовершенной конкуренцией.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий Рис. 1.12. Идентификация форм рыночных отношений в коммунальной сфере Олигополия12 – одна из форм несовершенной конкуренции. Олигопо лия – это ситуация на рынке, признак которой – относительно небольшое ко личество фирм, производящих данный вид продукции (услуг). Модель оли гополии рассматривают иногда как ряд небольших монополий. Олигополия представляет собой более сложную хозяйственную ситуацию на рынке. Каж дый монополист должен учитывать поведение как потребителей своей про дукции, так и конкурентов, ответная реакция которых на его действия может быть неоднозначной.

Примером хозяйственной ситуации, которую можно описать с по мощью модели олигополии, является теплоснабжение жилых, обществен ных и производственных зданий. При этом объекты «малой», локальной энергетики будут обладать монополией на один или несколько зданий. Си туация, при которой различные теплоисточники могут частично «перекры вать» потребности в теплоснабжении иных потребителей, будет являться примером чистой олигополии, т.е. ситуации, при которой могут конкуриро вать фирмы, производящие однородный (почти однородный) продукт, а именно: услугу теплоснабжения.

Такие олигополистические рынки могут быть потенциально конку рентными, т.е. рынками, на которых существует свобода входа. Потенциаль ные участники могут выйти на такой рынок, когда прибыли там превзойдут «Олиго» – в переводе с греческого означает «мало», а слово «полис» переводится как «торгую».

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий обычную норму, но выход с рынка будет предполагать потерю невозвратных издержек.

Олигопсония – рыночная структура, имеющая место в коммунальной сфере. Она означает наличие на рынке нескольких субъектов со стороны спроса и многих – со стороны предложения.

Ввиду наличия в коммунальной сфере отраслевой структуры хозяйства с полным отсутствием субъектов-потребителей продукции, услуг данного хо зяйства заменяет городское сообщество, олигопсонной структуре сначала будет предшествовать монопсонная.

Монопсония представляет собой рыночную модель, когда определен ный товар изготавливается многими конкурирующими между собой произ водителями при наличии одного покупателя, т.е. имеет место монополия по купателя. Таков рынок чисто общественных услуг, в том числе услуг по внешнему благоустройству.

Естественная монополия. Как разновидность чистой монополии, ес тественная монополия является крайним случаем несовершенной конкурен ции. Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет понятие естественной монополии13 следующим образом:

«Естественная монополия – состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкурен ции в силу технологических особенностей производства (в связи с сущест венным понижением издержек производства на единицу товара по мере уве личения объема производства). Товары, производимые субъектами естест венной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товара ми, в связи с этим спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от измене ния цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров». К монопольным видам деятельности в коммунальном комплексе городских и сельских посе лений, как правило, относят производство таких общественно значимых ви дов продукции и услуг, как электро-, газо-, водоснабжение и водоотведение.

1.2.2 Государственная политика в отношении естественных монополий Необходимость государственного регулирования естественных моно полий в коммунальной сфере оправдывается необходимостью защиты инте ресов муниципального сообщества для поддержания конкуренции, а также снижения влияния на развитие городской экономики. Согласно экономиче ской теории, государство вмешивается там, где рыночные механизмы пере стают работать и появляется необходимость «тонкой настройки». В ситуаци ях естественной монополии государство по сути имитирует рыночные усло вия с тем, чтобы снизить возможность подобных компаний диктовать рынку Монополия в переводе с греческого означает «Один продавец на рынке».

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий свои условия. С другой стороны, государство поддерживает принцип спра ведливого распределения ресурсов и определенный патернализм14 относи тельно социально-незащищенных слоев населения, которые могут стать жертвой экономической власти монополии. Одним из методов такого воздей ствия государства на деятельность естественных монополий (ЕМ) является тарифное регулирование.

Характерным признаком естественной монополии является снижение средних затрат долгосрочного периода вплоть до полного насыщения отрас левого спроса. При этом принудительное рассредоточение производства на нескольких предприятиях приводит к росту суммарных затрат на выпуск продукции. Такие ситуации, в силу технологических особенностей производ ства, складываются в коммунальном комплексе в сфере электро-, газо-, водо снабжения и водоотведения. Здесь характерно наличие сетевых структур, в которых высоки постоянные издержки, что обеспечивает возможность эко номии на масштабах производства, т.е. снижения средних затрат по мере увеличения объемов производства. К тому же здесь невозможна конкуренция вследствие высоких невозвратных издержек, которые создают существенные барьеры входа в отрасль других субъектов предпринимательства.

Таким образом, ситуация естественной монополии отличается сле дующими важнейшими чертами:

монополист – это единственный продавец товара, не имеющего близ ких субститутов (т.е. взаимозаменяемых товаров);

монополист – единственный продавец в силу существования барьеров для вступления других возможных хозяйствующих субъектов на данный ло кальный рынок. Как правило, для всех естественных монополий характерна высокая капиталоемкость процесса производства товара и услуги. Продукт естественного монополиста в коммунальной сфере уникален в том смысле, что не существует хороших или близких заменителей. С точки зрения поку пателя, это означает, что нет приемлемых альтернатив. Так, свечи или керо синовые лампы являются очень несовершенными заменителями электриче ства, а вода из магазина в бутылочной упаковке – воде, подаваемой по тру бам хозяйственно-питьевого водоснабжения. Покупатель должен покупать продукт у монополиста или обходиться без него.

