авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 |

«Э. А. АРУСТАМОВ БЕЗОПАСНОСТЬ ЖИЗНИДЕЯТЕЛЬНОСТИ УЧЕБНИК МОСКВА 2000 2 Содержание ...»

-- [ Страница 10 ] --

Проблема защиты человека в различных условиях его обитания возникла одновременно с появлением на Земле наших предков. На заре человечества это были опасные природные явления. С развитием технического прогресса возникли опасности, творцом которых стал человек.

Здание цивилизации необычайно усложнилось, и оно продолжает строиться, унося нас все выше от наших зем ных корней. После того как совершилась научная револю ция, мы стали ограничивать свое знание о мире, разделяя его на отдельные узкие фрагменты и полагая, что взаимо связи между ними не столь важны. Между тем экологичес кий подход обязывает нас исходить из целого, из понима ния того, как взаимодействуют между собой отдельные ча сти природы, обретая тенденцию к равновесию и устойчи вости во времени.

Вопросы для самоконтроля 1. Назовите основные группы ЧС природного характера.

2. Выделите общие закономерности природных ЧС.

3. Назовите ЧС природного характера.

4. Где произошли самые сильные землетрясения за пос леднее время?

5. Назовите основные группы антисейсмических мероп риятий.

6. Какими факторами могут быть вызваны оползни и сели?

7. Назовите противолавинные профилактические ме роприятия.

8. Выделите основные ЧС метеорологического харак тера.

9. Чем отличается ураган от бури?

10. Где в России чаще всего происходят смерчи?

11. Назовите основные группы ЧС гидрологического характера.

12. Чем характеризуются заторы и зажоры?

13. Назовите основные районы образования цунами.

14. По каким признакам классифицируются природные пожары?

15. Дайте определение терминам эпидемия, эпизоотия, эпифитотия.

16. Какие ЧС угрожают человеку из Космоса?

4. Защита населения и территорий в ЧС 4.1. Единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС В соответствии с Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природ ного и техногенного характера" от 11 ноября 1994 г.

функ ционирует Единая российская государственная система пре дупреждения и ликвидации стихийных бедствий и чрезвы чайных ситуаций (РСЧС), которая располагает органами уп равления, силами и средствами для того, чтобы защитить население и национальное достояние от воздействия ката строф, аварий, экологических и стихийных бедствий или уменьшить их воздействие.

Основная цель РСЧС — объединение усилий централь ных и региональных органов представительной и исполни тельной власти, а также организаций и учреждений для предупреждения и ликвидации ЧС.

РСЧС базируется на нескольких постулатах:

* признание факта невозможности исключить риск возникновения ЧС;

* соблюдение принципа превентивной безопасности, предусматривающего снижение вероятности возникновения ЧС;

* приоритет профилактической работе;

* комплексный подход при формировании системы, т. е. учет всех видов ЧС, всех стадий их развития и разно образия последствий;

* построение системы на правовой основе с разграни чением прав и обязанностей участников.

Организационно РСЧС состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет пять уровней: феде ральный, региональный (несколько субъектов РФ), терри ториальный (территория субъекта РФ), местный (район, город) и объектовый (организация, предприятие).

Территориальная подсистема РСЧС предназначена для предупреждения и ликвидации ЧС на подведомственной тер ритории. Главный руководящий орган — комиссия по ЧС (КЧС) по защите населения и территорий. Рабочими орга нами территориальных КЧС являются штабы по делам ГО и ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Функциональные подсистемы РСЧС создают в мини стерствах, ведомствах и организация РФ. Задача их состо ит в наблюдении и контроле за состоянием окружающей среды и обстановкой на потенциально опасных объектах, ликвидации ЧС, защите персонала и населения террито рий.

Например, экологическая безопасность возложена на Минприроды России;

наблюдение и контроль за стихийны ми явлениями — на Росгидромет;

контроль обстановки на потенциально опасных объектах — на Госатомнадзор и Гос-гортехнадзор России;

экстренная медицинская помощь — на Минздрав;

противопожарная безопасность — на МВД России.

Руководство всей системой РСЧС осуществляет Мини стерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий (МЧС Рос сии).

Силы и средства системы РСЧС подразделяются на:

* силы и средства наблюдения и контроля;

* силы и средства ликвидации последствий ЧС.

Силы и средства наблюдения и контроля включают: органы, службы, учреждения, осуществляющие государ ственный надзор, инспекцию, мониторинг и контроль состо яния природной среды, опасных объектов, здоровья людей.

Силы и средства ликвидации последствий ЧС состоят из военизированных и невоенизированных противопожар ных, поисково-спасательных и аварийно-восстановительных формирований федеральных и других организаций;

служб защиты животных и растений Минсельхозпрода;

военизи рованных противоградовых и противолавинных служб Рос-гидромета;

территориальных аварийно-спасательных фор мирований Госинспекции по маломерным судам Минприро ды;

соединений гражданской обороны;

подразделений поис ково-спасательной службы МЧС РФ, соединений и частей радиационной, химической и биологической защиты и ин-йсенерных войск Минобороны;

военизированных горноспасательных противофонтанных и газоспасательных частей Минтопэнерго;

аварийно-технических центров и спецотря дов атомных станций Минатома;

восстановительных и по жарных поездов МПС;

подразделений органов внутренних дел и муниципальной милиции центрального аэромильного спасательного отряда МЧС;

аварийно-спасательных служб ВМФ России.

Территория РФ разделена на 9 регионов, в которых созданы региональные центры (РЦ) РСЧС (Москва, Санкт-Петербург, Ростов-на-Дону, Самара, Екатеринбург, Ново сибирск, Красноярск, Чита, Хабаровск).

Система РСЧС функционирует в трех режимах:

1. Режим повседневной деятельности — функциониро вание системы в мирное время при нормальной производственно-промышленной, радиационной, химической, био логической, гидрометеорологической и сейсмической обста новке.

2. Режим повышенной готовности — функционирование систем при ухудшении обстановки и получении прогноза о возможности возникновения ЧС, угрозе войны.

3. Чрезвычайный режим — функционирование системы при возникновении и ликвидации ЧС в мирное время, а так же в случае применения современных средств поражения.

Решение о введении соответствующих режимов в за висимости от масштабов ЧС принимает Правительство, МЧС или соответствующие комиссии по ЧС.

4.2. Организация работы комиссии по ЧС объекта Режим деятельности КЧС. Деятельность КЧС по предупреждению и ликвидации ЧС на объекте в зависи мости от обстановки осуществляется в трех режимах фун кционирования системы предупреждения и ликвидации ЧС.

Режим повседневной деятельности — функционирова ние системы в мирное время при нормальной производствен но-промышленной, радиационной, химической, биологичес кой, сейсмической и гидрометеорологической обстановке, при отсутствии эпидемий, эпизоотии и эпифитотий — это планомерное осуществление мер по предупреждению ЧС и повышению готовности органов управления, сил и средств к ликвидации возможных аварий, катастроф, стихийных и экологических бедствий.

В режиме повышенной готовности КЧС обязана оце нить возникшие угрозы, вероятные сценарии развития об становки, принять меры к усилению дежурно-диспетчерской службы контроля и наблюдения по приведению в го товность сил и средств и уточнению планов их действий. При необходимости из КЧС объекта может быть сфор мирована оперативная группа для выявления причин ухудшения обстановки на объекте, выработки предложе ний по предотвращению чрезвычайной ситуации, локали зации и ликвидации чрезвычайной ситуации в случае ее возникновения, по организации защиты персонала объекта и окружающей среды непосредственно в районе бедствия.

Состав оперативной группы (ОГ) определяют заблагов ременно, в который входят руководитель ОГ — замести тель председателя комиссии (главный инженер) и члены группы — начальник аварийно-технической службы, началь ник противопожарной службы, заместитель начальника от дела ГО и ЧС.

В режиме чрезвычайной ситуации основная деятель ность КЧС заключается в непосредственном руководстве ликвидацией ЧС и защите персонала от возникающих (ожи даемых) опасностей.

Планирование мероприятий по предупреждению и лик видации ЧС проводит председатель КЧС объекта. Планиро вание предусматривает решение основных вопросов орга низации действий по предупреждению и ликвидации ЧС на объекте, главными из которых являются:

* выполнение всего комплекса мероприятий по защи те персонала, зданий, сооружений и территории объекта от ЧС природного и техногенного характера;

* обеспечение защиты персонала при различных ви дах ЧС;

* выделение необходимых сил и средств для проведе ния мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС.

