авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«Секция IV Государственная доктрина регионального развития России Конституционно-правовое обеспечение единства целей деятельности органов ...»

-- [ Страница 3 ] --

Демографические проблемы Пространственное развитие страны тесно связано с текущими демог рафическими процессами. На сегодняшний день Россия, как и многие другие индустриально развитые страны, находятся в состоянии депопуля ции — уровень смертности превышает уровень рождаемости. По послед ним данным, в РФ сейчас уровень рождаемости составляет 8 человек на тысячу, смертности — почти 15,5, доля детей до 14 лет в структуре насе ления — 18%. Поэтому особое значение начинают приобретать процессы внутренней и внешней миграции населения, в частности, так называемый «западный транзит», когда население с востока и севера страны перемеща ется на юг и в центр через Поволжье и Урал. Для учета и управления этими процессами потребуются специальные программы по развитию и стабили зации системы расселения: региональный маркетинг, реализация проектов переселения и «консервации» отдельных поселений, институциональное оформление российской арктической зоны и т. п.

Естественное развитие демографических процессов будет сопряжено с появлением для многих российских территорий уже в среднесрочной пер спективе ряда проблем, среди которых отдельно стоит отметить следую щие:

рост нагрузки на работающее население со стороны неработающего населения старших возрастов;

Проблемы государственной политики регионального развития России усиление во всех регионах экономического роста дефицита рабочей силы, обладающей необходимой квалификацией и мобильностью.

В связи с этим система профподготовки в этих регионах будет нуж даться практически в тотальной модернизации;

обострение проблем кросскультурной коммуникации и адаптации в России мигрантов, в первую очередь из стран, отстающих от нас по уровню развития и качеству жизни.

Кроме того, в упоминавшихся ранее зонах «нового освоения» появится необходимость концентрации трудовых ресурсов. Это потребует реализа ции на этих территориях специальных кадровых проектов и проектов по развитию современной урбанистической среды, создающих стимулы для проживания там людей.

Развитие бюджетного федерализма Одним из основных аспектов государственного управления терри ториальным развитием страны останется сохранение политики бюд жетного выравнивания и бюджетной поддержки депрессивных терри торий, что предполагает определение конкретных комплексов проектов развития в этих регионах.

Вторым, не менее значимым в этом вопросе аспектом будет ориентация государства в управлении территориями на принцип «поляризованного», или «многополярного», развития. Соглас но разработанной Минрегионразвития РФ концепции, политика «поля ризованного развития» предполагает выделение бюджетных средств так называемым «опорным» территориям, депрессивные же регионы будут получать деньги в основном на исполнение социальных обязательств перед гражданами РФ. «Регионы-чемпионы» должны помочь развитию экономически слабых соседних территорий, что позволит на практике реализовать принцип субсидиарности в региональной политике. Прове дение подобной политики потребует изменения подхода к размещению в регионах финансируемых из федерального бюджета проектов развития (инфраструктурных, поддержки средовых и инновационных проектов), институционального оформления новых объектов управления — город ских агломераций, территорий особого управления (региона Кавминво ды, ОЭЗ разных типов и т. п.).

Также большую роль в пространственной политике государства будет играть сохранение регионов особой правовой защиты и бюджетной подде ржки. Речь идет о пограничных зонах, (а протяженность российской грани цы составляет более 60 тыс. км), арктической зоне, районах Крайнего Се вера и т. д. Не менее важным инструментом является реализация проектов укрупнения несамодостаточных субъектов Федерации, не способных само стоятельно вырабатывать и реализовывать стратегии развития.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Развитие инфраструктуры Энергопотребление в России растет темпами, которые в предыдущие годы даже не прогнозировались. Только с января по октябрь 2006 г. рост со ставил 4,6% — в 2,2 раза больше запланированного показателя. Уже к 2008 г.

в России прогнозируется дефицит электроэнергии почти в 8 ГВт.

Таблица Рост энергопотребления по России до 2020 г. (млрд кВт·ч) Сценарии роста 2010 г. 2015 г. 2020 г.

энергопотребления Базовый 1200 1426 Максимальный 1260 1600 Источник: РАО «ЕЭС России»

Для успешного развития отечественной энергосистемы необходимо ре шение целого комплекса задач. В частности, необходимо установить новые границы так называемых энергозон, которые будут учитывать смещение центров промышленного роста в стране. Для удовлетворения растущих потребностей и замещения выбывающих мощностей потребуется ввод но вых генерирующих мощностей, а также развитие в стране магистральных сетей, обеспечивающих переброску электроэнергии. Безусловно обосно ванным является размещение новых электростанций в районах добычи угля (Кузбасс, Красноярский край, ряд районов СФО и ДФО). Необходимо также планировать размещение новых генерирующих мощностей с учетом зада чи стабилизации абсолютных и сокращения относительных объемов пот ребления газа в стране (реализация «атомно-угольного» сценария развития энергетики), в том числе строительства новых энергоблоков АЭС, перевода 27 ГРЭС, входящих в ОГК, на преимущественное потребление угля (это пот ребует развития транспортной инфраструктуры, долгосрочных контрактов на поставку топлива и т. п.). Кроме того, новые энергетические мощности могут создаваться для использования угля.

Управление региональным развитием В нашей стране управление региональным развитием до сих пор не оформилось в систематическую практику администрирования и имеет раз розненную нормативно-методическую базу. Ее необходимо упорядочить, согласовав между собой различные документы, требования к ним, порядок разработки и принятия. К таким документам относятся федеральные це левые программы, бюджетные фонды регионального развития и софинан сирования социального развития, программы социально-экономического развития регионов, документы территориального планирования.

Проблемы государственной политики регионального развития России Кроме того, для эффективного управления региональным развитием страны необходимо выработать систему мер по преодолению инфраструк турных и институциональных ограничений, повышению эффективности государственного, муниципального управления.

Таблица 3.

Инструменты инфраструктурного и институционального развития регионов РФ Инструменты преодоления Возможные стейкхолдеры Ограничения развития барьеров и бенефициары Институциональные барье- Реформа регионального за- Профессиональные и про ры конодательства изводственные ассоциации, НКО Инфраструктурные барьеры 1. Развитие энергосистем. Девелоперы (РАО ЕЭС, «Ро 2. Развитие коммунальных сатом», «Российские комму систем. нальные системы», «Ново 3. Развитие транспорта. гор» и проч.) Повышение эффективности Административная реформа Основные налогоплательщи госуправления (переход к результативному ки, распорядители бюджет управлению), БОР ных средств В настоящий момент завершается «восстановительный рост» экономики РФ. Новое качество роста должно опираться на новые структуры, к приме ру, в лице агентств регионального и инвестиционного развития. Их подде ржка становится главным направлением политики регионального развития на современном этапе.

Однако в регионах РФ эти новые структуры не достигают размеров и сложности, равных по своим масштабам и динамике глобальным социаль но-экономическим процессам. В стране явно ощущается недостаток компе тенций, обеспечивающих формирование таких структур.

Кроме того, в России не определены требования к формированию совре менной среды производства и жизни (нет системы экологического аудита, аудита городской среды, нет определенных знаний, позволяющих реализо вывать современные городские и культурные проекты, имеется дефицит компетенции в сфере развития профессионального образования). К зонам «нового освоения» можно отнести новые крупные перспективные инвести ционные проекты на Урале, в Сибири и на Дальнем Востоке, развитие кото рых просматривается вплоть до 2020–2030 гг.

Экономическая мощь государства теперь зависит не столько от валовых объемов производства и природных запасов, скрытых в его земле, сколько от умения центров управлять потоками на глобальном рынке. До тех пор пока все внимание государства концентрируется на развитии отраслей, тех Государственная доктрина регионального развития России 4 секция нологий и компаний, региональный аспект развития упускается из виду.

Сегодня в геоэкономическом отношении Россия вряд ли может считаться великой державой. В стране насчитывается 1052 города и поселка город ского типа, 152 тыс. сельских поселений и лишь в 140 точках наблюдается экономический рост. Всего 12 субъектов Федерации из более чем восьми десятков производят 60% всей промышленной продукции страны. Всего 24 компании обеспечивают 30% ВВП страны. Этого явно недостаточно, что бы, с одной стороны, вывести российские регионы на мировой рынок в ка честве важнейших узлов в системе товарных, финансовых, технологических и культурных обменов, а с другой стороны, закрепить за страной значимое место в этой глобальной системе.

Задача состоит в том, чтобы преодолеть ограниченность существующего на данный момент опыта и выйти на рассмотрение проблем пространствен ного развития в масштабе всей страны и ее места в разных макрорегионах мира, позволяющем раскрыть весь потенциал нового подхода к задачам уп равления развитием России. Необходимо видеть работу пространственного развития на всех ступенях: от страны как целого до самой маленькой едини цы — местного самоуправления.

