авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

«Раздел VII. Теория и практика налогообложения и финансового права. Статьи В Разделе «Теория и практика налогообложения и финансового права. Статьи» разме- ...»

-- [ Страница 2 ] --

В статье «Правовая природа оптимизации налогообложения», опубликованной ранее в номере 12 журнала «Налоги и финансовое право» за декабрь 2010 года, был сделан вывод о том, что оптимизацию налогообложения можно рассматривать в трёх аспектах: как право налогоплательщика (иное право, предусмотренное в ст. 216 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ НК РФ),1 как механизм регулирования налоговых правоотношений и как способ за щиты прав и законных интересов налогоплательщиков. Обратимся к рассмотрению оптимизации налогообложения как способа защиты прав и законных интересов налогоплательщиков.

В данном случае налогоплательщики осуществляют защиту своих прав, не при бегая к обращению в государственные органы исполнительной власти и в судебные органы. Здесь используются естественные экономические регуляторы деятельности налогоплательщиков: минимизация издержек, контроль за расходами, применение наиболее выгодной для бизнеса учётной политики. Эти естественные возможности снижения налогового бремени всегда будут использоваться налогоплательщиками, и налоговые органы никогда не смогут ограничить налогоплательщиков в возмож ности использования данных факторов.

Однако НК РФ подробно не регулирует вопросы возможности использования этих естественных регуляторов и вместе с ними самой оптимизации налогообло жения, что приводит к спорам и разногласиям налогоплательщиков с налоговыми органами.

По утверждению Председателя Конституционного суда Российской Федерации (далее – КС РФ) В.Д. Зорькина, почти треть поступающих в КС РФ обращений связана с налогами, что свидетельствует о множестве проблем в сфере налогообложения и её повышенной конфликтности,3 данное высказывание лишний раз подчёркивает тот факт, что порядок и способы защиты конституционных прав налогоплательщиков в отношениях с налоговыми органами никак не проработаны и не учтены законодате лем ни в положениях Конституции РФ, ни в Налоговом кодексе РФ.

Право на защиту реализуется субъектами налогового правоотношения через спе циальные меры защиты.

Анализ литературы, посвященной вопросам защиты прав субъектов финансовых и налоговых правоотношений, свидетельствует об отсутствии единообразного пони мания способов и форм защиты прав субъектов финансовых правоотношений.

Ю.А. Крохина, например, отмечает, что нормативными финансово-правовыми актами федерального уровня предусмотрены следующие способы защиты прав субъ ектов финансовых и налоговых правоотношений: президентский, административ ный, судебный, самозащита прав. В.А. Фомин пишет, что предусмотрены следующие способы защиты прав: прези дентский;

административный;

судебный;

восстановление нарушенных прав, вклю чая самозащиту. При этом автор все существующие на данный момент способы, предусмотренные нормативными финансово-правовыми актами федерального и ре гионального уровней, подразделяет на основные и вспомогательные (факультатив ные). К основным способам автор относит административный и судебный способы защиты нарушенных прав субъектов права, к вспомогательным (факультативным) – самозащиту и восстановление нарушенных прав. Другие авторы отмечают, что законодательством предусмотрены три формы за щиты нарушенных прав налогоплательщиков – физических лиц: судебный спо соб защиты, административный способ защиты, самозащита. При этом каждая из 1 «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 31.07.1998 № 146-ФЗ в ред. от 03.12.2011) // «Российская газета», № 148-149, 06.08.1998.

2 Сунцева П.В. «Правовая природа оптимизации налогообложения» // «Налоги и финансовое пра во», № 12, декабрь, 2010 год. С. 290.

3 Сасов К.А. Под ред. С.Г. Пепеляева. Правовые позиции КС РФ по налогообложению. Москва, Волтерс Клувер. 2008 год. С. 6.

4 Финансовое право России: Учебник / Под ред. Ю.А. Крохиной. С. 126.

5 Фомин В.А. Способы защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права: основные и вспо могательные. Президентский способ защиты и его особенности // Финансовое право. 2005. № 10. С. 6.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ названных форм защиты прав налогоплательщиков имеет свои преимущества и недостатки. И.Г. Гараев предлагает под способами защиты прав понимать поименованные и не поименованные в финансовом законодательстве меры, посредством которых защищаются и восстанавливаются нарушенные права и законные интересы, реали зующиеся с помощью процедур воздействия на правонарушителя через механизм государственного принуждения, либо самостоятельные действия (бездействие) лица в установленных законодательством пределах.

Способы защиты прав участников финансовых правоотношений характеризуют ся следующими признаками:

1) реализация права на защиту с помощью того или иного способа осуществляет ся в особом процессуальном порядке в рамках охранительных правоотношений;

2) регламентируются действующими нормативными правовыми актами;

3) ограниченность использования данных мер во времени;

4) совершение субъектом правомерных действий, направленных на защиту и вос становление нарушенного права, прежде всего, в форме обращения в компетентные органы. Из всех приведённых выше точек зрения следует, что перечень способов защиты прав в финансово-правовой науке (а значит, и в налоговом праве) не является исчер пывающим.

Ряд авторов делит способы защиты на судебные и административные, отдельно, думается излишне, выделяя подвид административной защиты прав – президентский.

Другие авторы упоминают такой способ защиты нарушенного права как самозащита, к которому можно отнести оптимизацию налогообложения. И.Г. Гараев предлагает во обще не ограничиваться конкретным перечнем способов защиты нарушенного права.

Таким образом, в науке нет единства мнений относительно определения исчер пывающего перечня способов защиты нарушенного права. Думается, что в этой свя зи следует предложить следующую классификацию способов защиты нарушен ных прав:

– судебный, – административный (куда и можно отнести президентский, а также лю бые методы самозащиты, к числу которых в свою очередь относится и способ оптимизации налогообложения).

Следовательно, оптимизация налогообложения является подвидом адми нистративного способа защиты прав налогоплательщиков, осуществляемого ими в рамках самозащиты.

В действующем законодательстве и теории юридической науки должного внима ния способам самозащиты и такой их разновидности как оптимизация налогообло жения неоправданно не уделяется внимание.

В НК РФ отсутствует перечень способов защиты прав налогоплательщиков, такой как, например, предусмотренный в ст. 12 ГК РФ перечень способов защиты граждан ских прав. Налоговое законодательство РФ более объёмно, чем гражданское законо дательство, однако менее теоретически разработано, что приводит к постоянному росту числа налоговых споров.

В п. 1 ст. 22 НК РФ предусматривается, что налогоплательщикам (плательщикам сборов) гарантируется и административная, и судебная защита их прав и законных 1 Костенников М.В., Корзун С.Ю., Трегубова Е.В. Административные запреты и механизмы защи ты прав налогоплательщиков – физических лиц. Ч. 1 // Административное и муниципальное право.

2010. № 2. С. 15.

2 Гараев И.Г. К вопросу о формах и способах защиты прав и законных интересов субъектов фи нансовых правоотношений // Финансовое право. 2011. № 9. С. 3.

218 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ интересов. Порядок защиты прав и законных интересов налогоплательщиков (пла тельщиков сборов) определяется НК РФ и иными федеральными законами.1 Между тем данный порядок и способы его реализации в отдельной статье НК РФ не прописа ны, что создаёт трудности при реализации на практике налогоплательщиками права на обжалование незаконных решений налоговых органов и действий/бездейсвий их должностных лиц. В этой связи законодательное урегулирование понятия оптимиза ции налогообложения и способов её реализации просто необходимы для юридически правильного определения границ применения такого способа защиты права.

В целях предотвращения налоговых споров государство предоставляет физиче ским лицам и организациям право на самозащиту своих прав, которое достаточно распространено в налоговом праве на практике, однако законодательно не урегули ровано и теоретически не проработано.

Определённые правовые предпосылки урегулирования способов защиты прав налогоплательщика содержатся в положениях НК РФ. В соответствии с пп. 11 п. ст. 21 НК РФ налогоплательщики имеют право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, неправомерность которых за ключается в их несоответствии НК РФ или иным федеральным законам. Следователь но, данные акты нарушают установленный порядок реализации прав и законных интересов налогоплательщиков, что, безусловно, требует ответной реакции в форме действий (бездействия) со стороны самого лица в целях защиты своего права.