К планированию и разработке документов привлекают ся члены КЧС, работники отдела ГО и ЧС и служб ГО, главные специалисты, не являющиеся начальниками служб, а при необходимости специалисты проектных и экспертных организаций.

На основе прогнозирования и анализа обстановки, ко торая может сложиться на территории объекта при воз никновении ЧС, определяют способы защиты и комплекс мероприятий, которые необходимо спланировать для на дежной защиты персонала и территорий объекта.

При этом учитывают:

* наличие потенциально опасных участков непосред ственно на объекте, возможные сценарии развития ава рийных ситуаций в процессе их эксплуатации;

* потенциально опасные зоны на территории района (региона) аварии, которые могут оказать влияние на объект;

* возможные стихийные бедствия в районе располо жения объекта;

* силы и средства объекта, возможные варианты уси ления для проведения мероприятий по защите персонала и ликвидации ЧС;

* ориентировочный объем, порядок и сроки выполне ния мероприятий по предупреждению или снижению ущерба от ЧС, защите персонала и проведению аварийно-спаса тельных работ;

* другие исходные данные для планирования, опре деляемые местными условиями и спецификой деятельнос ти объекта.

При планировании мероприятий по предупреждению и ликвидации ЧС на опасных производственных объектах, пе речень которых приведен в Федеральном законе "О промыш ленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г.

№ 116-ФЗ, изучают Декларацию промыш ленной безопасности своего объекта и План локализации ава рийных ситуаций, а также последние документы Госгортех-надзора, Госпожнадзора, Госсанэпиднадзора и др.

Отработка документов по организации и проведению мероприятий предупреждения и ликвидации ЧС, управле ния силами должна начинаться с разработки плана действий объекта по предупреждению и ликвидации ЧС, параллельно могут разрабатываться и другие документы КЧС.

Документы КЧС, как правило, разрабатывают замес тители председателя комиссии — главный инженер и начальник отдела ГО и ЧС объекта. Подготовленные докумен ты к установленному сроку исполнители сдают начальнику отдела ГО и ЧС.

При необходимости их выносят на рассмот рение (одобрение) КЧС. Окончательную доработку, коррек тировку и согласование документов проводит отдел ГО и ЧС объекта.

Подписанные и согласованные документы пе редают на утверждение председателю КЧС объекта.

Организация подготовки к действиям при ЧС. Подго товка руководящего состава, сил и средств, а также пер сонала объекта к действиям при ЧС организуется и прово дится в соответствии с постановлением Правительства Рос сийской Федерации "О порядке подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций" от июля 1995 г. № 738, организационно-методическими указаниями МЧС России по данному вопросу на очередной год, соот ветствующими приказами или указаниями старших началь ников ГО и начальника ГО объекта.

Основные задачи подготовки, в том числе и в военное время, следующие:

* обучение населения правилам поведения и основам защиты от ЧС, приемам оказания первой медпомощи пост радавшим, правилам пользования защитными сооружени ями и индивидуальными средствами защиты;

* обучение и переподготовка руководителей и специа листов объекта и выработка навыков по подготовке и уп равлению силами и средствами для ликвидации ЧС;

* практическое освоение руководящим составом служб объекта, личным составом формирований своих обязанностей при аварийно-спасательных (АС) и других неотлож ных работ (ДНР) и методов их проведения.

Подготовка специальных невоенизированных формиро ваний проводится непосредственно на объекте по действу ющим программам. На объекте подготовка руководящего состава, специалистов, командно-начальствующего и лич ного состава формирований осуществляется на занятиях, тренировках КЧС, штабных тренировках, командно-штаб ных учениях и комплексных учениях (объектовых трени ровках).

Подготовка персонала объекта, не входящего в состав органов управления и формирований, организуется и про водится по месту работы.

Постановление Правительства Российской Федерации от 24 июля 1995 г. № предусматривает регулярное про ведение учений и тренировок, позволяющих наряду с обу чением проверить степень готовности органов управления, формирований и всего персонала объекта к действиям при ЧС.

Практика показывает, что:

* командно-штабные учения или штабные тренировки на объектах проводятся один раз в год продолжительнос тью до одних суток;

* тактико-специальные учения (продолжительность до 8 ч) проводятся с формированием объектов один раз в три года, с формированиями повышенной готовности — один раз в год;

* комплексные учения (продолжительность до 2 су ток) проводятся один раз в три года на предприятиях с чис ленностью работников более 300 человек, при меньшей чис ленности в этот же срок проводятся тренировки (до 8 ч).

Учения на объектах могут совмещаться с городскими или районными учениями.

Разработка материально-технической базы КЧС вклю чает:

* создание и совершенствование систем оповещения, связи и управления, включая локальные;

* создание требуемого запаса средств индивидуальной и медицинской защиты (запасы средств размещаются с уче том возможности быстрой их выдачи сотрудникам объекта и населению). Для обеспечения производства работ по дезактивации, дегазации и дезинфекции территорий, зданий и сооружений заблаговременно создают запасы дезактивиру ющих, дегазирующих и дезинфицирующих веществ;

* накопление фонда защитных сооружений в соответ ствии с требованиями норм инженерно-технических мероп риятий ГО. (Проводится инвентаризация подвальных и других помещений, которые можно приспособить для укрытия. Осуществляется контроль за готовностью имеющихся убежищ и укрытий к приему населения);

* приобретение необходимой техники и оборудования |для специальных (невоенизированных) формирований ГО (обеспечение техники горюче-смазочными материалами).

КЧС также рассматривает и решает вопросы матери ально-технического обеспечения, связанные с возможной.эвакуацией людей.

4.3. Осуществление мероприятий по защите персонала объекта при угрозе и возникновении ЧС Мероприятия по защите персонала. С получением ин формации об угрозе возникновения чрезвычайной ситуации КЧС объекта начинает функционировать в режиме повы шенной готовности и принимает на себя непосредственное (руководство всей деятельностью объектового звена РСЧС. Дежурная служба докладывает обстановку председателю КЧС и оповещает членов комиссии. Председатель КЧС про веряет достоверность полученных данных и дополнитель ных сведений об обстановке. При необходимости срочно вы зывает оперативную группу непосредственно на место, где создалась угроза ЧС.

Комиссия по ЧС с момента получения данных об угрозе возникновения ЧС должна:

* обеспечить выполнение всего комплекса мероприя тий по защите персонала объекта и населения в сжатые сроки;

* принять решения заблаговременно, в возможно ран ние сроки, в соответствии со складывающейся обстанов кой;

* выбрать мероприятия и осуществить их в последо вательности, определяемой обстановкой.

Осуществление мероприятий по защите персонала объекта, предупреждению ЧС или уменьшению возможно го ущерба от них комиссия проводит на основе Плана по предупреждению и ликвидации ЧС, в который вносят уточ нения с учетом ожидаемого вида (типа) ЧС и складываю щейся обстановки.

Руководитель объекта — председатель КЧС с возник новением угрозы ЧС вводит в действие п. 1 разд. II Плана действий по предупреждению и ликвидации ЧС. Привлекая всех членов комиссии, руководителей структурных подраз делений и командиров формирований, организует и прово дит на объекте следующие основные мероприятия:

* усиливает дежурно-диспетчерскую службу;

* осуществляет наблюдение и контроль за состоянием окружающей среды, обстановкой на потенциально опасных участках объекта и прилегающих к ним территориях;

* прогнозирует возможность ЧС на объекте, ее масш табы и последствия;

* проверяет системы и средства оповещения и связи;

* принимает меры по защите персонала и населения, территории и повышению устойчивости работы объекта;

* повышает готовность сил и средств, предназначен ных для ликвидации возможной чрезвычайной ситуации, уточняет планы их действий и при необходимости произво дит выдвижение к участкам предполагаемых работ (дей ствий);

* готовит к возможной эвакуации персонал и население прилегающих к объекту участков города (поселка), а при необходимости проводит ее (в загородную зону — только по распоряжению вышестоящей КЧС).

Одновременно информирует КЧС и управление ГО и ЧС города (района) о возникшей угрозе.

Методика и последовательность работы председателя и членов КЧС объекта при угрозе и возникновении чрезвычайной ситуации в каждом конкретном случае будет опре деляться:

* типом аварии (с выбросом радиоактивных или силь нодействующих ядовитых веществ, транспортная, пожар и т. п.) или видом стихийного бедствия (землетрясение, на воднение, буря и т. п.);

* масштабом последствий ЧС (локальная, местная, тер риториальная, региональная, федеральная);

* удалением источника аварии от объекта;

* метеоусловиями на момент возникновения ЧС;

* рельефом местности и характером застройки;

* наличием средств индивидуальной и коллективной за щиты, а также другими факторами.