Межрегиональное неравенство в современной России: проблемы и стратегии преодоления Черникова В.В. (Воронеж) Неравномерность развития различных территорий, находящихся в со ставе одного государства, характерна для всех стран мира как в силу объ ективных естественно-природных условий, так и в результате деятельности человека.

Межрегиональное неравенство может способствовать повышению уров ня социальной напряженности в стране, провоцировать конфликты.

Снижение неравномерности развития территорий в современной Рос сии является актуальной проблемой.

Степень межрегионального неравенства и его влияние на развитие госу дарства во многом зависит от объективных факторов: размеров территории страны, природно-географических особенностей, исторических традиций, общего уровня экономического развития и др.

В малой или средней по территории стране с развитой экономикой обыч но дифференциация уровня производства и потребления от региона к реги ону не бывает большой. В крупных странах с территориально неравномерно Проблемы государственной политики регионального развития России развитой экономикой наблюдаются межрегиональные контрасты в уровне социально-экономического развития.

Серьезное влияние на межрегиональные различия оказывают конститу ционно-правовые и политические факторы. От статуса территории, объема ее полномочий, уровня самостоятельности в процессе формирования бюд жета, объема трансфертов, успешности лоббистской деятельности и проч.

зависят возможности и темпы ее развития.

Межрегиональное неравенство в России многомерно — оно включает социальные, этнические, культурные и иные компоненты, а также резкие перепады уровня жизни и экономического развития от одной части страны к другой.

Межрегиональное неравенство в Российской Федерации обусловлено рядом факторов:

1) историческим;

2) конституционно-правовым;

3) природно-географическим и геополитическим;

4) экономическим, связанным со структурой хозяйства и наличием при родных ресурсов;

5) политическим, связанным с успешностью лоббирования интересов ре гиона на федеральном уровне.

1. Исторический фактор межрегионального неравенства отражает те условия, в которых складывалась российская государственность, начиная с дореволюционного периода, когда в целях создания оптимальных усло вий развития применялись разные механизмы управления территориями.

В частности — автономии Польши и Финляндии, политика протектората для Хивинского ханства, Бухарского эмирата и Урянхайского края (нынеш няя Тува), и в то же время жесткое централизованное управление для цен тральной России.

Межрегиональные контрасты в нашей стране на всех этапах ее разви тия были весьма значительны. Несмотря на то, что в советское время идея равенства была основой идеологического «каркаса» общественного строя СССР, утверждение принципа территориальной справедливости не получи ло удовлетворительного разрешения. В 1991 г. при среднем уровне душевых расходов в размере 1243 руб. они колебались от 139 руб. до 4253 руб. (раз личие в 31 раз). Разрывы в 3–4 раза по основным социальным показателям были обычным делом48.

В современной России по-прежнему наблюдаются огромные контрасты по уровню экономического развития и условиям жизни населения столицы Марченко Г.В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания / Г.В. Марченко, О.В. Мачульская // Финансы и кредит, 2000, № 1 (http://www.raexpert.ru/research/regions/ fin_levelling/).

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция и провинции, различных регионов, региональных центров и сельской мес тности.

2. В конституционно-правовом статусе регионов заложены противоре чия. Так, согласно Конституции РФ, субъекты РФ равноправны, что прояв ляется в порядке формирования Совета Федерации. Однако в конституции зафиксирована разностатусность субъектов РФ. Так, у республик статус выше, чем у остальных. Существенную роль играет специфика государ ственного федеративного устройства, основанного на сочетании админис тративно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции РФ. По сути, Конституция закрепляет асим метрию государства. По числу и разнообразию субъектов (республики, национальные округа, национальная область, края, области и города феде рального значения) Россия превосходит любое федеративное государство.

Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как вхождение некоторых субъектов в состав других, применение «двойных стандартов»

в отношениях между центром и отдельными субъектами (в частности, раз витие договорных отношений между центром и отдельными субъектами Федерации, характерное для 1990-х гг.). Это обусловливает значительные региональные различия в потребностях субъектов в средствах финансиро вания, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов, затрудняющие регулирование уровня их бюджетной обеспеченности и фор мирование эффективного механизма межбюджетных отношений.

3. С точки зрения природно-географической среды Россию не с каждой страной можно сравнить. В Европе, например, — маленькие страны, находя щиеся в одной климатической зоне, с равномерно развитой экономикой. «Мы же живем в одиннадцати часовых поясах: Москва — это европейский уровень развития, а Юг или Восточная Сибирь — ближе к Африке. Отсюда огромная разница в уровне жизни. Похожая ситуация в Бразилии и Америке»49.

Природно-географический фактор проявляется не только во влиянии климата (Россия протянулась с севера на юг, от арктического пояса, где лето приходит на несколько дней, до субтропического, где можно собирать по два урожая зерновых в год). Влияние оказывают также близость к морям, которая способствует получению дополнительных геополитических выгод.

Наличие в субъекте Федерации границы может также сказываться на степе ни развития региона. Богатые, развитые соседние страны могут инвестиро вать в экономику региона, помогать в сложных ситуациях (аварии, стихий ные бедствия и т. п.), сказывается и мультипликативный эффект включения региона в международные связи. В случае соседства с проблемной терри Архангельская Н. Кто беден в России (Интервью с Л. Овчаровой, директором научных программ Независимого института социальной политики и заведующий лабораторией уровня жизни Института социально-экономических проблем народонаселения РАН.) // «Эксперт», № 16/04 от 04.2004.

Проблемы государственной политики регионального развития России торией региону может грозить наплыв беженцев, нелегальных мигрантов, возникновение проблем, требующих финансирования, что увеличивает на грузку на региональный бюджет.

Наибольшее значение в российских условиях в настоящее время играет фактор наличия или отсутствия полезных ископаемых, прежде всего угле водородов.

Схожая ситуация сложилась в Канаде, отмечают эксперты Института экономики переходного периода (ИЭПП) в докладе «Факторы экономичес кого роста в регионах РФ»50. Там сырьевые регионы резко богатели в пери оды высоких цен. Канадское правительство пыталось сгладить неравенство с помощью трансфертов, но в итоге система оказалась такой сложной, что перестала работать. Но самое главное — она законсервировала экономи ческие различия между регионами. Так, у провинций, получающих транс ферты, исчез интерес снижать налоги, а значит, и стимулировать развитие экономики. А приток в бюджеты провинций «незаработанных денег» пре пятствовал миграции работников туда, где лучше возможности трудоуст ройства.

4. Наиболее остро стоит вопрос об экономическом межрегиональном неравенстве. Проблема бедности, которой пытается заниматься правитель ство, связана и с неравномерным развитием регионов.

Например, по данным, приведенным в Докладе Всемирного банка об экономике в России за 2004 г., уровень бедности характеризуется большими межрегиональными различиями: в 2002 г. он варьировался от 3,1% до 55,6%, различаясь более чем в 18 раз51. В бедных регионах более низкие зарплаты и более высокая безработица.

Можно отметить и сильное различие между регионами по уровню без работицы;

между этими различиями и бедностью существует тесная и поло жительная зависимость. Регионы с более высокой безработицей (измерен ной по методологии МОТ на основании данных ОВЗ) имеют более высокий уровень бедности. Уровни безработицы в 2002 г. различались более чем в 30 раз, принимая значения от 1% до 30%. Такое значительное различие в ситуациях на региональных рынках труда является важным фактором, оп ределяющим региональные различия по уровню бедности.

Несмотря на то что некоторые из этих различий обусловлены различи ями в уровне урбанизации, уровне образования и безработицы, значитель ное межрегиональное неравенство остается даже в том случае, если сделать поправку на все эти особенности. Если взять жителей с одинаковыми ин дивидуальными характеристиками в Москве и Республике Тыва, то веро Тема дня: регионы // Коммерсантъ, № 109 (3440) от 20.06.2006.

Региональный аспект бедности в России (Доклад Всемирного банка) / Российская Бизнес газета. № 478 от 28.09.2004.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция ятность, что они будут бедными в Республике Тыва в три раза выше, чем в благополучной Москве.

В период восстановления экономики после кризиса, которое оказало благоприятное воздействие и на богатые, и на бедные регионы, различия между регионами не увеличились. Уровень межрегионального неравенства остается стабильным.

Значительный экономический разрыв между различными регионами одной страны, разумеется, не является уникальной российской чертой.

Например, в первой половине XX в. в США существовал богатый Север и бедный Юг. Однако к 1970 гг. неравенство исчезло благодаря переносу про изводств в районы с более дешевой рабочей силой и свободной миграции профессионалов туда, где на них был спрос. В Китае прибрежные регионы богаче внутренних, а в Индии города намного богаче сельских районов. Од нако в России богатство региона зависит в основном от наличия крупных месторождений полезных ископаемых, отмечает Ирина Долинская в рабо чем докладе МВФ «Переходный период и региональное неравенство в Рос сии». К примеру, валовой региональный продукт на душу населения в Тю менской области достигал в 2004 г. около 575 тыс. руб., что примерно равно подушевому ВВП на Кипре. Зато в Ивановской области он составлял 39 тыс.

