авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 |

«УДК 338(470) ББК 65.9(2Рос) Э40 Институт экономики переходного периода (основан в 1992 г.) Редакционная коллегия: Е. Гайдар, Н. Главацкая, К. Рогов, С. ...»

-- [ Страница 7 ] --

А. Гринспен назвал книгу своих воспоминаний «The Age of Turbulence» (Greenspan A. The Age of Turbulence: Adventures in a New World. N.Y.: The Penguin Press, 2007). Она была написана еще до кризиса и в основном посвящена периоду 1987—2002 гг. — времени бурного экономи ческого роста. Сегодня стало понятно, что только сейчас, после выхода книги в свет, начался реальный «век турбулентности».

Логика российской модернизации: исторические тренды и современные вызовы Раздел II Бюджетная сфера 156 Раздел I. Политическая экономия О реформе бюджетных учреждений Kлячко Т., Мау В., Синельников-Мурылев С.

О реформе бюджетных учреждений Дискуссии о необходимости реформы бюджетных учреждений ведутся с сере дины 1990-х годов, однако в практическое русло они перешли в 2000—2001 гг. — во время подготовки первой среднесрочной программы развития экономики и социальной сферы России, получившей название «программа Грефа». Реформа бюджетных учреждений согласно логике повышения эффективности обществен ных финансов должна была позволить государству произвести больший объем общественных благ и благ с особыми достоинствами при повышении эффектив ности расходов государственного бюджета. Задача, таким образом, состояла в том, чтобы добиться увеличения объема предоставления общественных благ за счет повышения эффективности бюджетных расходов, не допуская утраты преиму ществ российского общества, характеризующегося, как принято считать, относи тельно высоким уровнем обеспечения граждан услугами образования, здравоох ранения, значительным научным и культурным потенциалом.

Необходимость реформы Необходимость реформы продиктована низкой эффективностью расходования бюджетных средств государственными учреждениями во всех секторах бюджет ной сферы. Такая ситуация была и остается следствием отсутствия взаимосвязи между результатами деятельности учреждения и его финансированием. Другими словами, результаты функционирования слабо соотносятся с затратами, эффек тивность бюджетных расходов на предоставление социальных услуг не оценивает ся. Kроме того, многие бюджетные учреждения получают значительные внебюд жетные доходы, которые могут расходоваться непрозрачным образом и использоваться для личного обогащения узкого круга руководящих работников этих учреждений. Для преодоления такой практики в последние годы были осу ществлены ужесточение порядка планирования и расходования средств бюджет ными учреждениями, перевод их на кассовое обслуживание в федеральное казна чейство, введение обязательной процедуры государственных закупок. Все это Статья была опубликована в журнале «Экономическая политика» (2009. № 1).

158 Раздел II. Бюджетная сфера принесло определенные плоды, существенно сократив нецелевое расходование бюджетных средств, но наряду с этим усложнило работу многих (в первую оче редь ведущих) бюджетных организаций, снизило эффективность расходования бюджетных ассигнований, если рассматривать ее с точки зрения соотнесения ре зультатов и затрат. Создавался серьезный риск того, что дальнейшее ужесточение централизованного управления расходованием всех (не только бюджетных, но и заработанных на открытом рынке) средств бюджетных учреждений даст противо положный эффект — будет способствовать уходу этих организаций в «тень».

Международный опыт и российская практика показывают, что вопросы повы шения эффективности расходования бюджетных средств должны решаться (там, где это возможно, т.е. в весьма значительном числе секторов бюджетной сферы) путем введения конкуренции учреждений за бюджетные деньги. При этом повы шение контроля за государственными учреждениями следует развивать не путем «укрепления вертикали власти», а с опорой на институты гражданского общества, в частности, путем введения подотчетности руководителей учреждений специаль но создаваемым общественным советам этих организаций.

Цели реформы бюджетных организаций Можно выделить следующие важнейшие цели реформы бюджетного сектора:

• создание условий для развития экономической самостоятельности государ ственных учреждений (там, где это возможно) при ликвидации субсидиар ной ответственности бюджета за их деятельность — государство не должно отвечать по долгам этих учреждений (здесь уместна аналогия с хозрасчетом советских государственных предприятий, принципом функционирования которых было «государство не отвечает по долгам предприятий, предприя тия не отвечают по долгам государства»);

• переход значительной части государственных и муниципальных учрежде ний от сметного финансирования, являющегося низкоэффективным, высо козатратным методом, к бюджетированию, ориентированному на конечные результаты;

• создание официального, прозрачного механизма финансирования и софи нансирования населением социально значимых услуг, способного предотв ратить теневые сделки, носящие характер взяток работникам бюджетных учреждений;

• резкое увеличение прозрачности внебюджетной деятельности, введение порядка публичного раскрытия финансовой информации по всем источни кам доходов и расходам государственных учреждений;

• установление эффективного общественного контроля над деятельностью бюджетных организаций.

В сфере образования целью повышения экономической самостоятельности было обеспечение решения ряда задач, важнейшими из которых являются сле дующие:

• привлечение в систему образования (в каждое конкретное образовательное учреждение) дополнительных внебюджетных средств для демпфирования бюджетного недофинансирования;

О реформе бюджетных учреждений • рационализация использования бюджетных средств и наряду с этим сово купных (бюджетных и внебюджетных) ресурсов образовательного учрежде ния;

• легализация поступающих в образовательное учреждение теневых средств (фактически платы за дополнительные услуги), которые, с одной стороны, компенсировали недофинансирование образования, а с другой — вели к неэффективному использованию части ресурсов, к развитию коррупции.

В целом идея автономного учреждения возникает на пересечении двух важ нейших реформ: с одной стороны, реформы бюджетного сектора — реформа сети бюджетных учреждений, стремление к отмене субсидиарной ответственности уч редителя, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, с другой — модернизации различных отраслей социальной сферы — образования, здравоох ранения, культуры, науки, каждая из которых внесла свой вклад в конструкцию автономного учреждения. И только в контексте этих реформ — и вследствие их реализации — имеет смысл ставить вопрос о практическом осуществлении идеи автономного учреждения, о введении этой правовой конструкции в хозяйствен ную практику.

Основные принципы проведения реформы Важнейшим направлением реформы является переход к конкурентным прин ципам распределения бюджетных средств в тех секторах бюджетной сферы, где это возможно. Это необходимо для того, чтобы, с одной стороны, повысить каче ство предоставляемых ими услуг, а с другой — обеспечить рост эффективности использования выделяемых бюджетных средств.

Речь идет о внедрении различных принципов финансирования взамен сметно го, выделяемого на содержание бюджетного учреждения. K ним относятся норма тивно-подушевое финансирование в общем образовании («деньги следуют за уче ником»), нормативно-подушевое финансирование в разных формах (например, ГИФО) в профессиональном образовании, страховое финансирование в меди цинских учреждениях, конкурсное финансирование в прикладной науке, гранто вое финансирование в фундаментальной науке и т.д.

Эти принципы бюджетного финансирования позволяют создать в организаци ях стимулы к повышению эффективности использования выделяемых им бюд жетных средств, а также обеспечить перераспределение ресурсов от неэффектив ных учреждений к эффективным. При переходе к таким принципам бюджетное финансирование фактически превращается в аналог внебюджетного и требует со ответствующих изменений законодательства. Согласно Бюджетному кодексу бюд жетная организация получает государственное финансирование по смете на ее содержание, поэтому переход от финансирования содержания организации к но вым, конкурентным принципам финансирования может быть осуществлен двумя путями.

Первый. Изменение порядка разработки и составления сметы, которая в этом случае должна превратиться из инструмента планирования и контроля затрат на содержание учреждения со стороны государства в инструмент планирования дея тельности самой организации, который в качестве доходов учитывает все виды поступлений (включая бюджетные средства, выделяемые по смете на содержание;

160 Раздел II. Бюджетная сфера бюджетные средства, выделяемые в качестве оплаты предоставляемых учрежде нием услуг;

внебюджетные средства), т.е. смета должна стать единой, общей сме той бюджетных и внебюджетных доходов и расходов учреждения, построенной на принципах самостоятельности учреждения в планировании, возможности внесе ния корректировок в ходе исполнения сметы и т.п. Такой подход правомерен, если вместо контролирования процесса расходования средств (что достигается в настоящее время с помощью жесткой сметы и казначейского исполнения бюдже та) будет применяться контроль эффективности использования средств организа ции с помощью введения конкурентных процедур выделения средств и оценки результатов.

Второй. Изменение типа бюджетного учреждения для обеспечения возможно сти получения бюджетного финансирования не на содержание учреждения по смете, а на осуществление конкретной деятельности по предоставлению соответ ствующих услуг. Этот направление реализуется в настоящее время путем создания нормативной основы функционирования автономных учреждений.

Важным обстоятельством, препятствующим быстрому проведению указанных реформ, является оппозиция им со стороны работников соответствующих бюд жетных учреждений, предпочитающих традиционную, привычную систему лю бым непонятным и плохо прогнозируемым изменениям. Kроме того, конкурент ное финансирование ударит по неэффективным, слабым учреждениям, работники которых не могут не понимать это.