С возникновением ЧС по распоряжению руководителя объекта вводится чрезвычайный режим функционирования эъектового звена РСЧС и организуется выполнение ме роприятий, предусмотренных в разделе II Плана действий пo предупреждению и ликвидации ЧС, по защите персонала и территории объекта, по предотвращению развития и ликвидации ЧС.

Первый этап: принятие экстренных мер по защите зерсонала, предотвращению развития ЧС и осуществление К экстренным мерам защиты персонала объекта отно сятся:

* оповещение об опасности и информирование о правилах поведения;

* медицинская профилактика и использование средств защиты, исходя из обстановки;

* эвакуация работников с участков, на которых суще ствует опасность поражения людей;

* оказание пострадавшим первой медицинской и дру гих видов помощи.

Для предотвращения или уменьшения последствий ЧС осуществляют предусмотренные планом действия по лока лизации аварии при остановке или изменении технологи ческого процесса производства, а также по предупрежде нию взрывов и пожаров.

Одновременно проводятся разведка и оценка складыва ющейся обстановки, уточняются меры по защите персона ла и ликвидации ЧС.

В соответствии с Планом действий по предупрежде нию и ликвидации ЧС вводятся и наращиваются силы и сред ства для проведения АСР, в ходе которых проводят:

* розыск пострадавших, извлечение их из завалов, го рящих зданий, поврежденных транспортных средств и эва куацию (вынос, вывод, вывоз) людей из опасных зон (опас ных мест);

* оказание пострадавшим первой медицинской и дру гой помощи;

* локализацию очага поражения, ликвидацию пожа ров, разборку завалов, укрепление конструкций, угрожа ющих обрушением.

Работы, связанные со спасением людей, проводятся до полного их завершения.

При необходимости председатель КЧС (руководитель работ на участке) организует смену и отдых личного состава формирований на месте работ или в установленных районах. Руководство АСР и ДНР осуще ствляется на принципах единоначалия в соответствии со ст. 14 Федерального закона "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей" от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ.

Председатель КЧС объекта осуществляет общее руководство формированиями и проведением мероприятий в структурных подразделениях с пункта управления объекта или непосредственно на участках работ.

В этом случае руководит работой комиссии в пункте управления заместитель председателя комиссии — началь ник отдела ГО и ЧС.

При необходимости и наличии возможности непосред ственно в зоне проведения работ развертывается опера тивный пункт управления.

Связь является основным средством, обеспечивающим управление службами, формированиями и структурными подразделениями объекта. Она осуществляется в соответ ствии с решением председателя КЧС и указаниями начальника отдела ГО и ЧС объекта и распоряжением по связи вышестоящих КЧС.

Ответственность за организацию связи и оповещение несет начальник отдела, а непосредственно организует и обеспечивает связь и оповещение начальник службы опо вещения и связи ГО объекта.

Для связи используют радио, проводные, подвижные и сигнальные средства.

Средства связи КЧС и формирований, привлекаемых к ведению АС и ДНР, должны применяться комплексно и обеспечивать надежность, достоверность и быстроту передачи приказов, распоряжений, сигналов опо вещения и различной информации.

В ходе работ организуется комендантская служба, ох рана материальных ценностей, учет пострадавших и по гибших. Медицинская помощь пострадавшим оказывается в порядке само- и взаимопомощи, силами медицинского пер сонала формирований, на медицинском пункте объекта и в ближайших лечебно-профилактических учреждениях сис темы здравоохранения.

На втором этапе решаются задачи по первоочередному жизнеобеспечению населения, пострадавшего в результате бедствия. Проводятся работы по восстановлению энер гетических и коммунальных сетей, линий связи, дорог и сооружений в интересах обеспечения спасательных работ и первоочередного жизнеобеспечения населения.

Осуществ ляется санитарная обработка людей, дезактивация, дега зация, дезинфекция одежды и обуви, транспорта, техни ки, дорог, сооружений, территории объекта.

Создаются не обходимые условия для жизнеобеспечения пострадавшего населения, сохранения и поддержания здоровья и работос пособности людей при нахождении их в зонах ЧС и при эвакуации (временном отселении).

Основные мероприятия по жизнеобеспечению постра давшего и эвакуируемого населения проводятся под руко водством КЧС местных территориальных органов власти с привлечением КЧС объектов, они включают:

* временное размещение населения, оставшегося без крова;

* обеспечение людей незагрязненными (незараженны ми) продуктами питания, водой и предметами первой необ ходимости;

* создание условий для нормальной деятельности пред приятий коммунального хозяйства, транспорта и учрежде ний здравоохранения;

* организацию учета и распределения материальной по мощи;

* проведение необходимых санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий;

* проведение работы среди населения по снижению по следствий психического воздействия ЧС, ликвидации шо ковых состояний;

* расселение эвакуируемого населения в безопасных районах, обеспечение продовольствием, предметами пер вой необходимости, медицинской помощью.

О возникшей чрезвычайной ситуации, ходе ее ликви дации и окончательных результатах в установленном порядке представляются донесения в вышестоящую комис сию по ЧС и органы управления ГО и ЧС.

Вопросы дня самоконтроля 1. Какова основная цель создания РСЧС?

2. Назовите основные постулаты, на которых базиру йся РСЧС.

3. Перечислите организационные уровни и подсистемы РСЧС.

4. Назовите режимы, в которых действует РСЧС.

5. Как планируются мероприятия по предупреждению ликвидации ЧС?

6. Назовите основные задачи подготовки к действиям три ЧС.

7. Перечислите основные мероприятия по защите пер сонала объекта при угрозе и возникновении ЧС.

8. Какие мероприятия относятся к экстренным мерам рпо защите персонала объекта.

9. Выделите основные мероприятия по жизнеобеспечению пострадавшего и эвакуированного населения.

Раздел VI. Управление и правовое регулирование безопасности жизнедеятельности 1. Организационные и правовые основы охраны окружающей природной среды 1.1. Государственная политика защиты окружающей среды• Необходимость бережного отношения к природе, ее защиты понимали еще философы древности. Например, древнегреческий философ-материалист Эпикур еще в IV в. до нашей эры пришел к выводу: "Не следует насиловать природу, следует повиноваться ей...", который не утратил актуальности и в настоящее время.

Существовала и другая концепция подхода к приро де, дающая право беспредельного господства над ней. Не которые современные исследователи считают основополож ником такого подхода Ф. Энгельса, который считал, что в отличие от животного, только пользующегося внешней при родой, "...человек... заставляет ее служить своим целям, господствует над ней". Может быть, именно в развитие этого тезиса родился в 50-х гг. широко известный в нашей стране мичуринско-лысенковский лозунг, оправдывающий насилие над окружающей средой: "Нам нельзя ждать милостей от природы, взять их у нее — наша задача". Вместе с тем мысль о господстве над природой Ф. Энгельсом разъясня ется так: "...все наше господство над ней состоит в том, что мы, в отличие от всех других существ, умеем позна вать ее законы и правильно их применять". В этом заклю чается большая научная ценность теории и гуманизм Ф.

Эн гельса как мыслителя.

В настоящее время для защиты среды обитания в каж дой стране разрабатывается природоохранное законодатель ство, в котором присутствует раздел международного пра ва и правовой охраны природы внутри государства, содер жащий юридические основы сохранения природных ресур сов и среды существования жизни. Организация Объеди ненных Наций (ООН) в декларации Конференции по окру жающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, июнь 1992 г.) юридически закрепила два основных принципа пра вового подхода к охране природы:

1. Государствам следует ввести эффективное законода тельство в области охраны окружающей среды. Нормы, свя занные с охраной окружающей среды, выдвигаемые задачи и приоритеты должны отражать реальную ситуацию в об ластях охраны окружающей среды и ее развития, в кото рой они будут реализовываться.

2. Государство должно разработать национальное за конодательство, касающееся ответственности за загрязне ние окружающей среды и нанесение другого экологическо го ущерба и компенсации тем, кто пострадал от этого.

Из общих принципов правового подхода к охране при роды следует, что все государства должны иметь жесткое и одновременно разумное природоохранное законодатель ство, однако до сих пор у многих членов ООН такого зако нодательства нет. Например, в России до сих пор нет зако на о возмещении вреда, причиненного здоровью людей не благоприятными воздействиями окружающей среды, свя занными с хозяйственной или другой деятельностью, а так же других необходимых актов.