руб. — уровень Сирии52.

Даже в рамках относительно однородного в географическом и хозяйс твенном плане Центрального федерального округа различия весьма су щественны. Собственные доходы на душу населения в 2007 г. составляли в Москве 66858 руб., что превышает собственные доходы на душу населения Брянской области более чем в 10 раз (6441 руб.).

Вместе с тем во многих странах с рыночной экономикой проводится достаточно успешная финансовая политика межрегионального выравни вания, основными механизмами которой являются региональная налого во-бюджетная и структурно-инвестиционная политика. К примеру, объем произведенного национального дохода различается между штатами США лишь в 1,3 раза, а собственные бюджетные доходы на душу населения между землями ФРГ — в 1,5 раза.

5. Политический фактор связан с успешностью лоббирования интересов региона на федеральном уровне.

Наблюдается слабый контроль за распределением финансов внутри ре гиона. Например, в Калмыкии, бюджет которой наполовину дотационный, в 2005 г. вырос уровень бедности, почти не снижалась высокая безработи ца. Но при этом региональные власти потратили на культуру и СМИ почти 10% бюджета, в основном на международную деятельность. Кто-то на бюд жетные дотации развивает шахматы, кто-то — профессиональный футбол.

Тема дня: регионы // Коммерсантъ, №109 (3440) от 20.06.2006.

Проблемы государственной политики регионального развития России Таблица Данные об исполнении консолидированного бюджета областей Центрального федерального округа за январь–сентябрь 2007 г. Доходы На душу населения (рублей) собственные доходы расходы доходы место в млн руб.

ЦФО место место место в руб. руб. руб.

в ЦФО в ЦФО ЦФО 1 х 30 136 х 28 281 х 26 114 х Центральный фе- 596, деральный округ Белгородская обл. 28 718,9 3 18 974 3 14 819 5 18 027 Брянская обл. 16 097,9 12 12 218 16 6 441 18 11 714 Владимирская обл. 22 308,7 8 15 284 8 10 023 11 14 395 28 635,2 4 12 479 14 8 983 14 10 908 Воронежская обл.

Ивановская обл. 16 071,9 13 14 773 9 7 148 16 12 413 Калужская обл. 17 076,4 10 16 924 6 11 771 6 16 366 Костромская обл. 9 811,8 17 13 973 11 9 678 12 13 435 Курская обл. 15 356,4 14 13 117 13 10 078 10 11 322 Липецкая обл. 22 261,0 9 18 963 4 16 865 3 17 838 Московская обл. 163 288,1 2 24 570 2 21 161 2 24 512 Орловская обл. 9 777,7 18 11 829 18 7 854 15 11 191 Рязанская обл. 16 174,7 11 13 797 12 10 446 9 13 593 Смоленская обл. 12 192,7 16 12 272 15 9 653 13 10 690 Тамбовская обл. 13 533,1 15 12 114 17 6 895 17 11 743 Тверская обл. 22 442,6 7 16 140 7 11 123 7 13 401 Тульская обл. 23 034,9 6 14 574 10 10 927 8 12 458 Ярославская обл. 23 471,8 5 17 780 5 15 731 4 17 389 г. Москва 661 342,5 1 63 331 1 66 858 1 51 365 По данным Главного управления экономического развития Воронежской области (Ана литические материалы, характеризующие социально-экономическое положение Воронеж ской области в Центральном федеральном округе по итогам 9 месяцев 2007), Воронеж, 2007.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Федеральные перечисления стимулируют иждивенчество и неэффек тивные траты, вместо того чтобы создавать стимулы к развитию54.

Федеральным центром применяются преференции отдельным регионам (например, объединяющимся), что является результатом лоббирования.

Например, трансферты на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов получает большинство регионов, но почему-то особые префе ренции — тем, которые объединяются. В Корякском АО в 2006 г. бюджет вырос за счет федеральных перечислений вдвое, до 5,9 млрд руб. Население Корякского округа — 23 тыс. человек. На Камчатке, с которой округ объеди нился, живет 350 тыс. человек, а ее бюджет меньше 16 млрд руб., т. е. душе вые показатели обеспеченности в 5–6 раз ниже55. Такая политика федераль ных властей очевидно конъюнктурна и не преследует цели выравнивания, во многом ее цель — политическое управление регионами. В результате усиливается «политизированность» социальных выплат, что затрудняет со здание эффективной системы поддержки отстающих территорий.

Неравномерное распределение портфелей и должностей на уровне фе деральной власти также расширяет возможности регионального лоббиро вания.

Обобщая вышесказанное, можно суммировать признаки межрегиональ ного неравенства по разным направлениям:

• по уровню урбанизированности территории — от нулевого (100% сель ского населения в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе) до максимального (100% городского населения в Москве);

• по площади территории — в 388 раз — между республиками Саха и Северная Осетия — Алания;

• по численности населения — в 454 раза между Москвой и Эвенкий ским автономным округом (в 1996 г. эти же субъекты различались в 434 раза);

• по уровню собственных доходов бюджета на душу населения в 2002 г. — в 107 раз между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Дагестан (в 1996 г. между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия разрыв был в 109 раз, а в 1997 г. — в 178 раз), Даже в рамках ЦФО, сравнительно однородного по составу, разница в среднемесячных доходах между Москвой и Ивановской областью в 2007 г. — в 4 раза, между Московской областью и Ивановской — более в чем 2 раза. На среднемесячные доходы житель Ивановской области не сможет купить даже минимального набора продуктов питания, в то время как доходы жителя Москвы позволяют ему приобрести 3,5 таких Шириков А. Учебник политических шахмат. (Интервью с Н. Зубаревич.) // Эксперт Севе ро-Запад, № 14 (316) от 9.04.2007.

Там же.

Проблемы государственной политики регионального развития России набора, жителей Липецкой и Московской областей — по 2, Воронежс кой — чуть больше одного.

• по уровню расходов бюджета на душу населения в 2003 г. — в 25,7 раза между Ямало-Ненецким автономным округом и Пензенской областью (в 1996 г. Корякский автономный округ и Пензенская область различа лись в 14,6 раза, а в 1997 г. Ямало-Ненецкий автономный округ и Рес публика Ингушетия различались в 22,7 раза). В рамках ЦФО в 2007 г.

между Москвой и Смоленской областью — более чем в 5 раз.

• по объему валового регионального продукта на душу населения — в 62,4 раза между Ямало-Ненецким автономным округом и Республикой Ингушетия (в 2003).

Межрегиональное неравенство сосуществует с внутрирегиональным неравенством, которое в ряде случаев представляется даже более контрас тным, чем межрегиональное. Наличие межрегиональных различий может иметь свои положительные и отрицательные стороны. К положительным сторонам можно отнести стимулирование развития, поскольку есть возмож ность заимствования положительного опыта, формирование «точек роста», локомотивов развития;

миграцию населения, способствующую восполне нию трудовых ресурсов в тех территориях, где необходимо. Однако значи тельные различия между регионами выставляют на первый план прежде всего отрицательные последствия данного явления: социальное расслоение, бедность;

как последствие — возможные социальные протесты, возникно вение опасности конфликтов;

обезлюдение территории из-за оттока людей с Севера и Дальнего Востока;

снижение стимулов к развитию у бедных регио нов из-за трансфертов и другой помощи Центра и у регионов-доноров из-за значительных выплат в федеральный бюджет и другие последствия.

К доходам разных регионов можно подходить аналогично анализу си туации с развитием и уровнем жизни государств. Географическое располо жение может оказывать важную роль. Скажем, расходы в северных терри ториях выше, т. к. более длительный период холодов, дальше приходится завозить товары первой необходимости, что способствует их удорожанию, полярные ночи приводят к большим энергозатратам, что отражается на расходах регионального бюджета.

Играет роль и структура населения. Например, в Центральной России больший процент пенсионеров, что налагает большую нагрузку на бюджет по обеспечению льгот, пособий.

Существование внутрирегионального неравенства также влияет на поло жение региона. Ослабление регионального центра и перераспределение бюд жета в пользу сельских территорий может снижать стимулы к развитию реги онального центра и способствовать ухудшению положения региона в целом.

В российских условиях в силу объективных причин преодоление меж регионального равенства невозможно. Речь может идти только о снижении Государственная доктрина регионального развития России 4 секция различий, сближении показателей развития регионов в рамках единого со циально-экономического и политического пространства.

Сценарии преодоления неравенства:

1. Использование механизмов, существующих в рамках федерализма. Ис пользование успешного опыта зарубежных федераций (США, Германии и др.):

• Конкурентная модель бюджетного федерализма (США). Суть ее мож но выразить в предоставлении максимальной самостоятельности в распределении регионального бюджета и значительной доли штатов в получении налогов. Минусом данной системы в российских условиях выступают неравномерное распределение природных ресурсов по ре гионам и, следовательно, неравные условия получения природной рен ты — основного источника доходов ряда субъектов и государства.

