авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 10 |

«Программа сотрудничества Европейского Союза и России Проект «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации» ...»

-- [ Страница 4 ] --

В практике оказания социальных услуг возможно выделение видов услуг в зависимо сти от продолжительности оказания услуги и ее комплексности. Единовременные услуги оказываются в форме локального действия в течение фиксированного (регламентирован ного) периода времени. Долговременные услуги — оказываются в форме повторяющихся действий в течение определенного времени и представляют собой периодическое предо ставление одной и той же услуги, или некоторого комплекса разных услуг. Простая услуга — осуществление регламентированных действий специалиста, приводящих к наступлению объективно фиксируемого результата. Комплексная услуга — предоставление набора про стых услуг, направленных на удовлетворение нескольких или одной потребности за счет разноориентированных действий исполнителя.

Сложная услуга предполагает этап проектирования услуги с учетом индивидуаль ной жизненной ситуации и достижение заранее фиксируемого результата, не своди мого к результату конкретной услуги. К сложным услугам, во многих случаях, можно отнести и реабилитационные услуги, что определяет особенности их формализации и стандартизации.

Учет возможностей системы социального обслуживания или учреждения по удовлетво рению потребностей клиентов может обеспечиваться через разработку и внедрение раз ноуровневых стандартов услуг:

• минимальные стандарты — определяют нижнюю границу требований к качеству про цессов и условий оказания услуги при существующих ресурсах и ограничениях;

• стандарты повышенного качества — определяют максимальные, но достижимые тре бования к качеству процессов и условий оказания услуги при улучшении ресурсного обеспечения и компенсации ограничений.

В целях нормативного закрепления ориентиров повышения качества услуги в стандарте целесообразно отражать как минимальные требования к услуге, так и требования повышен ного качества. Выполнение учреждением требований повышенного качества может рассма триваться и оцениваться как деятельность по повышению качества услуг. Однако, учитывая нормативный характер стандартов социального обслуживания, ограничивающий принцип их добровольного применения, условия обеспечения требований повышенного качества должны оговариваться отдельно.

При разработке стандартов услуг, относимых к одному виду — возможно выделение инвариантных разделов (модулей), которые могут быть включены в стандарты различных услуг. В этом случае стандарт формируется по модульному принципу. При этом каждый модуль может иметь статус самостоятельного стандарта. Практика стандартизации инвари антных факторов реализована на уровне разработки национальных стандартов. В качестве примера можно привести стандарты ГОСТ 52882–2007 «Специальное техническое оснаще ние учреждений социального обслуживания» и ГОСТ 52883–2007 «Требования к персоналу учреждений социального обслуживания».

Процесс разработки и внедрения стандарта услуги включает несколько этапов:

• выделение и идентификация услуги;

• организационная подготовка;

• сбор и анализ информации;

• разработка проекта стандарта;

• апробация и экспертиза проекта стандарта;

• тестирование стандарта;

• аудит стандарта;

• утверждение стандарта.

Выделение услуги проводится на основе действующего законодательства, определяю щего обязательства государства в сфере социального обслуживания населения, реабили тации инвалидов, национальных стандартов, определяющих виды услуг, типовых положений об учреждениях реабилитации и социального обслуживания и их специализации. Основа нием для выделения услуги могут являться и изменяющиеся потребности различных групп населения и статистика нарушений процессов жизнедеятельности.

Действующее законодательство практически не ограничивает возможности учрежде ния формулировать оказываемые им услуги как функциональные единицы деятельности.

Однако существующие практики оказания услуг и наличная нормативная база не оказы вают стимулирующего действия на процесс выделения услуг из общего процесса, который определяется как «обслуживание» или оказание видов услуг. Соответствующие ограниче ния вводятся и самим клиентом, который в меньшей степени ориентируется на конкретную услугу, а в большей — на возможное содействие в компенсации или устранении субъектив ных или объективных условий, ограничивающих его возможности в удовлетворении потреб ностей и жизнедеятельности.

Выделение услуги предполагает обязательность определения потребности, на удо влетворение которой направлена услуга или показания к оказанию услуги, когда клиент не может самостоятельно определить свою потребность и сформулировать запрос на услугу.