Академик Н. Моисеев в обоб щенной форме сложившуюся ситуацию обрисовал так:

"Дальнейшее развитие цивилизации возможно только в условиях согласования стратегии природы и стратегии че ловека".

В различные исторические периоды развития нашей страны система органов экологического управления, конт роля и надзора всегда зависела от формы организации ох раны окружающей природной среды. Когда вопросы охраны природной среды решались за счет рационального исполь зования природных ресурсов, управление и контроль осу ществлялись множеством организаций. Так, в 70—80-е гг. в бывшем СССР управлением и охраной окружающей при родной среды занималось 18 различных министерств и ве домств.

Такие природные объекты, как вода и воздух, находи лись в ведении нескольких ведомств одновременно. При этом, как правило, функции контроля за состоянием природной среды совмещались с функциями эксплуатации и использо вания природных объектов. Получалось, что министерство или ведомство от имени государства контролировало само го себя. Общий координационный орган, который бы объе динял природоохранную деятельность, отсутствовал. Понят но, что такая система управления и контроля порождала преступное отношение к природе прежде всего со сторо ны самих министерств и ведомств, а также подчиненных им крупных предприятий, которые явились основными загряз нителями и разрушителями природной среды.

Историки полагают, что природоохранное право впер вые появилось в XIII в. Это был эдикт короля Эдуарда, запрещающий использовать каменный уголь для отопления жилищ в Лондоне. В России этому праву положили начало указы Петра I по охране лесов, животного мира и др. Все это были попытки комплексного подхода к защите природ ной среды. Такая же попытка была осуществлена сразу же после октября 1917 г.

путем изменения декретов "О земле" (1917 г.), "О лесах" (1918 г.), "О недрах Земли" (1920 г.) и кодексов — земельного (1922 г.), лесного (1923 г.). Однако и в них принцип "господства" над природой, приоритет "про изводственной необходимости" доминировали над проблемами охраны окружающей среды.

Отчасти это объяснялось требованиями выживания страны, необходимостью ее интенсивного развития, но та кой подход не обеспечивал эффективной природоохранной деятельности и вел к деградации природы. При этом, гово ря словами академика А. Яблокова: "...любые, самые заме чательные законодательные акты не могут быть реализо ваны без поддержки народа. А народ еще недавно ориенти ровали на то, чтобы взять у природы все возможное, и побыстрее". До сих пор такой подход довольно часто оста ется доминирующим.

В результате перестройки организации охраны природы начиная с 1988 г. еще в бывшем СССР и его республиках были созданы Государственные комитеты охраны природы. Они должны были стать координаторами всей природоохранной деятельности, единым центром комплексного управ-ния природопользованием взамен многочисленных ведомственных структур. Однако до конца решить эту задачу так не удалось.

Недостаточно устранить примат производства над эко логией, а также нарушение экологических требований в процессе хозяйствования. Необходимо повышение эколо гической культуры общества, в том числе правовой, на базе знания естественнонаучных законов и экологических право вых нормативных актов.

С 1991 г. российский Комитет по охране природы был упразднен, а вместо него было организовано Министер ство охраны окружающей среды и природных ресурсов. В его состав вошли преобразованные в комитеты природоохранные службы Гидромета, лесного хозяйства, водных ресурсов, охраны и использования недр, рыболовства. На базе шести реорганизованных министерств и ведомств был создан природоресурсный блок, соединяющий в едином центре всю службу охраны окружающей природной среды. Од нако и этот блок оказался неуправляемым, и годичная прак тика его функционирования показала, что он был не спо собен решать поставленные задачи.

Решение экологических задач на современном этапе должно реализовываться как в деятельности специальных государственных органов, так и всего общества. Целью та кой деятельности является рациональное использование природных ресурсов, устранение загрязнения среды, эко логическое обучение и воспитание всей общественности страны.

Правовая охрана окружающей природной среды зак лючается в создании, обосновании и применении норматив ных актов, которыми определяются как объекты охраны, так и меры по ее обеспечению. Эти меры образуют экологи ческое право, регулирующее отношения между природой и обществом.

1.2. Природоохранное законодательство Охрана окружающей среды и рациональное использо вание природных ресурсов представляют собой сложную и многоплановую проблему. Решение ее сопряжено с регу лированием взаимоотношений человека и природы, подчи нением их определенной системе законоположений, инст рукций и правил. В нашей стране такая система установле на в законодательном порядке.

Правовая охрана природы представляет со бой совокупность установленных государством правовых норм и возникающих в результате их реализации правоот ношений, направленных на выполнение мероприятий по со хранению естественной среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей че ловека жизненной среды в интересах настоящего и буду щих поколений. Это система государственных мероприя тий, закрепленных в праве и направленных на сохранение, восстановление и улучшение благоприятных условий, не обходимых для жизни людей и развития материального производства.

В систему правовой охраны природы России входят че тыре группы юридических мероприятий:

1. Правовое регулирование отношений по использова нию, сохранению и возобновлению природных ресурсов.

2. Организация воспитания и обучения кадров, финан сирование и материально-техническое обеспечение приро доохранных действий.

3. Государственный и общественный контроль за выпол нением требований охраны природы.

4. Юридическая ответственность правонарушителей.

В соответствии с экологическим законодательством объектом правовой охраны выступает природная среда — объективная, существующая вне человека и независимо от его сознания реальность, служащая местом обитания, ус ловием и средством его существования.

Имеется большое количество законоположений, опре деляющих правовое регулирование природоохранных от ношений. Совокупность природоохранных норм и правовых актов, объединенных общностью объекта, предметов, прин ципов и целей правовой охраны, в России образует природоохранное (экологическое) законодательство.

Источниками экологического права признаются норма тивно-правовые акты, в которых содержатся правовые нор мы, регулирующие экологические отношения. К ним отно сятся законы, указы, постановления и распоряжения, нор мативные акты министерств и ведомств, законы и норма тивно-правовые акты субъектов Федерации.

Наконец, в Числе источников экологического права большое место занимают международно-правовые акты, регулирующие внут ренние экологические отношения на основе примата меж дународного права.

Историю развития экологического законодательства России определили два обстоятельства. Возникнув в 1917— 1918 гг. как российское законодательство, оно длительное время развивалось в составе законодательства СССР и было лишено самостоятельности и оригинальности. Еще в 80-х гг. экологическое законодательство развивалось в рам ках земельного законодательства.

Следует выделить основные шесть периодов экологи ческого законодательства:

* 1918—1922 гг. — возникновение и становление зако нодательных актов об охране и использовании природных ресурсов;

* 1922—1957 гг. — активное развитие союзного зако нодательства природоресурсного направления;

* 1953—1963 гг. — принятие во всех республиках быв шего СССР законов об охране природы (например, закон РСФСР об охране природы был принят в 1960 г.);

* 1968—1980 гг. — проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле, недрах, во дах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе.

Приня тие по этим объектам соответствующих Основ законода тельства Союза ССР и союзных республик, кодексов в союз ных республиках;

* 1985—1990 гг. — попытка перестроить общественные отношения в охране природы и рациональном использова нии природных ресурсов, разработать закон об охране при роды в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках;

* с 1991 г. и до настоящего времени — суверенизация России, распад Союза ССР, пересмотр законодательства Российской Федерации, в том числе экологического, при нятие Закона об охране окружающей природной среды (1991 г.), Земельного кодекса (1991 г.), Закона РФ "О недрах" (1992 г.), Основ лесного законодательства ( г.) и других актов экологического законодательства.

Новая кодификация экологического законодатель ства проходила на основе преемственности законотворчества, с учетом недостатков прежней системы правового ре гулирования: например, резко сократилось число порученческих норм, которыми были наполнены нормы Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, не драх, водах, лесах, законы о животном мире и атмосфер ном воздухе.

Значительно сократилась декларативная часть принимаемых законов, усилилась детализация законодатель ного материала.

Один из пороков прежней системы экологического за конодательства состоял в ее ведомственности. Законы оп ределяли лишь общие положения, а относительно деталей урегулирования ссылались на действующие нормативные акты Правительства, министерств, ведомств. В новом эко логическом законодательстве этот диктат подзаконных ак тов Правительства и ведомственных учреждений практи чески отсутствует.

В результате последней кодификации окончательно сложилась система экологического законодательства, в ос нове которой находятся три основополагающих норматив ных акта: Декларация Первого съезда народных депутатов РСФСР о государственном суверенитете Российской Совет ской Федеративной Социалистической Республики (1990 г.), Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.) и Конституция Российской Федерации, принятая в резуль тате всенародного голосования 12 декабря 1993 г.

