авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

Секция IV

Государственная доктрина регионального

развития России

Конституционно-правовое обеспечение единства

целей деятельности органов

исполнительной

власти Федерации и субъектов

Кобяшев В.Г. (Воронеж)

Повышение эффективности выполнения функций федеральных органов

исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Рос-

сийской Федерации и их межведомственных взаимодействий является од ной из задач реформирования системы государственного управления1.

Актуальность данных вопросов особенно возрастает в последние два года в связи с процессом передачи осуществления полномочий Федерации органам власти субъектов РФ2.

Конституционные принципы разграничения предметов ведения и пол номочий между органами государственной власти Федерации и ее субъек тов (ч. 3 ст. 11) и единства системы исполнительной власти в пределах ве дения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77) предполагают взаимодействие различных уровней публичной власти3.

Данная тема пока не получила надлежащего освещения в научной лите ратуре по конституционному и административному праву.

П. 6 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на средне срочную перспективу (2006–2008 годы), утв. распоряжением Правительства РФ от 19 янва ря 2006 г. № 38-р // Собрание законодательства РФ. 2006. № 41. Ст. 4248.

Значительный объем норм в этой области содержится в ФЗ от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О вне сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с со вершенствованием разграничения полномочий» // Собрание законодательства РФ. 2006.

№ 1. Ст. 10;

ФЗ от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодатель ные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномо чий» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 1. Ч. 1. Ст. 21.

См. подробнее: Батюк А.В. Правовые основы договорных отношений по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной влас ти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: автореф. дис … канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 11;

Адамянц С.Т. Федеративная реформа в Российской Федерации на современном этапе. Конституционно-правовые аспекты: Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2007. С. 8.

Проблемы государственной политики регионального развития России Как отмечает А. Бланкенагель, «российская конституционная доктри на до настоящего времени не всегда обращала внимание на положение ч. ст. 77 Конституции РФ и не предлагала какого-либо ее убедительного тол кования»4.

Анализ положений главы 1 Конституции РФ 1993 г. (ст. 1, 4, 5, 10, 11) поз воляет сделать вывод о том, что наиболее общей категорией, раскрывающей основополагающие начала организации и деятельности государственной власти будет понятие принципы государственной власти. С учетом федера тивного характера России данные принципы включают:

принцип государственной целостности РФ (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ)5;

принцип разделения государственной власти на законодательную, ис полнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ);

принцип единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Консти туции РФ);

принцип разграничения предметов ведения и полномочий между ор ганами государственной власти Российской Федерации и органами го сударственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ч. ст. 11 Конституции РФ).

Вышеуказанные принципы государственной власти тесно взаимосвяза ны.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы госу дарственной власти субъектов Федерации являются подсистемами обще российской системы органов государственной власти, осуществляющими свою деятельность на разных уровнях, а государственная власть — это сис тема, состоящая из трех подсистем-вертикалей6.

Принцип единства системы государственной власти в Российской Фе дерации является основополагающим условием обеспечения государствен ной целостности Российской Федерации7..

Принцип единства государственной власти выражается прежде всего в единых целях и провозглашаемых приоритетах власти как на федеральном, Бланкенагель А. Концепция единой системы исполнительной власти, ч. 2 ст. 77 Конститу ции Российской Федерации — какая система, а где единство? // Сравнительное конститу ционное обозрение. 2006. № 1.

Лихолетова С.В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государс твенной власти Российской Федерации и ее субъектов: Автореф. дис… канд. юрид. наук.

Челябинск, 2004. С. 11.

Дроздова А.М. Структура, организация и функционирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации Северного Кавказа (сравнительно-правовой ана лиз): Автореф. дис… доктора юрид. наук. М., 2002. С. 7.

Лукьяновская О.В. Конституционные принципы федеративного устройства российского государства: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 16;

Нарутто С.В. Фе дерализм и единство государственно-правовой системы России: Автореф. дис… доктора юрид. наук. М., 2002. С. 28.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция так и на региональном уровне, в непротиворечивости их нормативного за крепления, а также в единых методах ее осуществления, что предполагает существование общих принципов построения и деятельности органов го сударственной власти обоих уровней8.

Единство системы государственной власти проявляется в следующих взаимосвязанных аспектах:

1) Социальное единство9. В социальном аспекте единство системы го сударственной власти понимается как цельность, обусловленная без раздельной принадлежностью государственной власти одному субъ екту — народу. Такое единство можно рассматривать как единство условий реализации основных прав и свобод граждан, поскольку эта реализация во многом зависит от принципов организации самой го сударственной власти, которые служат предпосылкой эффективности основных прав10.

2) Единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов. Любая система подчиняет процессы функ ционирования своих элементов общей, единой цели, которую эта сис тема должна достичь11.

3) Организационно-правовое единство системы государственной влас ти. Оно подразумевает структуру государства, объединенную общими принципами и единой политикой, а также наличие органически тесной взаимосвязи и координации между «федеральными и региональными органами власти, взаимное согласование их действий, совместное осу ществление государственно-властных полномочий12.

В свою очередь, конституционный принцип единства системы ис полнительной власти является реализацией принципа единства государс твенной власти в отношении одной из ветвей власти в федеративном го сударстве, выражается в единстве цели, единых принципах организации и деятельности органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, их иерар хической подчиненности при осуществлении полномочий Федерации, вза имосвязи при осуществлении полномочий в сфере совместного ведения.

В соответствии с ч. 3 ст. 80 и 84 Конституции РФ Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и феде ральными законами определяет основные направления внутренней и вне Лихолетова С.В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государ ственной власти Российской Федерации и ее субъектов: Автореф. дис… канд. юрид. наук.

Челябинск, 2004. С. 14–15.

Лукьяновская О.В. Конституционные принципы федеративного устройства российского государства: Автореф. дис… канд. юрид. наук. Волгоград, 2005. С. 17.

Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы России: Авто реф. дис… доктора юрид. наук. М., 2002. С. 25.

Нарутто С.В. Указ. соч. С. 27.

Там же. С. 25–26.

Проблемы государственной политики регионального развития России шней политики государства, а также обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлени ях внутренней и внешней политики государства.

В соответствии со сложившейся практикой в России для реализации намеченных в ежегодном послании целей принимается пакет подзакон ных актов (указов президента и постановлений правительства РФ), однако президентское послание пока не оказывает заметного влияния на законо дательную деятельность российского парламента. Для более тесной увязки законотворческой деятельности Федерального Собрания с целями и задача ми государства, определенными в послании президента РФ, в научной лите ратуре обоснованы предложения определить правовой режим ежегодного послания президента России путем принятия специального федерального закона, в котором, в частности, должны быть решены вопросы о сроках на правления послания, его структуре, способах и порядке реагирования на него Федеральным Собранием13.

В сфере исполнительной власти механизм реализации посланий прези дента РФ также не разработан. В новейших диссертационных исследовани ях, посвященных институту Президента РФ, данный вопрос не рассматрива ется. Так, в работе Д.Д. Тесленко14 отношения, связанные с взаимодействием с органами власти субъектов РФ при реализации посланий президента, вообще не рассматриваются, в работе Н.Е. Колобаевой предлагается зако нодательно упорядочить реализацию функции определения основных на правлений политики Президентом РФ в федеральном законе «О статусе Президента Российской Федерации»15, однако при этом не детализируется роль Правительства в данном вопросе.

На федеральном уровне в 2004–2007 гг. были приняты:

распоряжение Правительства РФ от 19.08.2004 № 1073-р «О плане дейс твий Правительства Российской Федерации на 2004 год по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г.»;

распоряжение Правительства РФ от 07.06.2006 № 838-р «Об утвержде нии сводного плана мероприятий по реализации основных Положе ний Послания Президента Российской Федерации Федеральному Соб ранию Российской Федерации 2006 года».

Бутусова Н. В. Российское государство как субъект конституционно-правовых отноше ний: вопросы теории. Воронеж: Воронеж. гос. ун-т, 2005. С. 64–65;

Она же. Конституцион но-правовой статус российского государства: монография / Н.В. Бутусова;

Воронеж, гос.

ун-т. М.: Изд-во Моск. гос. ун-та;

Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2006. С. 120–121.

Тесленко Д.Д. Президент Российской Федерации и органы государственной власти субъ ектов Российской Федерации: проблемы взаимоотношений: Автореф. дис… канд. юрид.