Поэтому представляется узким подход ряда авторов, например В.В. Панкратова, к определению формы защиты права как «процессуальной категории, под которой понимается деятельность компетентных органов по защите права». Законность применения налогоплательщиками оптимизации налогообложения как способа защиты своих прав и законных интересов также вытекает из положе ний ст. 57 Конституции РФ: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение на логоплательщиков, обратной силы не имеют».3 Следовательно, незаконно установ ленные налоги и сборы платить нет необходимости. Налоги, способ взимания, спо соб исчисления которых не соответствует закону, не подлежат уплате в бюджет, так как они не отвечают критериям законности их установления государством.

В продолжение данного правила законодатель закрепил правило о том, что за конно установленными должны быть все элементы налога, перечисленные в ст. НК РФ: объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога.4 В необходи мых случаях при установлении налога в акте законодательства о налогах и сборах могут также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использова ния налогоплательщиком.5 Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов) в силу положений п. 7 ст. 3 НК РФ. 1 «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 31.07.1998 № 146-ФЗ в ред. от 03.12.2011) // «Российская газета», № 148-149, 06.08.1998.

2 Панкратов В.В. Государственная власть и форма защиты права // Судебно-арбитражная прак тика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2005. № 6. С. 48.

3 Конституция Российской Федерации от 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ // СПС «Консультант плюс».

4 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ в ред. от 09.03.2010. // СПС «Консультант плюс». Дата обращения 10.04.2010 г.

5 Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ в ред. от 09.03.2010. // СПС «Консультант плюс». Дата обращения 10.04.2010 г.

6 Там же.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ Таким образом, налогоплательщик на основании вышеприведённых положений Конституции РФ и НК РФ имеет право применить оптимизацию налогообложения как законный способ защиты своих прав и законных интересов.

Согласно положениям ст. 45 Конституции РФ государственная защита прав и сво бод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Каждый впра ве защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Основными правами налогоплательщика является предусмотренное ст. 57 Консти туции РФ право уплачивать только законно установленные налоги и сборы и преду смотренное ст. 35 Конституции РФ право частной собственности.

Следовательно, применение оптимизации налогообложения как способа защиты вышеупомянутых прав налогоплательщиком является законным и обоснованным.

Приведённые выше нормы Конституции РФ, имеющие прямое действие, провоз глашают приоритеты первичности защиты прав налогоплательщиков как слабой стороны в публично-правовых налоговых правоотношениях.

Таким образом, можно сделать следующий вывод, оптимизация налогообложе ния как способ защиты права налогоплательщика является в настоящий момент са мым востребованным механизмом реализации прав налогоплательщиков.

В этой связи в ст. 22 НК РФ следует включить п. 3, где необходимо закрепить следующим образом перечень способов защиты прав налогоплательщиков:

«п. 3 ст. 22 НК РФ Способами защиты прав налогоплательщиков являются:

– административный, реализуется путём: обращения с жалобами в выше стоящие налоговые и иные контролирующие органы, в том числе в органы прокуратуры;

путём осуществления самозащиты, в том числе посредством применения законных механизмов оптимизации налогообложения;

– судебный, реализуется путём обращения налогоплательщиков с жалоба ми в судебные органы на незаконные нормативные и ненормативные право вые акты и действия/бездействия должностных лиц налоговых органов.

Пристатейный библиографический список:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993, с учетом поправок, внесен ных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12. № 7-ФКЗ // СПС «Консультант плюс».

2. «Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 31.07. № 146-ФЗ в ред. от 03.12.2011) // «Российская газета», № 148-149, 06.08.1998.

3. Сасов К.А. Под ред. С.Г. Пепеляева. Правовые позиции КС РФ по налогообложе нию. Москва, Волтерс Клувер. 2008 год. 565 с.

4. Финансовое право России: Учебник / Под ред. Ю.А. Крохиной. 640 с.

5. Гараев И.Г. К вопросу о формах и способах защиты прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений // Финансовое право. 2011. № 9. С. 2 – 5.

6. Костенников М.В., Корзун С.Ю., Трегубова Е.В. Административные запреты и механизмы защиты прав налогоплательщиков – физических лиц. ч. 1 // Администра тивное и муниципальное право. 2010. № 2. С. 3-33.

7. Панкратов В.В. Государственная власть и форма защиты права // Судебно арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения. 2005.

№ 6. С. 39-48.

8. Сунцева П.В. «Правовая природа оптимизации налогообложения» // «Налоги и финансовое право», № 12, декабрь, 2010 год. С. 290-294.

9. Фомин В.А. Способы защиты нарушенных прав субъектов бюджетного права:

основные и вспомогательные. Президентский способ защиты и его особенности // Финансовое право. 2005. № 10. С. 4-12.

220 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ Уважаемые читатели!

В номере 9 за 2012 год журнала «Налоги и финансовое право» была опубликована статья И.Ю. Жалонкиной (стр. 152-155). Однако в процессе верстки была допущена ошибка в названии статьи. Редакция журнала «Налоги и финансовое право» прино сит свои извинения Ирине Юрьевне и публикует повторно статью с оригинальным текстом и названием без искажений.

Заместитель главного редактора журнала «Налоги и финансовое право»

Зекунова Т.А.

Жалонкина Ирина Юрьевна заместитель начальника контрольного отдела, УФНС России по Томской области;

ассистент кафедры налогов и налогообложения, соискатель ученой степени кандидата экономических наук Национального исследовательского Томского государственного университета, Россия, г. Томск E-mail: jalonkina-i@sibmail.com Срок исковой давности по взысканию налогов:

новый подход Аннотация: Неуплата в течение продолжительного времени налогоплательщиками сумм налогов, пеней и штрафов в конечном итоге приводит к истечению процессуальных сроков для принятия решения о принудительном взыскании налоговой задолженности.

Тем самым данная налоговая задолженность будет признана как безнадежная к взысканию налоговыми органами.

В целях совершенствования современного механизма взыскания налоговой задолжен ности в статье предложен новый подход к установлению срока исковой давности по взы сканию налоговых платежей.

Ключевые слова: налоговая задолженность, налоговый механизм, взыскание налогов.

Annotation: Failure to pay for an appreciable length of time taxpayers of the sums of taxes, fines and penalties finally leads to the expiration of procedural terms for making decision on compulsory collecting a tax debt. Thereby this tax debt will be recognized as hopeless to collecting by tax authorities.

With a view of improvement of the modern mechanism of collecting a tax debt in article the new approach to establishment of term of limitation period on collecting tax payments is offered.

Keywords: tax debt, tax mechanism, collecting taxes.

Экономическая ситуация, сложившаяся в России в период перехода к рыночным отношениям, вызвала необходимость модернизации действующей налоговой систе мы. В связи с чем, приоритетным направлением деятельности налоговых органов по формированию эффективной налоговой системы на протяжении последних 20 лет является обеспечение должного контроля за исполнением налогоплательщиками своих обязательств, повышение собираемости и снижение задолженности по нало гам и сборам в бюджетную систему РФ.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ Несмотря на то, что за период функционирования налоговой службы, проводимые налоговые реформы были направлены на обеспечение экономически обоснованной налоговой нагрузки на налогоплательщиков, подготовку нормативно-правовых ак тов по уточнению налоговых ставок и налогооблагаемых баз, улучшению взаимо отношений налоговых органов и налогоплательщиков, данные мероприятия не обеспечили добросовестного исполнения налогоплательщиками обязанностей по уплате налоговых платежей.

Так по состоянию на 1 января 2012 года налоговая задолженность в консолиди рованный бюджет РФ составила 1125,8 млрд рублей [3]. По экспертным оценкам, государство ежегодно недополучает от 20 до 30% законно установленных налогов и сборов, что является негативным экономическим фактором и серьезной проблемой, ограничивающей объем финансовых ресурсов страны.

Наряду с общими причинами, способствующими избежанию уплаты налогов или снижения их размеров, такими как низкий уровень налоговой дисциплины, не стабильность налогового законодательства, несовершенство отдельных налоговых механизмов, определяющих порядок исчисления и уплаты того или иного налога, несовершенство форм и методов налогового контроля, необходимо выделить совер шенно законный способ не уплаты налогов – затягивание срока их уплаты с целью дальнейшего списания налоговыми органами безнадежных к взысканию недоимки и задолженности по пеням и штрафам.