Система экологического законодательства, руководству ющаяся идеями основополагающих конституционных актов, включает две подсистемы:

природоохранное и природоресурсное законодательство.

В природоохранное законодательство входят Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" и другие зако нодательные акты комплексного правового регулирования.

В подсистему природоресурсного законодательства входят: Земельный кодекс РСФСР, Закон РФ "О недрах", Основы лесного законодательства РФ, Водный кодекс РСФСР, Закон РСФСР об охране и использовании живот ного мира (1982 г.), а также другие законодательные и нор мативные акты.

В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции РФ отра жены основные положения экологической стратегии госу дарства и главные направления укрепления экологическо го правопорядка. Вслед за Федеративным договором Кон ституция РФ вводит в научный оборот определение эко логической деятельности человека в сфере взаимодействия общества и природы: природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической бе зопасности.

Центральное место среди экологических норм Консти туции РФ занимает ч. 1 ст.

9, где указывается, что земля и другие природные ресурсы в Российской Федерации ис пользуются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

В Конституции РФ есть две очень важные нормы, одна из которых (ст. 42) закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду и на возмещение ущер ба, причиненного его здоровью или имуществу, а другая провозглашает право граждан и юридических лиц на част ную собственность на землю и другие природные ресурсы (ст. 9, ч. 2). Первая касается биологических начал человека, вторая — его материальных основ существования.

Конституция РФ также оформляет организационно-правовые взаимоотношения Федерации и субъектов Феде рации. Согласно ст. 72 пользование, владение и распоряже ние землей, недрами, водным и другими природными ресурсами, природопользование, охрана окружающей сре ды и обеспечение экологической безопасности являются со вместной компетенцией Федерации и субъектов Федера ции.

По предмету своего ведения Российская Федерация принимает федеральные законы, которые являются обяза тельными на территории всей страны. Субъекты Федера ции имеют право на собственное регулирование экологи ческих отношений, включая принятие законов и иных нор мативных актов. Конституция РФ закрепляет общее пра вило: законы и иные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам. Положе ние Конституции РФ конкретизируется в источниках эко логического права.

19 декабря 1991 г. был принят Закон РФ "Об охране окружающей природной среды", который заполнил пробел российского экологического законодательства и определил следующие пути разрешения противоречий, возникших между экологией и экономикой:

Во-первых, этот Закон является главным законодатель ным актом, предметом регулирования которого служат при родоохранные отношения. Регулируя эти отношения, он преследует цель решения трех задач: сохранение природ ной среды, предупреждение и устранение вредного влия ния хозяйственной деятельности на природу и здоровье че ловека, оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды.

Закон возглавляет систему экологического законода тельства, т. е. в вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить данному законо дательству.

Во-вторых, основное направление Закона состоит в обеспечении научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов с приоритетом охраны здоровья и естественных прав человека на здоровую, чистую окружающую среду. В качестве обоснования выступают пре дельно допустимые нормы воздействия хозяйственной дея тельности на природную среду. Превышение этих норм яв ляется экологическим правонарушением.

В-третъих, в отличие от отраслевых законов (напри мер, Основ земельного законодательства) Закон формули рует требования, обращенные к источникам вредного воз действия на природную среду, т. е. к предприятиям, уч реждениям и организациям, оказывающим вредное воздей ствие на природную среду.

В-четвертых, центральная тема Закона — человек, охрана его жизни, здоровья от неблагоприятного воздей ствия окружающей среды. В Законе человек рассматрива ется и как субъект воздействия на природную среду, несу щий ответственность за свою деятельность, и как объект такого воздействия, наделенный гарантиями на возмеще ние причиненного вреда.

В-пятых, нормы Закона закрепляют механизм его ис полнения, который состоит из системы, включающей эко номическое стимулирование хозяйственника в охране при родной среды и меры административно-правового воздей ствия на нарушителей эколого-правовых предписаний.

Закон закрепляет экономический механизм охраны ок ружающей среды, а также обязательность государствен ной экологической экспертизы, государственного экологи ческого контроля, его правомочия по приостановлению, ограничению, прекращению деятельности экологически вред ных производств, меры административной и уголовной от ветственности за экологические правонарушения, возмеще ние вреда природной среде и здоровью человека, экологи ческое образование и воспитание.

Эффективность этого механизма зависит от уровня организационной деятельности органов надзора и контроля по охране природной среды, от материально-технического и финансового обеспечения природоохранных мероприятий, исполнительской дисциплины, а также состояния экологи ческой культуры в обществе.

Охрана здоровья и обеспечение благополучия челове ка — конечная цель охраны окружающей природной среды. Поэтому в законодательных актах, направленных на охра ну здоровья граждан, экологические требования занимают ведущее место. В этом смысле источником экологического права служит Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологи-ческом благополучии населения" (1991 г.).

Он регулирует санитарные отношения, связанные с охраной здоровья от неблагоприятного воздействия внеш ней среды — производственной, бытовой, природной. Эко логические требования, выраженные в статьях Закона, од новременно являются и источниками экологического права. Например, на охрану здоровья и окружающей природной среды направлены нормы ст. 18 Закона о захоронении, пе реработке, обезвреживании и утилизации производствен ных и бытовых отходов и т.д.

Другим источником экологического права служат Ос новы законодательства РФ об охране здоровья (август 1993 г.). В целом они относятся к источникам администра тивного права, так как регулируют административные от ношения. Однако в них есть нормы, обеспечивающие эко логические права граждан. Так, ст. закрепляет права граждан на охрану здоровья в экологически неблагополуч ных районах.

Эти два больших закона комплексной подсистемы эко логического законодательства составляют основу для охра ны окружающей природной среды и обеспечения экологи ческого законодательства.

Большую роль в обеспечении экологического права иг рают акты природоресурсного законодательства России, основным из которых является Земельный кодекс РСФСР, принятый Верховным Советом РСФСР в 1991 г. Земельный кодекс г. принципиально отличается от первого, принятого в России в 1922 г., и второго ( г.). Это Кодекс периода перехода от административного метода регулиро вания земельных отношений к гражданско-правовым. Он построен на отмене исключительности государственной соб ственности на землю и другие природные ресурсы и про возглашении приоритета частной собственности на землю. Земля стала объектом гражданского оборота — купли-про дажи, наследования, залога, аренды и т. д.

Данное обстоя тельство в корне изменило содержание земельных право отношений и методов их регулирования.

Все нормы Земельного кодекса разделяются на четыре группы. Первая группа — нормы, регулирующие земельно-гражданские отношения;

вторая группа — земельно-адми нистративные нормы, регулирующие управленческие от ношения в области использования, распределения и пере распределения земель, их учета по количеству и качеству;

третья группа — земельные отношения, связанные с ис пользованием земель и выполнением прав и обязанностей землепользователями;

и, наконец, четвертая груп па — земельно-экологические нормы, регламентирующие охрану земель в качестве природного фактора и защиту окружающей природной среды от вредного воздействия использования земель.

В этой части Земельный кодекс нужно рассматривать как источник экологического права.

Конституция РФ внесла ряд существенных изменений в статьи Земельного кодекса, регламентирующие куплю-продажу земель и совершение других земельных сделок. Поэтому Указом Президента РФ "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" от декабря 1993 г. из 127 статей Кодекса 48 были отменены. Принято решение о подготовке нового Земельного кодекса, который учиты вал бы эти изменения.

Отход от административного метода регулирования ха рактерен и для других актов природоресурсного законодательства. Вместе с тем в ряде законов наблюдается тен денция к укреплению административно-правового метода регулирования за счет сокращения норм экологической за щиты.

Так произошло и с Законом РФ "О недрах", принятым в 1992 г. Цель правового регулирования использования недр как объекта государственной собственности состоит, согласно содержанию закона, в решении трех проблем: установле ние строгой системы лицензирования на использование недр;

введение оплаты за использование недр;

распределение доли доходов, получаемых от использования недр, добычи иско паемых, захоронения вредных веществ.

Несмотря на то, что недра являются природным объек том, составной частью окружающей природной среды, ох раняемой государством, в Закон не включены нормы соб ственно эколого-правового содержания. Следовательно, го ворить о Законе о недрах как об источнике экологического права можно только в самом общем виде.

Правовые нормы по охране природы и рациональному природопользованию содержатся также и в других актах природоресурсного законодательства России. К ним отно сятся Основы лесного законодательства, Водный кодекс Рос сийской Федерации, Закон РСФСР "Об охране и использо вании животного мира" и др. В них содержатся и админист ративные, и эколого-правовые нормы. Некоторые из них устарели и требуют доработки с учетом рыночных отноше ний, так как были приняты Правительством России в усло виях социалистических отношений.