наук. Казань, 2007. С. 22–23.

Колобаева Н.Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики): Автореф. дис… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 13.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Оба документа предусматривают перечни мероприятий, ответственны ми исполнителями которых являются федеральные органы исполнитель ной власти.

При этом только в распоряжении Правительства РФ от 07.06.2006 № 838 р федеральным органам исполнительной власти предписано осуществлять взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Россий ской Федерации при реализации плана мероприятий.

Органы исполнительной власти субъектов РФ также принимают нор мативные акты, регулирующие реализацию посланий президента РФ Феде ральному собранию РФ.

Результаты сравнительно-сопоставительного анализа нормативных ак тов субъектов по вопросам реализаций посланий президента РФ Федераль ному Собранию РФ в 2004–2006 гг. отражены в табл. 1.

Таблица Годы Формы действий по реализации 2004 2005 Утверждение планов Калининградская Московская область действий область Утверждение планов Ленинградская г. Москва г. Санкт-Петербург мероприятий область Хабаровский край Ленинградская г. Москва Алтайский край область Алтайский край Новосибирская г. Москва Пензенская область область Хабаровский край Новосибирская Свердловская об- Алтайский край область ласть Пензенская область Свердловская об- Владимирская об- Удмуртская Респуб ласть ласть лика Владимирская об- Ульяновская область Свердловская об ласть Ставропольский ласть Ставропольский край Владимирская об край Амурская область ласть Амурская область Ярославская область Ставропольский Ярославская область Томская область край Томская область Республика Карелия Амурская область Республика Карелия Новгородская об- Ярославская область Краснодарский край ласть Томская область Воронежская об- Челябинская область Республика Карелия ласть Краснодарский край Новгородская об Нижегородская Воронежская об- ласть область ласть Челябинская область Республика Хакасия Нижегородская Краснодарский край Брянская область область Воронежская область Липецкая область Республика Хакасия Республика Хакасия Кировская область Брянская область Брянская область Курганская область Сахалинская область Сахалинская область Проблемы государственной политики регионального развития России Продолжение таблицы Годы Формы действий по реализации 2004 2005 Кемеровская область Кировская область Липецкая область Кабардино-Балкарс- Самарская область Кировская область кая Республика Костромская область Республика Саха Республика Дагестан Курганская область Якутия Республика Бурятия Кемеровская область Самарская область Смоленская область Корякский автоном- Костромская область Тверская область ный округ Курганская область Магаданская область Кабардино-Балкарс- Кемеровская область Ямало-Ненецкий кая Республика Корякский автоном автономный округ Республика Дагестан ный округ Республика Адыгея Республика Татар- Астраханская об Таймырский (Дол- стан ласть гано-Ненецкий) Смоленская область Республика Дагестан автономный округ Ямало-Ненецкий Республика Бурятия автономный округ Республика Татар Республика Адыгея стан Таймырский (Дол- Смоленская область гано-Ненецкий) Оренбургская об автономный округ ласть Белгородская об ласть Курская область Магаданская область Ямало-Ненецкий автономный округ Республика Алтай Ханты-Мансийский автономный округ Республика Адыгея Таймырский (Дол гано-Ненецкий) автономный округ Утверждение пере- Хабаровский край Астраханская об чней мероприятий Астраханская об- ласть ласть Утверждение планов Калужская область взаимодействия Утверждения комп- Республика Саха лекса мер Якутия Утверждение основ- Белгородская об ных направлений ра- ласть боты Дача поручений ис- Тамбовская область Тамбовская область полнительным орга нам субъекта Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Из таблицы видно, что соответствующие документы принимаются не во всех субъектах РФ, они содержат разные формы действий органов исполни тельной власти субъектов РФ.

Таким образом, целесообразно нормативное определение порядка реа лизации положений посланий президента РФ Федеральному Собранию РФ, которые являются целевыми ориентирами для единой системы исполни тельной власти.

В соответствии со ст. 1 и 13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федера ции» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ Правительство РФ как орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации в пре делах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации.

На основе данных норм именно правительство РФ должно координи ровать деятельность всей системы исполнительной власти по реализации посланий президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Согласно ст. 43 данного федерального конституционного закона прави тельство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в ус тановленном порядке в предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по пред метам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.

В аналогичном порядке возможна координация действий органов ис полнительной власти Федерации и субъектов по реализации положений посланий президента РФ.

В этой связи предлагается дополнить ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» следующими нормами:

«Статья 35–1. Деятельность Правительства Российской Федерации по реализации основных направлений внутренней и внешней политики Рос сийской Федерации, указанных в ежегодных посланиях Президента Россий ской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

1. В течение 30 дней после оглашения послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации Прави тельство Российской Федерации разрабатывает проект плана меропри ятий по реализации положений послания Президента Российской Фе дерации Федеральному Собранию Российской Федерации с указанием сроков исполнения мероприятий и ответственных исполнителей.

2. Указанный проект направляется в 2-дневный срок со дня разработки в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

3. Органы государственной власти субъектов РФ в 10-дневный срок со дня получения рассматривают проект и направляют в Правительство Проблемы государственной политики регионального развития России Российской Федерации свои предложения, которые рассматриваются в соответствии со статьей 43 настоящего федерального конституцион ного закона.

4. В течение 30 дней после получения предложений исполнительных ор ганов государственной власти Правительство утверждает план мероп риятий по реализации положений послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации».

Законодательно закрепленные цели и задачи российского государства в различных областях жизни довольно подробно конкретизируются в таких документах как государственные доктрины и концепции. Положения этих актов, закрепляющие цели, задачи и основные направления деятельности государства в различных сферах жизни, составляют нормы именно консти туционного права16.

Однако потенциал данных актов, позволяющий конкретизировать за крепленные Конституцией цели, может быть реализован только при ус ловии устранения несоответствия между содержанием и юридической формой, в которую облекаются государственные доктрины и концепции.

Отсутствие правового регулирования статуса данных документов дела ет проблематичным организационно-правовой механизм их реализации17 и согласованность целей федерального и регионального уровня, а также це лей соседних субъектов РФ. Между тем, как отмечает И.Н. Маланыч, пара метры конечных целей развития субъектов Федерации должны определять ся с учетом баланса интересов субъекта и Федерации, а также соседних субъектов. В перспективе федеральный центр должен сбалансировать доктрины развития соседних субъектов с целью учета их взаимных ин тересов, а также интересов всей Федерации в свете возможного укрупнения субъектов Российской Федерации18.

Самостоятельный программно-целевой характер носят также програм мы социально-экономического развития Федерации и ее субъектов.

В соответствии с Федеральным законом от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономи ческого развития Российской Федерации» программа социально-эконо мического развития РФ — это комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития РФ и планируемых государством эф Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус Российского государства (вопросы тео рии и практики): Автореф. дис… доктора юрид. наук. Москва, 2006. С. 31.

См., например: Ефремов А.А. Концепция региональной информатизации в законодатель стве субъектов России // IX Международная конференция «Право и Интернет» (http:// www.ifap.ru/pi/09/rep17.rtf).

Маланыч И.Н. Конституционная доктрина субъекта Российской Федерации как система мер обоснования конституционного процесса // Трибуна молодых ученых: Сб. науч. тру дов. Вып. 8: Правовые споры: способы и порядок разрешения / Под ред. Ю.Н. Старилова.

Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2005. С. 142.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция фективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Данным Законом на правительство РФ возложено обеспечение разработки госу дарственных прогнозов социально-экономического развития РФ на долго срочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.

Однако существует пробел в правовом регулировании, связанный с от сутствием механизма согласования и взаимосвязи федеральных и регио нальных программ социально-экономического развития.

Судебная практика определяет, что действие ФЗ от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономи ческого развития Российской Федерации» на субъекты Российской Феде рации не распространяется и, следовательно, нормы данного Закона не могут применяться субъектами РФ по аналогии19.

Во исполнение распоряжения правительства РФ от 14 июня 2001 г.

№ 800-р Минэкономразвития России выпустило приказ № 170 от 17 июня 2002 г. «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации про грамм экономического и социального развития субъектов Российской Фе дерации», в котором возложило эту функцию для большинства стратегий и программ на департаменты Минэкономразвития России.