Естественную монополию можно представить в виде графика ( Рис. 1.13).

Патернализм – покровительство старшего по отношению к младшим;

забота о подопечных.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий Рис. 1.13. Естественная монополия Линия отраслевого спроса dd пересекает линию Зcр. до достижения минимума. Если рассредоточить выпуск продукции Q2 между тремя пред приятиями, выпуская на каждом объем Q0 = 1/3Q2, то средние затраты на ее производство (точка N2) будут больше, чем при выпуске Q2. В этом случае по отношению к естественной монополии возможны различные варианты госу дарственной ценовой политики:

установление фиксированной цены на уровне предельных издержек Р1, с обязательным удовлетворением всего спроса Q1. Это возможно лишь при государственной дотации в размере Зcр Зпр (на рис. 1.13 – это заштрихо ванная область). Достоинство этого варианта в том, что выполняется условие максимизации прибыли при совершенной конкуренции: Р = Зпр, поэтому при совершенной конкуренции на других рынках достигается эффективность в структуре выпуска: соотношения между объемами различных видов продук ции оптимальны с общественной точки зрения;

установление фиксированной цены на уровне Р2 с обязательством для монополии полностью удовлетворять спрос. Дотации в данном случае не требуется, однако не достигается эффективность структуры выпуска, так как Р Зпр продукции, выпускаемой монополией, производится «слишком мало».

В этих случаях естественная монополия не имеет стимулов к снижению за трат, поскольку за снижением затрат может последовать и снижение уста навливаемой регулирующим органом цены15;

установление фиксированной цены на любом уровне выше Р2. Данная ситуация принесет монополии экономическую прибыль, а это равносильно Функции регулирующего органа подробно описаны в книге: Основы ценообразования в жилищ ной и коммунальной сфере / под ред. Л.Н. Чернышова. Липецк: ОАО «ПК Ориус», 2008. С. 246–249.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий дополнительному налогу на потребителей, поскольку именно они будут оп лачивать завышенные цены;

без установления фиксированной цены. Органы муниципальной вла сти проводят аукцион и предоставляют право производить данный вид про дукции тому предприятию, которое обязуется вносить в местный бюджет максимальную сумму платежа. При этом никакого прямого государственного регулирования цен и выпуска продукции не производится. Предприятие вы бирает объем продукции Qм, при котором предельная выручка будет равна предельным издержкам, и назначает цену Pм. В принципе вся монопольная прибыль (заштрихованная область PмER на Рис. 1.13) может быть изъята в госбюджет в форме фиксированного платежа. Достоинство данного варианта в том, что наблюдается минимум государственного вмешательства, есть сти мул для естественной монополии снижать затраты, однако грубо нарушается условие эффективности структуры продукции.

Тем не менее, сегодня многие экономисты склоняются к тому, что та рифное регулирование в целом подвержено волюнтаризму и в совокупности с информационной непрозрачностью процесса принятия решений для треть их лиц, как правило, ведет к установлению цен на услуги естественных мо нополий выше экономически оправданного уровня. Кроме того, ценовое ре гулирование изолировано и неспособно решить проблему эффективного рас пределения факторов производства, поскольку возможны манипуляции с це нами на используемые ресурсы. В этой связи встает проблема использования не отдельных мер регулирования естественных монополий, а целой комбина ции инструментов, таких как контроль за не дискриминационным доступом к инфраструктуре, условиями контрактов доступа и прочее. Таким образом, государственная политика в отношении естественных монополий в комму нальной сфере должна содержать еще как минимум составляющие:

дерегулирование тех составляющих естественных монополий, где возможна конкуренция;

совершенствование методов регулирования доступа к инфраструкту ре естественных монополий.

Но при этом необходимо учитывать возникновение такого явления, как Х-неэффективность16. Это ситуация, при которой фирма не может добиться максимального уровня производства при заданной комбинации вводимых факторов, что дает основание утверждать, что при государственном регули ровании ослабляются побудительные мотивы к эффективной минимизации издержек производства.

Х-неэффективность. Это состояние, когда монополист не испытывает давления конкуренции и у него нет стимула снижать свои издержки и повышать качество продукции.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий Организационно-правовые и институциональные 1. аспекты функционирования коммунальных предприятий Имущественный комплекс муниципальных образований на современ ном этапе представляет собой сложную многопрофильную инфраструктуру, обеспечивающую комфортную среду обитания человека. Особое место в этой инфраструктуре принадлежит субъектам предпринимательства – пред приятиям (фирмам, компаниям).

Предприятия коммунального комплекса – это юридические лица раз личных организационно-правовых форм, осуществляющие эксплуатацию системы коммунальной инфраструктуры и использующие их для производ ства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, газо-, тепло-, во доснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, а также осуществляю щие эксплуатацию объектов благоустройства и бытового обслуживания, в том числе для утилизации (захоронения) ТБО.