• Кооперативная модель предполагает использование трансфертов при перераспределении бюджета, помощь бедным регионам. Однако надо понимать, что система бюджетных трансфертов принципиально не может помочь сокращению межрегионального неравенства. По са мой сути своей это прежде всего механизм выравнивания бюджетной обеспеченности, т. е. решения социально-политических задач, а не стимулирования экономического развития регионов. Более того, по могая поддерживать беднейшие регионы на плаву, трансферты только замораживают региональное неравенство в стране. А значит, на сами трансферты и дальше будет приходиться громадная доля федерально го бюджета.

2. Миграция населения.

Если вывезти людей из неэффективных регионов — где нет работы, до рог, прочей инфраструктуры, — расслоение можно было бы смягчить. Рост межрегиональной миграции мог бы ощутимо помочь беднейшим регионам, снижая нагрузку на их бюджет и облегчая реструктуризацию экономики.

Трудовая миграция ведет еще к перераспределению финансов за счет того, что работающие мигранты отсылают деньги в свой регион.

Однако по данным Центра демографии и экологии человека, внутрирос сийская миграция снизилась с 3,3 млн человек в 1992 г. до 2 млн человек в 2002 г. — в первую очередь из-за нехватки средств на переезд и быстро до рожающего жилья.

3. Внутреннее инвестирование. Введение прогрессивного налога и пере распределение финансов в пользу бедных и средних слоев, особенно бюд жетников, что будет стимулировать внутрирегиональный спрос и внутрен нее инвестирование56.

Шевяков А. Избыточное неравенство как тормоз развития страны // РФ сегодня. № 23, 2007. (http://www.russia-today.ru/2007/no_23/~23_content.htm);

Шевяков А. Что такое не равенство? (Экономическое неравенство и социально-экономическое развитие России) // Золотой Лев. № 67–68. 2005.

Проблемы государственной политики регионального развития России 3. Институциональные изменения.

Жесткий контроль над использованием трансфертов, прозрачность их распределения, учет региональных приоритетов.

Выработка прозрачных механизмов лоббирования региональных инте ресов, конкуренции проектов, а не договоренностей.

Возврат к созданию региональных партий, которые могли бы выражать интересы региона (объединения регионов), а не только региональной эли ты. (по уровню жизни разрыв между элитой и населением в бедных регио нах выше, чем в богатых).

Формирование системы регионального представительства в федераль ных структурах и наоборот для осуществления контроля.

4. Территориальное выравнивание.

Проект изменения карты России — объединение субъектов — это по пытка сократить число субъектов Федерации, унифицировать их. Еще слож но говорить об эффективности данного метода, поскольку слишком мало времени прошло с момента объединения ряда субъектов. Однако, с учетом внутрирегионального неравенства, вряд ли ситуация выпрямится. Созда ние федеральных округов было первой попыткой оптимизировать систему управления регионами в столь неоднородной стране, однако федеральные округа не стали реальным уровнем управления, стоящим между регионами и федеральным центром.

Применение различных механизмов межрегионального неравенства, использование принципов региональной политики (субсидиарности, про граммирования, солидарности и др.), успешно осуществляемой в разви тых государствах с учетом российских особенностей, может привести к снижению степени межрегионального неравенства, выработке единых со циальных стандартов и к ослаблению социальной напряженности. Можно использовать еще один сценарий преодоления последствий межрегиональ ного неравенства — закрытие информационного пространства страны и регионов — когда жители соседних областей не будут знать как живут за границей региона. Однако подобный вариант развития событий приведет к кризису в современном динамично развивающемся мире. Поэтому выход придется искать в рамках той действительности, которая сложилась в нача ле ХХI в.

Российский путь к эффективному государству:

новая генерация глобальных вызовов и перспективы регионального развития России Евстифеев Р.В. (Москва) В настоящее время в Российской Федерации продолжаются комплекс ные процессы трансформации общественно-политической и экономичес кой жизни. Несмотря на то что во многом направленность и скорость этих изменений обусловлена прежде всего уникальной траекторией историчес кого пути России к современности и сегодняшним состоянием социально экономической и политической сфер жизни общества, сегодня можно конс татировать, что все больше и больше развитие страны начинает зависеть от процессов, происходящих в мире в целом, от того явления, которое в пос ледней четверти XX в. получило название «глобализация».

Подобная растущая зависимость, усложняющая и без того непростой путь развития страны, характерна не только для России, но и для боль шинства стран мира, стремящихся к современному динамичному разви тию. Именно в последние десятилетия XX в. и в начале XXI в. глобализация становится одной из главных детерминант, определяющих течение полити ческих процессов, а тематика глобализации проникает в различные сферы научного знания, становится частью политической практики и, что естест венно, является объектом многочисленных спекуляций и наукообразных суждений.

Несмотря на такой вполне понятный интерес к глобальным изменени ям и вызовам, сформировавшимся в последней четверти XX в., они все же важны не сами по себе. Дело в том, что именно они в глобальном масштабе предъявили новые требования к функционированию государства, взаимо действию государства и общества, к политической системе в целом.

Российский ответ на эти вызовы, каким бы он ни был, безусловно, будет определяющим в дальнейшей судьбе нашего государства. Чтобы этот ответ не привел к фатальным последствиям, необходимо ввести в разряд значи мых параметров политического развития России не только собственные до стижения и ошибки, но и широкий спектр событий и явлений схожего по рядка из опыта других стран, поместив российский случай в более широкий контекст, как того и требует сложность решаемой задачи.

Следует отметить, что происходящие в мире процессы неминуемо вли яют и на региональный уровень развития России. Более того, сложность и многогранность этих процессов иногда подталкивают исследователя к рас смотрению именно региональной реакции на глобальные вызовы.

Проблемы государственной политики регионального развития России Таким образом, в данной статье будет предпринята попытка рассмотре ния влияния новой генерации глобальных вызовов на перспективы разви тия российских регионов.

Кратко отметим, что попытки понять, куда движется мир, являются очень древней интеллектуальной игрой. Данная игра, при всех различиях в предлагаемых моделях, подразумевает тем не менее наличие некоторых общих (и близких к аксиоматическим) установок, которые можно свести к следующим тезисам.

Во-первых, для участников этого интеллектуального предприятия ха рактерно признание существования общей судьбы человечества и наличия общего вектора развития. Данный тезис при внимательном рассмотрении отнюдь не представляется очевидным, и традиция разбивать человечество на обособленные и движущиеся своими путями группы также довольно хо рошо просматривается на интеллектуально-историческом горизонте.

Во-вторых, этот общий вектор развития и общая судьба чаще всего оли цетворяется в историческом развитии одной или несколькими определен ными группами людей, объединенных в народы, нации, государства. При этом обычно теоретики, выдвигающие такие теории, сами относятся имен но к этим определенным группам человечества.

В-третьих, таким образом, общая судьба человечества почти всегда видится не суммативно, как результирующая всех путей развития раз личных частей человечества, а весьма избирательно, в соответствии с политическими и зачастую мифологическими и мифологизированными факторами.

Естественно, одни из первых примеров такого видения процесса разви тия человечества дают религиозные системы. Еще до возникновения ми ровых религий (в одной из которых термин «богоизбранный народ» стал вполне легальным) на уровне первоначальных мифологических представ лений мы уже встречаем попытки объяснения общего тренда развития, который тогда, кстати, виделся весьма бесперспективным. Тем не менее, несмотря на предрекаемую горькую судьбу, уже с поэтических построений Гесиода (а именно о нем идет речь) мыслящее человечество начинает ощу щать общность своего пути в будущее. В дальнейшем свои проекты такого пути предлагали и Платон, и Аристотель, и тысячи других известных и не очень мыслителей. Сама же реальность, ведущая к общему будущему чело вечества, возникла, скорее всего, гораздо позже.

О сроках начала процесса глобализации идут дискуссии и будут, види мо, идти еще долго, а диапазон этих сроков, которые указывают различные авторы, весьма широк: от 1500 г. до начала XX в.

Не оставаясь в целом в стороне от этих споров, мы все же последуем дальше к тому моменту, когда глобализация начинает оказывать определя ющее воздействие на политический облик мира и отдельных стран, и даже Государственная доктрина регионального развития России 4 секция претендует на то, чтобы предложить что-то взамен привычным формам на циональных государств.

Именно в последние 30–35 лет большое количество стран мира таки или иначе вынуждены были проводить реформы, объединяемые под общим на именованием «административные», по сути, являющиеся реформами поли тическими и направленными прежде всего на повышение эффективности государства. Именно в это время, кстати, и возникает сама идея эффектив ности государственного управления, во многом заимствованная из практи ки хорошо работающих бизнес-организаций. Именно в это время появляет ся обеспокоенность за саму судьбу государства.