Перечисленные принципы финансирования, естественно, могут быть приме нены во многих случаях, но не повсеместно. Маловероятно, чтобы на конкурен тные принципы финансирования могли быть переведены музеи, библиотеки, орга ны государственного управления, учреждения охраны правопорядка, а также те учреждения образования и здравоохранения, которые являются единственными на определенной территории.

Быстрому внедрению конкурентных принципов финансирования, основанных на возмещении нормативной стоимости оказания определенной услуги, препят ствует большая дифференциация стоимости оказания аналогичных услуг в раз личных бюджетных учреждениях. Такая дифференциация может быть обусловле на, в частности, разным качеством оказываемых услуг и/или неодинаковой степенью оснащенности государственными фондами, которые требуют разных расходов на их содержание, а также их различным территориальным расположе нием. Это определяет трудности расчета единых нормативов финансирования, позволяющих оказывать услуги и содержать организацию. На начальных этапах реформы, по-видимому, не удастся включить финансирование содержания и раз вития материально-технической базы бюджетных учреждений в подушевые нор мативы. Данная проблема может быть решена путем поэтапного расширения сфе ры применения такого рода нормативов с текущих затрат или их отдельных элементов (например, нормативов заработной платы) на весь комплекс затрат бюджетного учреждения, включая средства, необходимые для воспроизводства основных фондов и их расширения.

Следует учитывать, что у организаций, обеспечивающих высокое качество пре доставляемых услуг, пользующихся спросом, практически нет свободных мощно стей. Например, в вузах прием ограничен величиной так называемого предельно го контингента, который рассчитывается исходя из параметров материальной базы высшего учебного заведения. Поэтому перенаправить финансовые средства вслед за потребителями в организации, обеспечивающие более высокое качество, мож О реформе бюджетных учреждений но только постепенно, предоставляя необходимое время для расширения соответ ствующей материально-технической базы. Одновременно можно идти по пути передачи материальной базы от слабых организаций (в случае их закрытия) силь ным. При этом неизменно будут существовать специальности и вузы, которые потребуют поддержки государства и общества: так, изучение древних культур все гда будет пользоваться меньшим спросом, чем изучение механизмов деятельности фондового рынка.

В высшем образовании в настоящее время наблюдается благоприятный мо мент для начала перехода к конкурсному распределению бюджетных средств вслед ствие падения численности молодежи, поступающей в вузы (примерно на 30% в краткосрочной перспективе). Это позволяет начать процесс перераспределения студенческого потока в сильные вузы. Недовыполнение слабыми вузами плана приема по сравнению с контрольными цифрами создает условия для поэтапного перехода от бюджетирования «от достигнутого уровня» к бюджетированию, осу ществляемому исходя из того, сколько студентов придет в вуз, т.е. к использова нию подушевого принципа распределения бюджетных средств. Однако, как и в случае с малокомплектными сельскими школами, подушевой принцип «работает»

не всегда. В России невысока территориальная мобильность молодежи, поэтому сохранение ряда объективно слабых вузов может оказаться социально оправдан ным, поскольку альтернативой будет рост молодежной безработицы и кримина лизация молодежной среды. Этот фактор особенно актуален для высокодотаци онных регионов с уровнем безработицы выше среднероссийского.

На первом этапе внедрения нормативных процедур можно пойти на то, чтобы госзаказ стал конкурентным в рамках централизованной процедуры распределе ния задания. Можно, например, использовать опыт конкурсного распределения средств на субсидии инновационным вузам в рамках приоритетного националь ного проекта «Образование». В перспективе в высшем образовании более пред почтительным представляется переход к персонифицированному финансирова нию. Однако и здесь существует ряд сложных вопросов, связанных с величиной бюджетного финансирования одного студента, которая должна быть достаточной для того, чтобы сделать формы обучения «бюджетника» и «платника» равновы годными для высшего учебного заведения.

В принципе возможно возникновение нескольких ситуаций. Первая — суще ствуют сильные технические вузы, математические или естественнонаучные фа культеты с небольшим внебюджетным контингентом (10—25%). Здесь учатся спо собные студенты, которые, как правило, не могут много платить за образование, но их обучение может дать стране большую отдачу, обеспечить в будущем инноваци онный прорыв.

Вторая — в высшем образовании существуют сильные вузы или факультеты (экономические, юридические, управленческие), где платных студентов больше половины. В этом случае из-за весьма высокой стоимости платного обучения про исходит дотирование обучения бюджетных студентов за счет «платников».

И наконец, третья ситуация, когда в не очень сильном или даже слабом вузе бюджетные расходы в расчете на одного студента превосходят цену платного обу чения. В общем случае указанная ситуация встречается редко, поскольку налого вые органы стремятся не допускать такого положения дел. В этих вузах, как пра вило, ухудшается структура обучающегося контингента — платные студенты перемещаются на более дешевые специальности или формы обучения (вечернюю или заочную). Если это откровенно плохой вуз, то его надо закрывать. Если же 162 Раздел II. Бюджетная сфера это вуз-середняк в дотационном или высокодотационном регионе, то его надо сохранять в силу, как уже было указано, социальных причин. При этом для повы шения качества образования было бы целесообразно допустить субсидирование платных студентов со стороны бюджета. Такое субсидирование государством обу чения платных студентов вполне оправданно, поскольку образование — это соци ально значимое благо, имеющее выраженные внешние эффекты.

Серьезное ограничение, препятствующее эффективному применению конкурен тных принципов финансирования, — масштабная коррупция. Это явление, в част ности, резко снизило результативность перехода к конкурсному распределению средств на проведение прикладных научно-исследовательских работ министерства ми и ведомствами. Причиной указанного положения является трудность учета та ких характеристик участников конкурса, как квалификация, опыт, качество пред ставленной заявки и т.п. Субъективность оценки данных характеристик (исключая развитые процедуры независимой экспертизы, когда эксперт отвечает своей репу тацией за сделанное им заключение) всегда будет создавать почву для коррупции, и противодействием этому явлению может стать совершенствование законодатель ства о государственных закупках в плане усиления общественного контроля за ними.

Первые конкретные шаги в рамках реформы — автономные учреждения В 2007 г. вступил в силу Федеральный закон «Об автономных учреждениях», согласно которому автономное учреждение — это самостоятельное юридическое лицо, создаваемое только Российской Федерацией, субъектом Федерации или му ниципальным образованием. Автономные учреждения могут быть созданы для оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной вла сти и местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и в иных областях. Собственник наделяет автономное учреждение имуществом, режим пользования которым совпадает с правом оперативного управления. Для передаваемых земельных участков действует режим постоянного (бессрочного) пользования.

Все доходы, полученные от использования имущества собственника-учредите ля, поступают в собственность автономного учреждения. Автономное учреждение пользуется этим имуществом и отвечает им по своим обязательствам. Оно вправе осуществлять свою уставную деятельность как на бесплатной, так и на платной основе. Услуги, оказываемые населению на платной основе, должны относиться к основной деятельности автономного учреждения. Иные виды деятельности, не относящиеся к основным видам, автономное учреждение вправе осуществлять, если они служат достижению основных целей данного юридического лица, и та кие виды деятельности должны быть указаны в уставных документах. Учредитель формирует задания для автономных учреждений, которые финансируются путем предоставления субвенций и субсидий.

Органами управления автономного учреждения являются наблюдательный со вет, руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом автономного учреждения (ученый совет, художе ственный совет и др.).

О реформе бюджетных учреждений Несмотря на принятие Закона «Об автономных учреждениях», реорганизация бюджетной сети на федеральном уровне до сих пор практически не началась (в некоторых субъектах Российской Федерации она активно идет). Реорганиза цию сдерживает отсутствие необходимых нормативно-правовых документов, рег ламентирующих порядок финансирования автономного учреждения со стороны учредителя. Таким образом, закон, который должен был быть логическим след ствием реформы бюджетной сети, оказывается его предпосылкой. Уже одно только это обстоятельство создает дополнительные трудности практической реализа ции этой нормы. Это особенно проявилось с началом разработки и обсуждения подзаконных актов, регулирующих функционирование автономных учреждений.

В середине марта 2008 г. вышло постановление Правительства РФ № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной соб ственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания», которое утверждает Положение о формировании задания учредителя автономному учреж дению и поручает соответствующим ведомствам разработать и утвердить методи ческие рекомендации по расчету нормативов затрат на содержание недвижимого имущества, закрепленного за автономным учреждением, методические рекомен дации по расчету нормативов затрат федерального автономного учреждения на оказание услуг, а также сами нормативы затрат, методические рекомендации по формированию задания учредителя автономному учреждению.