Предприятия, оказывающие услуги тепло-, электро-, газо-, водоснаб жения и водоотведения, несмотря на разнородность оказываемых услуг, ха рактеризуются несколькими общими производственно-техническими при знаками:

использованием в ходе технологического процесса сложной инже нерной инфраструктуры, привязанной к конкретной территории – оборудо вания и сетей водопровода, канализации, тепло-, электро- и газоснаб жения, устройств по их передаче и т.д.;

неразрывностью или строгой последовательностью процессов про изводства, передачи и потребления материальных носителей услуги;

невозможностью для потребителя отказаться от получения данных видов услуг на сколько-нибудь значительный срок;

невозможностью компенсации недопроизводства услуг в один период за счет более интенсивного их производства в другой;

необходимостью четкой взаимоувязки технологических циклов на всех стадиях производственного процесса;

тесной зависимостью организации производственного процесса, потребности в мощностях и конкретных инженерных решений от местных условий.

Производя общественные блага в чистом виде (например, городское благоустройство) либо товары и услуги, обладающие существенными черта ми общественных благ – так называемые смешанные общественные блага (например, водоснабжение), коммунальные предприятия обладают сложной системой взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, обусловленной противоречивыми интересами бизнеса и общества, которые вытекают из публичной природы услуг.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий 1.3.1 Организационные формы предприятий коммунального комплекса В силу технологических особенностей этих видов деятельности и усло вий формирования современных систем жизнеобеспечения территорий большинство предприятий коммунального комплекса связаны с сетевой по ставкой ресурсов и занимают монопольное положение на обслуживаемой ими территории, являясь, таким образом, локальными естественными моно полиями. При этом географические границы товарных рынков, как правило, определяются административными границами городов и районов. Исключе ния в отдельных случаях составляют межрайонные электрические сети, во допроводные сети и ряд других объектов, имеющих межрайонное значение.

По организационно-правовым формам собственности среди коммунальных предприятий преобладают муниципальные унитарные предприятия (МУП), открытые и закрытые акционерные общества (ОАО, ЗАО), общества с огра ниченной ответственностью (ООО).

Муниципальные унитарные предприятия – это коммерческие орга низации, не наделенные правом собственности на имущество, закрепленное за ними собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созда ны только государственные и муниципальные предприятия.

Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собствен ности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муници пальному образованию. Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, и оно выполняет своего рода функцию делегированного управления этим имуществом, только происходит это без четкого определения целей управле ния, прогнозных планов развития, а зачастую – в отсутствии достоверного представления о находящемся в управлении имуществе.

В то же время принципы делегированного управления между собст венником имущества (муниципалитетом) и коммерческой организацией (ГУП или МУП), которой передано имущество на праве хозяйственного ве дения, могут быть оформлены в установленном порядке. Для этого стороны должны определиться относительно предмета и целей соглашения путем оформления соответствующего договора о передаче имущества или прав на использование такого имущества в определенных целях. При этом следует иметь в виду, что действующее законодательство ограничивает правоспособ ность унитарных предприятий при совершении сделок с переданным в хо зяйственное ведение недвижимым имуществом, необходимую в частности при привлечении заемных средств для воспроизводства инженерной инфра структуры. Все сделки с недвижимостью должны быть согласованы с собст венником.

Сделки, приводящие к ограничению возможности использования иму щества для осуществления уставных целей деятельности предприятия, явля ются ничтожными. Сделки по приобретению и отчуждению имущества, 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий стоимость которого превышает 10% уставного фонда предприятия или более чем в 50 тысяч раз превышают МРОТ (более 5,0 млн. р.) не допускаются. Ог раничены также формы и методы осуществления получения кредитных ре сурсов, они возможны только при согласовании с собственником имущества объемов и направлений использования привлеченных средств и в порядке, определенном органом местного самоуправления, т.е. у определенных кре дитных организаций или из бюджета. Также ограничения сужают мобиль ность и эффективность участия недвижимости в гражданском обороте и снижают гарантии возврата инвестиций и защиты прав инвесторов.

Одним из путей повышения инвестиционной привлекательности пред приятий коммунального комплекса является их акционирование, которое расширяет правоспособность хозяйственного субъекта по распоряжению не движимым имуществом, снижает ограничения по формам и порядку осуще ствления внешних заимствований, обеспечивая, таким образом, необходимые гарантии инвесторам.

Поэтому сегодня преобладающей формой частных предприятий в ком мунальном комплексе муниципальных образований становятся акционер ные общества. Они создаются как в процессе выведения объектов комму нальной инфраструктуры (водоканалы, ТЭС, ЦТП и т.п.) из имущественного комплекса при приватизации предприятий национальной экономики, так и путем акционирования МУП с участием местных администраций, владею щих, как правило, 100% акций этих АО.

Как известно, акционерным называется хозяйственное общество, ус тавной капитал которого делится на определенное число акций. Участники ОАО могут продавать или передавать свои акции без согласия других акцио неров этого общества. В ЗАО акции распределяются только среди учредите лей или иного заранее определенного круга лиц.

Акционерное общество обладает большей по сравнению с унитарным предприятием самостоятельностью по принятию решений в процессе хозяй ственной деятельности, которая выражается в переходе от директивных к до говорным формам отношений с собственником инженерной инфраструктуры (муниципалитетом). Как организационно-правовая форма хозяйствования, акционерное общество отвечает требованиям рыночной экономики, позво ляющей формировать конкурентную среду организаций, способных предос тавить более качественные коммунальные услуги.