В каждой стране были, безусловно, свои уникальные обстоятельства, делающие такие реформы необходимыми, но реформы в том числе были вызваны целым рядом причин, общих для различных государств и имею щих глобальный характер. Среди этих причин необходимо указать на из менения во взаимодействии государства и общества, которые происходили на протяжении всего XX в. и уже ко второй половине столетия приобрели необратимый и инновационный характер, кроме того, на эти объективно происходящие и субъективно осознаваемые изменения наложились изме нения в политико-административном устройстве миропорядка, которые произошли в конце 1980-х — начале 1990-х гг. в связи с разрушением соци алистической системы и исчезновением СССР. Нельзя забывать и о чисто экономических причинах, связанных с желанием остановить рост удоро жания содержания государственной власти, минимизировать убытки, при чиняемые предпринимателям и экономике в целом злоупотреблениями го сударственных служащих (коррупция). Для нас важно отметить, что самое непосредственное и часто определяющее участие в осмыслении проблем, выработке адекватного языка их описания и, наконец, в продуцировании этих изменений принимала политическая наука57.

Политико-административные реформы конца XX в. во многом связаны с осознанием и признанием не только учеными и политиками, но и рядовы ми гражданами того факта, что отсутствие эффективного государственного управления является серьезной преградой на пути развития страны.

Вместе с тем это осознание совсем не придало понятию эффективного управления однозначности и определенности, сегодня эффективное госу дарственное управление — это конгломерат достаточно разнородных кон цепций, которые далеко выходят за рамки просто управления как такового, воплощая в себе всю полноту отношений между правительством, гражда нами страны и различными организациями, т. е., по сути, являются полити ческим концептом.

Евстифеев Р.В. Песня варяжского гостя: российская политическая наука в чертогах госу дарственного управления // Без темы. Научный общественно-политический журнал. № 2, 2006.

Проблемы государственной политики регионального развития России Не останавливаясь подробно на ходе и итогах реформирования поли тико-административных систем в различных странах в последние 30 лет58, отметим, что в целом направленность этих процессов была очевидной — уменьшение роли нации-государства путем передачи его функций, с одной стороны, на межгосударственный уровень, а с другой — на более низкие, начиная с правительственных агентств и завершая муниципалитетами. Это привело к появлению новых методов административно-политического уп равления, фрагментации публичного (общественного) сектора, сокраще нию полномочий гражданской службы и к созданию новых условий орга низации самого общества и управления им. Отсюда явная направленность большинства административных реформ на:

1) сокращение роли государства, децентрализацию;

2) отказ от амбиций править обществом, опираясь на приватизацию это го управления;

3) поиски новых форм социального регулирования, которые обсуждают ся и разрабатываются в рамках концепции управления.

Российский случай, конечно, трудно вписать в данную тенденцию. В Рос сии, рассуждая об административной реформе, сегодня чаще всего говорят об укреплении государственного аппарата, о создании сильного государ ства и т. д., Но это вряд ли банальное исключение из общей магистральной линии, призванное подтверждать правило (поскольку правила не заданы, а создаются самими акторами). По-видимому, мы имеем дело с разнонаправ ленными процессами, что само по себе может являться одной из важней ших черт новой генерации глобальных вызовов. Стоит также отметить, что изменения, привнесенные в политический мир процессами глобализации, отнюдь не закончены и говорить об окончательно установившемся равно весии, конечно же, рано.

В целом, говоря о российской модели реструктуризации и реформирова ния системы государственного управления, можно отметить следующие ее продекларованные цели (вполне укладывающиеся, кстати, в мэйнстрим):

1) реальное, быстрое и неуклонное повышение эффективности государс твенного управления на всех уровнях;

2) создание независимого и профессионального государственного уп равления и центральной государственной службы, штат которых ком плектуется на основе квалификации и деловых качеств сотрудников;

3) повышение качества обслуживания и создание системы государствен ного управления, ориентированной на конечного потребителя услуг;

Более подробно см.: Евстифеев Р.В. Государственное управление как предмет полити ческой науки: размышления у парадного подъезда // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной конференции факультета го сударственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (31 мая — 2 июня 2007). М., 2007.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция 4) совершенствование взаимодействия между правительственными чи новниками и частным сектором (устранение административных барь еров).

Однако практическая реализация данных целей, кажется, закончилась неудачей, оформленной откровенным признанием Президента В.В. Путина на встрече с зарубежными политологами в сентябре 2007 г. Говоря об адми нистративной реформе (коснувшейся, впрочем, пока только федеральных органов исполнительной власти) Президент отметил: «в течение последних трех с лишним лет стало ясно, что это для нашей действительности неэф фективная модель»59.

Во многом этот неутешительный итог связан с неверной оценкой трен дов, влияющих на развития современных государств.

Именно поэтому, сегодня в XXI в. исследователи и политики говорят о появлении новой генерации глобальных вызовов, к которым современные государства во многом еще не готовы. Уже в последние годы прошлого века стало ясно, что те направления и скорости, которые приписывались гло бальным процессам, требуют существенных уточнений, если не коренного пересмотра.

Буквально в первые годы XXI в. появляется целый ряд значимых пуб ликаций российских и зарубежных ученых, открывающих новые тренды мирового развития, иногда совершенно неожиданные. Можно сказать, что именно сегодня идет активная интеллектуальная работа по осознанию и интерпретации происходящих изменений. Новейшие события и процессы ставят под сомнения общепризнанные тенденции конца XX в., такие как общее движение к демократическому устройству государств, ослаблению национального государства, мирному решению всех вопросов, выравни ванию экономического потенциала различных регионов планеты, большей религиозной толератности и т. д.

Для новой генерации глобальных вызовов, вызревающих на наших гла зах, и характерно то, что в отличие от глобализационных вызовов XX в. (ли нейных по сути) новая генерация отличается нелинейностью, дуальностью, противоречивостью. Возможно, правда, что линейность вызовов XX в. — это лишь особенность их восприятия и описания, но для новых тенденций их неоднозначность является сущностной чертой и их трудно восприни мать иначе.

Среди выделяемых исследователями и политиками глобальных вызовов (а различных вариантов такого выделения уже довольно много) наше вни мание привлекают прежде всего те, которые связаны с проблемами эффек тивности современных демократических государств, в том числе и феде Встреча Президента РФ В.В. Путина с участниками международного дискуссионно го клуба «Валдай». 14.09.2007. Сочи. http://www.kremlin.ru/appears/2007/09/14/2105_ty pe63376type63381type82634_144011. shtml.

Проблемы государственной политики регионального развития России раций, и вызовы самому существованию национального государства и его суверенитета.

Если в конце XX в. большинство исследователей справедливо, основыва ясь на фактах, утверждали приход новой (третьей) волны демократизации (С. Хантигтон), а в более радикальном варианте вообще «конец истории»

(Ф. Фукуяма), то в начале XXI в. стало ясно, что никакого «конца истории»

не предвидится;

оценки перспектив «триумфального шествия демократии»

стали более осторожными, а в публицистике, которая всегда быстрее реа гирует на изменения реальности, вообще уже напрямую говорят о кризисе либеральной демократии (Ф. Закария) и даже о «демократическом откате».

При этом сама реальность подсказывает и журналистам, и ученым сюжет, мимо которого невозможно пройти. Речь идет о соревновании XXI в. между традиционными демократическими государствами, 30 лет идущими по пути повышения своей эффективности по описанным моделям, и странами, ко торые далеки от демократических идеалов и которые часто называют авто ритарными. При этом сегодня последние показывают свою экономическую эффективность, тогда как «старые» демократические государства пережи вают не лучшие времена (конечно, относительно собственного развития).

«Возвращение великих авторитарных держав»60 является сильнейшим вызовом всей демократической модели, которая казалась уже незыблемой.

Чтобы проиллюстрировать силу этого вызова, нельзя не привести красно речивые заголовки статей, демонстрирующие страх перед неожиданно поя вившимся врагом и даже некоторую растерянность:

«Диктатура и демократия — что эффективнее?» («The Wall Street Journal», 18 июня 2007);

«Мир раскалывается… на кону демократия» («The Times», 03 сентября 2007);

«Конец мечтам, возвращение истории» («Policyreview», август 2007);

«Конец «демократии» («The Economist», Великобритания, октябрь 2007);

«Свертывание демократии. Возвращение грабительского государства»

(Foreign Affairs, March/April 2008).

И это только малая часть всех статей и обзоров, отмечающих серьезные изменения в балансе между государствами демократическими и централи зованными авторитарными. Очевидно, что данная наметившаяся тенден ция ставит перед Россией вопрос о качестве нашего федерализма.