Появление таких рекомендаций и утверждение Положения о формировании задания автономному учреждению можно только приветствовать, поскольку без таких нормативных актов внедрение нового типа учреждения в бюджетной сфере невозможно. Однако изучение утвержденного Положения не может не вызвать вопрос о том, какую цель преследует создание такого учреждения. Kак было по казано выше, главная цель подобных действий — обеспечение организациям бюд жетной сферы возможности получать бюджетное финансирование не по смете на содержание организации, а по конкретным результатам своей работы на конку рентной основе. Положение о формировании задания автономному учреждению не предполагает возможности конкурентного распределения бюджетных средств.

Задание устанавливается с учетом предложений самого автономного учрежде ния, касающихся потребности в соответствующих услугах, сданного в аренду не движимого имущества, закрепленного за учреждением, показателей выполнения учреждением задания в отчетном году, объемов бюджетных ассигнований, дове денных учредителем до автономного учреждения. Остается непонятным, почему, установив подобное задание, учредитель не может выделить учреждению бюджет ное финансирование по смете. Действующие нормативные акты совершенно не препятствуют учредителю бюджетной организации выделять ей средства исходя из сформулированных выше принципов, более того, перечисленные соображения используются в современном бюджетном процессе. Если же речь идет о том, что при бюджетном планировании следует шире использовать нормативы, о которых говорится в порученческих пунктах постановления № 182, то внедрения для этого нового типа учреждений — автономных — вовсе не требуется.

По существу, введение нового типа учреждения, действующего в бюджетной сфере, может превратиться в либерализацию режима его функционирования: вве дение самостоятельности в планировании деятельности за счет отсутствия обяза тельного утверждения сметы, отказ от казначейского контроля за исполнением 164 Раздел II. Бюджетная сфера сметы, выведение организаций из-под действия Федерального закона № «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и т.д. Осуществление подобных мер одновременно с введением жестких конкурентных правил распределения бюд жетного финансирования, безусловно, оправданно, и такова была задуманная кон цепция реформы бюджетных организаций. Однако реализация одних лишь ме роприятий по преобразованию бюджетных учреждений в автономные, без введения конкурентных принципов финансирования вряд ли будет способствовать повы шению эффективности их работы.

Kроме того, существуют определенные риски преобразования бюджетных уч реждений в автономные, которые нельзя не учитывать.

Разделим эти риски на два класса: риски для государства (муниципального образования) и риски для самого учреждения.

Риски для государства (муниципального образования) Отсутствие возможности банкротства автономных учреждений (АУ). Из-за отсутствия возможности банкротства АУ и социально ориентированного характе ра их деятельности (образование, здравоохранение, культура) даже при формаль ной отмене субсидиарной ответственности государство будет вынуждено брать на себя определенные, хотя и далеко не все, обязательства АУ. Например, если кре дитная организация, в которой АУ разместило бюджетные средства, обанкротит ся, то для продолжения образовательного процесса государство будет вынуждено вновь профинансировать деятельность или данного АУ, или тех вузов, куда будут переведены студенты, которые учились в нем по государственному заданию. Бо лее того, скорее всего государству придется компенсировать и потери по внебюд жетным средствам, полученным от платных студентов, чтобы не ставить под удар реформы в сфере образования.

Возможность перехода в частную собственность имущества, приобретенного за счет внебюджетных средств АУ. Kонечно, строительство, например, новых зда ний за счет внебюджетных средств АУ должно быть одобрено его наблюдатель ным советом, равно как и его вложение в уставный (складочный) капитал третьих лиц. Однако затем судьба этого имущества выходит из-под непосредственного контроля АУ (его наблюдательного совета) и уже слабопредсказуема. В том числе указанное имущество может быть достаточно легко приватизировано.

Неурегулированность земельных отношений по поводу строительства новых объек тов на земельных участках, выделенных государством автономному учреждению (на пример, новых учебных или лечебных корпусов, общежитий, спортивных соору жений, реабилитационных центров при больницах и т.п.). Эта проблема особенно остро встанет в том случае, если часть вновь построенного имущества окажется приватизированной.

Возможность фактического отказа автономного учреждения от выполнения го сударственного задания при его конкурсном распределении. В настоящее время со гласно Закону «Об автономных учреждениях» не предполагается проведение кон курсов при распределении задания учредителя. Однако в этом случае конкурентные начала в деятельности АУ, ради которых этот тип учреждений создавался, не бу О реформе бюджетных учреждений дут действовать. Если же задания учредителя будут распределяться по конкурсу, то автономное учреждение может в принципе в нем не участвовать. В этом случае возникает риск недовыполнения задания учредителя, поскольку мощности ос тальных АУ ограниченны. В сфере образования, например, масштабы деятельно сти каждого вуза определяются величиной так называемого предельного контин гента, которая устанавливается лицензией.

Возможность перепрофилирования автономного учреждения в будущем (т.е. пол ного отказа от выполнения функций, ради которых данное АУ было организова но). Этот риск является следствием ранее указанных рисков: возможности прива тизации части имущественного комплекса АУ и его отказа от участия в конкурсном распределении задания учредителя.

Считается, что наличие в автономном учреждении наблюдательного совета с участием представителя (представителей) учредителя способно нивелировать ука занные риски. Например, наблюдательный совет может не дать разрешения на взятие сомнительного кредита или на заключение рискованных сделок. Однако при массовом переходе бюджетных учреждений в автономные эффективность контроля со стороны учредителя может оказаться сниженной: так, в ведении Ро собразования в настоящее время находятся более 335 вузов, а также учебные заве дения начального и среднего профессионального образования, что заведомо пре восходит число сотрудников этого ведомства. Соответственно один сотрудник будет заседать в нескольких (возможно, числом более десятка) наблюдательных сове тах, что вряд ли позволит ему тщательно изучать все рискованные ситуации по каждому учреждению и принимать взвешенные решения. Тем более что его учас тие, скорее всего, будет дистанционным: в противном случае штаты ведомства придется удваивать, если не утраивать.

Kроме того, ошибки в принятии решений нередко носят объективный харак тер, связанный с высокой неопределенностью будущего. А качество менеджмента в бюджетной сфере пока не очень высоко.

Альтернатива идее возложить всю тяжесть ответственности на плечи наблюда тельных советов — точка зрения, в соответствии с которой контрагенты автоном ных учреждений, зная, что учредитель не будет платить по долгам автономного учреждения, не станут вступать с ним в рискованные отношения. Вместе с тем, поскольку часть активов АУ перейдет в его собственность, предсказать поведение его контрагентов достаточно трудно, и вряд ли в этом случае оправданно делать ставку на их осмотрительность. Таким образом, рост долгов автономных учрежде ний может отрицательно сказаться на состоянии экономики, по крайней мере социальной сферы (здесь уместна аналогия с ростом невозвратов по потребитель ским кредитам).

Риски для автономного учреждения Одним из наиболее серьезных для автономного учреждения является риск ли шиться части имущественного комплекса, находящегося в его оперативном уп равлении. По букве закона (ст. 5, ч. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях) это невозможно. Но одно дело — закон, а другое — его трактова ния. Государство (учредитель) и сейчас вправе изъять у учреждения имущество, которое используется неэффективно или не по назначению. Пока что этого не 166 Раздел II. Бюджетная сфера делается. Переход же бюджетных учреждений в автономные, выделение особо ценного имущества повышает вероятные риски и поднимает новые вопросы, усу губляя противоречивость сложившейся ситуации. В пользу такого вида учрежде ния, как автономное, часто приводится следующий аргумент: бюджетные учреж дения будут выполнять исключительно государственные функции и соответственно должны финансироваться строго по смете. Все внебюджетные доходы бюджетных учреждений, которые по Бюджетному кодексу являются неналоговыми доходами бюджета, будут изыматься в бюджет и распоряжаться ими будет законодатель, т.е.

указанные доходы вовсе не обязательно будут возвращаться тем, кто эти деньги заработал. При этом у тех, кто считает целесообразной передачу в бюджет вне бюджетных средств, например, от платной образовательной деятельности, есть важное соображение, которое сводится к тому, что заработаны эти средства на основе использования государственной собственности. Но тогда возникает ло гичный вопрос: а что изменится при переходе бюджетного учреждения в автоном ное — ведь имущество и здесь остается государственным? Таким образом, через некоторое время государство может потребовать арендную плату за то, что оно начнет считать избыточным имуществом, а таковым, скорее всего, будет все то, что, например, позволяет вузу получать дополнительные доходы за счет обучения платных студентов. При значительном сокращении студенческого контингента (а это не за горами вследствие демографических причин) подобные опасения могут стать вполне ощутимой реальностью. Особенно могут пострадать сильные вузы, где доля внебюджетных средств сопоставима или существенно выше бюджетного финансирования.

Основные меры, необходимые для эффективного внедрения автономного учреждения Можно предложить ряд решений, сглаживающих остроту вероятных проблем при переводе бюджетных учреждений в автономные и тем самым снижающих риски возникновения негативных социальных последствий.