В действующем налоговом законодательстве установлен общий срок давности при влечения к ответственности за совершение налогового правонарушения 3 года (ст. НК РФ) и мера ответственности за совершение налогового правонарушения в виде на логовой санкции (штрафов). При этом Налоговым Кодексом РФ не установлен срок давности взыскания налоговой задолженности, а установлены только конкретные процессуальные сроки для принятия решения о взыскании налога, пеней, штрафов.

В целях урегулирования имеющейся ситуации налоговые органы по истечении трехлетнего срока после принятия решения о взыскании налоговой задолженности, а также по иным обстоятельствам, предусмотренным статьей 59 Налогового кодекса РФ, признают просроченную недоимку безнадежной к взысканию.

Таблица 1 – Показатели списания налоговой задолженности, признанной безнадежной к взысканию по СФО за 2006-2010 г.г.

год Совокупная Сумма списанной недоимки и задолженности по пе задолженность ням и штрафам, признанным безнадежными к взы всего сканию, млн. руб.

Всего Задолжен- Задолжен- Задолжен ность по на- ность по ность по логам пени штрафам 2006 9 270,6 2 538,8 1 493,8 1 019,2 25, 2007 8 151,4 1 158,5 824,5 266,5 67, 2008 7 469,7 1 616,7 1 152,6 359,2 104, 2009 6 086,9 938,9 562,4 297,1 79, 2010 5 882,9 984,7 700,4 196,9 87, Кроме того, со 2 сентября 2010 года Федеральным законом РФ № 229-ФЗ [1], расши рен перечень оснований, по которым недоимка по налогам, а также задолженность по пеням и штрафам признается безнадежной к взысканию.

Согласно подп. 4 п. 1 ст. 59 НК РФ подлежит списанию недоимка после принятия судом решения, согласно которому налоговый орган утратил возможность ее взы скания в связи с пропуском установленных сроков.

222 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ Появление в тексте НК РФ данной процедуры списания безнадежных долгов предоставляет возможность проведения так называемой «амнистии» в отношении имеющейся у организаций задолженности перед бюджетами разного уровня, кото рая осталась непогашенной после применения всех предусмотренных законодатель ством РФ мер взыскания.

Таким образом, применение новых правил списания, с одной стороны, гаранти рует организациям отсутствие споров с представителями налоговой администрации, с другой – подтверждает беспомощность налоговых органов в действиях по взыска нию налоговой задолженности и желание как можно быстрее урегулировать задол женность не применяя дополнительные резервы для ее взыскания.

Кроме того, в отношении просроченной к взысканию недоимки налоговый орган не вправе начислять пеню, поэтому после истечения срока взыскания задолженно сти по налогу пеня не может служить способом обеспечения исполнения обязанно сти по уплате налога и с этого момента не начисляется [2].

В данном случае, с учетом мировой практики (в США право на взыскание налого вой задолженности осуществляется в течение 10 лет со дня возникновения налого вых обязательств, в Великобритании, Японии и Швеции срок исковой давности для взыскания недоимки по налогам определен в 6 лет, в Дании – 5 лет и 4 месяца), необ ходимо установить срок исковой давности по взысканию налоговой задолженности, тем самым исключить вероятность действий недобросовестных налогоплательщи ков по уклонению от уплаты налоговых платежей с конечной целью, направленной на списание налоговой недоимки.

Кроме того, установление срока исковой давности по взысканию налоговой за долженности обеспечит неотражение на лицевых счетах налогоплательщиков сумм, нереальных к взысканию, и предоставит дополнительные гарантии добросовест ным налогоплательщикам, в частности возможность получения кредитов, участие в тендерах, получение дополнительных инвестиций и т.д.

Для расчета срока исковой давности по взысканию налоговой задолженности на логовыми органами автором предложен следующий алгоритм расчета.

Воспользуемся коэффициентом обесценивания рубля, который показывает поте рю покупательной способности валюты (рубля) на местном рынке по сравнению со своим первоначальным значением в результате инфляции.

Величина коэффициента обесценивания за определенный срок рассчитывается по формуле:

Иi - Ko = Пn ( 1 + 100 ) i= где Ko – коэффициент обесценивания валюты;

n – число рассматриваемых рав ных временных периодов с известным значением инфляции;

Иi – значение величи ны инфляции в заданном временном периоде.

Учитывая, что к дополнительно причитающимся к уплате суммам налога начис ляются соответствующие суммы пени в качестве компенсации бюджета за несвоевре менную уплату недоимки по налогу, был рассчитан максимальный срок взыскания налоговой задолженности, с учетом коэффициента обесценивания денежной массы.

Установлено, что пени компенсирует потери бюджета в результате обесцени вания рубля при максимальном сроке взыскания до 7 лет. При увеличении срока взыскания налоговой задолженности более чем на 7 лет возникает потеря бюджета в виде обесценивания причитающейся к взысканию денежной суммы в результате инфляционного процесса.

Списание сумм безнадежной задолженности, не подлежащей взысканию нало говыми органами в связи с истечением семилетнего срока исковой давности, обе спечит планомерное поэтапное снижение уровня совокупной налоговой задолжен ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ ности с одновременным обеспечением дополнительных поступлений в бюджетную систему РФ.

Таким образом, списание недоимки по истечению срока исковой давности явля ется легким, быстрым и не затратным способом ее урегулирования, при этом фор мирование эффективной налоговой системы должно происходить за счет иных ме тодов обеспечения обязанности исполнения по уплате налоговых платежей.

Список литературы 1. О внесении изменений в часть первую и часть вторую НК РФ и некоторые дру гие законодательные акты РФ, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) РФ в связи с урегули рованием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования [Электронный ресурс]: Федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2010 г. № 229-ФЗ // КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф, сетевая. – Электрон. дан. – М., 2010. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

2. О невозможности начисления пени на недоимку, срок взыскания которой налоговым органом пропущен [Электронный ресурс]: Постановление Президиума ВАС РФ от 29 сент. 2009 г. № 5838/09 // Банк данных «Документы высшего арбитраж ного суда». – Текст. дан. – [Б. м., б. г.]. –URL: http://arbc.consultant.ru (дата обращения 02.05.2010).

3. Сведения о структуре задолженности по срокам образования (отчет по форме № 4-Т) [Электронный ресурс]: Приказ ФНС РФ от 27 дек. 2005 г. № САЭ-3-10/695@ (с учетом изменений, утвержденных приказом Федеральной налоговой службы от 23 дек. 2008 г.

№ ММ-3-1/678) // КонсультантПлюс : справ. правовая система. – Версия Проф, сетевая. – Электрон. дан. – М., 2008. – Доступ из локальной сети Науч. б-ки Том. гос. ун-та.

224 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ Каримов Денис Александрович ведущий специалист по юридическим вопросам Группы компаний «Налоги и финансовое право», соискатель ученой степени кандидата юридических наук, кафедра административного права Уральской государственной юридической академии, г. Екатеринбург Email: karimov@cnfp.ru Понятие и признаки промежуточных актов и действий Аннотация: В статье освящаются некоторые результаты диссертационного исследования автора. В журнале «Налоги и финансовое право». 2012 № 10 вышла статья о судебном контроле промежуточных актов и действий. Однако в целях выяснения вопроса о том, ка ким условиям должны отвечать акты и действия, принимаемые и совершаемые должност ными лицами административных органов в рамках административных процедур, чтобы стать предметом судебного контроля, необходимо также выделить признаки, которыми они обладают в тех или иных процедурах. В этом случае надлежит выяснить вопрос об обоснованности выделения промежуточных актов и действий, учитывая, что в законода тельстве позиции о том, какие именно акты могут быть названы промежуточными, нет.

Ключевые слова: административная процедура, промежуточный акт.

Annotation: The article deals with some results of the Author’s thesis. In the “Taxes and Financial Law”. 2012. # 10 was published my article devoted to judicial control on intermediate acts and actions. This article is dedicated to intermediate act and actions characteristics.

Keywords: administrative proceeding, intermediate act.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (далее – ГПК РФ)1 в ч. 1 ст. 254 позволяет гражданину оспорить любое решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если он считает, что на рушены его права и свободы. Согласно ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации2 граждане, организации и иные лица вправе обра титься в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными любых ненормативных правовых актов, незаконными любых решений и действий (бездей ствия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязан ности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, формально основания для оспаривания любых актов, которые принимаются в ходе административных процедур, идентичны основаниям для оспа ривания актов, принимаемых по ее итогам. Кроме того, основания для оспаривания и актов, и действий являются одинаковыми.

1 СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.