В соответствии с упомянутым приказом был разработан порядок согла сования с федеральными органами программ социально-экономического развития для регионов федерального значения и регионов, предполагаю щих использовать при реализации программ развития средства федераль ного бюджета. Этим же приказом утвержден типовой макет программ со циально-экономического развития субъектов РФ. Регионам рекомендовано руководствоваться этим макетом при разработке региональных программ развития.

Проведенный в экономической науке анализ показывает, что наличие или отсутствие программ и даже уровень их научной проработки на сегод няшний день практически не влияют на динамику экономического разви тия регионов. Это свидетельствует о необходимости серьезного реформи рования стратегий и программ как инструмента реализации эффективной экономической политики20.

Одной из причин этого является то, что технология подготовки про грамм, ключевым элементом которой является соответствие типовому ма кету, предопределяет появление достаточно формальных документов.

Таких стратегий и программ в настоящее время большинство21.

Определение Верховного Суда РФ от 22.02.2006 № 58-Г06–3 // СПС «Консультант Плюс:

Версия Проф».

Николаев И.А., Точилкина О.С. Стратегии и программы развития регионов (сравнитель ный анализ): Аналитический доклад. М.: Аудиторско-консалтинговая компания ФБК, 2006.

С. 25.

Там же. С. 23.

Проблемы государственной политики регионального развития России Региональные программы в принципе не могут быть эффективны без увязки с программами развития муниципальных образований, с одной сто роны, и соответствующими федеральными программами — с другой22.

В перечне поручений президента РФ по итогам заседания Государствен ного совета 2 июля 2005 г. правительству РФ было поручено выработать механизм совместного с субъектами Российской Федерации участия в разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов в целях сокращения имеющихся различий в этой сфере23.

По итогам заседания Государственного совета РФ 21 июля 2006 г. пре зидент РФ поручил правительству Российской Федерации в целях совер шенствования механизма взаимодействия федеральных органов испол нительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов принять концепцию долгосрочного социально-экономическо го развития Российской Федерации, предусмотрев в ней перспективные планы территориального развития.

В докладе заместителя Министра регионального развития В. Дедюхина «О проблемах комплексного социально-экономического развития регионов Российской Федерации и основных итогах за I полугодие 2007 года»24 отмеча ется, что в современном нормативно-правовом поле схема территориаль ного планирования субъекта — это единственный долгосрочный плано вый документ регионального развития, разрабатываемый на 20–25 лет.

Разрабатываемые в настоящее время стратегии социально-экономи ческого развития субъектов Российской Федерации не легитимизирова ны в нормативном правовом поле, что создает проблемы с разработкой схем территориального планирования.

Необходимость связи (взаимоувязки) стратегий и схем территориально го планирования была подтверждена на проведенном Минрегионом России 3 августа 2007 г. при поддержке Контрольного управления Президента все российском видеосовещании по вопросам разработки схем территориаль ного планирования субъектов.

Еще одной проблемой разработки и реализации и стратегий и схем яв ляется их изолированность от планов соседних регионов и федеральных стратегических документов.

Поэтому для качественной подготовки схем и стратегий необходимо их увязывать, как между собой, так и с документами соседних субъектов и федеральными отраслевыми стратегиями.

Никульшин А.В. Программы социально-экономического развития и становление малого предпринимательства в регионах России: Автореф. дис… канд. экон. наук. Москва, 2007. С. Президент России (http://president.kremlin.ru/stc/2005.shtml).

Министерство регионального развития Российской Федерации (http://www.minregion.

ru/WorkItems/NewsItems.aspx?NewsID=699&PageID=340).

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция На основании опыта работы МВК Минрегион приказом № 14 от 27 фев раля 2007 г. утвердил требования к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ.

Документ определяет стратегию социально-экономического развития субъекта Российской Федерации как систему мер государственного управ ления, опирающихся на долгосрочные приоритеты, цели и задачи поли тики органов государственной власти.

Стратегия направлена на обеспечение социально-экономического раз вития субъекта при учете государственной политики Федерации, основана на понимании важнейших проблем развития и оценки сопряженных рис ков и ресурсного потенциала субъекта РФ. Стратегия как система мер го сударственного управления предполагает наличие документа — Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу (не менее 20 лет) — согласованного с заинтере сованными федеральными органами исполнительной власти и утвержден ного законодательным органом субъекта Российской Федерации.

В то же время при разработке стратегий субъекты Российской Федера ции формируют системы целей под себя, часто не соотнося их с системой целей федерального правительства. Выходом из создавшейся ситуации мог ла бы стать унификация системы целей субъектов на основе системы це лей правительства России.

Минрегион России выступил с идеей разработки комплексных программ социально-экономического развития субъектов РФ.

Причем комплексная программа субъекта рассматривается как сово купность трех самостоятельных документов — стратегии (приоритеты и основные направления) социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу (порядка 25 лет), схемы территориально го планирования субъекта Федерации, доклада о результатах и основных направлениях деятельности региональной администрации (на три года).

Предполагается, что это будет способствовать повышению всех параметров регионального развития — качества управления, темпов экономического роста, уровня и качества жизни населения, конкурентоспособности субъек тов Федерации25.

В экономической науке также обосновывается наличие 4-уровневой сис темы документов:

стратегия социально-экономического развития субъекта РФ;

среднесрочная программа социально-экономического развития субъ екта РФ;

сводный ДРОНД высшего органа исполнительной власти субъекта РФ;

Дедюхин В,. Мау В. Центр — регионы: Методы старых времен // Ведомости. 2007. 15 окт.

Проблемы государственной политики регионального развития России доклад о результатах и основных направлениях деятельности органа исполнительной власти субъекта РФ26.

Президент России по итогам заседания Государственного совета РФ 11 октября 2007 г. поручил правительству РФ совместно с органами госу дарственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить разра ботку и утверждение комплексных стратегий развития экономических регионов Российской Федерации, включающих в себя единые документы территориального планирования.

Отсутствие нормативно определенного соотношения и взаимосвязи между концепциями, доктринами, стратегиями и программами проявляет ся и на уровне субъектов РФ.

В частности, Регламент взаимодействия исполнительных органов госу дарственной власти Воронежской области, утвержденный указом губерна тора Воронежской области от 27.10.2006 № 22, различает:

определение стратегических целей социально-экономического раз вития области (п. 2.1.);

формирование ведомственных стратегий развития (п. 2.2.);

разработку и реализацию программы экономического и социального развития Воронежской области (п. 3.1);

разработку и реализацию областных и ведомственных целевых программ (п. 3.2).

Областное законодательство не регулирует механизм согласования целей деятельности администрации области и исполнительных органов государ ственной власти, которые формулируются в вышеуказанных программно целевых документах, а также их согласования с федеральными документами.

Отдельного рассмотрения требует механизм согласования целей при разработке и реализации федеральных целевых программ.

Анализ норм ст. 71 (п. «е»), п. «б» и «в» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ поз воляет сделать вывод о том, что федеральные программы в области госу дарственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ являются основным средством реализации государственной политики.

По мнению А.В. Новикова, социально-экономические программы явля ются правовой основой управленческой деятельности, правовой формой реа лизации федеральной политики27..

В экономической научной отмечаются следующие недостатки формиро вания и реализации федеральных целевых программ:

Калимуллин Л.В. Управление социально-экономической системой субъекта федерации на основе программно-целевого бюджетирования: теория, опыт, направления развития: Ав тореф. дис… канд. экон. наук. Саратов, 2007. С. 19.

Новиков А.Б. К вопросу о конституционном обосновании административной реформы в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция ФЦП — это инструмент реализации, прежде всего, долгосрочной эко номической политики государства. В то же время период реализации большинства действующих целевых программ составляет не более 5 лет28;

в силу множественности целевых программ правительство Российской Федерации объективно не может в необходимой мере контролировать процессы их формирования и реализации;

отсутствует система индикаторов (количественных и качественных), позволяющих отслеживать принципиальные изменения и достижения в ходе реализации программ;

публичность процессов формирования и оценки результатов реализа ции ФЦП остается на невысоком уровне29;

недостаточная координация всех ФЦП, реализуемых на территории региона30;

несбалансированность при постановке целей и задач программ31;

тенденция к формированию многоуровневой системы программно целевого планирования и управления, способствующей достижению взаимосвязи федеральных, региональных и муниципальных программ и их привязке к бюджетам соответствующих уровней, требует одновре менно установления принципов распределения программной нагрузки между федеральным, региональными и местными бюджетами32.