Первое. Достижение стоящих перед АУ целей при минимизации возможных рисков требует довольно длительного (5—10 лет) переходного периода, в течение которого будет проводиться сравнительный анализ практической работы учреж дений различных типов (бюджетных и автономных) в сферах образования, здра воохранения, науки и культуры. Иными словами, необходима апробация конк ретных форм перехода бюджетных учреждений в автономные и дальнейшей организации их деятельности и механизмов финансирования для выявления про блем, которые могут возникнуть при функционировании автономных учрежде ний.

Такой подход предполагает наличие количественных ограничений на преобра зование в АУ существующих государственных и муниципальных учреждений. Эти ограничения могут иметь как формальный (т.е. закрепляться нормативным актом соответственно Правительства РФ, региональной или местной администрации), так и неформальный характер. В последнем случае федеральное правительство, региональная или местная администрации, к компетенции которых относится принятие решения о создании АУ, могут не поддерживать соответствующую ини циативу, если число уже преобразованных бюджетных учреждений превышает О реформе бюджетных учреждений некий разумный (или заранее заданный) предел. Отдельно необходимо прорабо тать вопрос о целесообразности внесения дополнений в Закон «Об автономных учреждениях», предусматривающих возможность установления федеральным пра вительством ограничений на преобразование бюджетных учреждений на регио нальном и местном уровнях. В настоящее время федеральное правительство не вправе регулировать темпы и масштабы преобразований на субнациональном уров не, что может привести к утрате контроля за этим процессом.

Второе. До полной отработки механизма функционирования автономного уч реждения не следует вводить в действие те положения Бюджетного кодекса, кото рые полностью лишают бюджетные учреждения возможности распоряжаться по лучаемыми ими внебюджетными доходами.

Третье. Стимулом для добровольного перехода бюджетных учреждений в ав тономные должно стать не только облегчение режима использования внебюд жетных доходов, но и утверждение учредителем долгосрочной (свыше пяти лет) программы развития автономного учреждения, включающей развитие его мате риальной базы. Обязанность учредителя материально обеспечивать развитие ав тономного учреждения в рамках специальных программ предусмотрена и дей ствующей редакцией Закона «Об автономном учреждении», однако в нем не конкретизируется ни содержание, ни порядок финансирования таких программ.

Чтобы программы развития не превратились в инструмент компенсации неэф фективным автономным учреждениям доходов, утраченных вследствие сниже ния спроса на их услуги, целесообразно урегулировать постановлением феде рального правительства цели и порядок их утверждения. Представляется, что средства, выделяемые по таким программам, должны иметь инвестиционную направленность и распределяться на конкурсной основе по прозрачным прави лам (например, между автономными учреждениями, имеющими наивысшие ка чественные показатели деятельности).

Четвертое. Уже в течение переходного периода госзадание на выполнение финансируемых за счет государственного бюджета услуг должно распределяться преимущественно на конкурентной основе. Для этого в первую очередь следует внести изменения в Закон «Об автономном учреждении», действующая редакция которого не предусматривает возможности распределения субвенций и субсидий, предназначенных для финансового обеспечения услуг автономных учреждений, на конкурентной основе, хотя прямо этого не запрещает. Пересмотру подлежит и уже упоминавшееся постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 г. № 182, в соответствии с логикой которого размер субсидии на оказание бюджетных услуг устанавливается по договоренности между АУ и его учредителем исходя из задан ного учредителем объема задания и «утвержденных нормативов затрат на оказа ние услуг физическим и (или) юридическим лицам». А с учетом невозможности разработать в короткое время единые (дифференцированные по объективным ха рактеристикам учреждения) нормативы затрат (как на оказание услуги, так и на содержание имущества) на практике нормативы будут индивидуальными для каж дого автономного учреждения. Тем самым процесс выделения им финансирова ния будет напоминать разработку укрупненной сметы, в то время как в процессе функционирования смета не будет обязательной.

Вместе с тем для перехода к распределению бюджетных ассигнований на кон курентной основе необходимо подобрать оптимальные модели финансирования применительно к различным видам услуг, отраслевым и территориальным осо 168 Раздел II. Бюджетная сфера бенностям деятельности автономных учреждений. При финансировании на кон курентной основе право отбора поставщика услуг может принадлежать как учре дителю, так и потребителям.

В первом случае могут применяться либо процедуры конкурсного размещения заказа на оказание услуг для государственных нужд (обеспечивающие равный до ступ к участию в конкурсе не только бюджетных и автономных учреждений, но и негосударственных организаций соответствующего профиля, а также предполага ющие влияние конкуренции на цену услуг), либо распределение учредителем бюджетных субсидий между автономными учреждениями по результатам форма лизованной оценки качества оказываемых ими услуг с применением дифферен цированных по видам деятельности нормативов затрат.

Во втором случае, при передаче права выбора поставщика потребителям, кон троль за объемами бюджетных расходов на оказание услуг и их целевое использо вание можно обеспечить за счет применения различных финансовых инструмен тов (ваучеров, сертификатов и пр.).

Применительно к высшему образованию в первом случае на конкурсной осно ве распределяется госзадание — контрольные цифры приема для вузов в опреде ленной структуре, которые затем финансируются по нормативам с учетом специ фики (фондоемкости) реализуемых образовательных программ;

во втором случае по результатам ЕГЭ определяется персональный состав абитуриентов (например, 500 тыс. первых по рейтингу), обучение которых финансируется на бюджетной основе. Они сами выбирают вузы, а государство финансирует по нормативу (с учетом фондоемкости) образовательные программы в вузах, которые выбрали данные индивиды.

Пятое. Для обеспечения перехода в автономные учреждения должны быть раз работаны унифицированные нормативы затрат на оказание услуг, которые при финансировании задания путем предоставления субсидий служили бы основой для расчета размера субсидии, а при размещении заказа на контрактной основе выполняли бы функции начальной цены контракта. В настоящее время в боль шинстве случаев учреждения финансируются индивидуально, на основе принци па «от достигнутого уровня». Индивидуализация финансирования имеет объек тивный характер — она связана как с большими различиями в материальной базе и ее качестве, так и со спецификой оказываемых данным учреждением услуг или реализуемых программ (например, важным обстоятельством является то, обуча ются ли в вузе физики-ядерщики или философы). Соответственно движение к финансированию на основе нормативов затрат должно быть обусловлено отделе нием финансирования содержания зданий и сооружений от финансирования соб ственно основной (образовательной, лечебной и т.п.) деятельности учреждения.

Рассматривая формирование нормативов затрат на содержание учреждения, следует отметить, что преждевременными представляются предложения о прекра щении полного финансирования содержания автономных учреждений и об учете в нормативах затрат на содержание учреждения только той доли, которая расходу ется на оказание услуг в рамках государственного задания, и соответственно о неучете в нормативах той доли, которая расходуется на оказание платных услуг.

Иными словами, рассматриваемые предложения сводятся к тому, что государство должно финансировать расходы на содержание автономного учреждения только в расчете на обучаемых бюджетных студентов, больных и т.д., услуги которым ока зываются в рамках госзадания. Остальная часть затрат на содержание учреждения О реформе бюджетных учреждений должна финансироваться за счет внебюджетных доходов. Такой подход мог бы быть справедливым в том случае, если бы государство полностью финансировало процесс оказания услуг в рамках государственного задания. Однако в настоящее время бюджетное учреждение финансирует ряд статей сметы целиком за счет бюджетных ассигнований, некоторые статьи — целиком за счет внебюджетных доходов, а какие-то статьи — за счет и тех и других, что связано со сложившейся практикой бюджетного планирования. Переход от существующей ситуации к но вой, при которой будет разделяться финансирование услуг, оказываемых за бюд жетные средства и на платной основе, потребует длительного времени и суще ственного увеличения возможностей бюджета по финансированию государствен ного задания.

При формировании нормативов на оказание услуг следует учитывать значи тельное многообразие потенциальных видов и условий деятельности автономных учреждений. Поэтому обеспечить одномоментный переход к унифицированным нормативам финансирования госзадания невозможно. На первых порах нормати вы финансирования могут быть индивидуальными, включающими ограниченную часть статей расходов (на начальном этапе, возможно, только заработную плату) с последующим включением других статей расходов и с поэтапным переходом к единым нормативам, дифференцированным по видам деятельности и типам уч реждений. Вместе с тем для контроля за ходом реформы правительство должно заранее утвердить перечень нормативов затрат на оказание услуг во всех сферах деятельности федеральных автономных учреждений, подлежащих разработке от раслевыми органами исполнительной власти, и график введения этих нормативов в действие.

Шестое. В среднесрочном периоде учредителем должно финансироваться все содержание имущества автономного учреждения аналогично содержанию имуще ства бюджетного учреждения. При этом нам не кажется важной доля финансиро вания госзадания (задания учредителя) в общем объеме доходов автономного уч реждения. Если представить себе абстрактную ситуацию, при которой, например, образовательное учреждение не имеет или почти не имеет бюджетных студентов, то это может быть вызвано двумя обстоятельствами:

с одной стороны, отсутствием у учредителя финансовых ресурсов для оплаты госзадания (задания учредителя). В этом случае учредитель, оплачивая хотя бы содержание имущества, осуществляет субсидирование студентов, обучающихся на внебюджетной основе;

с другой стороны, низким качеством образования в данном вузе, которому учредитель не хочет устанавливать задания. В этом случае решение должно зак лючаться не в частичной оплате содержания вуза, а в его закрытии, смене руко водства и т.п.