При наличии в акционерном обществе корпоративных инструментов управления (собрание акционеров, наблюдательный совет управляющих ак ционеров, владение акциями, передача в аренду основных средств производ ства) органы местного самоуправления сохраняют контроль за деятельно стью общества, занимающего монопольное положение на локальном рынке коммунальных услуг. Результаты своей деятельности акционеры оценивают по конечному результату. Это способствует снижению нерациональных за трат как при организации и управлении производством, так и при замене ус 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий таревших технологий и оборудования. Акционерное общество стремится обеспечить капитализацию своих активов путем их инвентаризации, учета и оценки (переоценки) и регистрации собственных и переданных в аренду ос новных фондов с целью использования их в комплексе, как инструмента привлечения заемного капитала.

В то же время реальные инвестиции, как показывают исследования, ес ли и вкладываются частными инвесторами в обновление или создание ком мунальной инфраструктуры, то только тогда, когда они получают полный контроль над деятельностью такого общества и формализуют с властью имеющиеся здесь политические, технологические, экономические финансо вые и другие риски. Это связано с тем, что для коммерческих частных струк тур важным является фактор времени, за которое происходит окупаемость инвестиций. С увеличением этого фактора предприниматели, как правило, теряют интерес к инвестированию производства коммунальных услуг.

Для муниципальных образований в целом период окупаемости инве стиций в коммунальную сферу реально может быть значительно продолжи тельней. Выходом здесь являются разгрузка предпринимателей от воспроиз водства средств производства услуг, централизованное финансирование вос производства объектов инженерной инфраструктуры с использованием сме шанных механизмов финансирования и передача созданной таким образом муниципальной собственности акционерных обществ в трастовое управление на коммерческой основе.

Общество с ограниченной ответственностью представляет собой добровольное объединение граждан, юридических лиц с целью осуществле ния совместной хозяйственной деятельности путем первоначального образо вания уставного фонда только за счет вкладов учредителей. Участники обще ства не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости внесенных ими вкладов. Эта форма организации бизнеса в публичном секторе муниципальной экономики получила широкое распространение при организации ремонтно эксплуатационных, монтажно-наладочных работ, сборе и обработке комму нальных платежей, сервисном обслуживании приборов учета энергоресурсов и др.

В мировой практике существуют различные комбинации управленче ских моделей организации работы предприятий коммунального комплекса, но, в любом случае, функционирование и развитие инженерной инфраструк туры остаются сферой ответственности местных властей. В настоящее время предприятия частной и смешанной форм собственности являются полноцен ными игроками на рынке предоставления коммунальных услуг. На их долю приходится от 51% численности предприятий – поставщиков услуг водо снабжения и водоотведения до 75% численности предприятий – поставщиков услуг теплоснабжения, что соответствует тенденциям увеличения частных 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий операторов в публичном секторе экономики стран с развитой рыночной эко номикой ( Рис. 1.14).


Рис. 1.14. Динамика роста частных предприятий коммунальной сферы (ед.) Реализация институциональных элементов реформы, как показывает опыт, формирует новую правовую социально-экономическую атмосферу, создает условия для каждого потребителя реально влиять на качество обслу живания, экономить ресурсы и снижать затраты на их оплату.

1.3.2 Функциональные подсистемы предприятий коммунального комплекса Организация деятельности предприятий коммунального комплекса на муниципальном уровне, как правило, представлена следующими подсисте мами: материально-технической, организационно-функциональной, ресурс ной.

Материально-техническая подсистема состоит из системы объектов недвижимости: фонд зданий и сооружений (производственных и админист ративных), фонд коммуникаций (объекты обслуживания). Кроме того, в дан ную подсистему входят техника и элементы технического оснащения, имеющие характер инновационности. Совокупность активов материально технической подсистемы является финансово-экономической базой ее вос производства, но отсутствие четкого и прозрачного механизма, обеспечи вающего введение их в гражданский оборот, сдерживает сегодня активиза цию деятельности предприятий коммунального комплекса вне зависимости от выбранной ими организационно-правовой формы.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий В частности, это обусловлено тем, что не проведены инвентаризация и оценка, а, как следствие, и государственная регистрация большей части объ ектов коммунальной инфраструктуры, в том числе «линейных» объектов – систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Возникают слож ности при государственной регистрации сервитутов17. Причиной этому слу жит отсутствие необходимых финансовых средств у органов государствен ной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также отсутствие ме ханизмов государственной поддержки проведения указанных мероприятий.

Организационно-функциональная подсистема включает совокуп ность нормативно-правовых актов, организационных, методических, иных регламентирующих документов, которые обеспечивают сочетание федераль ных указаний, бланкетных (отсылочных) норм, местного нормотворчества и формируют правовое поле для функционирования предприятий коммуналь ного комплекса.

Ресурсная подсистема включает два основных блока: кадровые и фи нансовые ресурсы. Наибольший интерес представляет последняя, так как ак туальность определения суммарного финансового потенциала предприятий коммунального комплекса является исходной ступенью к разработке любых сводных программ и прогнозов его развития. Реальные финансовые источни ки предприятий коммунального комплекса, как правило, включают:

средства, полученные в качестве оплаты за отпущенные потребите лям коммунальные услуги, рассчитанные исходя из установленных тарифов на эти услуги и объемов их потребления, определяемых по приборам учета, или по нормам потребления;

заемные средства кредитно-финансовых организаций;

средства местных администраций, предусматриваемые в бюджете для реализации целевых программ развития коммунального комплекса.