2 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ Между тем только тот факт, что оспаривание актов и действий, принимаемых/ совершаемых в рамках административных процедур, не приостанавливает разви тие административной процедуры, заставляет предположить, что основания для возникновения административного спора, обусловленного несогласием с актом или действием, которые приняты/совершены в рамках административных процедур, от личаются от оснований для его возникновения в случае несогласия с актами, прини маемыми по их итогам, поскольку они имеют разную правовую природу. О правиль ности такого вывода свидетельствует анализ ряда законов стран Содружества Неза висимых Государств (Республики Беларусь,1 Кыргызской Республики,2 Республики Таджикистан,3 Республики Армения4).

Так, большая часть этих законов не выделяет в самостоятельную группу акты и действия, которые принимаются/совершаются в рамках административных проце дур. Соответственно, законы связывают возможность обжалования только с право выми актами, принимаемыми по их итогам. Вместе с тем в Законе Республики Бе ларусь от 28.10.2008 № 433-З «Об основах административных процедур» содержится три вида административных решений (ст. 24), в том числе решение об отказе в при нятии заявления заинтересованного лица, которое имеет собственные требования к его принятию (абз. 2 п. 1 ст. 26). Оно наряду с решением об осуществлении (об отказе в осуществлении) административной процедуры может быть обжаловано в админи стративном порядке (п. 1 ст. 30), а затем в суд (абз. 1 п. 3 ст. 30). Решение об отказе в принятии заявления сходно с двумя другими решениями тем, что оно исполняется и создает результат (выдаются справки, документы и т.д., п. 3 ст. 43).

Статья 43 Закона Кыргызской Республики от 01.03.2004 № 16 «Об административ ных процедурах» позволяет обжаловать в суд отдельные действия (бездействие) ад министративных органов, затрагивающие их права и интересы (абз. 2 п. 1). Тот факт, что закон позволяет обжаловать также и действия способами и в порядке, предусмо тренном для обжалования решений по административным делам (гл. VI), свидетель ствует о том, что они имеют такое же юридическое значение.

При таких обстоятельствах акты и действия, которые принимаются в ходе ад министративных процедур, могут быть отдельно обжалованы, если имеют юриди ческое значение. Для того, чтобы понять какое, необходимо проанализировать их признаки и свойства, классифицировать их. В связи с этим нельзя не упомянуть про ект Федерального закона «Об административных процедурах», внесенный депутатом Государственной Думы Российской Федерации В.В. Похмелкиным,5 где предлагалось унифицировать акты и действия, находящиеся в промежутке после возбуждения административного дела и до издания итогового акта, объединив их понятием «ад министративный акт» (ст. 8). Группу таких актов и действий можно условно назвать промежуточными.

Лексическое толкование понятий «промежуточный», «промежуточность» позво ляет определить действия, обладающие таким признаком, как занимающие средин ное положение между крайними позициями чего-нибудь.6 Если административная 1 Закон Республики Беларусь от 28.10.2008 № 433-З «Об основах административных процедур».

URL: http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p2=2/1530 (дата обращения: 13.05.2012).

2 Закон Кыргызской Республики от 01.03.2004 № 16 «Об административных процедурах». URL:

http://center.gov.by/debur/docs/law/zakonkr.htm (дата обращения: 18.02.2011).

3 Кодекс об административных процедурах Республики Таджикистан. URL: http://mmk.tj/ru/ legislation/legislation-base/codecs/ (дата обращения: 13.05.2012).

4 Закон Республики Армения от 16.03.2004 № ЗР-41 «Об основах администрирования и админи стративном производстве». URL: http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=1937&lang=rus (дата обращения: 13.05.2012).

5 Цит. по: Справочно-правовая система «Гарант» (снят с рассмотрения).

6 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1993. С. 634, 738, 786.

226 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ процедура представляет собой не одномоментную, а продолженную во времени дея тельность правоприменителя, то промежуточные акты принимаются/совершаются в ее рамках от начала процедуры до ее окончания.

Анализ доктрины позволяет сделать вывод о том, что ученые считают, что про межуточные акты существуют. Исследуя их, они относят к таким актам те, которые принимаются в ходе осуществления административных процедур. Так, Г.В. Матвиен ко и А.В. Филатова указывают, что промежуточные акты являются правовыми, при этом они принимаются во время процедурных действий, а также в результате дости жения определенной цели.1 Из этого утверждения можно сделать вывод о том, что промежуточные акты могут быть различны по своим свойствам.

А.Е. Помазуев полагает, что промежуточные акты – это форма выражения резуль татов организационных действий административной процедуры. По его мнению, такие акты самостоятельно не разрешают дело, но отражают совершение определен ных предписанных действий, приближающих итоговое решение по делу и необхо димых для его принятия. Ученый считает, что промежуточные акты выступают гра ницей стадий, а их содержанием – совершаемые для их принятия организационные действия. Видится, что позиция автора сходна с позицией вышеуказанных ученых. По на шему мнению, рассуждая о промежуточном акте, А.Е. Помазуев говорит о нем как о неком результате, который способен завершить стадию административной процеду ры. В этом смысле промежуточный акт представляет собой итог правовой деятель ности, принимается по результатам совершения организационных действий.

Из определения ученого можно сделать вывод о том, что промежуточные акты не обладают способностью разрешать дело по существу, поскольку такой способностью обладает только итоговый административный акт. Важно, что еще А.П. Шергин ука зывал в связи с этим на наличие «основных актов», свойством которых является то, что они разрешают дело по существу. Все остальные акты, по его мнению, не носят основного характера.3 Похожего мнения придерживается С.К. Загайнова, рассматри вая судебные промежуточные и итоговые акты. Она утверждает, что промежуточ ные акты направлены на вынесение окончательного акта, а итоговым актом завер шается рассмотрение и разрешение дела.4 Подчеркнем, что авторы исключают из группы промежуточных актов те, которые принимаются при исполнении итогового административного акта (видимо, они издаются уже в рамках другой процедуры).

Таким образом, одной из целей принятия промежуточного административного акта, является необходимость окончания административной процедуры, разреше ния административного дела по существу. Такой акт обеспечивает достижение ко нечной цели административной процедуры. Следовательно, промежуточные акты отличаются наличием у них обеспечительной функции, суть которой состоит в том, чтобы создать правовой результат, не допускающий образования препятствий 1 Матвиенко Г.В. Административные процедуры и производства в таможенном праве // Журнал российского права. 2008. № 12 (Цит. по: Справочно-правовая система «Консультант Плюс»);

Филатова А.В. Проблемы регламентации административных процедур государственного контроля (надзора) // Административное и муниципальное право. 2008. № 4 (Цит. по: Справочно-правовая система «Кон сультант Плюс»).

2 Помазуев А.Е. Административные процедуры доступа граждан к публичной информации: ав тореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 12.

3 Цит. по: Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об адми нистративных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики: дис. … канд.

юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 33, 34.

4 Загайнова С.К. Теоретические проблемы характеристики судебных актов в гражданском и арбитражном процессах // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / Под ред. Л.Ф. Лесницкой, М.А. Рожковой. М., 2008 (Цит. по: Справочно-правовая система «Консультант Плюс»).

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ к надлежащему развитию и завершению административной процедуры, изданию итогового административного акта, соответствующего нормативно установлен ным требованиям. В таком случае промежуточный акт можно признать разновид ностью административного акта, способного вносить изменения в существующий правопорядок. При таких обстоятельствах он может влиять на поведение как властного, так и невластного участников юридического процесса.2 Для этого акт должен содержать какую-либо накладываемую на них обязанность или исключать возможность реали зации их прав. При исполнении промежуточного акта поведение субъектов правоот ношения коррелируется в соответствии с требованиями этого акта, чем и обеспечи вается вышеуказанное влияние.

А.Е. Помазуев говорит о наличии промежуточных актов и организационных действий, которые совершаются в целях принятия промежуточных актов. С.Д. Ха занов приходит к выводу о существовании действий, которые носят промежуточ ный характер, не ограничивают чьих-либо прав.3 Они неразрывно связаны с ходом юридического процесса и не создают каких-либо последствий. Их результатами, на пример, являются акт освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и акт медицинского освидетельствования на состояние опьянения. Как указано в п. постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2006 № «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»,4 такие документы являются доказательствами по делу об административном правонаруше нии, следовательно, не относятся к ненормативным правовым актам, решениям и действиям, которые можно оспорить в порядке гл. 24 ГПК РФ. Названные документы нельзя отнести к ненормативным правовым актам, решениям или действиям – это их результаты.