В соответствии со ст. 13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»

от 17.12.1997 № 2-ФКЗ правительство РФ в пределах своих полномочий фор мирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию.

В соответствии с п. 1 порядка разработки и реализации федеральных це левых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденного постановлением правительства РФ от 26.06.1995 № 594, федеральные целевые программы представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществле ния комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, про изводственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных Симачев Ю., Агафонова Д., Чулок А. О некоторых проблемах формирования и реализации федеральных целевых программ (отдельные иллюстрации и комментарии). М.: Институт комплексных стратегических исследований, 2003. С. 6.

Там же. С. 26.

Ваксова Е.Е. Макроэкономические инструменты реализации государственной региональ ной политики (на примере бюджетной системы): Автореф. дис… канд. экон. наук. Москва, 2007. С. 15.

Там же. С. 18.

Гаскаров А.Р. Целевые программы как инструмент обеспечения финансово-экономичес кой устойчивости субъекта Российской Федерации (на примере Республики Башкортос тан): Автореф. дис… канд. экон. наук. М., 2007. С. 19.

Проблемы государственной политики регионального развития России проблем в области государственного, экономического, экологического, соци ального и культурного развития Российской Федерации.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социаль но-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных про блем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнитель ной власти.

Данный документ не содержит специальных норм, регламентирующих механизм согласования целей федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов субъектов в процессе формирования программ.

Субъекты РФ в инициативном порядке принимают собственные норма тивно-правовые акты, устанавливающие механизм взаимодействия с феде ральными органами исполнительной власти (табл. 2).

Таблица Сфера взаимодействия Субъект РФ Нормативно-правовой акт Порядок взаимодействия орга- Владимирская Постановление губернатора Влади нов и структурных подразде- область мирской обл. от 12.04.2007 № лений администрации области «О мерах по повышению эффек (высшего исполнительного тивности реализации федеральных органа власти республики) целевых программ во Владимирской по реализации федеральных области»

целевых программ Республика Баш- Постановление правительства РБ кортостан от 02.02.2006 № 22 «Об обеспечении участия Республики Башкортостан в реализации федеральных целевых программ и федеральной адресной инвестиционной программы»

Красноярский Постановление совета администра край ции Красноярского края от 22.02. № 57-п «Об утверждении порядка взаимодействия исполнительных органов государственной власти Красноярского края при формиро вании бюджетных заявок на участие Красноярского края в реализации ме роприятий по федеральным целевым программам и федеральной адресной инвестиционной программе за счет средств федерального бюджета»

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Продолжение таблицы Сфера взаимодействия Субъект РФ Нормативно-правовой акт Образование межведомс- Рязанская об- Постановление губернатора Рязан твенных комиссий по фор- ласть ской области от 03.08.2006 № 293-пг мированию перечня целевых «О совершенствовании порядка взаи программ субъектов РФ для модействия исполнительных органов включения в бюджет субъек- власти Рязанской области при работе та РФ и заявок для участия в по реализации областных инвестици Федеральной адресной инвес- онных проектов, областных целевых тиционной программе и феде- программ, федеральной адресной ральных целевых программах инвестиционной программы и феде ральных целевых программ»

Ивановская Распоряжение губернатора Иванов область ской области от 26.02.2007 № 110-р «О межведомственной рабочей груп пе по координации взаимодействия заинтересованных органов и орга низаций в участии в федеральных целевых и адресной инвестиционной программах на 2008 год»

Распоряжение губернатора Иванов ской области от 31.03.2006 № 243-р «О межведомственной рабочей груп пе по координации взаимодействия заинтересованных органов и орга низаций в участии в федеральных целевых и адресной инвестиционной программах на 2007 год»

Распоряжение Губернатора Иванов ской области от 21.02.2005 № 178-р «О межведомственной рабочей груп пе по координации взаимодействия организаций в участии в федераль ных целевых и адресной инвестици онной программах на 2006 год»

Порядок участия области Ивановская Постановление правительства в федеральных целевых и область Ивановской области от 07.06. адресной инвестиционной № 140-п «О порядках разработки, программах рассмотрения и реализации област ных целевых, адресной инвестицион ной программ и участия ивановской области в федеральных программах»

Проблемы государственной политики регионального развития России Из таблицы видно, что данный механизм регламентируется только в 5 субъектах и различается по своему содержанию.

Рабочей группой по комплексному социально-экономическому пла нированию развития регионов Государственного совета РФ предложено разработать и принять федеральный закон об организации разработки и реализации государственной региональной политики в Российской Феде рации, который должен обеспечить взаимосвязь региональных приоритетов страны с разрабатываемыми на региональном уровне концепциями, страте гиями и программами развития. Закон должен обязать и федеральный, и региональный уровни власти иметь в области регионального планирования соответствующий набор стратегических и программных документов33.

Однако поскольку по итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 19 февраля 2007 г. президент РФ поручил правительству РФ разработать и внести в Государственную Думу проект федерального закона о государственном прогнозировании и социально экономическом развитии Российской Федерации, то именно в данном за коне целесообразно предусмотреть нормы, устанавливающие:

полный перечень программных документов, которые должны ис пользоваться в системе государственного регулирования социально экономического развития (федеральные и региональные стратегии, программы социально-экономического развития, схемы планирования развития территории РФ и ее субъектов, федеральные и региональные целевые и отраслевые программы и т. д.);

механизм формирования и согласования вышеуказанных програм мных документов, обеспечивающий баланс интересов федерации и субъектов, соседних субъектов РФ, а также статус и взаимосвязь доку ментов между собой.

Кроме того, абзац четвертый ст. 13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ целесообразно сформулировать следу ющим образом:

«Осуществляет формирование программы социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечивает согласование иных феде ральных программ и программ субъектов Российской Федерации в порядке, установленном законом».

Президент России (http://president.kremlin.ru/stc/2006.shtml).

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Разработка стратегии регионального развития (пример Дальнего Востока России) Леонов С.Н. (Хабаровск) В настоящее время в Институте экономических исследований ДВО РАН ведется разработка концепции стратегии развития Дальнего Востока России. При этом стратегия регионального развития понимается исследо вателями как способ использования средств и ресурсов, направленный на достижение цели регионального развития, определенной на национальном уровне, и учитывающий условия изменения как внешней, так и внутренней региональной среды.

Логика разработки стратегии регионального развития предусматрива ет последовательность действий34:

учет неопределенности и степени влияния внешних факторов (усло вий), не зависящих от действия региональных органов власти и ком мерческих организаций, на тенденции долгосрочного регионального развития;

формирование сценариев развития региона под воздействием измене ния внешних условий в будущем;

стратегическое целеполагание, базирующееся на выявленных приори тетах перспективного регионального развития;

выбор конкретной стратегии регионального развития или формиро вание комбинированной стратегии, реализующей элементы стратегий различного вида;

детализация стратегических мероприятий развития в рамках основ ных секторов региональной экономики.

Одним из главных вопросов разработки региональной стратегии явля ется необходимость учета неопределенности изменения внешней среды при значительной открытости региональной системы.

Проблему неопределенности в развитии внешней среды устранить не возможно, но можно структурировать информацию о развитии внешней для региона среды:

по иерархии внешних факторов (условий развития);

по степени неопределенности (уровню идентификации) формирую щихся тенденций;

по глубине прогнозного периода (5, 10,15, 20 лет).

Стратегии макрорегионов России: Методологические подходы, приоритеты и пути реа лизации / Под ред. академика А.Г. Гранберга, М.: Наука, 2004. С. 22-24.

Проблемы государственной политики регионального развития России Структуризация по иерархии внешних условий учитывает влияние на изменение внешней для Дальнего Востока ситуации на международном и национальном уровнях.

Так, влияние изменения паритета силы мировых экономических цент ров (США, ЕС и азиатской части АТЭС) определяет изменения на основных направлениях экономической интеграции России в мировое хозяйство — европейском, южно-азиатском или дальневосточном. Дальневосточное на правление сейчас в поле зрения федерального центра.