В то же время регрессионный анализ текущего состояния подсистем организации функционирования предприятий коммунального комплекса по казывает наличие хронической нехватки финансовых средств, а также неэф фективное их использование. Более того, опыт реформирования ЖКК в Рос сии говорит о том, что недостаточно и нереально пытаться решить проблемы этой отрасли только путем увеличения объемов финансирования, например, повышая тарифы, и выделением дополнительных средств из бюджета. Тре буется новое институциональное и организационное устройство городского хозяйства, которое бы способствовало эффективному предоставлению граж данам общественных благ и лучшему использованию имеющихся финансо Сервитут – право ограниченного пользования чужим объектом недвижимого имущества, напри мер, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и иных нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Сервитут как вещное право на здание, сооружение, помеще ние может существовать вне связи с пользованием земельным участком. Для собственника недвижимого имущества, в отношении прав которого установлен сервитут, последний выступает в качестве обременения.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий вых ресурсов. Прежде всего, это относится к инфраструктурным отраслям, в частности к коммунальному комплексу, который должен обеспечить нор мальные условия жизнедеятельности поселений.

1.3.3 Государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальной сфере Анализ показывает, что качественное улучшение работы подотраслей коммунального комплекса требует повышения эффективности управления и привлечения капиталовложений в объемах, существенно превосходящих возможности бюджета. С другой стороны, использование механизмов прива тизации (смена собственника) в данной сфере деятельности в настоящее вре мя невозможна по причине непредсказуемых политических и социально экономических последствий.

Мировая практика показывает, что эффективным механизмом решения указанной проблемы является государственно-частное партнерство (ГЧП), позволяющее привлечь частный сектор для развития сферы общественных услуг. При этом необходимо понимать, что эти «возможности привлечения»

появляются у частного сектора в том случае, если ожидается получение им:

долгосрочных прибылей от вложения инвестиций и применения на выков и умений по эффективному управлению объектом инженерной инфра структуры;

усиления материальных стимулов для обеспечения эффективности деятельности в коммунальной сфере;

обеспечения требуемых инвестиций и взвешенного управления таки ми инвестициями;

привлечения внешних финансовых средств.

Типовое распределение доходов между собственником объектов ком мунальной инженерной инфраструктуры или уполномоченным им лицом и частным оператором в условиях ГЧП приведено на рис. 1.15.

При этом участие частного сектора, в данном контексте – это местный оператор, не освобождает муниципалитеты от обязанностей, связанных с предоставлением услуг. Муниципалитет несет в конечном итоге ответствен ность за предоставление услуг независимо от того, была ли такая обязан ность делегирована полностью или частично некоей третьей стороне (част ной, муниципальной или государственной структуре).

Партнерство государственного и частного сектора – это организация, созданная государственной структурой (региональной или местной) и част ной структурой в целях предоставления обществу важнейших услуг или средств. Целью договоренности между ними является предоставление конеч ному потребителю услуг или средств более низкой стоимости и более эффек тивным образом, нежели каждая из данных структур сможет предоставить самостоятельно. Такая организация попытается справедливо распределить риски предприятия между частной и государственной структурами, опираясь 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий на способность каждой структуры управлять рисками и обеспечивать для ка ждой стороны вознаграждение с учетом принятого риска.

Рис. 1.15. Распределение доходов между участниками ГЧП Главным элементом ГЧП является заключение договора между упол номоченным органом государственной власти или органом местного само управления и частным оператором, в основе которого лежит распределение рисков между публичным и частным секторами. В зависимости от распреде ления эксплуатационных, коммерческих и инвестиционных рисков выбира ется форма государственно-частного партнерства: сервисный контракт, дого вор управления, арендный договор, концессионное соглашение (рис 1.16).

Сервисный договор подразумевает привлечение различных подряд ных организаций, как правило, на конкурсной основе для выполнения воз мездных услуг капитального ремонта сетей и оборудования, установки и об служивания счетчиков и представляют собой наиболее простую форму уча стия ГЧП.

В соответствии с договорами:

большую часть услуг предоставляют непосредственно работники му ниципальных служб, причем их ресурсы дополняются и усиливаются за счет использования частных операторов, которые нанимаются на регулярной или временной основе через заключение сервисных договоров, предусматриваю щих выполнение определенных действий;

порядок использования, контроля, управления и оплаты частных опе раторов регулируется на основании условий, оговариваемых в договорах на предоставление услуг. Важно отметить:

– что муниципалитеты сохраняют за собой общее право собственности на имеющиеся объекты и инфраструктуру;

отвечают за предоставле 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий ние всего финансового капитала;

несут все коммерческие риски;

от вечают за осуществление всех видов деятельности, связанных с об щим корпоративным управлением, планированием и развитием;

– частный оператор отвечает только за эффективное предоставление требуемых услуг и за управление своим собственным персоналом и ресурсами.

Рис. 1.16. Форма государственно-частного партнерства Сервисный договор играет крайне важную роль для развития конку ренции на рынке коммунальной сферы, снижения стоимости и повышения качества услуг, оказываемых населению государственными и муниципаль ными предприятиями. Однако его можно расценивать лишь как предпосылку для формирования реальных партнерских отношений государства и частного бизнеса, поскольку лежащие на государстве риски в сервисных договорах никак не отражаются.