С другой стороны, в гл. 27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)5 предусмотрены виды мер обеспечения произ водства по делам об административных правонарушениях, которым свойственно наличие обеспечительной функции (например, административное задержание ино гда необходимо для составления протокола об административном правонарушении).

Каждая из таких мер исполняется (осуществляется принудительное препровожде ние, ограничивается свобода невластного субъекта и т.д.), поскольку накладывает конкретные обязанности. Такие действия относятся к промежуточным действиям.

Они, в отличие от организационных действий, создают не только информационный (например, составление протокола об административном задержании), но и право вой результат и тем самым влияют на поведение участников, внося изменения в дей ствующий правопорядок. При таких обстоятельствах промежуточные действия мо гут отличаться тем, что имеют самостоятельный, а не организационный характер.

М.С. Крупина, анализируя акты, принимаемые на основании КоАП РФ, класси фицирует их на самостоятельные и промежуточные. Самостоятельные акты могут быть самостоятельно обжалованы в арбитражном суде, в их перечень, в частности, включаются 1) определение об отказе в возбуждении дела об административном 1 Ноздрачев А.Ф. Административные акты: понятие, признаки, динамика // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. С. 147.

2 См.: Хазанов С.Д. Общая характеристика стадии пересмотра в производстве по делам об ад министративных правонарушениях // Журнал российского права. 2004. № 10 (Цит. по: Справочно правовая система «Консультант Плюс»).

3 Там же.

4 Российская газета. 2006. № 250.

5 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

228 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ правонарушении;

1 2) определение об отказе в восстановлении срока обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Такие акты нельзя признать итоговыми административными актами, поскольку они не отвечают на вопрос о виновности или невиновности лица, следовательно, не разрешают конкретную материально-правовую ситуацию, которая должна быть разрешена по итогам производства по делу об административном правонарушении. Вместе с тем нельзя их отнести и к промежуточным актам, так как последние, исходя из признаков, указанных выше, принимаются в ходе совершения административ ной процедуры и имеют обеспечительную функцию – направлены на издание итого вого административного акта. Считаем, что при данных условиях рассматриваемые акты можно отнести к самостоятельным, поскольку в них административное дело не разрешается по существу, они не принимаются в целях издания итогового адми нистративного акта, но могут остановить развитие административной процедуры.

М.С. Крупина в структуре самостоятельных актов выделяет определение о воз вращении протокола об административном правонарушении. Оно в силу ч. 3 ст. 28. КоАП РФ выносится на стадии возбуждения производства по делу об администра тивном правонарушении. Не рассматривая вопрос о том, может ли такой акт быть самостоятельно обжалован, считаем, что он относится к промежуточным актам, поскольку обладает обеспечительной функцией: такой акт принимается уже в ходе административной процедуры в целях устранения недостатков протокола об адми нистративном правонарушении и иных материалов дела. Его назначением является устранение недостатков, препятствующих рассмотрению дела (п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ), а значит, и вынесению постановления по делу об административном правона рушении.

Исследование судебного контроля за промежуточными актами и действиями тре бует анализа промежуточных актов и действий, которые принимаются/совершают ся в рамках контрольно-надзорных и позитивных процедур. С учетом того, что такие процедуры опосредуют взаимодействие властного субъекта с невластным, необхо димо рассмотреть виды актов и действий, их свойства, признаки, а также критерии, по которым они могут быть отграничены от итоговых административных актов. Ха рактеристика промежуточных актов и действий позволит выделить критерии, по которым за ними может быть осуществлен судебный контроль.

В.М. Горшенев и И.Б. Шахов подчеркивают, что назначением любого контроля яв ляется предупреждение ошибок и исправление недочетов. В связи с этим они пока зывают отличия контрольной деятельности от деятельности юрисдикционной, рас крывают взаимосвязь мер взыскания и мер юридической ответственности. Исходя из их позиций, можно предположить, что возможность применения мер взыскания об условлена необходимостью отреагировать на выявленные нарушения, то есть меры взыскания применяются по результатам контрольно-надзорной деятельности. 1 См. также определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.01. № 15774/08.

2 Крупина М.С. Оспаривание решений административных органов по делам об административ ных правонарушениях в арбитражных судах: вопросы теории и практики: дис. … канд. юрид. наук.

Екатеринбург, 2009. С. 34-36, 44.

3 См.: Хазанов С.Д. Особенности защиты прав юридических лиц и индивидуальных предприни мателей в арбитражных судах на стадии возбуждения дела об административном правонарушении // Арбитражные суды: теория и практика правоприменения. Сборник статей к 75-летию Государствен ного арбитража – Арбитражного суда Свердловской области / Отв. ред. И.В. Решетникова, М.Л. Скура товский. Екатеринбург, 2006. С. 418;

Осинцев Д.В. К вопросу об административном судопроизводстве// Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 5 (Цит. по: Справочно-правовая система «Консуль тант Плюс»).

4 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 14, 33, 78, 107.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ Данный вывод подтверждается позицией Е.В. Шориной, которая, в частности, вы деляет в процессе осуществления контроля внепроцедурные этапы планирования проверки и организационных мероприятий по ее проведению, где невластный субъ ект активно не участвует. Наоборот, начиная со стадии подготовки к проверке не властный субъект все больше вовлекается в процесс ее осуществления, а со стороны властного субъекта по отношению к нему появляются определенные обязанности (например, уведомить о принятии решения о проведении проверки).1 Ученый гово рит о мерах взыскания применительно к мерам ответственности и рассуждает о них при рассмотрении вопросов реализации решения, принятого по итогам проверки. Д.Н. Бахрах, А.В. Демин и С.Д. Хазанов считают, что административный надзор связан с широким применением административного принуждения. При этом в ад министративном надзоре – «надведомственном, специализированном, системати ческом контроле государственной администрации за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-юридических норм» – они выделяют надзор за лицами, совершившими преступления. Свойством последнего является то, что он носит принудительный характер. Таким образом, говоря о соотношении контроля и применяемых в целях реаги рования на выявленные нарушения мер принуждения, можно сделать вывод о том, что контрольная деятельность оканчивается выявлением нарушения и возложени ем обязанности по его устранению. В этом случае достигается цель соответствующей процедуры. Последующая реакция государства на выявленные нарушения, неиспол нение наложенной обязанности к контрольно-надзорной процедуре не относится.

Отчасти такой вывод подтверждается определением Конституционного Суда Рос сийской Федерации от 16.11.2000 № 237-О,4 где указывается, что сами по себе акты, которые облечены в форму предписания об устранении нарушений действующего законодательства, мерами принудительного исполнения не обеспечены, поскольку преследуют цель понудить их исполнение в добровольном порядке, на это указывает и наличие определенного срока для исполнения. Однако такие акты являются обя зательными, а содержащиеся в них требования реализуются специально предусмо тренными процедурами. Суд в данном случае говорит об административных про цедурах осуществления государственного контроля антимонопольным органом и о наличии судебных процедур принудительного исполнения требований.

В Налоговом кодексе Российской Федерации (далее – НК РФ)5 предусмотрена про цедура принудительного исполнения решений, принятых, например, по результа там налоговых проверок. Такие процедуры могут быть реализованы самим налого вым органом, при этом нормы, посвященные устранению выявленных нарушений по исполнению обязанностей по уплате налогов, содержатся за рамками глав о на логовом контроле (гл. 14, нормы о принудительном исполнении содержатся в гл. 10 – требование об уплате налога, в гл. 8 – исполнение обязанности по уплате налогов и сборов).

В ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Россий ской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и тер риториальные фонды обязательного медицинского страхования»6 указано, что в не которых случаях может быть вынесено решение о взыскании страховых взносов за 1 См.: Управленческие процедуры. М., 1988. С. 106-121.

2 Там же. С. 118.

3 Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации:

Учеб. пособие. Екатеринбург, 1999. С. 127, 128.

4 Цит. по: Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

5 СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

6 СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3738.

230 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ счет имущества плательщика страховых взносов – организации или индивидуального предпринимателя, которое принимается в форме соответствующего постановления и направляется судебному приставу-исполнителю для исполнения. В последнем случае меры принудительного исполнения состоят собственно из процедур осуществления контроля и процедуры принудительного исполнения, предусмотренных Федераль ным законом от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».1 Таким об разом, нормы об исполнении обязанности содержат отсылку к другому закону.