Круг экологических вопросов, по которым могут изда ваться указы и распоряжения Президента РФ, практичес ки не ограничен. В их числе следует назвать Указ от 4 фев раля 1994 г. "О государственной стратегии Российской Фе дерации по охране окружающей среды и обеспечению ус тойчивого развития" или Указ от декабря 1993 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федера ции в соответствие с Конституцией РФ".

На основании и во исполнение Конституции РФ, феде ральных законов, нормативных указов Президента РФ Пра вительство РФ издает постановления и распоряжения, отвечая также за их исполнение. Постановление Правитель ства также является нормативно-правовым актом. В со ответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки, культуры, об разования, здравоохранения, социального обеспечения, эко логии.

Постановления правительства по вопросам экологии можно разбить на три группы.

К первой группе относятся те, которые принимаются во исполнение закона для конкретизации отдельных поло жений. Например, постановление Правительства РФ от 20 июня 1993 г. "Об утверждении Положения о государ ственной экологической экспертизе".


Вторая группа постановлений предназначена для оп ределения компетенции органов управления и контроля. Например, Положение о Министерстве охраны окружаю щей природной среды и природных ресурсов, утвержден ное постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1993 г.

Третья группа постановлений Правительства РФ вклю чает нормативно-правовые акты дальнейшего правового регулирования экологических отношений. Таким актом сле дует считать постановление Правительства от 4 ноября 1993 г. "О создании российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях".

Природоохранительные министерства и ведомства на деляются правом издавать нормативные акты в рамках своей компетенции. Они предназначены для обязательного испол нения другими министерствами и ведомствами, физическими и юридическими лицами. Так, Минприроды России изда ет нормативные приказы, инструкции и положения по воп росам охраны окружающей среды и использования природ ных ресурсов. Госкомсанэпиднадзор РФ наделен правом ут верждения санитарных норм и правил по вопросам охраны окружающей среды — воздуха, водных источников, почв — от загрязнения.

Немаловажную роль играют нормативные правила — санитарные, строительные, технико-экономические, техно логические и т. д. К ним относятся нормативы качества ок ружающей среды: нормы допустимой радиации, уровня шума, вибрации и т. д. Эти нормативы представляют собой технические правила, и в этом виде они не рассматрива ются как источники права. Закон об окружающей природ ной среде (ст. 25, 27 и др.) устанавливает юридическую обя занность их исполнения, что и придает таким нормам юри дический характер. Ведомственные нормативные акты мо гут быть отменены Правительством РФ, если они противо речат закону. Акты вступают в силу только после регист рации в Министерстве юстиции и публикации в газете "Рос сийские вести". Согласно Конституции РФ субъекты Феде рации также вправе принимать законы и иные норматив ные правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению. Нормотворческой деятельностью вправе заниматься пред ставительные и исполнительные органы власти республик, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Сфера компетенции субъектов Федерации определяет ся отраслевыми законодательными актами: по землеполь зованию — Земельным кодексом, по недрам — Законом о недрах, водопользованию — Водным кодексом, по исполь зованию животного мира — Законом о животном мире, по окружающей природной среде — Законом об охране окру жающей природной среды. В основе такого разделения пра вового регулирования лежит отношение к природным ресурсам. Порядок отнесения природных ресурсов к федераль ным или иным регулируется указом Президента РФ о фе деральных ресурсах. Конституция РФ (ст. 76) устанавлива ет: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В случае наличия противоречия меж ду нормативными актами субъектов Федерации и статьями федеральных законов первые подлежат отмене указом Пре зидента РФ или постановлением Правительства РФ.

Поми мо специальных нормативно-правовых актов экологическо го содержания в последние годы широко используется экологизация нормативных актов, регулирующих экономичес кую, хозяйственную и административную деятельность пред приятий. Под экологизацией понимают внедрение эко логических требований в нормативно-правовые акты неэко логического содержания. Необходимость такого процесса объясняется тем, что экологические законы не всегда мо гут напрямую касаться хозяйствующих субъектов, заня тых в различной сфере производства.

Так, Закон РФ "О защите прав потребителей" (ст. 7) дает право потребителю требовать, чтобы товары были бе зопасны для его жизни. Он также дает право органам уп равления на приостановление реализации товаров, если со здается угроза здоровью граждан либо состоянию окружа ющей среды. В законах о местном самоуправлении, налого обложении юридических лиц отражены различные льготы за снижение выбросов, использование чистых технологий и т.д.

Подводя итоги рассмотрения данной темы, следует от метить, что развитие нашего общества, научно-техничес кий прогресс создают новые экологические проблемы, свя занные с охраной окружающей природной среды и рацио нальным использованием ее ресурсов. Меняется техника, технология, условия жизни человека, требующие новых законов по охране природы. Поэтому развитие эколого-правовых норм — процесс непрерывный и неизбежный.

1.3. Правовое обеспечение экологического контроля Система природоохранного законодательства в России имеет четыре уровня:

законы, правительственные норма тивные акты, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные решения органов местного самоуправления. Вершиной этой пирамиды является Конституция, в которой декларируются права человека на благоприятную окружающую среду, отражаются положения об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов.

Ключевым экологическим законом России является Закон РФ "Об охране окружающей природной среды", вступивший в действие 3 марта 1992 г. В его разделах отражены основные вопросы взаимодействия человека с природой на территории Российской Федерации. Из 94 статей 3акона главные его положения явились основой для других нормативных природоохранных актов.

Задачи, принципы и основные объекты охраны окружающей природной среды сформулированы в I разделе Закона. Впервые четко выражен приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприят ных условий для жизни, труда и отдыха населения при осуществлении любой деятельности, оказывающей воздействие на природу. Согласно этому разделу Закона объектами охраны являются естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, а также Земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты. Особой охране подлежат заповедники, заказники, национальные природ ные парки, памятники природы, редкие растения и жи вотные.

Компетенция государственных органов в экологической области определена в нескольких статьях первого раздела Закона. Эти статьи являются основой для построения сис темы управления охраной природы в России.

Право граждан на здоровую и благоприятную окружа ющую среду закреплено во втором разделе Закона. Каж дый гражданин России имеет право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной сре ды, которое обеспечивается планированием, управлением, нормированием и госконтролем качества среды, страхова нием граждан, возмещением им ущерба здоровью, нанесен ному за счет загрязнения природной среды или иных вред ных воздействий. Каждый гражданин имеет право участво вать в общественных экологических объединениях и дви жениях, которые имеют государственные гарантии предо ставленных им прав в области охраны среды.

Экономический механизм охраны среды (III раздел) — основной в Законе РФ "Об охране окружаю щей природной среды". В нем раскрывается принцип плат ности за природопользование и загрязнение среды. Разме ры оплат отличаются в несколько раз для разрешенных (в пределах лимитов) объемов природопользования (или заг рязнение) и сверхлимитных. При нанесении ущерба среде плата не освобождает природопользователя от обязаннос ти восстановления нарушенного объекта.

Важное место в экономическом механизме охраны сре ды имеет ст. 18, которая устанавливает, что любой природополъзователь обязан заключить договор с исполнитель ным органом власти на предполагаемую хозяйственную или иную деятельность. Договор заключается на основе эколо гической экспертизы и лицензии (разрешения) на комплексное природопользование. Договор устанавливает порядок использования ресурсов, права и обязанности природопользователя, ответственность сторон, размеры платежей, по рядок компенсаций ущерба, организацию санитарно-защитных зон и пр. Лицензия, выдаваемая специально уполномо ченными государственными органами, устанавливает лими ты на использование природных ресурсов и загрязнение среды, фиксирует экологические требования. Несмотря на некоторую неопределенность в порядке введения договоров на природопользование, во взаимодействии ветвей власти и государственных органов надзора при их использовании, эта статья Закона может играть решающую роль в перехо де природопользователей к малоотходным и ресурсосбере-гающим технологиям, к бережному отношению к природе.

Средства, получаемые за природопользование, соглас но Закону, аккумулируются на счетах внебюджетных эко логических фондов и реализуются на природоохранные цели в следующей пропорции: 10% перечисляются в федераль ный фонд, 30% — в областной (краевой, республиканский), а 60% — определяют местный (городской, районный) фонд. Такое положение критикуют отдельные руководители Ми нистерства финансов Российской Федерации, которые по лагают, что логичнее все отчисления аккумулировать в бюджете, на специальных расчетных счетах. Однако не столь важно, где хранить средства, важно — как их рас ходовать. По мнению большинства специалистов по вопро сам охраны окружающей природной среды, более логич ным является сохранение установленных Законом экологи ческих фондов при условии их использования только по назначению, на решение наиболее приоритетных задач.