Договор на управление. В коммунальном секторе управляющей ком панией может считаться компания, которая берет государственное или муни ципальное имущество в управление, принимая на себя риски, связанные с эксплуатацией и обеспечением работоспособности коммунальных систем.

Она также решает вопросы управления проектными, строительными, инже нерно-техническими работами, а взамен получает вознаграждение, устанав ливаемое либо в фиксированной форме, либо в зависимости от достижения управляющим определенных в договоре целей. Такая форма ГЧП может быть реализована в виде договора доверительного управления имуществом ком мунального комплекса соответствующего муниципального образования 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий (прил. 1), а также в виде договора доверительного управления акциями ак ционерных обществ, созданных на базе государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Муниципалитет или предприятие, как собственник основных фондов, несет полную ответственность за:

найм всего персонала, в том числе персонала, который переводится или назначается на работу под непосредственным руководством со стороны частного оператора;

осуществление общего надзора и управление контрактом, обеспечи вая при этом приемлемый уровень предоставления всех оговоренных услуг и достижения намеченных результатов. Особое значение имеет удовлетворение всех потребностей на капитальные вложения (инвестиции), которые могут поступать от частного оператора, например, запроса на использование капи тальных средств для замены или модернизации оборудования и др.;

все вопросы долгосрочного стратегического планирования процессов развития, несмотря на то, что частный оператор может, в зависимости от ус луг, включаемых в контракт, привлечь специалистов, необходимых для раз работки такой политики.

Частный оператор отвечает за:

управление всеми оговоренными службами, занимающимися вопро сами функционирования, учета, расчетами, обслуживанием заказчиков и ока занием технической помощи;

обеспечение оговоренными ресурсами (например, обеспечение опре деленного числа квалифицированных и опытных специалистов в области управления и других специалистов, использование рабочей практики и сис тем, в том числе компьютерных программных средств);

осуществление мероприятий, связанных с выставлением счетов и сбором платежей за предоставленные услуги. Все доходы, поступающие в результате сбора платежей, переводятся на банковские счета муниципальных предприятий.

В мировой практике контракты на управление заключаются на срок от 3 до 5 лет и часто рассматриваются как предварительная стадия для форми рования более глубоких форм партнерства государства и бизнеса. Договор доверительного управления российским правом ограничен сроком в 5 лет. В управление, как правило, передается имущество государственной или муни ципальной казны, т.е. изъятое из хозяйственного ведения действующего уни тарного предприятия, что влечет необходимость его ликвидации. Доходы от оказания коммунальной услуги являются собственностью учредителя.

Управляющий, как уже говорилось, может претендовать только на вознагра ждение, предусмотренное договором. Кроме того, передача недвижимого имущества в доверительное управление подлежит государственной регист рации в том же порядке, что и переход права собственности на это имущест во. Это значит, что договор доверительного управления недвижимым имуще 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий ством, на какой бы то ни было срок, может быть заключен только в отноше нии тех объектов недвижимости, право на которые зарегистрировано в уста новленном законом порядке. Иными словами, доверительное управление де монстрирует больше минусов, чем плюсов, и является менее привлекатель ным для формирования партнерских отношений государства и бизнеса, не жели договор аренды.

Договор аренды. С юридической точки зрения договор аренды, в от личие от упомянутых сервисных договоров и договоров на управление, отно сится к категории договоров передачи имущества.

В рамках такого договора частный оператор «берет в аренду» основные фонды у собственника (муниципалитета) на определенный срок и уплачивает ему оговоренную арендную плату за использование арендуемых объектов в целях предоставления определенного круга услуг потребителям. В результате этого частный оператор несет ответственность за:

общее управление объектами и предоставление оговоренных комму нальных услуг;

эксплуатацию, ремонт и техобслуживание взятых в аренду основных фондов, при этом частный оператор несет все стандартные расходы по экс плуатации, ремонту и техобслуживанию объектов;

управление, администрирование и развитие трудовых ресурсов или персонала, нанимаемого или передаваемого частному оператору на срок дей ствия договора.

Следует отметить, что частный оператор обычно является ответствен ным за сбор платежей, уплачиваемых потребителями за услуги, и, следова тельно, несет риск по сбору таких платежей. Частный оператор не несет от ветственности за обеспечение каких-либо значительных капитальных вложе ний, которые могут потребоваться для расширения или замены арендуемых основных фондов или для строительства новых объектов. В то же время ча стный оператор может быть обязанным, согласно условиям договора, пре доставлять незначительные капитальные инвестиции в такие основные фон ды, как транспортные средства, компьютерные системы, измерительные при боры и т.д. Общий подход к реализации договоров аренды показан на рис. 1.17.

Согласно договору аренды муниципалитет сохраняет за собой все пра ва собственности на имеющиеся объекты и инфраструктуру, отвечает за пре доставление крупных финансовых средств на обновление и серьезный ре монт инфраструктуры, несет ответственность в связи со всеми видами дея тельности по долгосрочному планированию и развитию. Преимущества при менения аренды объектов инженерной инфраструктуры заключаются в том, что она может быть реализована с участием действующего в регионе госу дарственного или муниципального унитарного предприятия, что дает воз можность наиболее мягкого перехода к новым формам управления имущест вом коммунального комплекса.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий Рис. 1.17. Иллюстрация основного типа договора аренды При наличии грамотной тарифной политики, позволяющей окупить инвестиции, вложенные в арендуемое имущество, оправдано заключение до говора с правом внесения улучшений в арендуемое имущество. Характер и объем таких улучшений определяются производственной и инвестиционной программами развития коммунального комплекса, которые утверждаются сторонами на основе проведенного анализа инфраструктуры до заключения договора аренды.