В силу п. 1 ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении госу дарственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ)2 на невластного субъекта накладываются какие-либо обязанности, их неисполнение влечет принятие мер по пресечению или устранению последствий выявленных нарушений в соответствии с иным законодательством (п. ст. 2). Например, согласно ч. 2 ст. 17 временный запрет деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуаль ного предпринимателя является обеспечительной мерой, применяемой на основа нии КоАП РФ в ходе производства по делу об административном правонарушении (ст. 27.16). Неисполнение законного предписания влечет возбуждение производства по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, лицо мо жет быть привлечено к административной ответственности. Здесь, кстати, стоит от метить, что нормы об исполнении постановлений по делам об административном правонарушении сгруппированы также за рамками производства по делу об адми нистративном правонарушении (соответственно в разделах IV и V).


Согласно ст. 19, 20, 59, 62 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»,3 ст. 72, 74 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ)4 и п. 1 Указания Банка России от 17.09.2009 № 2293-У «О порядке отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций при установлении существенной недостоверности отчетных данных» установленный факт нарушения обязательного норматива является основанием для отзыва лицензии на осуществление банковских операций.

Такие обстоятельства позволили М.Б. Разгильдиевой сравнить различные виды контрольных процедур и сделать вывод применительно к контролю, осуществляе мому в финансово-правовой сфере. Она утверждает, что привлечение невластного субъекта к ответственности не является составной частью финансового контроля, неисполнение обязанности влечет наложение на нарушителя статуса принуждае мого лица, который сопряжен с возникновением дополнительных ограничений его прав, а реализация нормы права приобретает принудительный характер. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ подразделяет деятельность по осу ществлению государственного контроля (надзора) на организацию и проведение проверки (п. 1 ст. 2). Организация проверки в зависимости от ее вида является раз личной.

Порядок организации плановой проверки регулируется ст. 9 названного Феде рального закона;

совокупность взаимосвязанных действий по ее организации можно условно назвать «действиями по включению в план проверки». Они включают в себя 1 СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.

2 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

3 Ведомости СНД и ВС РФ. 1990. № 27. Ст. 357.

4 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

5 Вестник Банка России. 2009. № 63.

6 Разгильдиева М.Б. Теория финансово-правового принуждения и сферы его применения: дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 27-30.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ направление проектов ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры (ч. 6), рассмотрение этих проектов планов органами прокуратуры и внесение предложений (ч. 6.1), утверждение руководителем органа государственно го контроля (надзора) или органа муниципального контроля ежегодного плана про ведения проверок и доведение его до сведения заинтересованных лиц (ч. 5). Помимо этого, ст. 9 предусмотрены и иные действия по организации проведению плановой проверки, которые, однако, уже не связаны с отношениями с заинтересованными лицами (план утвержден и является действующим). Нарушения, допущенные в ходе такого этапа организации, могут быть проверены по итогам проверки на основании п. 2 ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ.

Сравнивая ст. 9 и 14 данного Федерального закона, а также руководствуясь вы шеизложенной позицией Е.В. Шориной, можно сделать вывод о том, что указанные действия относятся к административной деятельности, связанной с проведением проверки, но не к правоотношению по ее проведению, которое представляет со бой самостоятельную процедуру. Однако принятие решения (издание приказа) об утверждении плана проверок является основанием для возбуждения производства по проверке на основании ст. 14 Федерального закона от 25.12.2008 № 294-ФЗ.

Такие решения могут влиять на развитие административной процедуры по про ведению проверки и выступать по отношению к ней как самостоятельные. В рас сматриваемом случае они создают правовой результат (предпосылку), на основании которого невластный субъект становится участником правоотношения. Наоборот, приказ (распоряжение) органа государственного контроля (надзора) можно отнести к первому промежуточному акту, на основании его проводится про верка (ч. 1 ст. 14). Отнести такой акт к промежуточным позволяет п. 4 ч. 2 ст. 14, в соответствии с которым в приказе (распоряжении) указываются цели, задачи, пред мет проверки и срок ее проведения, а также п. 6 ч. 2 ст. 14, в силу которого в приказе (распоряжении) о проведении проверки должны содержаться сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки.

Таким образом, приказ о проведении проверки выполняет обеспечительную функцию, направленную на получение ее результатов. Кроме того, за изданием при каза следует необходимость совершить промежуточное действие: :в силу ч. 3 ст. копия приказа должна быть вручена под роспись представителям хозяйствующего субъекта. Вручение приказа корреспондирует праву субъекта требовать предостав ления информации о властных субъектах в целях подтверждения их полномочий, а также просить ознакомить с регламентами и порядком осуществления мероприя тий по контролю.

В судебной практике имеется позиция, что приказ о проведении проверки не создает правовых изменений в статусе невластного субъекта.2 Ее можно объяснить направленностью такого акта: анализ ч. 1-4 ст. 14 Федерального закона от 26.12. № 294-ФЗ позволяет сделать вывод, что акт, скорее всего, адресован не хозяйствую щему субъекту, а тем должностным лицам, которые будут проводить в отношении него мероприятия по контролю. Соответственно, на них он и возлагает обязанности.

Вместе с тем в п. 8 ч. 2 ст. 14 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ содержится перечень документов, представление которых невластным субъектом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки. В этом случае приказ может за 1 Анализ судебной практики показывает, что требования о признании незаконными дей ствий по включению в план проверки в суды заявляются. См., напр., дела № А60-14302/2012, А60-14339/2012.

2 Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 01.03.2011 № Ф09 621/11-С1.

232 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ ключать в себе обязанность невластного субъекта, тогда можно говорить о том, что в этой части он адресован и ему.

В ином случае, воспользовавшись суждением С.Д. Хазанова, который, доказывая невозможность самостоятельного обжалования решения о возбуждении дела об ад министративном правонарушении, объясняет такую позицию также и тем, что оно само по себе не создает для лица, в отношении которого ведется производство, каких либо дополнительных обременений, следовательно, не ограничивает его правосубъ ектности в материально-правовых отношениях,1 можно утверждать, что рассматри ваемый приказ не имеет для невластного субъекта властно-распорядительного ха рактера.

Нельзя признать верной позицию Суда, который позволил оспорить распоряже ние о проведении проверки только потому, что оно является ненормативным актом.

По мнению Суда, факт вынесения административным органом спорного распоря жения в целях проведения проверки хозяйствующего субъекта свидетельствует об осуществлении в связи с его изданием ряда действий, которые повлекли для поднад зорного субъекта определенные последствия, связанные с проведением проверки. Вместе с тем отсутствие властного распоряжения в отношении невластного субъек та не позволяет говорить о возможности создания таким приказом (распоряжени ем) именно распорядительных последствий невластному субъекту. В таком случае правоприменительная деятельность властного субъекта не распространяется на не властный субъект.

Издание приказа о проведении проверки свидетельствует о возможности осу ществления мероприятий по контролю. Их перечень содержится в п. 5 ст. 2 Феде рального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ: рассмотрение документов юридического лица, индивидуального предпринимателя;

обследование используемых ими терри торий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объ ектов, транспортных средств, перевозимых ими грузов;

отбор образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды;

проведение их ис следований;

проведение их испытаний;

проведение их экспертиз и расследований.

То, что данные действия являются промежуточными, доказывается наличием у них обеспечительной функции, которая направлена на установление соответствия дея тельности обязательным требованиям.

Кроме того, выездная проверка требует совершения промежуточных действий для того, чтобы ее начать. В данном случае необходимо предъявить служебное удо стоверение и ознакомить представителей невластного субъекта с приказом (распо ряжением) о назначении проверки, с назначением проверки и с полномочиями лиц, ее проводящих (ч. 4 ст. 12).

В процессе проведения документарной проверки возможно совершение других действий – направление запроса, содержащего требования о представлении необходи мых для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документов (ч. ст. 11), а также о представлении в течение 10 рабочих дней необходимых пояснений в письменной форме (ч. 8 ст. 11). Направление таких требований корреспондирует взаимным правам и обязанностям властного и невластного субъектов. Так, ч. 5 ст. установлен срок – десять дней со дня получения мотивированного запроса, содержа щего требование о представлении документов, – для представления соответствующих 1 Хазанов С.Д. Особенности защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринима телей в арбитражных судах на стадии возбуждения дела об административном правонарушении // Арбитражные суды: теория и практика правоприменения. Сборник статей к 75-летию Государствен ного арбитража – Арбитражного суда Свердловской области / Отв. ред. И.В. Решетникова, М.Л. Скура товский. Екатеринбург, 2006. С. 417, 418.