Нормирование качества окружающей среды и порядок государственной экологи ческой экспертизы, установленные в разделах IV и V Закона, позволяют обеспечить государственное воздействие на природопользователей. Уровни предельно допус тимых воздействий на окружающую среду по всем видам должны утверждать специально уполномоченные органы РФ в области охраны среды и санитарно-эпидемиологического надзора. Эти же органы могут выдавать предписания на ограничение, приостановление и прекращение деятельности природопользователя при нарушении им установленных экологических нормативов. Это, безусловно, важный рычаг воздействия на природопользователей, введение которого в жизнь диктуется отсутствием должного набора норма тивных актов, определяющих порядок применения санкций к нарушителям.


Перед заключением договора на природопользование должна проводиться государственная экспертиза, выводы которой обязательны как при заключении договора и опре делении его условий, так и при применении экономических и иных санкций к природопользователю. В Законе предус матривается и общественная экологическая экспертиза, выводы которой становятся юридически обязательными, если они утверждены органами госэкспертизы.

Экологические требования к предприя тиям, сооружениям и иным объектам сфор мулированы в VI—VII разделах Закона. Они обязательны как при размещении, проектировании, строительстве, ре конструкции, вводе в строй, так и при эксплуатации объек тов. Эти требования учитывают при составлении договоров на природопользование, отработке ведомственных норма тивных документов, в том числе строительных норм и пра вил (СНиП), норм технологического проектирования (ТРП, ВСН), ведомственных норм технологического проектирова ния (ВНТП) и др. Только после приведения этих докумен тов в соответствие с положениями Закона можно говорить об единой комплексной программе экологизации хозяйствен ной деятельности. В ряде СНиПов вопросы экологии пол ностью отсутствовали (2.01- "Строительная климатология и геофизика", 3.05.05-84 "Технологическое оборудование и технологические трубопроводы" и др.). В некоторых они сформулированы так, что не имеют юридической силы. На пример: "По возможности следует давать оценку предпо лагаемого воздействия объекта строительства на окружа ющую среду".

Порядок действий в чрезвычайных эко логических ситуациях и на особо охраняе мых природных территориях узаконен в VIII— IX разделах. Зоны чрезвычайной экологической ситуации, экологического бедствия устанавливают высшие органы вла сти РФ по представлению специально уполномоченных го сударственных органов.

По их же представлению образу ются и государственные природные заповедники, заказни ки, национальные парки, на чьих территориях запрещает ся хозяйственная и иная деятельность, противоречащая целям их создания.

Особо выделены в Законе курортные и лечебно-оздо ровительные зоны, в которых введены округа санитарной охраны и которые рассматриваются как особо охраняемые территории вокруг городов и поселков. Статус же зеленых городов (поселков) Законом не оговаривается, но их защит ная роль от всех видов загрязнений атмосферы общеизвес тна (исследованиями, проводившимися в 68 городах и по селках Московской области, установлена зависимость меж ду площадью зеленых насаждений, приходящихся на одно го человека, и средней продолжительностью жизни). По этому разработка положений о содержании зеленых насаж дений с учетом местных условий в соответствии со статья ми Закона, безусловно, необходима.

Экологический контроль согласно Закону (раз дел X) является системным и состоит из государственного, производственного и общественного. Государственный кон троль должен осуществляться как органами власти, так и специально уполномоченными органами. Оптимальным ре шением является скоординированный контроль представи телями обоих органов.

Экологическому воспитанию, образова нию, научным исследованиям отведено достаточ но много места в разделе XI Закона. Например, ст. 75 За кона предусматривает: "Руководители министерств и ве домств, предприятий, учреждений и организаций, иные дол жностные лица и специалисты, связанные с деятельнос тью, оказывающей вредное влияние на окружающую при родную среду и здоровье человека... обязаны иметь необхо димую экологическую подготовку, которая учитывается при назначении на должность, аттестации и переаттестации ра ботников.

Лица, не имеющие необходимой подготовки, не допускаются к выполнению работ, требующих соответству ющих знаний".

Неподготовленные должностные лица и руководители не только не смогут обеспечить сохранение природной сре ды в сфере своей деятельности, но и грамотно отстаивать интересы организаций перед надзорными и санитарно-эко-логическими органами (службами) и пр.

Порядок разрешения споров в области охра ны окружающей среды устанавливается в XII разделе Закона.

Ответственность за экологические нару шения (раздел XIII) подразделена на дисциплинарную, административную, материальную и уголовную — для физических и юридических лиц;

административную и гражданско-правовую — для учреждений, предприятий и организаций. Порядок возмещения вреда, причи ненного экологическим правонарушением, предписан XIV разделом Закона. Несмотря на юридическую четкость поло жений Закона об экологических правонарушениях, они, к сожалению, пока не привели к коренному улучшению защиты среды от посягательства на нее. Требуются многочис ленные подзаконные и нормативные акты. Нужны их ис полнители.

Экологическим нарушениям должна быть посвя щена отдельная глава Уголовного кодекса РФ, в которой необходимо сформулировать общие и частные нормы по этим правонарушениям, установить виды ответственности.

Отдельный раздел Закона (раздел XV) посвящен меж дународному сотрудничеству в области ох раны среды.

Закон об охране природной окружающей среды России дает основания для создания цельной системы природоох ранного законодательства. В сочетании с другими закона ми, принятыми за последние годы: "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (1991 г.), "Основами законодательства об охране труда" ( г.), "О недрах" (1993 г.), это создает основы природоохранного законода тельства.

1.4. Органы управления, контроля и надзора по охране природы, их функции Исключительно важную роль в реализации основ при родоохранного законодательства играют органы управле ния, контроля и надзора в области охраны окружающей природной среды России. Действующей структурой органов управления охраны окружающей природной среды предус матриваются две категории: органы общей и специальной компетенции.

К государственным органам общей компетенции отно сятся: Президент, Федеральное собрание, Государствен ная Дума, правительство, представительные и исполни тельные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Наряду с охраной окружающей природной сре ды эти органы ведают и другими вопросами, входящими в круг их компетенции.

К государственным органам специальной компетенции относятся те, которые выполняют природоохранные функ ции.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 279 от 5 апреля 1993 г.

Министерству охраны окружаю щей среды и природных ресурсов РФ отводились как при родоохранные функции, так и функции рационального ис пользования и охраны видов природных ресурсов, приме няемых в экономике страны. Однако последние функции были чисто символическими. Названное министерство не имело практических и юридических прав для их реализа ции. Все сводилось к таинственному слову "координация", правовое содержание которого в России не зафиксировано ни в одном документе. Этот термин обретает конкретный смысл только через расшифровывающие его документы, но их не было в Положении о Минприроды России. Не было соответственно и подразделений, осуществляющих данную функцию. Фактически координация выполнялась Правительственной комиссией по охране окружающей сре ды и природопользованию.

В октябре 1996 г. была утверждена новая структура органов управления и контроля за охраной окружающей природной среды на федеральном уровне. Природоохран ные функции были распределены между Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды (Госкомэко-логия) и Министерством природных ресурсов, созданными на основе упраздненного Минприроды. Все природоохран ные функции перешли к Госкомэкологии. На Министерство природных ресурсов возлагается осуществление функций рационального использования и охраны видов природных ресурсов, применяемых в экономике России.

Экологическая политика Российской Федерации в об ласти охраны окружающей среды и рационального исполь зования природных ресурсов на современном этапе должна базироваться на программных документах, принятых в 1992 г. на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, а также на Указе Президента РФ "Об утверждении концепции пере хода Российской Федерации к устойчивому экономическому развитию" (апрель 1996 г.).

Основные направления экологической политики России следующие:

* последовательное решение проблем развития хозяй ственного комплекса государства, при котором полностью учитываются экологические и природно-географические условия конкретных территорий для обеспечения благосостояния народов, населяющих эти территории;

* последовательное достижение на каждой конкретной территории надлежащего качества среды обитания, от вечающего не только принятым сегодня санитарно-гигиеническим нормам, но и той системе его оценок, которая учитывала бы генетическое здоровье населения;

* восстановление и сохранение биосферного равнове сия (на локальном, региональном и глобальном уровнях) ге нетического фонда животного и растительного мира;

* рациональное использование всего природоресурсного потенциала России.