Тем более что положение России по отношению к этому вызову весь ма двусмысленное. С одной стороны, на уровне деклараций мы признаем ценности демократии и федерализма (даже придумываем новые формы де мократии, например «суверенную демократию»), с другой стороны, в этом Azar G. The Return of Authoritarian Great Powers // Foreign Affairs, July/August 2007.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция проявляющемся соревновании между демократическими и авторитарными странами Россию безоговорочно определяют в одну команду с Китаем.

Другим вызовом, который можно считать принадлежащим к новой гене рации глобальных проблем, по мнению многих исследователей, становится конфликт между эффективностью (и вообще необходимостью!) националь ного государства и развивающейся экономической, культурной и полити ческой глобализацией.

Оказалось, что, дойдя до края в своем стремлении вывести из-под ве дения государства как можно больше вопросов (во многом в результате частичного демонтажа государства социального благополучия), общества наталкиваются на такие серьезные проблемы, разрешить которые никакие межгосударственные образования не в состоянии.


Возможности нации-государства ограничиваются формированием меж дународных финансовых рынков, интернационализацией бизнеса и капита ла, не говоря уж о глобальных открытых информационных сетях.

Все это ставит перед национальным государством вопрос, который ког да-то нации-государства уже решали — как усилить управленческую спо собность государства (state capacity), т. е. способность государственных организаций формулировать всеобщие правила и внедрять их в политику, управление, экономику и общество с минимальными отклонениями от по литических намерений.

Следует отметить, что два указанных вызова в чем-то противоречат друг другу, создавая довольно сложную, нетривиальную ситуацию с многочис ленными подводными камнями и течениями, выбраться из которой следуя чьим-то уже апробированным решениям невозможно.

Таким образом, национальное государство оказалось довольно живым объектом и умирать (размывать, разменивать свой суверенитет) не соби рается. Об этом, кстати, написана и последняя книга автора концепции «конца истории» Ф. Фукуямы, красноречиво озаглавленная «State Building.

Governance and World Order in the Twenty-First Century» (в русском перево де — «Сильное государство. Управление и мировой порядок в XXI веке»).

Перефразируя несколько мрачное название одной статьи (правда, там речь идет о политических классах) можно сказать так: «The State Is Not Dead: It Has Been Buried Alive» («Государство не умерло: его похоронили жи вым»)61.

Справедливости ради следует отметить, что в России «похороны» госу дарства, к счастью, не удались. Более того, начиная с 2000 г. мы наблюдаем зримое усиление позиций государства во всех сферах нашей жизни. Одна Waal van der, J., Achterberg P., Houtman D. Class Is Not Dead: It Has Been Buried Alive: Class Voting and Cultural Voting in Postwar Western Societies (1956–1990) // Politics and Society. 2007, #35.

Проблемы государственной политики регионального развития России ко данный феномен еще ждет своего политологического изучения и трудно сделать вывод о его природе и перспективах.

Очевидно, что два описанных выше вызова напрямую влияют на разви тие России как федеративного государства, усложняют и без того непрос тую ситуацию с неравномерностью развития российских регионов.

Переплетение экономических и указанных политических глобальных факторов хорошо прослеживается при анализе социально-экономической и политической эволюции регионов России, а особенно ярко это видно в ре гионах, прилегающих к Москве (образующих так называемую «хору» Мос квы как разновидности «ворот в глобальный мир»). Дело в том, что жизнь и судьба этих регионов напрямую связана с процессами, происходящими в мегаполисе, уже частично включенном в мировое глобальное пространство (вернее, занявшем там определенное место).

Самой проблеме «глобальных ворот» на сегодняшней день посвящен це лый ряд глубоких работ62, однако проблема взаимодействия «ворот» и хоры исследована мало. Из российских работ можно отметить пожалуй только проект «Российские ворота в глобальный мир» Национального института «Высшая школа управления»63, соответствующий доклад и серию публика ций участников проекта в журнале «Полис»64.

Сценарии эволюции регионов, непосредственно окружающих «глобаль ные ворота», могут проходить по одному из трех сценариев.

1. Пара близко расположенных «ворот» формирует ось, и большая часть регионов этой оси постепенно инкорпорируются в состав «широких ворот» (как это произошло с Силиконовой долиной и Монтерреем, оказавшимися на оси Сан-Франциско — Лос-Анджелес).

2. Регионы, примыкающие к «воротам», превращаются в их сервисную хору.

3. Частично выполняя функции сервисной хоры, примыкающие к «во ротам» регионы сохраняют значимую трансформационную экономи ку, как правило связанную с высокотехнологичным гражданским или военным Машино- и приборостроением. Для реализации последнего сценария нужна прежде всего политическая воля к сохранению в ок рестностях «ворот» трансформационной экономики путем проведе ния особой промышленной политики. Успех этой политики зависит не только от вложенных финансовых ресурсов, но и от квалификацион Андерссон О., Андерссон Д. (ред.). Ворота в глобальную экономику. М., 2001;

Бродель Ф.

Материальная цивилизация, экономика и капитализм, XV–XVIII вв. М. 1986/1992;

Waller stein I. 1979. The Capitalist World-Economy. Cambridge.;

Wallerstein I. 1980. The Modern World System, II: Mercantilism and the Consolidation of the European World-Economy, 1600–1750. N.Y.;

The Politics of the World-Economy. The States, the Movements and the Civilizations. Cambridge.

Российские ворота в глобальный мир. М., 2007.

ПОЛИС, 2007, № 2.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция ного потенциала соответствующих регионов и наличия в них инфра структуры фундаментальных исследований и high-end образования.

Исходя из представленной выше сценарной модели эволюции ближ ней хоры «глобальных ворот», попробуем определить, по какой траекто рии развиваются регионы, расположенные вдоль наиболее перспективных осей функционирования Москвы в качестве «ворот в глобальный мир», а именно:

вдоль оси Москва–Берлин–Париж (Калужская и Брянская области);

вдоль оси Москва–Санкт-Петербург (Тверская и Новгородская области);

вдоль оси, ведущей в российскую «глубинку» (Владимирская, Иванов ская и Нижегородская области).

При анализе тенденций политического и социально-экономического развития выделенных регионов была сделана опора на следующие аспекты региональной ситуации:

общие географические и демографические особенности региона, его транспортная инфраструктура и инфраструктура связи;

организация политической власти в регионе, а также характер взаимо действия между региональными и федеральными властями;

основные параметры экономического развития региона, его природ ные ресурсы и перспективы их освоения, присутствие в регионе круп ных российских и транснациональных компаний;

финансовое положение региона, региональный бюджет и степень его зависимости от федерального бюджета, банковская система;

инновационная система и развитие человеческого капитала (высшие учебные заведения, академические и отраслевые научные институты и направления их деятельности);

уровень социального благосостояния населения.

Динамика регионального развития, рассмотренная с точки зрения об разования «ворот (и квазиворот) в глобальный мир», обусловлена во мно гом действием центробежных сил, стягивающих в единую точку не только финансы, но и различные социальные сети (в том числе и политические).

Вернее будет сказать, что эти социальные сети во многом и являются носи телем финансовых ресурсов, поскольку движение финансов не происходит само по себе.

В связи с этим следует отметить, что в последнее десятилетие ХХ в. в российских регионах появляется принципиально новый тип политико-эко номических акторов — олигархический капитал, практически полностью базирующийся в Москве. Московский капитал сыграл громадную роль и в первичной приватизации крупнейших предприятий регионов, и в дальней шем перераспределении собственности. Укреплению позиций столичного капитала, как частного, так и полугосударственного (или даже полностью государственного, но тесно связанного с частным), способствовал его кон Проблемы государственной политики регионального развития России троль над «естественными монополиями» и ключевыми энергетическими ресурсами («Газпром», РАО ЕЭС, вертикально-интегрированные нефтя ные компании, «Российские железные дороги» и т. д.). Не меньшее значе ние имела и концентрация в Москве банковского капитала, по сути дела, предопределившая проникновение филиальных сетей московских банков в регионы. Наконец, в распоряжении московских олигархических структур находились ведущие общероссийские электронные СМИ (в частности НТВ и ОРТ), что позволяло им вести «информационные войны» против любых региональных элит.

И все же наиболее существенной с точки зрения усиления влияния мос ковского олигархического капитала в регионах была его тесная связь с фе деральными органами и сетями власти (правительством, администрацией и личным окружением президента, законодательными и судебными органа ми) и, соответственно, возможность лоббировать отвечающие своим инте ресам решения. Последнее было особенно важно в ситуации, когда подавля ющее большинство регионов дотировалось из центра.

Мощь московских олигархических структур была настолько велика, что в 1990-е гг. они, по сути, начали формировать состав политических элит многих регионов, поддерживая желательных для себя кандидатов на выбо рах и лоббируя назначение нужных чиновников. Широко использовался и метод «вербовки» региональных элит путем установления с ними «нефор мальных контактов», т. е. прямого и косвенного подкупа.