Действия специалистов учреждения, не направленные на достижение результата, полез ного для клиента и (или) не предусматривающие получения клиентом результата, не могут определяться в качестве услуги. Эти действия относятся к обеспечивающим процессам, несмотря на то, что могут предполагать взаимодействие с клиентом (например, оценка социально-бытовых условий жизни потенциального получателя услуг) Действующее законодательство (ФЗ № 195) определяет следующие основные виды социальных услуг:

• социально-бытовые;

• социально-медицинские;

• социально-психологические;

• социально-педагогические;

• социально-экономические;

• социально-правовые.

Виды услуг по социальной реабилитации, предполагающие возможность их оказания региональными учреждениями социального обслуживания, выделены в ФЗ № 181 «О соци альной защите инвалидов в Российской Федерации»:

• социально-средовая реабилитация;

• социально-педагогическая реабилитация;

• социально-психологическая реабилитация;

• социокультурная реабилитация;

• социально-бытовая адаптация.

Выделенные основные виды услуг определяют структуру общего поля оказания реаби литационных услуг, но в целях стандартизации требуется четкая дифференциация услуг.

Например, в рамках социально-бытовых услуг могут быть выделены услуги: помощь в при готовлении пищи, приобретение продуктов питания, уборка помещения, но в аспекте реа билитации требуется трансформация этих услуг в отношении задач социально-бытовой адаптации. Понятийное и содержательное наполнение реабилитационной услуги должно определять ее направленность на решение проблем обеспечения самостоятельности инва лида в соответствующих сферах жизнедеятельности. Также нецелесообразно для задач стандартизации использовать в названии услуги термины «помощь» или «содействие», которые размывают содержание и результат услуги как таковой. Степень конкретизации формулировки услуги должна отражать возможность определения (фиксации) результата, возможность количественной и/или качественной оценки результата, соотношения с запла нированным результатом.

Идентификация услуги — определение применимости и результативности услуги в отношении выявленной потребности или показания. То есть услуга должна быть иден тифицирована по отношению к причинам ее оказания и возможному результату, кото рый может быть достигнут при типичном нарушении жизнедеятельности клиента. Кроме того, идентификация услуги предполагает и определение целевой группы получателей данной услуги. Категория получателей может быть зафиксирована в названии услуги, если выделенная услуга имеет выраженную специфику при оказании ее данной катего рии потребителей.

Разработка стандарта начинается с создания рабочей группы и формирования плана разработки проекта стандарта. Состав рабочей группы и план разработки утверждается руководителем органа исполнительной власти в сфере социального обслуживания населе ния. Инициативная разработка стандартов или разработка стандартов учреждения может осуществляться на основании приказа руководителя учреждения. Руководителем рабочей группы назначается один из заместителей руководителя для обеспечения соответствующей мотивации членов рабочей группы, демонстрации значимости работы и повышения ответ ственности сотрудников на этапе апробации и внедрения.

В состав рабочей группы включаются специалисты различного профиля, участвующие в основном в обеспечивающих процессах оказания услуги. Целесообразно включать в состав рабочей группы представителей некоммерческих организаций соответствующего профиля, представителей получателей данной услуги и учреждений, занимающихся другими аспек тами жизни данной категории получателей услуг, и экспертов, на которых может быть воз ложена функция подготовки проекта стандарта как целостного документа.

В рамках этапа информационного обеспечения проводится анализ действующих нор мативных требований к услуге и процессу ее оказания, действующих стандартов в соот ветствующей сфере деятельности учреждения, практики учреждений по оказанию данной услуги, лучших практик других учреждений, в том числе и негосударственных, результатов опросов получателей услуг.

Примерная структура информации может включать:

• Правовой статус услуги. Нормативные документы, определяющие требование оказа ния данной услуги соответствующими учреждениями и организациями (федеральные и местные законы, распоряжения, приказы, инструкции и т.д.). Действующие стандар ты. Нормативные документы, определяющие требования к данной услуге (исполни тель, содержание, периодичность и т.д.) • Учреждения, оказывающие данную услугу. Нормативная регламентация оказания услуги данным учреждением (местные законы, приказы, распоряжения, уставы, поло жения). Нормативы обеспеченности учреждениями. Оценка обеспеченности.