При переходе к нормативам затрат на содержание имущества они должны ус танавливаться в расчете на квадратный метр площадей АУ в отличие от подуше вых нормативов финансирования госзадания (задания учредителя).

Схемы финансирования содержания недвижимого имущества могут быть сле дующими.

1. По каждому вузу устанавливается индивидуальный норматив финансирова ния в расчете на 1 м2, который затем умножается на общую площадь.

2. По каждому вузу вводится целый набор индивидуализированных нормати вов — устанавливаются нормативы на содержание:

170 Раздел II. Бюджетная сфера • учебных аудиторий (в расчете на 1 м2);

• учебных лабораторий (в расчете на 1 м2), что в значительной мере позволит учесть фондоемкость образовательных программ;

• компьютерных классов (в расчете на 1 м2);

• общежитий (в расчете на 1 м2);

• библиотек (в расчете на 1 м2 или на 100 томов библиотечного фонда);

• спортивных сооружений (в расчете на 1 м2 по видам этих сооружений);

• подсобных помещений (складов, гаражей и др.) и т.п.

Первый подход более прост, второй сложнее, но перспективнее с точки зрения решения задач постпереходного периода, когда начнется унификация нормативов (или их части).

Государственное задание (задание учредителя) на осуществление собственно образовательного процесса финансируется по подушевым нормативам, в которые в переходный период могут включаться:

• расходы по заработной плате;

• начисления на заработную плату (ЕСН);

• частично прочие расходы (на пополнение библиотечного фонда, на расход ные материалы и т.п.), дифференцированные в региональном разрезе (рай онные коэффициенты по заработной плате, поправочные коэффициенты на уровень цен на товары, услуги).

При этом нормативы подушевого финансирования должны быть дифференци рованы по уровням высшего образования — бакалавриат, специалитет, магистратура.

Вопрос стипендиального обеспечения, и прежде всего выплаты социальных стипендий, может решаться по-разному:

• бюджетные средства на выплату стипендий включаются в подушевой нор матив, а затем решением ученого совета вуза общий объем выделенных на стипендиальное обеспечение бюджетных средств распределяется между ака демическими и социальными стипендиями;

• стипендия не включается в подушевой норматив (или в него включается только объем академических стипендий);

• выплата социальных стипендий передается службе социальной защиты на селения.

Таким образом, в среднесрочном периоде (3—5 лет) учредитель должен полно стью содержать принадлежащее ему недвижимое имущество;

в состав подушевых нормативов содержание недвижимого имущества не входит.

Седьмое. В долгосрочном периоде (свыше пяти лет) также необходимо разде лить финансирование содержания имущества АУ и финансирование собственно образовательной (лечебной и т.п.) услуги.

То обстоятельство, что получение части внебюджетных доходов вуза (или дру гих образовательных учреждений) обусловлено в том числе использованием госу дарственного имущества, не должно отражаться на режиме содержания этого иму щества. Данный вопрос должен решаться посредством других механизмов, например налоговых или арендных.

Kроме того, выявить долю нерационально используемого имущества можно будет только тогда, когда подушевые нормативы финансирования образователь ного процесса будут покрывать затраты на его организацию, прежде всего обеспе чивая конкурентоспособный уровень заработной платы в системе образования (так называемый эффективный контракт).

О реформе бюджетных учреждений При переходе на финансирование образовательных программ, а не образова тельных учреждений в состав подушевых нормативов будут перенесены затраты на содержание лабораторного и другого учебного оборудования (т.е. особо ценно го движимого имущества).

Рационализация использования недвижимого имущества в долгосрочной пер спективе будет достигаться постепенной унификацией нормативов затрат на его содержание, т.е. переходом от индивидуализированных нормативов к единым (воз можно, с некоторым числом поправочных коэффициентов).

Общая схема перехода от среднесрочной модели к долгосрочной может реали зовываться в следующих основных вариантах.

Первый вариант: осуществляется переход от недифференцированных индивидуа лизированных нормативов на содержание недвижимого имущества в расчете на 1 м2 к дифференцированным индивидуализированным нормативам по типам недви жимого имущества (см. выше). Затем каждый тип индивидуализированных нор мативов унифицируется с учетом региональных особенностей. При увеличении объемов недвижимого имущества расходы на содержание осуществляются по нор мативам на прирост соответствующих площадей. При переходе к унифицирован ным нормативам по типам недвижимого имущества (учебные аудитории, учебные лаборатории, общежития и т.п.) структура имущества начинает играть существен ную роль и автономное учреждение будет вынуждено либо оптимизировать ее, либо самостоятельно оплачивать неэффективный состав имущества.

Второй вариант: выделяется часть расходов на содержание недвижимого иму щества в «спящем режиме» (в режиме консервации — 30%) и дополнительно часть расходов на содержание имущества, имеющая характер условно-постоянных рас ходов, т.е. расходов, слабо зависящих от численности обучаемых (до определен ного предела). Эти расходы составляют еще примерно 15—20% общего объема затрат на содержание недвижимого имущества. Оставшаяся часть расходов (50— 55%) финансируется сначала по индивидуализированным, а затем по унифициро ванным нормативам, устанавливаемым по типам (видам, категориям) недвижи мого имущества (см. п. 1 данного раздела). Выделение расходов на режим консервации имущества показывает учредителю его минимальные расходы на со держание переданного АУ недвижимого имущества, выделение условно-постоян ной части — минимальные дополнительные расходы, необходимые при переходе от режима консервации к режиму полноценного функционирования АУ.

В обоих вариантах содержание особо ценного движимого имущества (напри мер, томографа для медицинских вузов, электронных микроскопов или телеско пов для естественнонаучных факультетов классических университетов) должно входить в подушевые нормативы финансирования (через поправочные коэффи циенты на фондоемкость программы). Kроме того, содержание такого имущества может финансироваться через госзадание (задание учредителя) на выполнение НИР, а также через государственные контракты на выполнение прикладных НИР, выигранные по конкурсу. При недовыполнении государственного задания (зада ния учредителя) по обучению студентов на фондоемкой программе (программах) и/или при отсутствии госзаданий и госконтрактов по НИР учредитель может ста вить вопрос о сетевом (совместном) использовании указанного оборудования не сколькими образовательными учреждениями (или о его выделении в особое иму щество, использование и содержание которого определяется учредителем специальным образом).

172 Раздел II. Бюджетная сфера В случае если объемы государственных заданий (заданий учредителя) по обу чению студентов недовыполняются в объеме 50% и выше или доля обучающихся за счет бюджетных средств в общем числе обучаемых не превышает 30—40% при нормативе затрат на образовательный процесс, полностью покрывающем рацио нальные затраты на его организацию, прежде всего по заработной плате, а кроме того, вуз слабо задействован в научных исследованиях, то учредитель вправе по ставить вопрос об эффективности использования недвижимого и особо ценного движимого имущества и о покрытии 50—60% расходов на его содержание за счет самого АУ (за исключением 30% расходов, идущих на содержание имущества в «спящем режиме», и 10—20% условно-постоянных расходов на содержание иму щества).

При переходе на нормативно-подушевой принцип финансирования образова тельного процесса возможны две схемы его реализации:

1) между вузами — автономными учреждениями распределяется государствен ное задание (задание учредителя) на оказание образовательных услуг по числен ности обучаемых в определенной структуре (в том числе по уровням высшего образования) с учетом фондоемкости реализуемых вузом образовательных про грамм;

2) устанавливается общее число сдавших ЕГЭ граждан, которые по его резуль татам получают право на обучение за счет средств федерального бюджета и сами выбирают вузы и образовательные программы (при этом число мест по пятилет ним программам (специалитет) распределяется между вузами по конкурсу, а чис ло студентов по социально значимым, но не пользующимся спросом населения программам подготовки распределяется по госзаданиям — в общей сложности число принимаемых на указанные программы не должно превышать 25—30% все го приема). Вузы самостоятельно определяют число и структуру приема в бака лавриат. Но бюджетное финансирование идет по факту прихода в вуз граждан, имеющих право на его получение. Таким образом, реализуется принцип «деньги следуют за студентом». В этом случае сфера использования государственного за дания резко ограничивается.


Первый подход менее эффективен с точки зрения использования бюджетных ресурсов, поскольку, как правило, все бюджетные места при высоком спросе на высшее образование будут заняты. Второй подход более эффективен, но более сложен в плане организации его финансового обеспечения (с учетом фондоемко сти реализуемых программ). Вместе с тем второй подход еще раз показывает, что привязка содержания имущества к государственному заданию (как оно сейчас понимается) непродуктивна.