Реализации перечисленных направлений должно способствовать формирование эффективной системы органов государственного управления в области экологии и природопользования. Они должны рассматриваться в тесной взаимосвязи и объединяться механизмом управления в единую систему.

По-видимому, наряду с основами природоохранного за конодательства необходим экологический кодекс, который перевел бы правовые экологические нормы в ранг моральных ценностей и имел бы нравственную направленность и воспитательное значение.

1.5. Задачи и полномочия органов управления Российской Федерации и ее субъектов в области охраны природы.

Высшие федеральные, а также республиканские, об ластные, краевые законодательные органы России соглас но Закону РФ "Об охране окружающей природной среды" призваны определять основные направления государствен ной природоохранной политики, утверждать экологические программы, устанавливать правовые основы и нормы (в пределах своей компетенции).

На Правительство возложены задачи реализации эко логической политики и выполнение программ, координа ции деятельности всех органов в области охраны окружаю щей среды, образования и использования внебюджетного экологического фонда, установление порядка платы за при родопользование, обеспечение населения экологической информацией (примером такой информации являются пер вые в России Государственные доклады (отчеты) о состоя нии окружающей природной среды РФ в 1994, 1995, 1996 гг.).

По Конституции РФ природопользование, охрана ок ружающей природной среды, обеспечение екологической безопасности составляют совместную компетенцию Феде рации и субъектов Федерации. Вопросы, входящие в ком петенцию названных органов, можно разделить на семь ком плексных групп:

1. Определение основных направлений экологической политики, утверждение экологических программ, установление правовых и экономических основ регулирования ох раны окружающей природной среды и обеспечение эколо гической безопасности.

2. Планирование, финансирование и материально-тех ническое обеспечение экологических программ, координа ция природоохранной деятельности.

3. Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состоя ния окружающей среды, ведение кадастра природных ре сурсов, осуществление мониторинга окружающей среды.

4. Утверждение нормативов вредных воздействий, пла тежей за использование природных ресурсов, выбросы, сбросы вредных веществ, захоронение отходов. Выдача раз решений на природопользование, выброс, сброс, захороне ние вредных веществ.

Формирование и расходование эко логических фондов.

5. Государственный экологический контроль, государ ственная экологическая экспертиза, решение об ограниче ниях, приостановлении, прекращении деятельности эколо гически вредных производств и услуг. Привлечение к адми нистративной и уголовной ответственности за экологичес кие преступления. Предъявление исков в суд, арбитраж ный суд о взыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушителем.

6. Организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги, экологическое воспита ние и образование.

7. Международное сотрудничество.

Указанные в перечне вопросы и задачи призваны ре шать все управленческие структуры. Разграничение их сферы деятельности идет по двум направлениям:

простран ственному и ресурсовому. Согласно первому представитель ные и исполнительные органы Федерации осуществляют указанные полномочия в масштабе всей территории Рос сии. Органы субъектов Федерации реализуют свои полномочия в границах представляемых ими административно-территориальных образований (областей, краев и т. д.). Так, утверждение основных направлений экологической поли тики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг, контроль, охрана заповедных объектов, эко логическое воспитание и образование являются предметом деятельности государственных органов на всех уровнях.

Однако в рамках одного и того же территориального пространства могут находиться ресурсы разного значения: республиканского, краевого, областного, муниципального ведения или же представляющие исключительную феде ральную собственность. Это определяет объем предостав ленных полномочий. Например, выдача разрешений на при родопользование практически принадлежит всем органам управленческого уровня. Однако каждый раз оно распрос траняется только на те природные ресурсы, которые на ходятся соответственно в ведении Федерации, субъектов Федерации или местных органов.

Согласно данному порядку разрешение на использова ние земель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, выдается исполнительным органом Федерации.

Такие же права принадлежат областным, краевым органам в отношении природных ресурсов, находящихся в их веде нии. Местные исполнительные органы обладают этим пра вом применительно к ресурсам муниципальной собственно сти. Например, право на выдачу разрешений на отдельные виды лесопользования, водопользования на водоемах мест ного значения.

Конкретные полномочия раскрываются в отраслевых законодательных актах.

Существует также разграничение полномочий в облас ти охраны окружающей природной среды между предста вительными и исполнительными органами управления.

Оно построено на конституционном разделении властей.

Представительные органы решают общие вопросы, не требующие исполнительно-распределительных действий. Согласно ст. 5 Закона РФ "Об охране окружающей природ ной среды" всего пять вопросов относятся к исключитель ной компетенции высшего представительного органа:

* определение основных направлений экологической по литики;

* утверждение государственной экологической про граммы;

* определение правовых основ регулирования приро доохранных отношений;

* определение полномочий в области охраны окружа ющей природной среды и порядка организации и деятель ности органов управления в данной области;

* установление режима в зонах чрезвычайной эколо гической ситуации и в зонах экологического бедствия.

Так же определяется компетенция представительных органов республик в составе РФ (областей), городов и рай онов. К их ведению относится следующее:

* утверждение программ по рациональному исполь зованию и охране окружающей природной среды;

* создание экологических фондов и определение по рядка предоставления земельных участков;

* объявление на своей территории природных объек тов памятниками природы;

* принятие решений об образовании и деятельности природоохранных инспекций.

В соответствии с законом о местном самоуправлении городские и районные представительные органы власти имеют следующие полномочия:

* разрабатывают порядок охраны и использования при родных ресурсов;

* запрещают проведение на подведомственной им тер ритории мероприятий, которые могут быть неблагоприят ными по экологическим последствиям;

* выносят решения о прекращении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных или строительных норм на подведомственной территории;

* объявляют природные объекты местного значения па мятниками природы, если они имеют экологическую, исто рическую или научную ценность, и определяют режим их охраны.

Некоторые полномочия в области охраны окружающей природной среды принадлежат сельским и поселковым пред ставительным органам:

* установление на подведомственной территории по рядка и условий размещения предприятий, которые не яв ляются муниципальной собственностью;

* остановка строительства или прекращение эксплуа тации объектов, если выявлены нарушения экологических и санитарных норм;

* запрещение на подведомственной территории про ведения мероприятий, ведущих к неблагоприятным эколо гическим последствиям. При этом последние меры могут осу ществляться на основании заключения санэпидемстанции или комитета по охране окружающей природной среды.

Представительные органы власти всех рангов вправе рассматривать и другие вопросы, которые относятся к ком петенции исполнительных органов, если на этот счет есть требования населения, депутатов или общественных орга низаций.

В то же время они могут делегировать свои полномо чия в области охраны окружающей среды исполнительным органам для решения конкретных вопросов.

Например, о приостановлении деятельности предприятия, нарушающе го экологические и санитарные нормы, или о запрещении проведения мероприятий, которые являются экологически вредными.

Представительные органы могут приостановить реше ния исполнительных органов власти, если они противо речат экологическим требованиям охраны окружающей среды.

В то нее время администрация вправе обратиться в суд и обжаловать принятые решения, если она не согласна с мнением представительных органов власти.

2. Качество и мониторинг окружающей природной среды 2.1. Оценка качества природной среды Экологические права человека, экологическая экспер тиза, гражданская и уголовная ответственность физичес ких и юридических лиц за загрязнение, экологический риск. Дифференциация этих понятий зависит от оценки об ществом состояния окружающей среды, нормативных по казателей степени ее загрязнения.

В Законе РФ "Об охране окружающей природной сре ды" вопросам нормирования качества посвящен самостоя тельный раздел, включающий ст. 25—34. Раздел содержит критерии правомерности поведения субъектов экологичес ких правоотношений, определяет степень эффективности выполнения эколого-правового предписания.

В настоящее время используются разные нормативы качества окружающей природной среды, и функции их раз личны. Одни дают оценку среды обитания человека, дру гие — лимитируют вредные воздействия на природу. Одна ко их объединяет общность целей, так как они определяют качество не социальной, а природной среды.

Под качеством природной среды понимают такое со стояние ее экологических систем, при котором постоянно обеспечиваются обменные процессы энергии и веществ между природой и человеком на уровне, обеспечивающем вос производство жизни на Земле. Качество среды до активно го вмешательства человека поддерживалось самой приро дой путем саморегуляции, самоочищения от загрязнений нетехногенного происхождения.

В основе такого самоочищения и саморегуляции лежит принцип безотходности процессов, происходящих в при родных циклах. Это значит, что конечный продукт одного служит сырьем для следующего природного цикла.



Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.