• Целевая группа и потребители услуг. Нормативные документы, определяющие ка тегории обслуживаемых. Краткая статистическая информация о данных категориях:

общая численность, количество оказанных услуг, основные результаты и следствия, отложенный спрос, существующие ограничения на оказание данного вида услуг.

• Доступность учреждений. Нормативы и требования по обустройству учреждений (в том числе для входа инвалидов), расположению учреждений, времени работы, кон тактным телефонам и т.д. Существующие формы и способы информирования целе вых групп об услугах учреждений.

• Доступность услуг. Существующие нормативы по количеству учреждений и численно сти специалистов соответствующего профиля. Общая оценка доступности услуг. Су ществующие практики повышения уровня доступности (в том числе в сельской мест ности).

• Показания к оказанию услуги. Описание показаний (наличной ситуации). Норматив ное определение показаний. Первичная диагностика и принятие решения об оказании услуги. Документальное оформление первичной диагностики и решения о предостав лении услуги.

• Процесс оказания услуги. Существующие требования к условиям оказания услуги (помещение, оборудование, санитарно-бытовые условия, информация для клиента и т.д.), обеспечение конфиденциальности, защита прав клиента. Взаимодействие со специалистами других учреждений. Временные нормативы оказания услуги. Фор ма оказания услуги. Этапы и формы оказания услуги (если есть). Документационное оформление процедуры и требования к оформлению. Критерии качества и результа тивности услуги.

• Специалисты. Существующие документы, определяющие требования к специали стам, оказывающим услугу (профиль образования, квалификация, сертификация, стаж, условия найма, ответственность, мотивы и стимулы и т.п.). Профессиональные стандарты и этические нормы. Существующая система контроля и оценки деятельно сти специалиста (аттестация, проверки и т.д.).

• Результативность. Существующие критерии и показатели результативности учрежде ния и специалиста. Существующие процедуры оценки результатов. Диагностика ре зультативности данной услуги. Качественные и количественные показатели результа тивности услуги. Существующая практика по оценке результативности.

• Подтверждение оказания услуги и изменения жизненной ситуации (следствия). До кументационное оформление процедуры и достигнутого результата. Критерии оценки достигнутой ситуации (показания к завершению услуги). Существующая система по следующего контроля.

• Администрирование. Проводимые органами управления в сфере социального об служивания и руководством учреждений социального обслуживания мероприятия по обеспечению качества социальных услуг. Отчетная документация учреждений и спе циалистов (периодичность, структура, оценка, система поощрения и наказания и т.д.).

Формы и виды контрольных проверок. Существующие процедуры аппеляций и жалоб со стороны клиентов. Порядок рассмотрения и принятия решений.

Целесообразно при сборе информации запрашивать предложения специалистов по улучшению деятельности учреждения при оказании данной услуги.

Собранная информация рассматривается и уточняется на заседании рабочей группы.

Результатом анализа информации и существующих практик оказания услуги является фор мирование структуры стандарта, отражающей наиболее важные для получателей характе ристики услуги и основные факторы обеспечения доступности, качества, результативности услуги и обеспечения прав клиентов.

Разработка проекта стандарта начинается с определения основных этапов про цесса оказания услуги, которые выделяются по критерию возможности документирован ного оформления этапа. Кроме того, определяются наиболее существенные факторы и процессы обеспечения доступности и качества услуги, которые являются обеспечи вающими, но будут включены в стандарт в форме отдельных разделов. Фиксация в стандарте требований реализации прав клиента на участие, свободу выбора, инфор мированность, апелляцию и отказ от услуги является обязательным. Наиболее важным элементом стандарта являются показатели, позволяющие оценивать и (или) измерять исполнение стандарта.