Опасность аренды заключается в возможности проведения скрытой приватизации путем присвоения частным оператором на абсолютно закон ных основаниях определенной доли в праве собственности на объекты ком мунального имущества, реконструированные или возведенные за счет част ных инвестиций. Этот и другие недостатки аренды могут быть сглажены пу тем заключения концессионного соглашения. Разновидностью аренды явля ется лизинг, который в настоящее время получает широкое распространение.

Лизинг – это сдача в аренду на длительный срок оборудования, транс портных средств, машин, вычислительной техники, зданий, сооружений и другого движимого и недвижимого имущества лизинговой компанией, кото рая является собственником данного имущества или приобретает его у про изводителя на средства банковского кредита. Таким образом, субъектами ли зинговой сделки в отличие от аренды являются не два, а три субъекта хозяй ствования: лизингодатель (арендодатель), лизингополучатель (арендатор) и 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий банк, финансирующий сделку. В зависимости от специфики лизинга число участников может увеличиваться (за счет производителя оборудования, стра ховой компании и др.).

При лизинговых операциях объектом ссуды являются средства труда.

Лизинговые операции обычно осуществляются специализированными ком паниями. Целью лизинга является содействие развитию научно технологической базы предприятий, их техническому перевооружению, рас ширению кооперации между отечественными и зарубежными предприятия ми. Лизинг не вытесняет традиционные формы финансирования и кредито вания основных фондов, а является их дополнением.

Договора концессии. Развитие муниципального сектора в направле нии его более органичного включения в систему рыночных отношений тре бует формирования соответствующих институциональных структур, новых партнерских форм взаимодействия публичного и частного капитала, которые могут реализовываться на основе концессионных соглашений. Развитие му ниципального сектора в направлении его более органичного включения в систему рыночных отношений требует формирования соответствующих ин ституциональных структур, новых партнерских форм взаимодействия пуб личного и частного капитала, которые могут реализовываться на основе кон цессионных соглашений (прил. 2).

Сторонами концессионного соглашения являются концедент и концессионер. Применительно к российскому законодательству концедент – это непосредственно Российская Федерация в лице Правительства РФ или уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а также субъект РФ, от имени которого выступает соответствующий орган государ ственной власти, либо муниципальное образование, от имени которого вы ступает орган местного самоуправления. В роли концессионера могут высту пать индивидуальные предприниматели, юридические лица, причем как рос сийские, так и иностранные, а также действующие без образования юридиче ского лица по договору простого товарищества (договору о совместной дея тельности) в количестве не менее двух.

При разработке и заключении концессионных соглашений в ЖКК ру ководствуются «Типовым концессионным соглашением» в отношении сис тем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяй ства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергосбережения, водоот ведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бы товых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий го родских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустрой ства территорий, утвержденным Правительством РФ. Концессионное согла шение в коммунальной сфере заключается на основе открытого конкурса, где заявки на участие предоставляют любые лица.

Существенными условиями заключаемого концессионного соглашения являются обязательства концессионера по созданию или реконструкции объ 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий екта соглашения, технико-экономические показатели объекта, цели его ис пользования и срок действия концессионного соглашения. Дополнительно устанавливаются объемы производства товаров или оказания услуг, порядок изменения цен и тарифов, объем необходимых инвестиций и т.д. На срок действия концессионного соглашения концессионеру в аренду или субаренду предоставляется и земельный участок, на котором располагается объект кон цессионного соглашения. Схема взаимоотношений сторон в рамках концес сии приведена на рис. 1.18.

Рис. 1.18. Схема взаимоотношений сторон в рамках концессии 1 – соглашение о передаче муниципального имущества в концессию;

2 – предос тавление гарантий по участию концендента в финансировании бюджетных средств (если есть);

3 – управление объектами, финансирование капитальных вложений;

4 – перечисле ние доли города в капитальных вложениях (если есть);

5 – утверждение тарифов, кон троль;

6 – предоставление услуг;

7 – оплата услуг;

8 – возврат вложений и прибыль Как видно из схемы, продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, являются собственностью концессионера. Таким образом, кон цессия18 – это не аренда.

По сравнению с арендными отношениями концессионное соглашение предъявляет более строгие и четкие требования к использованию имущества.

Отличия концессионного соглашения от договора аренды в немалой степени обуславливаются особой природой концессионного имущества. Речь идет о невозможности обратить взыскание в натуре на такое имущество при насту плении договорной или не договорной ответственности концендента. По следний не освобождается от ответственности, но средством удовлетворения Концессия – от лат. «соncessio» – разрешение, уступка.

1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий кредиторов служит не концессионное, а иное имущество концендента (как правило, средства государственного и муниципального бюджета). В обычной же арендной практике арендованное имущество является универсально обо ротоспособным и на него может быть обращено взыскание в натуре.

Аренда отличается от концессии и по способу досрочного расторжения договора. Арендный договор может быть расторгнут досрочно по требова нию одной из сторон только по решению суда. Концессионное соглашение может быть досрочно расторгнуто по решению концендента, принятому им в одностороннем порядке. В этом одностороннем праве концендента заключа ется одно из центральных, ключевых отличий концессионного соглашения не только от арендного, но и от всякого гражданско-правового договора вообще.