2 Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2009 № 17АП 10884/2009-АК.


ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ документов. В силу ч. 8 ст. 11 такой срок устанавливается в самом запросе, а представ ление документов корреспондирует обязанности их рассмотреть (ч. 9, 10 ст. 11). Запрос является результатом промежуточных действий, которые имеют самостоятельный ха рактер. Подобное полномочие есть у антимонопольного органа: ст. 25.4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 указывает на возможность ис требовать у проверяемого лица необходимые для проведения проверки документы и информацию, которая должна носить конкретный характер. Определенную сложность представляет собой классификация акта проверки, со ставляемого в результате промежуточного действия на основании ст. 16 Федераль ного закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ. Например, в определении Арбитражного суда Амурской области от 15.06.2010 по делу № А04-1972/2010 указано, что такой акт но сит констатирующий характер, поэтому может выступать только как доказательство законности или незаконности итогового административного акта.3 С другой сторо ны, этот документ сходен с протоколом, актами освидетельствования и медицин ского освидетельствования на состояние алкогольного опьянения и т.д. При таких обстоятельствах акт проверки не может быть отнесен ни к промежуточным актам, ни к действиям, это их результат, который носит информационный характер. Такие действия требуются для оформления результатов проверки и включают составление акт проверки (ч. 1 ст. 16) и ознакомление проверяемого лица с ним (ч. 4 ст. 16).

Однако выявлены случаи, когда такой акт проверки оспаривался, предметом оспа ривания являлось включение в него ряда сделанных по результатам проверки выводов и заключений. Из текста судебных актов следует, что суды признали акт обеспеченным принудительными мерами. В данном случае проверка проводилась Центральным бан ком России, который установил, что невластный субъект допустил нарушение обяза тельного норматива собственных средств. Этот факт может являться основанием для принудительного отзыва лицензии на осуществление банковских операций. Считаем, что судами в описанной ситуации допущена ошибка: отзыв лицензии, как было указано выше, – это реакция государства на выявленные нарушения норм.

Данная процедура сама по себе к контролю не относится. Такой акт содержит инфор мацию, а не обязанности, не лишает права, следовательно, не исполняется.

Названный подход суда к оспариванию акта проверки не является новаторским.

Он обосновывался еще в советское время. Например, Г.Е. Петухов, доказывая необхо димость контроля промежуточных актов (документов) органа управления (отчетов, протоколов), ссылался на то, что они имеют юридическое значение для невластного субъекта.5 Другие авторы критикуют позицию Высшего Арбитражного Суда Россий ской Федерации и говорят о необходимости самостоятельного оспаривания актов ревизий и проверок, так как они создают негативные последствия для хозяйствую щего субъекта. 1 СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.

2 См., напр., п. 6 и 7 Обзора практики рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, с участием органов Федеральной антимонопольной службы, одобренного прези диумом Федерального арбитражного суда Уральского округа 21.08.2009. [офиц. сайт Федерального арбитражного суда Уральского округа] URL: http://www.fasuo.arbitr.ru/pract/obzori/2009/1545 (дата об ращения: 21.06.2010).

3 См. [страница офиц. онлайн-сервиса Высшего Арбитражного Суда Российской Федера ции «Картотека арбитражных дел»] URL: http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/04170fbf-217c-450a-9b43 657ad063e5f5/A04-1972-2010_20100615_Opredelenie.pdf (дата обращения: 01.02.2011).

4 См. постановления Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14.03.2011 № Ф09 900/11-С1, от 24.06.2010 № Ф09-4771/10-С1.

5 Петухов Г.Е. Развитие компетенции суда по обеспечению законности в государственном управ лении// Советское государство и право. 1975. № 3. С. 116.

6 Осинцев Д.В. Проблемы справедливой судебной защиты прав граждан и организаций во вза имоотношениях с исполнительной властью// Российский юридический журнал. 1998. № 4. С. 76.

234 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ Обнаружена позиция, когда суд первой инстанции оценил законность и обосно ванность требований о признании акта проверки и составленного в тот же день предписания по результатам проверки недействительными. При этом суд рассма тривал данные требования в одном производстве. В качестве обоснования причины оспаривания акта проверки суд указал, что поскольку акт проверки составлен по итогам проверки, а оспариваемое предписание содержит обязательное распоряже ние, адресованное заявителю, его неисполнение может повлечь неблагоприятные последствия для заявителя, в том числе привлечение к административной ответ ственности, поэтому заявление об оспаривании акта и предписания подлежит рас смотрению в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.1 Апелляционный суд в этой части отменил решение, указав, что данный документ, помимо всего проче го, не является окончательным, а следовательно, суд первой инстанции должен был прекратить производство в отношении заявленных требований об оспаривании акта проверки. Позиция апелляционного суда является справедливой: акт проверки по своему содержанию сходен с заявлениями и сообщениями, предусмотренными ч. 1 ст. 28. КоАП РФ. Он заключает информацию, которая является основанием для выдачи предписания. Вместе с тем такое предписание может быть и не выдано, например, по результатам рассмотрения возражений на акт проверки (ч. 12 ст. 16 Федерально го закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ). Таким образом, акт проверки сам по себе не со держит никаких обязанностей, которые бы побуждали стороны правоотношения к совершению каких-либо действий (бездействию), а их отсутствие считалось бы не правомерным.

Другое дело, если в акте проверки содержатся отдельные предписания, включен ные в него на основании ч. 3 ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ. В этой части акт проверки создает правовой результат: содержит обязанности, неис полнение которых считается государством неправомерным и влечет соответствую щие последствия в виде привлечения к административной ответственности, преду смотренной ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Как и любая процедура, контроль завершается изданием итогового админи стративного акта. Анализ ч. 3 ст. 16 и ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12. № 294-ФЗ позволяет утверждать, что итоговый акт – предписание – выдается в том случае, если при проведении проверки выявлены нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами. Итоговость данного админи стративного акта обусловлена тем, что он разрешает правовую ситуацию по итогам осуществления всей процедуры государственного контроля (надзора). Таким обра зом, итоговый административный акт разрешает все административное дело по су ществу, констатирует достижение целей проверки.

Исходя из п. 2 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ можно за ключить, что такие итоговые административные акты обязательны для исполнения, поскольку должностные лица принимают меры по контролю за тем, чтобы выявлен ные нарушения были устранены, предупреждены, предотвращено возможное при чинение вреда жизни, здоровью граждан, предотвращен вред животным, растени ям, окружающей среде, была обеспечена безопасность государства, предупреждена возможность возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного 1 Решение Арбитражного суда Пермского края от 21.09.2009 по делу № А50-17148/2009. См.

[страница офиц. онлайн-сервиса Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «Карто тека арбитражных дел»] URL: http://kad.arbitr.ru/data/pdf/9a00ef96-2bd3-402e-8f42-9e82d443d802/ A50-17148-2009_20090921_Reshenija+i+postanovlenija.pdf (дата обращения: 27.05.2011).

2 Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2009 № 17АП 10884/2009-АК.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ характера. Этот вывод подтверждается анализом предписаний антимонопольного органа.

Так, в силу ст. 36 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкурен ции» предписания антимонопольного органа обязательны к исполнению. В силу п. ч. 1 ст. 23 этого Закона такие предписания обусловлены целью контроля – устранить или пресечь нарушения действующего законодательства, привести свою деятель ность в соответствие с нормами действующего законодательства. К таким предписа ниям, в частности, относится предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства, за исполнением которого антимонопольный орган осуществляет контроль (ч. 1 ст. 51).

Представляется, что такими свойствами обладает предостережение о недопусти мости нарушения действующего законодательства, которое направляется хозяйству ющим субъектам в целях предупреждения антимонопольного законодательства по итогам государственного антимонопольного контроля (ст. 25.7 указанного Закона).

Эта особенность закона позволяет сказать, что предупреждение на основании п. ч. 4 ст. 1 и п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ также представ ляет собой разновидность предписания.

Разница между предупреждением, предписанием и решением, которое издается по делу о нарушении антимонопольного законодательства, состоит в тех целях, для которых они принимаются (устранение нарушений, предостережение нарушений и т.д.). Такие акты содержат обязанности, обусловленные целями контроля – устра нение или пресечение нарушений закона. В связи с этим характер накладываемой обязанности требует совершения действий по приведению своей деятельности в со ответствие с нормами закона, не допускает возможности не согласиться с данной обязанностью.