Именно соотношение силы региональных политических и экономичес ких элит с одной стороны и крупного московского капитала — с другой в значительной мере и определяло политико-экономическое своеобразие ре гиона. Уже в середине 1990-х гг. регионы четко разделились на три группы, и различия между этими группами сохраняются до сих пор.

I. Полная сдача региональных сетей власти на милость крупного олигар хического капитала. Эта судьба постигла прежде всего относительно бед ные природными ресурсами регионы, не сумевшие быстро приспособиться к условиям рынка. Среди исследованных нами регионов наиболее типична в этом плане Ивановская область, экономика которой оказалась в глубоком кризисе в связи с упадком преобладающей отрасли (текстильной промыш ленности). Этот кризис резко ослабил местные сети власти, которые утра тили возможность эффективно контролировать регион.


Легкой добычей олигархического капитала становились также регио ны, характеризовавшиеся высокой степенью раздробленности сетей влас ти. Так, Тверскую и Калужскую области к фактической «сдаче» Москве привел не столько экономический кризис, сколько перманентный раскол элит.

Не смогли противостоять натиску московского капитала и некоторые богатые природными ресурсами (Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский Государственная доктрина регионального развития России 4 секция АО, Тюменская область) и хорошо адаптировавшиеся к рынку (Липецкая область) регионы, где в руках столичных групп оказалась сконцентриро вана подавляющая часть собственности. В ситуации, когда основными на логоплательщиками выступают предприятия, принадлежащие одной или двум-трем олигархическим структурам, под контроль последних подпадает и административная власть.

Наконец, важным фактором, способным принудить к «сдаче» Москве даже достаточно богатый и имеющий свой крупный бизнес регион, являет ся назначение на пост губернатора выходца из Москвы. Весьма показатель на в этом отношении эволюция Нижегородской области после прихода В.

Шанцева. Однако федеральный центр назначает «варягов» только в те ре гионы, где местные сети власти и влияния раздроблены и не в состоянии консолидированно выдвинуть собственного кандидата.

Таким образом, к «сдаче» региона может привести как его бедность, так и богатство, как полная дезинтеграция местных сетей власти, так и их кон центрация вокруг крупных предприятий, контролируемых олигархическим капиталом.

II. Более или менее успешное сопротивление региональных элит втор жению крупного капитала извне. Очевидно, что для такого сопротивления необходимы хотя бы минимальные финансово-экономические ресурсы, по этому в регионах, чьи элиты так или иначе отражали натиск московского капитала, экономический кризис был не настолько глубоким, чтобы угро жать экономике полным крахом. Отличительной чертой данных регионов (и этот фактор особенно важен) была также эффективная консолидация сетей власти и влияния.

Основой подобной консолидации нередко служило идеологическое про тивостояние федеральному центру. Обычно такая ситуация складывалась в регионах «красного пояса» России, где ведущую роль в сетях власти играли представители КПРФ (Владимирская область).

Консолидировать местные сети власти мог также сильный региональ ный лидер, особенно если он обладал влиянием в федеральном центре.

К числу губернаторов — харизматических лидеров либо вовсе не связанных с КПРФ, либо придерживавшихся по ряду вопросов независимой позиции, можно отнести, в частности, Д. Аяцкова, К. Титова, Н. Кондратенко, Е. На здратенко и М. Прусака (по случайному совпадению все они уже утратили губернаторский статус).

Поскольку регионы описанной группы занимают промежуточное место между регионами, «полностью сдавшимися на милость олигархического ка питала», и регионами — «неприступными крепостями» (которые будут рас смотрены ниже), степень эффективности их противодействия вторжению московского капитала существенно варьируется. Одни регионы успешно противостояли натиску столичных олигархических групп на протяжении Проблемы государственной политики регионального развития России длительного времени (Владимирская область), другие оказывали им лишь эпизодическое сопротивление (Нижегородская и Брянская области).

III. «Неприступная крепость». К данной группе относятся не только экономически развитые и/или богатые природными ресурсами регионы, но и территории, не представляющие никакого интереса с экономической точки зрения. Как правило, речь идет о национальных республиках, сети власти и влияния которых интегрированы на основе этнических символов общности, противопоставляющих их остальной России. Классическими примерами «неприступных крепостей» являются Татарстан, Башкортостан и Калмыкия. Все эти регионы имеют харизматических лидеров, эффективно контролирующих местные сети власти и влияния (М. Шаймиев, М. Рахи мов, К. Илюмжинов), во всех экономическую жизнь определяют местные политико-административные элиты, практически на равных ведущие пере говоры с крупным московским бизнесом.

Как уже говорилось, различия между тремя рассмотренными группа ми регионов прослеживаются по сей день. Вместе с тем по мере углубления наметившейся на рубеже веков тенденции к усилению федерального цент ра позиции регионов постепенно ослабевают. Введение института полно мочных представителей президента РФ в федеральных округах и отказ от выборного принципа комплектования губернаторского корпуса негативно сказались на способности региональных сетей противостоять московскому олигархическому бизнесу, тем более что последний сегодня во многом кон тролируется федеральной политико-административной элитой.

В результате регионы второй группы, которые в 1990-х гг. более или ме нее успешно сопротивлялись наступлению московского олигархического бизнеса, все больше сливаются с регионами первой группы. Подпадая под контроль сетей власти федерального центра, их элиты утрачивают значи тельную часть своей независимости. Ослабевает сопротивление центрост ремительным тенденциям и в «неприступных крепостях» (хотя вероятность их «полной капитуляции» очень мала). Все вышесказанное свидетельствует об усилении «квазиворотности» Москвы как центра концентрации сетей власти и влияния, притягивающих к себе экономические сети.

Нарастанию центростремительных тенденций, направленных на Моск ву, способствуют и филиалы крупных зарубежных компаний, подавляющее большинство которых базируется именно в столице. Возникающие благода ря деятельности этих филиалов сетевые экономические структуры устрем лены к Москве. Очевидно, что с повышением степени «глобализированнос ти» российской экономики влияние подобных сетей будет усиливаться.

Таким образом, становится очевидным, что преобладающим трендом в развитии российских регионов до недавнего прошлого была стихийность.

Отсутствие внятной региональной политики отразилось не только на самих регионах, но существенно усложнило стартовые позиции России на пути Государственная доктрина регионального развития России 4 секция к современному эффективному государству, включенному в мировое гло бальное пространство через несколько «глобальных ворот».

Размышляя в парадигме эффективности государства, следует признать, что пока не выработано сколько-нибудь внятных рекомендаций по ее дости жению в разрезе регионального развития. Нерешенным остается главное противоречие между усиливающейся эффективностью авторитарных сис тем (видимо, вплоть до регионального уровня) и сделанным народом Рос сии выбором в пользу демократического федеративного государственного устройства. В этом противоречии проявляется и вся сложность выработки и проведения эффективной региональной политики, которая должны быть сопряжена с теми вызовами, которые диктуются современностью.

Именно поэтому вопрос, насколько политико-административные пре образования в России адекватны этим новым глобальным изменениям и вызовам, представляется одним из важнейших для определения полити ческого будущего российского государства. Новые изменения в сущности самих глобализационных процессов рождают запрос на изучение и оценку их влияния на политико-административное управление и на перспективы политико-государственного устройства России в целом. Российский путь к эффективному государству пролагается в сложных условиях, когда ме няется само понимание устоявшихся политических правил и норм и, что особенно важно, трансформируется значение и ценность демократического политического устройства.

Именно поэтому, подводя итог сказанному, можно вспомнить, что совер шенно не случайно последний мировой политологический конгресс, про шедший в Японии, в Фукоуке, проходил под знаком вопроса: «Is democracy working?» («Работает ли демократия?»).

Российский случай может подтолкнуть нас к нетривиальному ответу:

«Is democracy working? Certainly. But not the only one» («Работает ли де мократия? Конечно. Но не только она одна»).

Территориальное развитие России и системный подход к применению мировых стандартов проектного менеджмента Греков О.А., Палагин В.С. (Москва) Введение Формирование и реализация государственной политики регионально го развития связаны с системным решением множества вопросов оценки обстановки, выбора стратегических целей, принятия решений по их до стижению, организации взаимодействия всех заинтересованных сторон и соответствующего всестороннего обеспечения их действий. Эффективным способом решения таких задач является проектный менеджмент. Однако в методологии и инструментарии проектного менеджмента есть ряд связан ных с глобализацией моментов, играющих существенную роль в судьбе не которых проектов. Особенно актуально это для крупных проектов нацио нального и регионального масштаба.

Доклад посвящен рассмотрению этих особенностей применительно к тенденциям территориального развития России.

Методологические основы проектного менеджмента В плане тенденций территориального развития России можно устано вить четкую корреляцию вопросов политики и областей функционального управления проектного менеджмента (табл. 1).