Структура стандарта включает:

• раздел «Общие положения», в котором определяются сфера действия стандарта, основные понятия, используемые в стандарте;

• раздел «Нормативно-правовая основа оказания реабилитационной услуги», в кото ром фиксируются основные нормативные акты, регулирующие оказание данной услу ги и на основе которых был разработан стандарт;

• раздел «Паспорт реабилитационной услуги», в котором определяются основания оказания услуги, категории получателей услуги, исполнитель услуги, основные ре зультаты предоставления услуги, существующие требования к оформлению услуги и ограничения на получение;

• раздел «Требования и показатели», в котором определяется общая целевая установ ка, фиксирующая гарантию потребителю со стороны исполнителя услуги (учрежде ния) в отношении фактора или процесса;

минимальные требования качества к дей ствиям исполнителя;

требования повышенного качества к действиям исполнителя;

показатели, которые определяют измеримость исполнения стандарта.

В случае возможности представления услуги как поэтапного процесса целесообразно выделение отдельных разделов, отражающих содержание этапа, а также требования каче ства и результата этапа. Например, оценка жизненной ситуации не может рассматриваться как самостоятельная услуга, но является, в большинстве случаев обязательным этапом оказания реабилитационной услуги.

При включении в стандарт требований к инвариантным вспомогательным про цессам или факторам качества наиболее целесообразной формой построения стан дарта является модульная схема. В этом случае данные процессы или факторы оформляются по общей структуре стандарта в виде отдельного раздела. В качестве инвариантных разделов стандарта услуги могут быть рекомендованы следующие:

• информирование целевой группы;

• квалификация специалистов;

• обеспечение прав клиента и конфиденциальности;

• предъявление претензий;

• администрирование услуги.

Данные разделы могут не включаться в стандарт услуги и оформляться как отдель ные стандарты или разделы стандарта обслуживания. Однако, учитывая, что стандарт услуги является клиентоориентированным документом, в стандарте услуги целесо образно выделение требований к обеспечивающим процессам и определяющим каче ство факторам.

Типовая (единая) структура стандарта для разных услуг не является обязательным требованием, но позволяет клиентам легче ориентироваться в комплексе услуг, оказы ваемых учреждением. Приложения к стандарту, если это необходимо, разрабатываются отдельно.

Текст стандарта, как правило, готовится экспертом, что позволяет обеспечить объектив ность в формулировании требований и показателей и исключить возможность жесткой при вязки стандарта к традиционной практике оказания услуги или интересам специалистов.

Апробация и экспертиза стандарта проводятся с целью определения функциональности стандарта, его понятности для потребителей услуги и однозначного понимания специали стами.

Проект стандарта раздается членам рабочей группы и дополнительно привлеченным специалистам и экспертам для изучения. Участники апробации фиксируют вопросы, гото вят замечания и предложения по корректировке стандарта. Функциональность стандарта оценивается руководителями учреждений и вышестоящих организаций и определяется как степень соответствия стандарта целевой направленности учреждения, его мотивационное влияние на сотрудников и степень выполнимости требований при существующем ресурс ном обеспечении учреждения.

Общественная апробация проекта стандарта может осуществляться и через размеще ние документа на сайтах органа управления социальным обслуживанием и учреждений социального обслуживания с обеспечением обратной связи.

Итоги апробации и экспертной оценки проекта стандарта подводятся на заседании рабочей группы. После согласования всех замечаний и предложений проект стандарта рекомендуется к тестированию. Процедура тестирования оформляется приказом руководи теля органа исполнительной власти.

Тестирование стандарта проводится с целью определения «работоспособности» стан дарта и измеримости его исполнения. Тестирование стандарта включает три этапа:

• организационная подготовка тестирования. В рамках данного этапа издается при каз соответствующего органа исполнительной власти региона о введении в дей ствие стандарта как временного нормативного акта, обязательного для исполнения в учреждениях, определенных в качестве пилотных для тестирования;

определяются пилотные учреждения;

назначаются ответственные за проведение тестирования в ор гане исполнительной власти и учреждениях;

определяются сроки проведения тести рования.

• методическая подготовка тестирования. Разрабатывается порядок проведения те стирования;

разрабатываются анкеты для проведения сотрудниками учреждений самооценки исполнения требований стандарта по минимальным требованиям и тре бованиям повышенного качества;

разрабатываются анкеты для оценки показателей исполнения стандарта.