На макропараметры российской экономики в перспективе влияют и другие факторы, которые будут опосредованно воздействовать на тренд развития Дальнего Востока:

эволюция экспортно-сырьевой модели экономики России в условиях сохранения или ухудшения благоприятной внешней конъюнктуры на мировых рынках нефтегазовых, минерально-сырьевых ресурсов и ка питалов. Мы эти тенденции оценить пока не можем;

ухудшение ресурсной и факторной базы российской экономики, вклю чая проблему трудовых ресурсов. Здесь тоже прокол — ясность только с демографическими процессами.

Можно прогнозировать для РФ в перспективе возникновение точек перелома трендов («узловых точек») как реакции хозяйственной системы страны на изменение параметров факторов внешнего воздействия. Часть «узловых точек» будет инициироваться внутри национальной системы, часть — вовне, как отклик на изменение внешних воздействий.

Индуцированные национальной экономикой точки перелома тренда бу дут базироваться на следующих посылках:

исчерпание источников роста, в частности возможностей увеличения темпов сырьевого экспорта более 10% в год (как только темпы эконо мического роста снизятся до 3–4% в год, что может произойти уже к 2010 г., неизбежно проявятся накопленные в экономике дисбалансы, маскируемые сегодня высокими мировыми ценами на нефть);

старение населения, сокращение трудоспособного населения на 8–10% за каждое пятилетие после 2010 г. (для компенсации потребуется темп роста производительности труда 3–4% в год);

вероятное усиление наметившихся негативных социальных процес сов.

Индуцированные внешним миром точки перелома российского тренда учесть сложнее, ввиду роста неопределенности, вызванного:

масштабной реструктуризацией мирового хозяйства (укреплением новых центров силы в Азии — Китая, Индии);

новыми технологическими прорывами 1990-х гг., которые могут изме нить в перспективе как спрос на ресурсы, так и спрос на факторы про изводства;

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция неустойчивостью политического и социально-экономического разви тия приграничных стран, которые могут стать как ареной борьбы ве дущих «центров силы» за контроль над экономическими ресурсами, так и новыми составляющими «дуги нестабильности», охватывающей Юго-Восточную и Центральную Азию, Ближний Восток.

Несомненно одно — траектория развития Дальнего Востока России на ближайшие 15–20 лет будет жестко определяться динамикой развития на циональной экономики и общемировых тенденций.

Для количественной оценки влияния внешних факторов и построения сценариев развития Дальнего Востока надо учитывать, что степень неопре деленности изменения внешней среды различна для разных социально экономических процессов.

Во-первых, всегда можно идентифицировать явные тенденции. Напри мер, демографические, что позволяет прогнозировать естественный прирост населения в регионе. Во-вторых, существуют факторы, влияние которых оцениваемо при квалифицированном анализе. Так, параметры предлагае мых к размещению на Дальнем Востоке отраслевых проектов, эластичность спроса на некоторые устойчивые экспортные региональные товары часто неизвестны исследователю, но их можно установить.

Наиболее сложно оценить остаточную неопределенность35, сохраняю щуюся после использования аналитических методов. Но ее можно класси фицировать по четырем уровням.

Первый уровень неопределенности позволяет выработать один прогноз будущего (оценка демографических тенденций). Люфт ошибки в прогнозе узок и позволяет задать единственное стратегическое направление.

На втором уровне остаточной неопределенности будущее можно пред ставить в виде нескольких альтернативных вариантов развития событий.

Анализ не позволяет определить, какой из сценариев будет реализован, но помогает обозначить возможные варианты. Причем если бы вероятность варианта была предсказуема, то ряд (если не все) элементов стратегии из менились бы.

Ситуация второго уровня возникает, когда региональные власти стал киваются с серьезными нормативными или законодательными изменени ями. Так, вопрос о вступлении России в ВТО можно считать решенным, и в целом ясны последствия для России, но для дальневосточных субъектов Федерации ситуация далека от определенности… Еще одна ситуация, ха рактерная для второго уровня неопределенности, — оценка степени реали зуемости федеральных инвестиционных намерений в части поддержки ре гионального развития. Их трудно предсказать, а оценить вообще возможно только в ретроспективе… Кортни Х., Керкленд Дж., Вигери П. Стратегия в условиях неопределенности // Управле ние в условиях неопределенности. М.: Альпина Бизнес Букс, 2006. С. 13.

Проблемы государственной политики регионального развития России Для неопределенности второго уровня возможные варианты изменения ситуации конкретны, трудно лишь предсказать, какой из сценариев будуще го реализуется. Но именно ставка на реализующийся сценарий и определит фактически лучшую стратегию регионального развития.

На третьем уровне неопределенности дискретных сценариев нет, но можно выделить диапазон потенциальных возможностей (вариантов буду щего). Так, темпы регионального развития зависят от уровня инновацион ности применяемых в регионе отраслевых решений, но принимая решение об инвестициях в новые технологии на длительную перспективу, проекти ровщики часто могут оценить только условный диапазон изменения затрат и эффективности для новых технологий. Вопросы капитало- и трудоемкос ти стратегических проектов зачастую просто не определены.

На четвертом уровне параметры неопределенности образуют среду, в которой невозможно делать прогнозы. Подобная ситуация была свойствен на для 1990-х гг., когда менялась нормативно-законодательная система, сис тема управления и уклад хозяйственной жизни в РФ. Столь высокий уро вень неопределенности имеет преходящий характер.

Величина остаточной неопределенности зависит и от глубины прогноз ного периода. Это возможно учесть в «матрицах оценки внешнего воздейс твия», описывающих изменение неопределенности влияния внешних для региона факторов в зависимости от глубины прогноза (5–20 лет) (рис. 1).

......

...

...

...

...

...

...

......

...

......

...

...

...

......

Рис. 1. Система матриц оценки внешнего для региона воздействия Повышение политической и правовой стабильности в стране свело не определенности региональных стратегических решений к 1–3-му уровням.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Наибольший интерес представляет учет неопределенностей 2-го и 3-го уровня. Проблема в том, что если для неопределенности 2-го уровня можно четко сформулировать несколько сценариев развития ситуации, то на уровне 3 формирование альтернативных сценариев сродни искус ству.

Для повышения дискретности сценариев, разрабатываемых при третьем уровне неопределенности, выделяемый набор сценариев должен охватывать набор вероятных, а не всех возможных результатов развития;

целесообраз но работать с ограниченным числом сценариев для облегчения принятия решения.

Следует учитывать, что существующие проектные и программные до кументы федерального уровня (федеральные и ведомственные стратегии на 15–20 лет, целевые долгосрочные программы) на региональном уровне могут рассматриваться как фактор, снижающий остаточную неопределен ность регионального развития. Особо для Дальнего Востока, т. к. заклады ваемые среднероссийские тенденции можно рассматривать как минималь ные для региона, ведь он должен развиваться с темпами, превышающими российские показатели.


Возможные сценарии развития Дальнего Востока России исходят из об щепринятого определения сценария как описания возможных вариантов развития исследуемого объекта управления при различных вариантах из менения внешней среды.

Структуризация внешних воздействий на региональное развитие с уче том остаточной неопределенности позволила сформировать ряд сценариев развития Дальнего Востока.

Сценарий 1 (ориентация на внутренний спрос) Предусматривает развитие российского Дальнего Востока в условиях ориентации на национальный спрос в дальневосточной продукции без су щественной государственной поддержки (сохранение тенденций, сложив шихся в 1990-е гг.).

Ограниченность внутреннего спроса и слабость государственной под держки усилят отставание региона от континентальной России. Об интег рации в АТР придется забыть. Произойдет практическая трансформация экономики региона в сырьевую провинцию. Особый удар это нанесет по се веру, где будут «закрыты» многие города и поселки. Неизбежным результа том явится экспансия зарубежных предпринимателей с целью незаконной эксплуатации природных ресурсов региона и «тихая аннексия» Дальнего Востока ближайшими соседями.

Поэтому были рассмотрены альтернативные сценарии, обеспечивающие различные формы и степень государственного регулирования и поддержки развития региона.

Проблемы государственной политики регионального развития России Сценарий 2 (федеральный приоритет в создании высокоэффективного диверсифицированного хозяйственного комплекса на ДВ) Основные предпосылки сценария:

Дальний Восток сохраняет роль крупнейшей природно-ресурсной базы России, обеспечивающей потребности страны и значительные поступления от экспорта;

высокотехнологичный оборонно-промышленный комплекс, локали зованный в Хабаровском и Приморском краях, создает реальное ядро для ускорения инновационного развития региона в целом;

равная открытость региона в восточном и западном направлениях для эффективного взаимодействия с внешним и внутренним рынками.