Восьмое. Сложность рассмотренных проблем показывает, что требуется дли тельный переходный период, в рамках которого будет действовать трехканальный механизм финансирования автономных (и бюджетных) учреждений:

• финансирование госзадания, распределяемого преимущественно на конку рентной основе, осуществляется на базе нормативов затрат на оказание ус луг, которые на начальном этапе реформы будут включать расходы на зара ботную плату и социальный налог;

• финансирование содержания зданий и сооружений осуществляется в рам ках отдельных процедур, где нормативы формируются в расчете не на ока занную услугу (на одного обучающегося, пролеченного больного и т.п.), а на 1 м2 площади учреждения;

в перспективе должно происходить движение О реформе бюджетных учреждений от индивидуальных нормативов такого рода к единым нормативам, диффе ренцированным по типам учреждений и по степени их оснащенности обо рудованием и техникой;

• финансирование инвестиционных программ развития на конкурсной осно ве, возможно, с софинансированием со стороны автономного или бюджет ного учреждения (период действия программы должен превышать 5 лет).

Следует выработать процедуру, позволяющую сильным учреждениям, обеспе чивающим высокое качество услуг, которые пользуются спросом, увеличивать свою мощность за счет как присоединения слабых учреждений, так и передачи им имущественных комплексов тех учреждений, услуги которых не пользуются спро сом или неконкурентоспособны по цене.

Помимо вышеперечисленных в дополнительной проработке нуждаются следу ющие вопросы:

• целесообразность введения раздельного учета бюджетных и внебюджетных средств при сохранении счетов по выделяемым автономным учреждениям бюджетным средствам в казначействе (это потребует внесения изменений в Бюджетный кодекс и в Закон об акционерных обществах);

• меры по минимизации риска отказа автономного учреждения от выполне ния госзадания (или от участия в конкурсе на получение госзадания в слу чае перехода к конкурсным процедурам его распределения);

• последствия конкурентного распределения госзадания, при котором бюд жетное или автономное учреждение его не получает (из-за отсутствия спро са со стороны потребителя или сокращения задания учредителем). Проце дуры ликвидации учреждения должны учитывать конкретные ситуации (например, то обстоятельство, что вуз имеет как минимум 4-летний срок обучения студентов);

• вопрос о целесообразности сохранения процедуры госзакупок при расходо вании автономным учреждением средств на приобретение основных и обо ротных фондов. Применение процедуры госзакупок, как показывает опыт, нецелесообразно при приобретении компьютерных программ, проведении научно-исследовательских работ, оказании консультационных услуг и т.п.

Для реализации данной меры потребуется внесение изменений в законода тельство об автономном университете и о госзакупках («О размещении за казов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государ ственных и муниципальных нужд»);

• меры по урегулированию порядка использования земельных участков, на которых расположено автономное учреждение (в зависимости от степени радикальности этих мер для их реализации может потребоваться внесение изменений в соответствующий закон или принятие нормативных актов пра вительства);

• меры по стимулированию качества выполнения госзадания автономными учреждениями могут быть реализованы путем принятия нормативных актов правительства и отраслевых органов исполнительной власти.

Таким образом, чтобы переход в автономные учреждения не имел негативных последствий (прежде всего социально-политических), необходимо дать четкие ответы на поставленные выше вопросы, для чего желательна экспериментальная апробация предлагаемых новаций. Отсюда следует, что реструктуризация бюд жетного сектора не может проводиться в ускоренном режиме. По каждой отрасли 174 Раздел II. Бюджетная сфера социальной сферы должны быть выработаны и обоснованы ориентиры перехода бюджетных учреждений в АУ, которые могут пересматриваться и уточняться по результатам деятельности автономных учреждений, по мере накопления опыта их функционирования, а также оценки социально-экономических последствий. При этом необходимо учитывать, что в ближайшей перспективе в действие вступит целый ряд новых факторов, которые не принимались во внимание при разработке концепции АУ, но окажут существенное воздействие на ее реализацию. В сфере образования к этим факторам, как уже указывалось, относятся прежде всего де мографический спад, введение в полном объеме ЕГЭ, переход на двухуровневую систему высшего профессионального образования, а также становление федераль ных и исследовательских университетов с повышенными нормативами финанси рования и высоким статусом, а следовательно, с высоким спросом на их услуги со стороны населения.

О стратегии совершенствования российской пенсионной системы Назаров В., Синельников-Мурылев С.

О стратегии совершенствования российской пенсионной системы 1. Введение Общепринятой является точка зрения, в соответствии с которой в период эко номического кризиса целесообразно проведение так называемой контрцикличес кой фискальной политики, которая бы приводила к снижению налогового бреме ни на экономику, с одной стороны, и повышению роли государственных расходов в экономике — с другой. В России контрцикличность бюджетной политики обес печивается прогрессивностью экспортных пошлин на нефть по мировым ценам на нефть, а также возможностью использовать в период экономического спада накопленные во время благоприятной экономической конъюнктуры средства Ре зервного фонда. Дополнительную контрцикличность обеспечивает и налог на прибыль, поступления которого волатильны в гораздо большей степени, чем ди намика валового внутреннего продукта.

В дополнение к уже имеющимся инструментам фискальной политики в конце 2008 г. был оперативно реализован ряд антикризисных мер, направленных на сни жение налоговой нагрузки на экономику: была снижена с 24 до 20% ставка налога на прибыль, увеличена в 3 раза «амортизационная премия», изменен порядок уплаты авансовых платежей по налогу на прибыль, расширена возможность учи тывать расходы в целях налогообложения налогом на прибыль, внесен целый ряд изменений в правила исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость, включая возможность трехмесячной рассрочки его уплаты по итогам квартала.

Одновременно с проводимой антикризисной политикой в октябре 2008 г. и затем совсем недавно, в апреле 2009 г., правительством были одобрены меры по совершенствованию пенсионной системы, предложенные Минздравсоцразвития России, которые, по утверждению авторов, направлены на обеспечение ее сба лансированности. Поскольку реализация указанных мер приводит к росту фис кальной нагрузки на экономику (которую невозможно или очень сложно компен сировать за счет снижения иных налогов без нанесения ущерба бюджетным Статья была опубликована в журнале «Экономическая политика» (2009. № 3).

176 Раздел II. Бюджетная сфера доходам), что вступает в прямое противоречие с необходимостью проведения кон трциклической фискальной политики, эти меры, по нашему мнению, должны быть отложены до возобновления устойчивого экономического роста.

Тем не менее необходимость пенсионной реформы, направленной как на по вышение уровня пенсионного обеспечения российских граждан, так и на реше ние проблемы сбалансированности действующей в России пенсионной системы, возникла задолго до проявления в России последствий мирового экономического кризиса. По нашим оценкам, при инерционном сценарии развития к 2020 г. де фицит пенсионной системы превысит 6% ВВП1, поэтому дискуссия о возможных альтернативных вариантах пенсионной реформы в настоящее время является чрез вычайно актуальной. В данной статье будет сделана попытка оценить масштаб основных проблем, стоящих перед современной пенсионной системой в Россий ской Федерации, проанализировать предложения по решению этих проблем, а также сформулировать основные направления реформ в этой сфере на средне срочную перспективу.

2. Основные проблемы существующей пенсионной системы Современная пенсионная система России уже в среднесрочной перспективе неизбежно столкнется с двумя крупными вызовами.

Во-первых, Россия, как и большинство развитых стран, является частью базово го демографического процесса — старения населения. Именно старение населения затрудняет дальнейшее существование пенсионных систем, в которых доминиру ет принцип «солидарности поколений»2. Негативный демографический тренд яв ляется стратегическим долгосрочным вызовом для пенсионной системы России (табл. 1).

Kак видно из таблицы, демографическая ситуация уже в ближайшие 10 лет приведет к значительному увеличению расходов на выплату пенсий из-за увели чения числа пенсионеров и одновременного уменьшения числа работающих граж дан, которые являются плательщиками пенсионных взносов. Уже к 2020 г. на тысячу человек трудоспособного возраста вместо сегодняшних 340 человек пен сионного возраста будет приходиться 450 человек. В дальнейшем при неизбежном старении населения ситуация будет только ухудшаться.


В данной работе при построении прогноза параметров бюджетной системы России были использованы заданные в Kонцепции долгосрочной стратегии социально-экономического раз вития Российской Федерации до 2020 г. сценарные условия мировых цен на нефть, расчетные параметры темпов роста ВВП, индекса потребительских цен, роста доходов населения и других макропараметров. http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/ pressservice/eventschronicle/docl Очевидно, что в краткосрочной перспективе в связи с развивающимся экономическим кри зисом вероятность выполнения данных прогнозов невелика. Вместе с тем сделанные в данной работе долгосрочные оценки во многом инвариантны по отношению к краткосрочным колеба ниям экономической конъюнктуры.

В соответствии с принципом «солидарности поколений» за счет платежей населения, на ходящегося в работоспособном возрасте, осуществляется выплата пенсий старшим поколени ям. Альтернативой является накопительная система, при которой каждое поколение, находясь в трудоспособном возрасте, накапливает себе средства на пенсионное обеспечение.