Таблица Корреляция вопросов политики и областей функционального управления проектного менеджмента Проблема территориальной справедливости Управление конфликтами Проблемные регионы Внутренняя геополитика Управление предметной областью проек та, целеполагание Внутренняя геоэкономика Обезлюдение территории Управление персоналом Управление персоналом, управление биз Миграционные процессы нес-процессами Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Проектный менеджмент — средство реализации политики. В составе проектного менеджмента выделяются управление собственно проектами, управление программами и портфелями проектов. Все эти компоненты тес но связаны с системой политического/стратегического управления регио нов (рис. 1).

Рис. 1. Система политического/стратегического управления и проектный менеджмент В системе политического/стратегического управления использованы следующие определения компонентов проектного менеджмента65:

• программа (program) — ряд связанных друг с другом проектов, уп равление которыми координируется для достижения преимуществ и степени управляемости, недоступных при управлении ими по отде льности;

• проект (project) — временное предприятие, предназначенное для со здания уникальных продуктов, услуг или результатов;

• портфель (portfolio) — набор проектов или программ и других работ, объединенных вместе с целью эффективного управления данными ра ботами для достижения стратегических целей. Проекты и программы портфеля не обязательно являются взаимозависимыми или напрямую связанными.

Руководство к Своду знаний по управлению проектами (Руководство PMBOK®) Третье издание, 2004 Project Management Institute, Four Campus Boulevard, Newtown Square, PA 19073–3299 USA / США Проблемы государственной политики регионального развития России Проектный менеджмент системно различает функциональные особен ности проектов, программ и портфелей. Пример такого определения из ICB приведен в табл. 266.

Таблица Проект, программа и портфель: основные составляющие и отличительные характеристики управления Характеристики Проект Программа Портфель Цель Проект должен про- Программа должна Портфель должен извести готовый к достичь стратегичес- координировать, поставке продукт ких изменений оптимизировать и корректировать стратегию Виденье и стратегия Взаимосвязаны че- Реализуются про- Регулируются стра рез рабочую оболоч- граммой тегией и находятся ку проекта под её мониторин гом Коммерческая выгода Почти совершено Почти полностью Почти совершено исключена из про- включена в програм- исключена из порт екта му феля Организационные Часто исключены из Обычно включены в исключены из пор изменения проекта программу тфеля Время, затраты Определены в биз- Ориентировочно Основаны на при нес плане и осущест- очерчены в стра- оритетах и стра вимы в проекте тегии;

разбиты на тегических целях отдельные проекты портфеля В том же ICB приведены следующие развернутые характеристики ком понентов проектного менеджмента67.

Целью проекта является произвести продукт, описанный в бизнес-пла не. Стратегические соображения, а также выгода организации перено сятся в бизнес-план. Следовательно, менеджера проекта не интересует стратегия как таковая. Если проект содействует бизнес-стратегии, то он может иметь преимущество над другими проектами, что в свою оче редь облегчит жизнь менеджеру проекта, тем не менее, проект должен добиться желаемого результата согласно бизнес-плану. Менеджер про екта не ответствен за достижение коммерческой выгоды проекта, кото рая, накапливаясь, реализовывается по завершении проекта на уровне организации. В большинстве организаций ответственный за проект Руководство по вопросам определения компетентности (ICB) Версия 3.0. Июнь 2006, Международная ассоциация управления проектами IPMA, P.O. Box 1167б NL–3860 BD Nijkerk, The Netherlands.

Руководство по вопросам определения компетентности (ICB) Версия 3.0. Июнь 2006, Международная ассоциация управления проектами IPMA, P.O. Box 1167б NL–3860 BD Nijkerk, The Netherlands.

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция несет ответственность за получение выгоды от реализации проекта.

Часто проект не связан с внесением изменений в организацию, однако он может подразумевать обучение сотрудников новым путям выпол нения их ролей. Если проект связан с организационными изменения ми, то внедренными в результате проекта трансформациями должны заведовать представители линейной системы управления, а не проек тная команда. В тех случаях, когда исход проекта четко очерчен и кон кретизирован в самом начале и организация не вносит значительных изменений в ходе работы проекта, выполнение проекта в указанных масштабах времени и затрат обычно не вызывает затруднений.

Программа проектов составляется для достижения стратегических це лей, стоящих перед организацией. Чтобы добиться этого, она создает группу взаимосвязанных проектов для поставки продукции/резуль татов, необходимых для достижения выбранных целей, и определяет, какие организационные изменения необходимы для содействия дан ному стратегическому изменению. Программа четко оговаривает про цесс управления коммерческой выгодой, а также слежение за коммер ческий выгодой. Менеджер программы обычно руководит проектами через менеджеров проектов, способствует их взаимодействию с менед жерами линейной системы с целью внедрения изменений и отвечает за управление выгодой;

но он не отвечает за реализацию выгоды, это снова ложится на плечи менеджеров линейной системы. Примерами подобных программ служат: разработка целого ряда взаимосвязанных товаров, национальная кампания против наркомании, новая транс портная система, кампания по уменьшению шума или стандартизация информации в сложной сфере знаний. По истечении оговоренного пе риода времени программа осуществлена в полном объеме, результаты соответствуют стратегии, программа окончена.

Управление портфелем главным образом подразумевает управле ние проектами и программами организации с целью оптимизации ее производительности, выравнивания параметров риска портфеля и гармонизации проектов по отношению к стратегии организации, а также их выполнение в рамках границ бюджета. На этом уровне ко личество, сложность и влияние проектов значительно возрастают;

элементы управления должны быть расставлены по своим местам.

В распоряжении менеджера портфеля есть процессы, механизмы и системы, демонстрирующие менеджерам нижних звеньев то, как пор тфель добьется стратегических целей организации. Он предлагает менеджерам нижних звеньев свой обзор ситуаций и варианты реше ний, касающиеся включения в портфель новых проектов;

какие теку щие проекты следует продолжить, а от каких следует отказаться ради достижения баланса между проектами, которые соответствуют стра Проблемы государственной политики регионального развития России тегии, и проектами, которые можно осуществить в рамках ресурсов и доступных бюджетных средств. В «списке желаний» всегда слиш ком много проектов, от некоторых из них приходится отказываться.

Менеджера проектов заботит вопрос оптимизации процесса общего использования ресурсов. В зрелых организациях менеджер портфеля также оказывает помощь при оценке последствий в результате изме нения виденья и стратегии портфеля. Портфель содержит множес тво проектов, принятие, определение приоритетов, координация и управление которыми велось коллективно. Портфель находится под наблюдением одного лица или группы лиц (директор проекта или исполнительный совет), которые наделены полномочиями и ответ ственностью давать разрешение на использование ресурсов и бюд жета необходимых для проведения проектов. Примерами портфелей могут служить все проектные потребности отдела, все строительные проекты города. Портфели проектов в научно-исследовательских и опытно-конструкторских организациях могут управляться с приме нением тех же процессов.

Геополитические аспекты применения мировых стандартов управления проектами в России EPS (Enterprise Project Structure), или структурированный перечень про ектов (СПП), показывает состав и взаимосвязи проектов, выполняемых в компании. Аналогичным образом СПП можно построить и вверх: для от расли, национальной экономики, страны в целом. Если структурировать международные проекты государств, их коалиций и международных ор ганизаций, мы получим СПП глобального уровня, куда можно включить также проекты транснациональных компаний и международные проекты крупных национальных компаний. В обобщенном виде такой интеграль ный СПП может быть представлен в виде, показанном на рис. 2.

Земной шар стал маленьким и глобализованным, поэтому руководите лям компаний и проектов российского бизнеса важно понимать свое пози ционирование в мировом масштабе. Позиционирование определяется глав ным образом системой координат. В связи с тем, что тематика управления проектами актуальна от глобального уровня до микроэкономики, в качестве исходной системы координат может быть выбрана геополитика. Ключевое значение для дальнейшего анализа имеют следующие две цитаты:

Геополитика — это географический разум государства (К. Хаусхофер).

Каждый имеет столько прав в мире, сколькими он может завладеть (Спиноза).

Суммируя СПП и вышеприведенные цитаты, можно сформулировать два посыла:

Государственная доктрина регионального развития России 4 секция Рис. 2. Интегральный структурированный перечень проектов от глобального до микроэкономического уровня • каждый проект вышестоящего уровня в определенной мере организует вложенные проекты сообразно своему геополитическому разумению и наличным силам;

• каждый проект нижестоящего уровня, даже если он не инициирован и не поддерживается напрямую проектами верхнего уровня, в той или иной связан отношениями субординации с проектами высших уровней.

Принципиальной новизны в этом нет, оба посыла являются логичным следствием применения системного подхода. Однако принципиально важ ным является то, что такой анализ позволяет выявить не только классичес ких стейкхолдеров проекта, но и ключевых стейкхолдеров проектов высших уровней. Такие вертикальные связи, даже символические, могут иметь ре шающее значение для судьбы некоторых проектов (рис. 3).

Геополитика — это мировоззрение власти, наука о власти и для власти.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.