Особенность — государственная поддержка на этапе структурной пере стройки для стимулирования инновационного развития на принципах са мофинансирования в будущем.

Центральная задача — структурная перестройка хозяйства, предполага ющая:

запуск механизма «инновационного мультипликатора», позволяющего получить системный эффект от вовлечения в реализацию инноваций максимального числа хозяйствующих субъектов для максимизации глубины внедрения и распространения технологий в регионе;

диверсификацию экономики путем развития комплексирующих и инфраструктурных производств. Инфраструктура ресурсно-добыва ющих производств должна быть дооснащена инфраструктурой инно вационной, базирующейся на технологически интенсивных проектах перерабатывающей промышленности и связанных с ними услугах технического и технологического сервиса, сопровождения и обслужи вания;

перепрофилирование и создание машиностроительных производств, ориентированных на потребности региона в оборудовании для горно добывающей, лесной и рыбоперерабатывающей промышленности;

формирование сектора производств по углубленной переработке ми нерального сырья и биологических ресурсов;

развитие комплекса океанических отраслей, в первую очередь морской нефтегазодобычи, марикультуры, получения физиологически актив ных веществ из морских организмов, добыча твердых минеральных ресурсов шельфа.

Специализация на минерально-сырьевых ресурсах сохраняется, но до бывающие отрасли нацелены на инновационные технологии максимальной переработки сырья.

Модернизация и создание инфраструктуры и системы жизнеобеспече ния потребуют централизованных бюджетных инвестиций в рамках госу дарственно-частного партнерства.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Сценарий 3 (ориентация на рост внешнего спроса) Исходит из предпосылки, что Дальний Восток обладает потенциальным сравнительным преимуществом в области разработки и эксплуатации при родных ресурсов (традиционная экспортная ресурсная специализация), а в качестве основы роста выделяется еще и третичный сектор экономики (ту ризм и услуги).

Сценарий строится на создании преимущественных условий для опе раций, связанных с международным рынком. Потребуется создать условия для свободного движения капиталов, людей и технологий между россий ским Дальним Востоком и зарубежными партнерами, что, в свою очередь, явится стимулом для привлечения в регион российских инвестиций.

Реализация сценария предусматривает:

введение на территории правил регулирования и гарантий, общепри нятых в АТР;

интернационализацию собственности как основу интег рации на рынке капиталов и технологий;

либерализацию режима передвижения людей, организацию контроля и поддержание безопасности;

введение эффективного и гибкого экспортно-импортного регулирова ния;

создание реально функционирующих особых экономических зон при наличии возможностей эффективного развития локальных террито риальных узлов на этой основе.

В качестве конкретных шагов по реализации данного сценария следует предусматривать формирование упрощенного пограничного и таможенно го режима в ряде зон (городов) вдоль российско-китайской границы, созда ние здесь в конечном счете зоны свободной торговли.

Сценарный подход к анализу вариантов развития Дальнего Востока на перспективу показывает, что рост неопределенности и совокупность внешних и внутренних условий долгосрочного развития региона созда ют качественно новый формат социально-экономического развития ре гиона в ближайшие 15–20 лет, отличающийся и от 1990-х и от начала 2000-х гг. Возникает новый спектр вариантов долгосрочного развития, от реализации возможного негативного сценария — своеобразного «нового изоляционизма региона», сопровождаемого технологическим отстава нием, экономической и социальной деградацией и усилением территори альной и социальной дифференциации, до варианта широкомасштабной интеграции со странами АТР на основе мощной государственной под держки регионального развития на основе внедрения инновационных разработок.

Следует отдавать себе отчет, что в действительности ни один из рас смотренных сценариев в чистом виде не может быть реализован. Наиболее разумной явится некоторая комбинация основных элементов описанных Проблемы государственной политики регионального развития России сценариев, ориентирующаяся на реализацию совокупности стратегических приоритетов развития региона.

Общая стратегическая цель развития Дальнего Востока, соответствующая универсальной цели России в целом, может быть сформулирована как «обес печение благосостояния и комфортности проживания граждан на основе стабильного роста экономики и обеспечения национальной безопасности».

Сценарный анализ перспектив развития ДВ показал, что реальным меха низмом, гарантирующим рост и процветание экономики региона для обес печения благосостояния и комфортности проживания дальневосточников, может явиться интегрирование российского Дальнего Востока в СВА при сохранении и повышении культурной и социально-экономической общнос ти региона с Российской Федерацией.

Для решения этой задачи Россия должна закрепиться в Азиатско-Тихо океанском регионе в качестве не только полноправного, но и влиятельного субъекта, что возможно только при условии проведения долговременной политики, направленной на создание устойчивой и динамичной, интегри рованной с международным рынком экономической системы именно на Дальнем Востоке.

Для Дальнего Востока достижение формулируемой целевой установки наиболее вероятно в рамках реализации второго из рассмотренных сце нариев долгосрочного развития, суть которого состоит в создании высоко эффективного диверсифицированного хозяйственного комплекса на ДВ в рамках реальной федеральной поддержки (приоритета).

С точки зрения реализации имеющихся региональных сравнительных преимуществ общая цель развития Дальнего Востока трансформируется в создание условий для эффективного развития конкурентоспособных в рыночных условиях секторов регионального хозяйства (секторов, имею щих сравнительные преимущества) и обеспечение на этой основе стабиль ного развития экономической системы региона в рамках международного и внутрироссийского разделения труда для формирования комфортных стандартов жизни населения.

При этом сама по себе близость к странам Азиатско-Тихоокеанского ре гиона не означает для Дальнего Востока России наличия решающего пре имущества в экономическом смысле. Проблема заключается в выработке стратегии долгосрочного развития, которая позволяла бы Дальнему Восто ку реализовать заявленную цель.

Достижение цели создания комфортных условий для проживания насе ления на Дальнем Востоке, как было показано выше, наиболее реально в рамках вхождения страны в Азиатско-Тихоокеанское экономическое и по литическое сообщество.

При этом переход на инновационный путь развития особо актуален.

Инновационные изменения позволят повысить эффективность обрабаты Государственная доктрина регионального развития России 4 секция вающих отраслей, увеличить объемы производимой в регионе валовой до бавленной стоимости и нарастить валовой региональный продукт.

Сформированный в Институте экономических исследований ДВО РАН методический подход к разработке региональных таблиц «затраты–выпуск»

и оценке системы таблиц «затраты–выпуск» в формате СНС36 позволил пос троить межотраслевую модель на основе этих таблиц.

Реализуемая в ИЭИ ДВО РАН модель экономики Дальнего Востока вы полнена в разрезе 23 отраслей (10 отраслей экономики, при этом промыш ленность представлена 14 отраслями), что для межотраслевой модели явля ется достаточно высоким уровнем дезагрегации.

Производство и распределение продукции в постоянных ценах на каж дом шаге модели вычислялось с помощью статической межотраслевой мо дели. При согласовании результатов осуществлялась их верификация с от раслевыми прогнозами валовых выпусков системообразующих отраслей экономики региона37 исходя из пакета имеющихся инвестиционных проек тов и оценок перспективы.


Валовой выпуск в отраслях рассчитывался как сумма двух компонент:

постоянной и инвестиционной. Постоянная компонента представляла про лонгацию действующих параметров и рассчитывалась с использованием факторных моделей. Инвестиционная компонента учитывала данные об инвестиционных проектах, намеченных к реализации, и зависела от оце ниваемой стратегии, поскольку выбор стратегии менял список проектов и ситуации в отраслях.

Модель дополнялась ограничениями по трудовым ресурсам и объемам капиталовложений на весь прогнозный период.

В рамках долгосрочных подходов были выделены и количественно оце нивались два вида стратегии развития ресурсно-ориентированной эконо мики российского Дальнего Востока, условно идентифицируемые как ре сурсно-транзитная и инновационно-освоенческая стратегия.

При этом предполагалось, что реально экономическое развитие Дальне го Востока может осуществляться по некоторому промежуточному вариан ту, концентрирующему в себе отдельные особенности обоих вышеназван ных стратегий.