• проведение тестирования. Проводится ежемесячное заполнение специалистами ан кет самооценки исполнения требований стандарта и их анализ. Продолжительность этапа 3–6 месяцев.

В рамках этапа тестирования специалисты учреждения с участием экспертов и членов рабочей группы проводят разработку дополнительных регламентирующих доку ментов, необходимость которых предусматривают требования стандарта и другие дей ствия по обеспечению соответствия процессов и процедур оказания услуги требованиям стандарта.

По результатам тестирования стандарта оформляются предложения по корректировке требований стандарта. Особое внимание уделяется четкости разделения минимальных требований и требований повышенного качества с целью закрепления ориентиров деятель ности учреждения по повышению качества услуги.

Итоги тестирования и предложения по корректировке стандарта рассматриваются на заседании рабочей группы с привлечением руководителей и специалистов пилотных учреж дений.

Аудит исполнения стандарта может рассматриваться как заключительный этап тестиро вания, но, учитывая специфику этой процедуры, аудит целесообразно проводить как само стоятельный этап. Аудит проводится с целью внешнего контроля и оценки соответствия процесса оказания услуги требованиям стандарта. Однако в отличие от стандартной проце дуры аудита реализуется задача дополнительной оценки «работоспособности» стандарта.

Для проведения аудита привлекаются специалисты учреждений и члены рабочей группы, прошедшие соответствующую подготовку в рамках обучающего семинара. Учитывая под держивающий характер аудиторской проверки, участники должны быть компетентны в области оказания данной услуги.

В качестве критериев аудита используются требования стандарта услуги. В рамках аудита проводится проверка адекватности и проверка соответствия. Проверка адекватно сти — проверка документированной системы деятельности учреждения, процесса оказания услуги и факторов, обеспечивающих качество услуги требованиям стандарта. Проверка соответствия — установление степени понимания, внедрения и поддержки документиро ванной системы и требований стандарта. Аудит проводится в соответствии с планом, согла сованным с руководителем учреждения и утвержденным ответственным руководителем вышестоящей организации.

Аудиторы проводят проверку в соответствии с чек-листами. Чек-лист — контрольный перечень вопросов, которые должен проверить аудитор. Он может быть составлен в форме вопросов к сотрудникам проверяемого подразделения, или в форме памятки для аудитора с указанием всех пунктов, по которым он планирует провести проверку.

В случае выявления несоответствия оказания услуги требованиям стандарта оформля ется акт несоответствия. Кроме того, аудитор должен выяснить предполагаемые причины неисполнения требования стандарта для последующего анализа и оценки «работоспособ ности» стандарта. По итогам аудита готовится отчет. Отчет должен содержать:

• цели, объем и критерии аудита;

• даты и места, где проводился аудит, имена участников аудита;

• описания несоответствий или ссылки на соответствующие акты, приложенные к от чету;

• заключение по результатам аудита.

Дополнительно в отчете могут быть представлены:

• краткое описание хода выполнения аудита;

• рекомендации по улучшению;

• предложения по срокам проведения следующих аудитов.

Целесообразно, чтобы в отчете был отражен положительный опыт, относящийся к функ ционированию системы менеджмента на проверенном объекте.

Материалы аудита используются для окончательной корректировки проекта стандарта, которая проводится экспертами с участием членов рабочей группы и аудиторов.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. №195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» установле ние государственных стандартов социального обслуживания осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, утверждение стандартов социальных услуг должно проводиться органами испол нительной власти субъектов Российской Федерации. Учитывая, что действие стандарта, как правило, распространяется на все государственные, муниципальные учреждения социаль ного обслуживания населения, учреждения других форм собственности и граждан, зани мающихся предоставлением социальных услуг, то утверждение стандарта целесообразно осуществлять соответствующим постановлением Правительства или Администрации региона. Утверждение стандарта осуществляется в соответствии с утвержденным поряд ком разработки и введения в действие государственных стандартов в сфере социального обслуживания населения.