Тем не менее, такое одностороннее расторжение осуществляется при сохра нении баланса финансовых интересов сторон – обязательном возмещении концендентом концессионеру причиненных таким расторжением убытков.

Публично-правовые признаки образуют вторую (после гражданско правовых) группу отличий концессионного соглашения. Они не только пока зательно отграничивают концессию от всех видов гражданских договоров, но и проливают свет на ее правовую природу. Таким публично-правовым при знаком концессионного соглашения является наличие в нем явно выражен ных, четко зафиксированных общественно необходимых или полезных це лей, публичного интереса, общественного блага.

Концессионное соглашение, в отличие от гражданско-правового, во площает в себе, прежде всего, публичный интерес. Важнейшие социальные услуги, в том числе коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы, включая строительство и обеспечение нормального функционирования объектов коммунальной инфраструктуры, практически всегда входят в сферу публичных интересов. Именно в этих областях наибо лее широко развиты концессионные отношения в международной практике.

Возникновение обстоятельств, ставящих под угрозу или причинивших ущерб публичному интересу, служит законным основанием для принятия государ ством или иным публичным образованием определенных законом и преду смотренных соглашением мер, которые оно считает необходимыми для его защиты. Например, массовое отключение потребителей электроэнергии за долги, отказ концессионера снизить по требованию концендента тарифы за оказываемые услуги под предлогом их нерентабельности и т.п.

Формы концессионных отношений включают в себя элементы различ ных видов обязательств, которые традиционно называются:

ВОТ – строительство, эксплуатация, передача;

ВООТ – строительство, собственность, эксплуатация, передача;

ВОО – строительство, эксплуатация, приватизация;

ROT – реконструкция, владение, передача.

Отличие концессии от других видов отношений определяется целью, с которой государство (муниципалитет) вступает в эти отношения. Основная 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий цель власти в данном случае состоит в привлечении частных инвестиций для качественного улучшения и использования государственного (муниципаль ного) имущества, не включенного в хозяйственный оборот, а также для соз дания нового имущества.

Обязательным условием концессионного соглашения является осуще ствление концессионером инвестиций в существующий объект с целью каче ственного улучшения его свойств и в соответствии с условием его целевого использования. Концессионное соглашение или договор заключается с инве стором на эксплуатацию и амортизацию либо всей системы, либо отдельных ее элементов. Частный инвестор, или концессионер, в течение договорного периода несет ответственность за обеспечение финансирования как всех производственных расходов, так и затрат на модернизацию оборудования и наращивание мощностей. Концессионер, помимо этого, отвечает за целевое использование капитальных вложений, выделяемых на развитие соответст вующей инфраструктуры за этот период. После окончания срока действия концессионных договоров ВОТ и ВООТ основные средства, созданные кон цессионером, передаются в полную государственную или муниципальную собственность. Концессионные контракты заключаются, как правило, на пе риод от 10 до 30 лет. Тарифы, применяемые при этом, основаны на принципе полного покрытия эксплуатационных издержек, капитальных вложений и амортизационных отчислений на эксплуатацию и модернизацию оборудова ния коммунальных объектов и инженерных сетей.

Таким образом, концессия облегчает частному оператору возможность капитализации компании. Генерируя доходы и стабилизируя бизнес, концес сионер уменьшает возможность расторжения договора со стороны публично го собственника. В настоящее время эффект концессии в той или иной степе ни может быть достигнут путем тщательного формулирования условий кон цессионного договора. Основной идеей таких договоров является предостав ление частному оператору возможности окупить инвестиции в строительство объекта коммунальной инфраструктуры, а также получить установленный уровень прибыли за счет использования объекта в течение определенного пе риода времени, по истечении которого объект подлежит передаче публично му собственнику.

Критерием, на основании которого основывается работа концессионе ра, являются качество предоставляемых услуг и поддержание определенного уровня технического состояния переданного имущества, бесперебойность его работы. Таким образом, концессионные соглашения являются одним из наи более эффективных инструментов привлечения частных инвестиций в муни ципальный сектор экономики для обновления и модернизации объектов ин женерной инфраструктуры.

Выбирая ту или иную форму концессионного соглашения, собственник инженерной инфраструктуры – муниципалитет, также как и при иных фор мах, привлечет частных операторов, останется ответственным за предостав 1.3 Организационно-правовые и институциональные аспекты функционирования коммунальных предприятий ление публичных услуг. Так, договор типа ВОТ – «Строительство, эксплуа тация, передача» – может использоваться для создания нового или расшире ния существующего объекта. В последнем случае концессионер берет на се бя обязательство по покрытию затрат на эксплуатацию и техобслуживание существующего объекта. В зависимости от условий договора он может также брать на себя ответственность по осуществлению любой замены оборудова ния или модернизации объекта. При заключении договора типа ВОТ конце дент обязан выплатить концессионеру сумму (которая может включать пре миальную сумму за хорошее выполнение работ) за предоставление услуг, при этом обязанность по сбору тарифных платежей остается за концедентом.

В секторе коммунального комплекса схема ВОТ может использоваться для строительства и эксплуатации полигонов размещения ТБО или объектов сис тем водо- и теплоснабжения.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.