Ресурсно-транзитная стратегия отражает пролонгацию действующих в настоящий период тенденций в ключевых отраслях экономики с сохранени Михеева Н.Н. Статистическая оценка таблиц «затраты - выпуск» для российского Даль него Востока // Пространственная экономка, 2005. № 2. С. 61-79;

Власюк Л.И. Исследование экономики Дальнего Востока России на основе таблиц «затраты–выпуск» // Пространс твенная экономка, 2006. № 2. С. 79-90.

К системообразующим отраслям были отнесены: электроэнергетика, нефтедобыча, не фтепереработка, газовая промышленность, угольная, черная и цветная металлургия, лес ная и деревообрабатывающая промышленность.

Проблемы государственной политики регионального развития России ем сырьевой модели экономики Дальнего Востока, преобладания экспорта сырья, инерционности всех социально-экономических процессов.

Структура федеральных финансовых ресурсов, предполагаемых к осво ению в регионе, согласно Федеральной целевой программе «Дальний Восток и Забайкалье — 2013», усиливает инерционность регионального развития (из 418,5 млрд руб., предусмотренных программой, 33% будет направлено в проекты топливно-энергетического комплекса, 52,3% — транспорта и 8,2% — в проекты связи и инженерной инфраструктуры).

Жесткость федеральных финансовых ограничений и повышенные риски для частных инвесторов предопределят выборочный характер реализации на территории региона крупных инвестиционных проектов, прежде всего в топливно-энергетическом комплексе и цветной металлургии.

Улучшение транспортной инфраструктуры ДВ, заложенное в ФЦП «ДВиЗ–2013», приведет к завершению строительства железнодорожной ветки Беркакит–Томмот–Якутск и ряда магистральных автодорог, усилит конкурентные позиции основных предприятий региона и улучшит состоя ние регионального потребительского рынка.

При этом возможности развития высокотехнологичных производств и секторов экономики, а также развития различных направлений малого биз неса будут весьма ограничены. Инновационные тенденции будут наблюдать ся лишь в добывающем секторе региона, где транснациональные корпорации будут ориентироваться на выборочное использование новейших технологий извлечения сырьевых ресурсов с целью получения сверхприбылей.

Инновационно-освоенческая стратегия ориентируется на последова тельную реализацию существующих конкурентных преимуществ Дальнего Востока на базе рационального использования богатейшего природно-ре сурсного потенциала в соединении с новым качеством экономического рос та, основанным на активизации использования новых технологий в различ ных отраслях хозяйства и ускоренном развитии инновационного комплекса региона, позволяющего перейти к рациональному освоению территории региона.

В контексте обсуждения инновационных условий и характеристик обе их рассматриваемых стратегий развития экономики Дальнего Востока при нципиальное значение имеет вопрос не столько о размерах и показателях развития сектора высокотехнологичных отраслей или технологического об новления всех секторов экономики, сколько содержание характера транс феров технологий38 в регионе, их «воспроизводственного» потенциала.

Различие между стратегиями проходит по степени задействования реги онального инновационного потенциала.

Трансфер технологий – передача и освоение технологий в другом месте экономического пространства. Включает материальный трансфер – машины и оборудование;

нематериаль ный трансфер – патенты, лицензии, франшизы, идеи, проекты, торговые марки.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция В рамках ресурсно-транзитной стратегии формируются инновацион ные условия и эффекты экономического роста в регионе за счет реализации капиталоемких, высокопроизводительных проектов по освоению ресурсов, крупномасштабному экспорту электроэнергии, развитию инфраструктуры транспорта, энергоснабжения. По сути, это будут трансферы материальных технологий, замкнутые (высокоспециализированные) по характеру исполь зования, внешне масштабные, но не обладающие достаточной силой «инно вационного мультипликатора».

Ключевая основа инновационно-освоенческой стратегии — формирова ние региональной инновационной системы посредством стимулирования нематериальных форм трансфера и повышения уровня технологической сложности материальных форм трансфера технологий. В этой ситуации ма териальный трансфер технологий, в целом неизбежный для ресурсно-тран зитных условий экономического развития Дальнего Востока, усиливается системой продуцирования и распределения научных и инновационных зна ний за счет поддержки и развития наукоемких производств (в том числе на основе технологий двойного назначения), формирования в регионе сосре доточенных зон инновационного предпринимательства (кластеров), интег рированных с восточноазиатским рынком инновационных продуктов.

Главным структурным приоритетом развития экономики Дальнего Вос тока при реализации инновационно-освоенческой стратегии останется при родно-ресурсный сектор, в максимальной степени адаптированный к фор мированию и поддержанию внешнего спроса на региональный продукт.

Главной задачей при этом явится стимулирование перехода к производс тву и экспорту продукции на основе переработки сырья и переработанного сырья самого по себе, т. к. ориентация природно-ресурсного сектора на экс порт необработанного сырья чревата усилением нестабильности внешнего спроса и ведет к нестабильности экономического развития региона.

Предполагается обеспечение структурной модернизации экономики, развитие инновационного комплекса в регионе, в первую очередь за счет развития и модернизации оборонного комплекса и конверсии военного машиностроения, модернизации природно-ресурсного сектора экономики (особенно лесного, минерально-сырьевого и рыбохозяйственного комп лексов).

Подобный подход позволит сформировать хозяйственный комплекс, от личающийся повышенной устойчивостью к возможному падению мировых цен на сырье и энергоресурсы, а также к общему ухудшению мировой дина мики и усилению глобальных торговых и финансовых дисбалансов.

Благодаря опережающему росту сферы услуг, а также развитию различ ных сетевых структур значительно повысится степень интегрированности внутреннего пространства ДВ, произойдет заметное смягчение межрегио нальных различий в уровне социально-экономического развития.

Проблемы государственной политики регионального развития России Традиционные ограничения регионального развития по величине тру довых ресурсов потребуют изменить подходы к освоению территории и размещению населения и производства.

В северной зоне предусматривается возможность перехода к вахтовому освоению и эксплуатации природных ресурсов и самой территории. Это позволит реально снизить социальную нагрузку на наиболее уязвимую се верную зону региона.

Переход к вахтовому способу развития природно-ресурсного сектора предполагает формирование на Дальнем Востоке системы опорных горо дов с выведением коммунальных, культурных, образовательных, медицин ских, экологических условий проживания в них на уровень лучших между народных стандартов. Первая очередь опорных городов будет представлена городами Владивостоком, Хабаровском, Биробиджаном. Вторая очередь может включать города Благовещенск, Якутск, Комсомольск-на-Амуре, Южно-Сахалинск, Магадан, Находка.

Фактически речь идет о начале реализации давней концептуальной идеи создания на тихоокеанском побережье России экономической «контактной зоны» с сопредельными экономиками Северо-Восточной Азии. Будут со зданы мощные промышленно-логистические и сервисные узлы, в роли ко торых выступят многие опорные города региона (Благовещенск, Хабаровск, Комсомольск-на-Амуре, Уссурийск, Владивосток, Находка).

Мультиплицирующий эффект для инновационного развития региона может обеспечить мобилизация внешнеэкономических связей Дальнего Востока в части формирования производственно-кооперационных и ин вестиционных зон приграничного сотрудничества в форме технопарков, зон свободной торговли, специальных экономических зон (в увязке с кон цепцией Амурской промышленно-сервисной дуги39) (рис. 2).

Реализация названной концепции учитывает, что фактически именно юг Дальнего Востока обладает всеми основными элементами механизма генерации инноваций: вузовская система;

фундаментальная и прикладная наука;

исследования и разработки (экспериментальная база);

инфраструк тура (патентная служба и т. п.). Существующие потенциальные инноваци онные центры юга ДВ (Хабаровск, Комсомольск, Владивосток) — это «ста рые» центры, созданные до кризиса 1990-х гг., в советское время. Здесь же сосредоточены основные центры подготовки кадров. Специализация науч ных центров близка к отраслевой структуре высокотехнологического обо ронно-промышленного комплекса. Именно в них или рядом с ними будет продолжено создание особых экономических зон технико-внедренческого типа, технопарков, бизнес-инкубаторов.

Минакир П.А. Экономика регионов. Дальний Восток / П.А. Минакир;

отв. ред. А.Г. Гран берг ;

Рос. акад. наук, Дальневост. отд-ние, ин-т экон. исследований. М.: «Экономика», 2006.