О стратегии совершенствования российской пенсионной системы Таблица Соотношение численности населения в трудоспособном возрасте и численности населения старше трудоспособного возраста в 2007—2050 гг.* Численность населения, млн человек Число лиц старше трудоспособного Год возраста на 1000 человек старше трудоспособного трудоспособного возраста трудоспособного возраста возраста 2007 89,8 29,4 2010 87,5 30,8 2015 81,3 32,6 2020 75,3 33,9 2025 71,2 33,9 2030 67,7 33,3 2035 63,1 32,9 2040 57,1 32,9 2045 50,7 32,9 2050 45,8 31,7 * В табл. 1 представлен инерционный демографический прогноз, при котором основные демографические показатели рождаемости и смертности предполагаются неизменными.

Источники: Росстат, расчеты ИЭПП.

При этом условиями эффективного функционирования пенсионной системы, основанной на солидарной ответственности поколений (при условии отсутствия «внешнего финансирования» такой системы), являются благоприятная демогра фическая динамика (простое или расширенное воспроизводство населения), ста бильный рост уровня оплаты труда и отсутствие значительных и долговременных изменений в доле занятого населения. Если же население стареет, а экономичес кий рост во многом зависит от внешнеэкономической конъюнктуры, то возника ют проблемы периодического или нарастающего дефицита финансовых ресурсов для выплаты пенсий будущим поколениям (или как минимум повышается риск появления таких проблем).

В России увеличение доли пенсионеров в численности населения поставит перед правительством достаточно сложный выбор, связанный с наличием всего двух альтернативных стратегий, реализация каждой из которых связана либо с политическими, либо с бюджетными рисками:

1) при сохранении общей величины расходов на выплату пенсий в процентах ВВП на уровне 2007 г. смириться со снижением коэффициента замещения до 16% к 2020 г. (по сравнению с 23,4% в 2007 г.)1;

Под коэффициентом замещения в данном случае понимается отношение средней пенсии к средней заработной плате. Вопрос о применимости коэффициента замещения в качестве целевого ориентира развития пенсионной системы является дискуссионным, однако мы будем использовать его в настоящей статье в целях обеспечения сопоставимости различных вариантов реформирования пенсионной системы.

178 Раздел II. Бюджетная сфера 2) при поддержании коэффициента замещения на социально приемлемом уровне около 30% допустить рост расходов на выплату пенсий до 8,2% ВВП в 2020 г. (т.е.

увеличить расходы на 3,5% ВВП по сравнению с уровнем 2007 г.) (табл. 2).

При этом отказ от принципа «солидарности поколений» и переход к накопи тельной пенсионной системе также не решают в кратко- и среднесрочной перс пективе имеющиеся проблемы. Переход к накопительной системе требует значи тельных дополнительных ресурсов для финансирования так называемого двойного платежа работающих граждан во время переходного периода: работающее поко ление должно накапливать средства на свою пенсию и оплачивать пенсии преды дущего поколения. Пенсионных взносов одного поколения может не хватить на выплату пенсий двум поколениям. Kроме того, для функционирования накопи тельной пенсионной системы необходимо создание эффективных инструментов инвестирования пенсионных накоплений.

Во-вторых, действующие механизмы финансирования выплаты пенсий не направ лены на смягчение финансовых последствий от ухудшения демографической ситуа ции, они не могут обеспечить стабильность финансирования в среднесрочной перс пективе. Речь идет прежде всего об отсутствии механизма индексации шкалы единого социального налога (ЕСН).

Регрессивная шкала ставок ЕСН в условиях отсутствия индексации границ применения ставок приводит к тому, что рост заработной платы в номинальном выражении снижает эффективную ставку ЕСН. В условиях экономического роста при опережающем росте доходов населения база ЕСН росла существенно быст рее, чем снижалась эффективная ставка. В результате в течение нескольких лет поступления ЕСН даже росли в процентах к ВВП. Однако в 2009 г. в условиях экономической нестабильности поступления ЕСН, скорее всего, будут снижать ся, так как экономические трудности отрицательно скажутся на росте налоговой базы, а инфляция (номинальный рост заработной платы) приведет к дальнейшему снижению эффективной ставки. При возобновлении экономического роста высо кие темпы роста номинальной заработной платы при сохранении данного налога и его действующей конструкции обусловят дальнейшее падение суммы поступле ний в процентах к ВВП (рис. 1).

Если предположить, что расходы на выплату пенсий будут расти для поддер жания коэффициента замещения на уровне около 30%, то расходы на выплату пенсий только за 10 лет (2010—2020 гг.) увеличатся на сумму, эквивалентную 3,4% ВВП. Одновременно при отсутствии индексации границ применения регрессив ных ставок ЕСН к 2020 г. произойдет сокращение доходов пенсионной системы на 1,9% ВВП по сравнению с уровнем 2008 г.1 В результате роста расходов и снижения доходов пенсионной системы ее дефицит увеличится к 2020 г. до 5,3% ВВП.

Общее снижение доходов по ЕСН без индексации шкалы составит 2,5% ВВП (5,8% ВВП в 2008 г., 3,3% ВВП в 2020 г.).

О стратегии совершенствования российской пенсионной системы 8 8,00% 35,00% 7,00% 7 30,00% Эффективная ставка ЕСН, % Поступления ЕСН, % ВВП 6,00% 25,00% 5,00% 20,00% 4,00% 15,00% 3,00% 10,00% 2,00% 5,00% 1,00% 0 0,00% 0,00% 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2010 2015 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2010 2015 Поступления ЕСН Эффективная ставка ЕСН Источники: Росстат, ФНС России, Минэкономразвития России, расчеты ИЭПП.

Рис. 1. Динамика эффективной ставки и поступлений ЕСН в 2001—2007 гг.

и прогноз их динамики до 2020 г.

Таблица Баланс доходов и расходов системы пенсионного обеспечения в 2007 и 2020 гг., % ВВП 2007 Расходы на пенсионное обеспечение* 4,8 8,2** Поступления ЕСН и страховых взносов на обязательное 3,9 2, пенсионное страхование (без накопительной составляющей) Баланс пенсионной системы —0,9 —6, * Расходы на выплату базовой части трудовой пенсии, страховой части трудовой пенсии, пособий и компенсаций, а также на выплату пенсий, финансируемых за счет средств федераль ного бюджета.

** В случае поддержания коэффициента замещения на уровне 30%.

Таким образом, очевидно, что для сбалансированности пенсионной системы необходимо принять меры по снижению ее расходов и/или повышению доходов.

Ниже мы рассмотрим с этой точки зрения сначала предложения Минздравсоцраз вития России, а затем предложения Минфина России.

3. Предложения Минздравсоцразвития России по преодолению дефицита пенсионной системы Первого октября 2008 г. на заседании Правительства РФ было принято реше ние провести в 2010 г. масштабную реформу единого социального налога. Основ 180 Раздел II. Бюджетная сфера ные положения пенсионной реформы и реформы ЕСН, основанные на предложе ниях Минздравсоцразвития России, состоят в следующем.

Повышение тарифа страхового взноса. Источником финансирования страхо вой и базовой частей пенсии становится страховой взнос (в настоящее время дефицит по выплате базовой части трудовой пенсии покрывается из федераль ного бюджета). При этом базовая часть пенсии по старости превращается в со ставную часть страховой пенсии и в дальнейшем подлежит индексации в связи с ростом доходов Пенсионного фонда РФ, но не выше роста среднемесячной за работной платы1. Для того чтобы с помощью страхового взноса можно было финансировать базовую и страховую части трудовой пенсии, резко увеличивает ся величина тарифа этого взноса (действующие ставки социального налога при ведены в табл. 3, предлагаемые Минздравсоцразвития России тарифы страховых взносов — в табл. 4). При этом устанавливается предельный размер выплат ра ботнику для начисления страховых взносов в размере 135% средней заработной платы (данный порог в дальнейшем предполагается ежегодно индексировать в зависимости от темпов роста номинальной заработной платы). В апреле 2009 г.

концепция Минздравсоцразвития России была модифицирована — в настоящее время предлагается установить предельный размер выплат для начисления стра ховых взносов в 2010 г. на уровне 415 тыс. руб. в год, несмотря на то что данная величина составит, по оценкам, уже более 150% средней заработной платы. Kроме того, повышение тарифа пенсионных взносов предлагается отложить на 2011 г.