Такой вывод, в частности, подтверждается тем, что даже самостоя тельное исполнение акта не является добровольным. Между тем практика арбитражных судов не допускает оспаривание актов проку рора, изданных по результатам прокурорского надзора, поскольку они являются обя зательными для рассмотрения. В данном случае утверждается, что на лицо в рамках процессуального отношения возлагаются какие-либо обязанности, однако они не обеспечены принуждением, такие акты не могут быть обжалованы самостоятельно, поскольку вынесение этих актов обязывает их только рассмотреть,2 а сами они не вносят изменений в существующий правопорядок, приобретая признаки не адми нистративного акта, а иного управленческого решения.3 Такие акты/действия сами по себе не порождают спора, понудить исполнение требований возможно только в добровольном порядке,4 поскольку должностные лица, которые их рассматривают, могут их отклонить, не исполнять. 1 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27.12.2005 № 503-О «По жало бе федерального государственного унитарного предприятия «123 Авиационный ремонтный завод»

на нарушение конституционных прав и свобод абзацем первым пункта 4 статьи 79 Налогового ко декса Российской Федерации»// СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 945;

постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 27.09.2011 по делу № А40-8969/11-91-37.

2 См.: Чертов А.А. Прокурорский надзор за соблюдением прав граждан на землю: автореф. дис.

… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2011. С. 20.

3 См.: Ноздрачев А.Ф. Административные акты: понятие, признаки, динамика // Администра тивные процедуры и контроль в свете европейского опыта / Под ред. Т.Я. Хабриевой и Ж. Марку. М., 2011. С. 147.

4 См., напр. постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федера ции от 29.05.2007 № 1865/07;

определения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.02.2011 № ВАС-779/11, от 20.07.2007 № 8903/07.

5 См., напр. [страница офиц. сайта Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка]. URL: http://www.rfdeti.ru/display.php?id=3586 (дата обращения: 04.10.2011).

236 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ В судебной практике судов общей юрисдикции обнаружена иная позиция, где суды разрешают обжалование актов реагирования прокурора. Так, Верховный Суд Российской Федерации ссылается на имеющееся постановление Пленума от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, дей ствий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправле ния, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».1 В нем ука зано на возможность обжалования решений, действий (бездействия) должностных лиц прокуратуры. Кроме того, по мнению высшей судебной инстанции, в против ном случае имеется вероятность привлечения к административной ответственно сти, предусмотренной ст. 17.7 КоАП РФ, в частности, за умышленное неисполнение представления органом или должностным лицом, в адрес которых оно вынесено. Исходя из данной позиции можно сделать вывод о том, что суд, рассуждая о возмож ности оспаривания представления прокурора, расширительно истолковал ст. 17. КоАП РФ. Стоит, однако, отметить, что диспозиции составов административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в срок за конного предписания (постановления, представления, решения) органа (должност ного лица), осуществляющего государственный надзор), значительно отличаются по конструкции от диспозиции анализируемой статьи.

В судебной практике признается, что такой акт содержит обязанности.3 При этом конструкция норм Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Рос сийской Федерации»4 позволяет говорить, что его можно отнести к итоговым адми нистративным актам, поскольку он содержит вывод о наличии или отсутствии нару шений закона, сформулированный по результатам прокурорского надзора. Пункт ст. 24 содержит указания на обязанность выполнить представление прокурора. Здесь же говорится о том, что оно подлежит безотлагательному рассмотрению. При этом в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по существу представле ния, о результатах необходимо сообщить прокурору.

В отличие от контрольных позитивные процедуры связаны с реализацией прав и обязанностей и объединены общим предназначением – инициативной реализацией правосубъектности физических или юридических лиц посредством издания инди видуального правового акта.5 А.Б. Габбасов структурирует позитивные администра тивные процедуры, выделяя процедуры по реализации прав и свобод, направлен ные на исполнение компетенции, оказание государственных услуг гражданам и их объединениям, а также на исполнение обязанностей. Такие процедуры, указывают Г.А. Дорохова, М.В. Пучкова, можно классифици ровать по моменту вступления в соответствующие отношения. Так, отношения по поводу реализации прав возникают обычно по инициативе невластного субъекта, а отношения по поводу реализации обязанностей могут возникать как по его ини циативе, так и по инициативе административных органов.7 Между тем ученые рас 1 Российская газета. 2009. № 27.

2 Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за вто рой квартал 2009 года, утвержденный постановлением Президиума Верховного Суда Российской Фе дерации от 16.09.2009.

3 См., напр., постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 11.10. № Ф09-6271/11.

4 Российская газета. 1992. № 39.

5 Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация// Российский юридический журнал. 2003 № 1. С. 62.

6 Габбасов А.Б. Позитивная административная процедура: поиск новой парадигмы отноше ний между человеком и чиновником // Журнал российского права. 2011. № 8 (Цит. по: Справочно правовая система «Консультант Плюс»).

7 См.: Управленческие процедуры. М., 1988. С. 108.

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПРАВА. СТАТЬИ суждают и о начале вступления в соответствующие отношения, говорят о том, что этот момент определяется подачей соответствующего заявления.

Мнения ученых позволяют сделать следующий вывод. Если позитивная проце дура возбуждается на основании заявления невластного субъекта, именно он про являет инициативу, направленную на возбуждение административного дела, то до вступления в соответствующее правоотношение правоприменитель не может издавать акты и совершать какие-либо действия. При таких обстоятельствах, в от личие от контрольно-надзорных процедур, должностные лица административного органа не могут совершать самостоятельные действия, являющиеся предпосылкой для вступления в соответствующее правоотношение (начала административной про цедуры).

Приведем пример. Согласно ст. 8 Федерального закона от 02.06.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – За кон об обращениях)1 гражданин направляет обращение (ч. 1), а его поступление в административный орган или должностному лицу корреспондирует обязанности его зарегистрировать (ч. 2). Направление обращения само по себе не регулируется данным Законом, поскольку эти действия находятся за пределами рассматриваемой административной процедуры. Однако его поступление в административный орган является юридическим фактом, который свидетельствует о возникновении правоот ношения: у должностного лица появляются обязанности зарегистрировать обраще ние (ч. 2) или направить его по компетенции иному административному органу или должностному лицу (ч. 3).

Можно ли действия по регистрации обращения или его переадресации считать самостоятельными? Думается, что нет, потому что они обеспечивают исполнение обязанности принять обращение к рассмотрению (ст. 9) и совершить действия по итогам рассмотрения (п. 3, 4 ч. 1 ст. 10), то есть принять соответствующее решение по существу обращения. Несмотря на то, что данная процедура оканчивается реше нием, не облеченным в форму ненормативного правового акта, оно обладает теми же признаками, что и итоговый административный акт, – разрешает дело по суще ству. При таких обстоятельствах указанные действия обладают обеспечительной функцией и являются промежуточными. При этом исходя из анализа закона первым промежуточным действием выступает регистрация заявления и документов.

Такие промежуточные действия носят самостоятельный характер, поскольку вли яют на поведение (накладывают обязанности), но только властного субъекта. Можно говорить, что они не направлены на субъект невластный.

Сравнивая данную процедуру с подобными ей, можно сделать вывод о том, что действия, которые являются предпосылкой для возбуждения административной процедуры, по итогам которой гражданин реализует свое право, не являются адми нистративной деятельностью. Она начинается с получением заявления, то есть с мо мента вступления в соответствующее правоотношение.

Так, Административный регламент Федеральной миграционной службы по пре доставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражда нина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и по исполнению госу дарственной функции по их учету, утвержденный приказом Федеральной миграци онной службы от 03.02.2010 № 26,2 предусматривает такое действие, как подача заяв ления и необходимых документов (п. 43). Однако правоотношение (в тексте – основа ние для начала административной процедуры) начинается с момента поступления такого заявления и документов (п. 54 Регламента).

1 СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

2 Российская газета. 2010. № 46.

238 НАЛОГИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, 11/ Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина утверждают, что позитивные административные процедуры призваны нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды деятельности. Их необходимо отличать от процедур коллизионных, предназначен ных для разрешения споров и разногласий.1 Таким образом, обжалование результата административной процедуры в административном порядке к позитивной админи стративной процедуре не относится.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.