С. 661-665.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Рис. 2. Система промышленно-логистических и сервисных узлов, формирующихся на юге Дальнего Востока при реализации концепции «Амурская промышленно-сервисная дуга»

Инновационно-освоенческая стратегия рассматривается в качестве ос новной для экономического развития Дальнего Востока, т. к. только она в полной мере позволяет реализовать долгосрочные социально-экономичес кие ориентиры развития региона.

Государственная доктрина регионального разви тия и перспективы национального и регионально го стандартов проектного менеджмента Палагин В.С., Беляев М.В. (Москва) Введение Формирование и реализация государственной доктрины регионального развития связаны с выбором и применением инструментов, соответству ющих ее духу и задачам. Проектное по своей сути содержание доктрины логичным образом обусловливает применение инструментов проектного менеджмента.

Основой для применения инструментов проектного менеджмента слу жат модели или стандарты проектного управления. В ряде публикаций и докладов была показана глубокая связь геополитического содержания та ких моделей и стандартов с характеристиками выполняемых проектов.

Доклад посвящен формированию национального и регионального стан дартов проектного менеджмента в свете задач Государственной доктрины регионального развития.

Система моделей и стандартов проектного менеджмента Весь спектр задач Государственной доктрины регионального развития можно разделить на две группы: задачи консервации существующего по ложения и задачи конструктивного развития регионов. Даже консервация часто требует выполнения соответствующих проектов, а конструктивное развитие по определению требует обращения к проектному менеджменту.

Проектный менеджмент включает управление собственно проектами, уп равление программами и портфелями проектов. В современном глобализо ванном мире все три компонента проектного менеджмента обладают четко выраженным геополитическим потенциалом. Примечательно, что этот по тенциал не акцентируется в распространяемых по миру моделях и стандар тах, а потому далеко не всегда осознается участниками проектов.

Понимание того, что в политике, бизнесе, силовом противоборстве то, о чем скромно умалчивают конкурирующие стороны, часто гораздо важнее того, о чем они охотно рассказывают, послужило основанием для начала ра бот по созданию нового поколения национальных и региональных моделей проектного менеджмента (рис. 1). В отличие от западных моделей проект ного менеджмента, активно внедрявшихся в России последние 20 лет, новые Государственная доктрина регионального развития России 4 секция разработки изначально утверждают примат геополитического целеполага ния, максимального учета особенностей исторического развития, ментали тета, этики, обычаев делового оборота, юридических и технических норм России и Евразии.

М а с ш т а б Степень детализации Рис. 1. Система моделей проектного бизнеса и позиционирование Евразийского стандарта управления проектами (ЕСУП) Принципиально важным является то, что новая волна моделей про ектного менеджмента призвана заполнить несуразную лакуну в мировой системе моделей и стандартов проектного менеджмента. В самом деле, аме риканский стандарт управления проектами, продвигаемый PMI и европей ский стандарт, продвигаемый IPMA, каждый по-своему успешно играют роли международных и национальных моделей проектного менеджмента.

Между тем оба этих стандарта ни по своему содержанию, ни по своему про исхождению оказались не способны играть роль национального стандарта России.

Геополитическое позиционирование и задачи развития России обязыва ют нас в срочном порядке ставить задачу формирования собственных моде лей (стандартов) проектного менеджмента как полноправного компонента мировой системы моделей (стандартов). При этом речь не идет об отвер жении западных наработок, напротив, из них надо принять все лучшее и пригодное для применения в качестве компонентов национальной модели и в качестве элементов связи (интерфейсов) с миром международного проек тного менеджмента.

Условия для решения такой задачи сверху еще не созрели, но необходи мость и возможность шагов снизу уже очевидна. Уже есть корпоративные модели, представляющие собой прототипы решения сформулированной выше задачи. Набор таких корпоративных моделей (стандартов) проектно Проблемы государственной политики регионального развития России го менеджмента и структуры, работающие по таким стандартам, создают основу для формирования в недалеком будущем национальной ассоциации проектного менеджмента, задачей которой будет развитие и продвижение национальных и региональных моделей (стандартов) проектного менедж мента.

Такой порядок решения задачи соответствует международной практике и опыту развития проектного менеджмента, создает необходимые предпо сылки для принятия соответствующих решений органов управления госу дарственного и регионального уровня.

По соображениям безопасности далеко не все успешные корпоративные стандарты проектного менеджмента в России выставляются их правообла дателями для всеобщего обозрения. По этой причине, в качестве примера да лее рассматривается Евразийский стандарт управления проектами (ЕСУП), изначально создаваемый на основе открытых для публикации компонентов известных авторам успешных моделей.

Почему рассматриваемая модель (корпоративный стандарт) названа евразийской? Да потому, что по целому ряду геополитических оснований национальная модель (стандарт) проектного менеджмента России должна развиваться как компонент модели более высокого порядка, а именно ре гиональной евразийской. Что в итоге оформится организационно раньше, российская или евразийская модель, — покажет будущее, приход которого мы просто приближаем по мере сил.

Задача того стоит, ибо идеологически, стратегически, политически и по зиционно (нео) евразийский проект представляет собой наиболее полную, непротиворечивую, законченную и исторически обоснованную противопо ложность всем разновидностям западных геополитических проектов (как атлантистских, так и мондиалистских). Вспомним также о том, что Россия, со стратегической точки зрения, представляет собой гигантскую континен тальную массу, которая отождествляется с самой Евразией. Россия после освоения Сибири и ее интеграции однозначно совпала с геополитическим понятием Heartland, т. е. «Центральной земли» континента, а Макиндер определял русское Большое Пространство как «Географическую ось исто рии»40.

Использование в ЕСУП компонентов из успешных мировых и нацио нальных моделей никоим образом не дает оснований называть ЕСУП луч шим из лучших. Задача его разработчиков была скромнее: сформировать на основе принятой идеологии работоспособный корпоративный стандарт, открытый для критики и предложений по дальнейшему развитию. ЕСУП — это всего лишь ядро кристаллизации, песчинка, на которую общими труда ми еще предстоит намыть жемчужину.

Дугин А. Основы геополитики. М.: Арктогея, 2000.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция В терминах проектного менеджмента, ЕСУП — это быстрый прототип решения в условиях, когда уравнение по участникам, ресурсам, предметной области, продукту проекта и другим важным параметрам содержит слиш ком много неизвестных.

Краткое описание Евразийского стандарта управления проектами Система проектного менеджмента включает следующие компоненты (рис. 2):

Рис. 2. Система проектного менеджмента • Управление портфелями проектов • Управление программами • Управление проектами На сегодняшний день открыт для публикации раздел «Управление проек тами». Система управления проектом включает следующие компоненты:

• Участники проекта • Команда проекта • Фазы (этапы) проекта • Компетенции • Процессы управления проектом • Процессы управления областями знаний (функциональными областями) • Документы управления проектом • Участники проекта:

• Инициатор проекта • Спонсор проекта • Заказчик проекта • Потребитель (потребители) продукта проекта • Руководитель (менеджер) проекта • Команда проекта • Инвесторы • Партнеры • Поставщики оборудования и материалов • Подрядчики по выполнению работ и услуг проекта Проблемы государственной политики регионального развития России • Регулирующие органы • Другие участники Команда проекта может включать следующих лиц:

• Менеджер проекта • Менеджер по управлению предметной областью • Менеджер по управлению изменениями • Менеджер по управлению временем • Менеджер по управлению стоимостью • Менеджер по управлению качеством • Менеджер по управлению человеческими ресурсами • Менеджер по управлению коммуникациями • Менеджер по управлению рисками • Менеджер по управлению поставками • Другие специалисты Жизненный цикл проекта включает следующие фазы (этапы) (рис. 3):

• Инициация проекта • Планирование проекта • Выполнение проекта • Завершение проекта Рис. 3. Жизненный цикл и фазы (этапы) проекта Компетенции необходимые для управления проектом приведены в сле дующей таблице (табл. 1)41.

Компетенции задают базовый перечень знаний, умений и навыков не обходимых менеджеру проекта для эффективной настройки применяемых стандартов и моделей на конкретный проект. В случае необходимости при веденный выше перечень дополняется новыми компетенциями.

Система процессов управления проектом включает следующие компо ненты (рис. 4):



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.