Таблица Действующая система финансирования пенсионной системы На финансирование На финансирование страховой части накопительной части Справочно:

пенсии пенсии На финан- Итого Налоговая сирование отчисления база, тыс. для лиц для лиц для лиц для лиц Отчисле 1966 года 1967 года 1966 года 1967 года базовой части в Пенсион- ния в дру руб. Ставка ЕСН, пенсии, % ный фонд, % рождения рождения рождения рождения гие вне % и старше, и моложе, и старше, и моложе, бюджетные % % % % фонды, % До 280 14 8 0 6 6 20 6 От 280 5,5 3,1 0 2,4 2,4 7,9 2,1 до Свыше 0 0 0 0 2 2 0 В настоящее время базовая пенсия является неким гарантированным государством мини мумом пенсионного обеспечения и не зависит от продолжительности рабочего стажа и сумм уплаченных взносов (законодательством установлено лишь требование по минимальному тру довому стажу, дающему право на трудовую пенсию;

если оно не выполняется, назначаются другие виды пенсий). Базовая часть устанавливается в абсолютном размере и индексируется с учетом инфляции. Страховая часть пенсии зависит от уплаченных взносов на обязательное пенсионное страхование. Индексация страховой части пенсии осуществляется на уровень инф ляции либо на темп роста страховой части ЕСН (если этот темп выше инфляции) в расчете на одного пенсионера. Величина накопительной части пенсии зависит не только от величины взносов, но и от доходности пенсионного фонда, в который перечисляются данные средства.

О стратегии совершенствования российской пенсионной системы Таблица Предлагаемая Минздравсоцразвития России система финансирования пенсионной системы на 2010 г.

Страховой тариф, учитываемый на индивидуальных лицевых счетах Справочно:

на финансирование на финансирование страховой части накопительной части Налоговая Страховой пенсии, % пенсии, % Солидарный база, тыс. тариф, тариф, % руб. всего, % Отчисле для лиц для лиц для лиц для лиц Совокупная ния в дру 1966 года 1967 года 1966 года 1967 года ставка гие вне рождения рождения рождения рождения страховых бюджетные и старше и моложе и старше и моложе взносов, % фонды, % До 415 16 10 0 6 10 26 8 Свыше Несмотря на рост налоговой нагрузки, тариф на обязательное пенсионное стра хование в размере 26% на всех страхователей является недостаточным для финан сирования базовой и страховой частей пенсии в долгосрочном периоде. Поэтому Минздравсоцразвития России предлагает увеличивать размер страхового тарифа по мере роста потребности в финансировании (табл. 5).

Такой размер тарифов, по нашим оценкам, является крайне высоким. Если предложения Минздравсоцразвития России будут приняты, Россия станет стра ной с одним из самых высоких уровней обложения фонда оплаты труда обяза тельными взносами на пенсионное обеспечение (см. ниже).

Внедрение страховых принципов пенсионной системы. Значительное внимание в предложениях Минздравсоцразвития России уделяется переходу на «страховые принципы» функционирования пенсионной системы. Важно отметить, что в рам ках предлагаемой концепции страховой взнос противопоставляется налогу, что служит для обоснования ряда положений, в частности тезиса о необходимости отдельного от налогов администрирования сбора страховых платежей. Вместе с тем отличия предлагаемых Минздравсоцразвития России страховых взносов от налогов и собственно «страховой характер» данных взносов представляются не сколько преувеличенными.

Таблица Предлагаемая Минздравсоцразвития России ставка страхового тарифа, % 2010 2015 2018 2025 2030 2039 Страховой тариф, всего 26 27 29 30 31 33 В том числе:

• солидарный тариф 10 11 13 14 15 17 • тариф, учитываемый на индивидуальных 16 16 16 16 16 16 лицевых счетах Справочно: 34 35 37 38 39 41 Совокупный тариф для пенсионного, медицинского и социального страхования* * Совокупный тариф рассчитан исходя из предположения, что в 2010—2047 гг. тарифы на обязательное медицинское и социальное страхование не будут меняться и в сумме составят 8%.

182 Раздел II. Бюджетная сфера В первую очередь следует отметить, что для работодателя не существует прин ципиальной разницы между уплатой обязательных страховых взносов за работни ка и уплатой налогов. Поэтому величина страховых взносов может учитываться для характеристики налоговой нагрузки на предприятия и рынок труда.

Другим важным обстоятельством является то, что различные составляющие стра хового взноса, предлагаемого Минздравсоцразвития России, в значительной степени отличаются от классического договора страхования, когда страховые выплаты, увя занные с возникновением страхового случая, обусловлены величиной страховой пре мии, а также актуарными расчетами. Так, страховая составляющая взноса не в пол ной мере соответствует принципам классического страхования, поскольку объем страховых выплат (полученной пенсии) в большей части не обусловлен величиной уплаченных взносов, а рассчитывается в соответствии с утвержденными законода тельством механизмами индексации, основанными на инфляции и росте номиналь ной заработной платы в предыдущих периодах. Солидарный тариф является в чистом виде налогом, так как его уплата никак не влияет на размер будущей пенсии. Следует отметить, что если в настоящее время «солидарная часть ЕСН» (поступления, ис пользуемые на выплату базовой части пенсии) составляет около 29% поступлений ЕСН в федеральный бюджет и взносов на обязательное пенсионное страхование, то при «переходе к страховым принципам» доля солидарного тарифа (а по сути чисто налоговая составляющая) в общем тарифе на обязательное пенсионное страхование увеличивается до 38,5% в 2010 г. и постоянно растет до 52,9% в 2047 г. (см. табл. 5).

Следовательно, предлагаемые страховые взносы являются в большей степени налога ми (т.е. обязательными платежами, доходы от которых не имеют персонифицирован ного целевого назначения), чем действующий ЕСН.

В данном случае мы не критикуем дизайн различных составляющих пенсионного обеспечения, так как, с нашей точки зрения, исключительно страховые принципы не могут лежать в основе построения системы государственного пенсионного обеспече ния, которая основывается на сочетании обязательного пенсионного накопительно го страхования и перераспределительной системы социального обеспечения, финан сируемой за счет налогов. Однако для предприятий и работников разницу между налогом и обязательным страхованием не следует преувеличивать. «Страховой взнос»

в размере 34% (а в перспективе 42%) заработной платы представляет такую же фис кальную нагрузку на фонд оплаты труда, как и налог с аналогичной ставкой.

Валоризация пенсионных прав пенсионеров старших возрастов. Дополнительной мерой, предлагаемой Минздравсоцразвития, является программа валоризации пен сионных прав старших поколений. Денежную оценку прав по состоянию на 1 янва ря 2002 г. предлагается увеличить единовременно на 10%, а также на 1% за каждый полный год общего трудового стажа до 1 января 1991 г. Данную переоценку пред полагается реализовать за счет средств федерального бюджета (в 2010 г. — 484, млрд руб.).

Переоценка пенсионных прав создает дополнительные расходные обязатель ства для федерального бюджета, причем эти расходные обязательства будут под лежать «автоматической» индексации в соответствии с темпом роста фонда опла Согласно действующему законодательству индексация страховой части трудовой пенсии и расчетного пенсионного капитала осуществляется в одинаковом порядке, а именно на уровень инфляции либо на темп роста страховой части ЕСН (если этот темп выше инфляции) в расчете на одного пенсионера. При индексации верхней границы облагаемого дохода по темпам роста средней заработной платы доходы Пенсионного фонда РФ будут расти пропорционально росту фонда оплаты труда.

О стратегии совершенствования российской пенсионной системы ты труда, но не ниже темпа инфляции1. Незначительное и постепенное снижение данных расходов в процентах к ВВП начнется лишь с 2012 г. из-за сокращения числа пенсионеров старших возрастных групп. Принятие такого рода обязательств представляется особенно опасным в нестабильной экономической обстановке, когда правительство может быть поставлено перед необходимостью поиска слож ного баланса между дефицитом бюджета, социальной поддержкой населения и сдерживанием инфляции. В связи с этим предпочтительно иметь более гибкие расходные обязательства, отказаться от анонсирования резкого повышения соци альных обязательств в пользу индексации существующей базовой пенсии на темп инфляции и постепенного повышения уровня базовой пенсии теми темпами, ко торые, с одной стороны, обеспечивают социальную защиту населения, но с дру гой — не увеличивают риск всплеска инфляции или образования бюджетного дефицита.

Администрирование взносов. Kрайне важным изменением в налоговой системе России является предлагаемая Минздравсоцразвития передача администрирования пенсионных взносов от Федеральной налоговой службы Пенсионному фонду. Дан ный шаг объясняется необходимостью повышения не только собираемости этих платежей, но и повышения периодичности актуализации учетных данных по взно сам, которая в настоящее время осуществляется один раз в год. Однако представля ется сомнительным, что достижение этой технической цели может оправдать рост нагрузки на бизнес за счет создания еще одного проверяющего органа.

4. Анализ возможных последствий реализации предложений Минздравсоцразвития России по реформированию пенсионной системы Отсутствие долгосрочной сбалансированности пенсионной системы В первую очередь следует отметить, что предлагаемое повышение тарифа оз начает, что для большинства предприятий увеличится налоговая нагрузка на фонд оплаты труда (увеличение составит порядка 1,6% ВВП). Kак уже отмечалось, пред лагаемые тарифы страховых взносов являются нетипично высокими для боль шинства стран ОЭСР. Увеличение налоговой нагрузки на труд противоречит об щемировой тенденции, когда для повышения конкурентоспособности экономики налоговая нагрузка на труд и капитал снижается, а на потребление повышается.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.