Учитывая инновационный характер стандартизации реабилитационных услуг, оказыва емых учреждениями социального обслуживания, при разработке и внедрении стандартов возникает ряд проблем. Среди основных проблем можно выделить:

• законодательное закрепление социальных услуг в обобщенном виде и их определе ние через понятия «помощь», «содействие» и «поддержка», что создает трудности при дифференциации деятельности учреждения на функциональные единицы — услуги;

• устоявшаяся практика произвольности специалистов и руководителей учреждений в определении услуг и результатов их оказания, поддерживаемая существующей си стемой оценки деятельности учреждений;

• низкий уровень мотивации сотрудников учреждений в отношении внедрения стандар тов в силу непонимания целей стандартизации и последствий исполнения или неис полнения требований стандарта для их профессионального и должностного роста, а также изменений в материальном стимулировании;

• опасения руководителей учреждений в связи с закреплением четких критериев и по казателей деятельности учреждений и требований качества;

• недостаточное ресурсное обеспечение и дифференциация учреждений социального обслуживания в отношении возможностей реализации требований стандартов;

• скептическое отношение к практической, а не «бумажной» стандартизации руковод ства органов управления социальным обслуживанием в связи с необходимостью вы деления дополнительных ресурсов для обеспечения стандартов;

• отсутствие в системе социального обслуживания специалистов в области стандарти зации услуг и менеджмента качества.

Для нормирования (функционального и содержательного) системы реабилитации инва лидов крайне важно иметь четыре группы согласованных стандартов: «Услуги по меди цинской реабилитации», «Технические средства реабилитации», «Услуги по социальной реабилитации» и «Услуги по профессиональной реабилитации». Данный комплекс стан дартов позволит создать необходимую нормативную основу как для формирования ИПР, так и для ее реализации как базового документа в организации реабилитации инвалида.

Если в сфере медицинской реабилитации принят национальный стандарт, определяющий виды и содержание услуг по медицинской реабилитации, а требования к медицинским услу гам закреплены в нормативных документах здравоохранения, то другие группы стандартов практически не представлены в системе реабилитации инвалидов.

АККРЕДИТАЦИЯ ОРГАНИЗАЦИЙ — ПОСТАВЩИКОВ РЕАБИЛИТАЦИОННЫХ УСЛУГ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ Н.В. Путило, к.ю.н., эксперт проекта В распоряжении Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р, утвердив шего Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.), указано на необходимость «принятия базовых норм законодательства об аккредитации», создания национальной системы аккредитации, гармонизированной с междуна родными стандартами в этой области. При этом четко предписано, что для решения задачи фор мирования национальной системы аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области оценки и подтверждения соответствия продукции (работ, услуг), необходимо установление единой процедуры аккредитации, а также гармонизация с международными требованиями дей ствующей нормативной правовой базы аккредитации, в результате которой результаты аккредита ции российских участников могут получить международное признание.

Несмотря на то, что в планах правотворческой деятельности Правительства Россий ской Федерации отсутствует указание на разработку федеральных законов в сфере аккре дитации1, деятельность федеральных органов исполнительной власти по исполнению уже установленных законодательно императивных предписаний должна продолжаться.

Речь идет о статье 4 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в соответствии с которой к ведению феде ральных органов государственной власти в области социальной защиты инвалидов отно сится два полномочия: 1) установление порядка аккредитации организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации инвалидов, 2) непосредственное осуществление аккредитации предприятий, учреждений и организаций, находящихся в федеральной собственности, осу ществляющих деятельность в области реабилитации инвалидов.

Субъекты исполнения данных предписаний различны. В первом случае речь идет о федеральном органе исполнительной власти, который наделен нормотворческими пол номочиями и деятельность которого осуществляется в сфере социальной защиты инвали дов. Помимо Правительства Российской Федерации, наделенного широкими полномочиями в социальной сфере, но которые прямо инвалидам не адресованы, таким органом, безу словно, выступает Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социаль ного развития Российской Федерации»2 федеральным органом исполнительной власти, осу См., план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2009 год, утвержденный постанов лением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. № 1081 «О некоторых вопросах законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации».

Заметим, что в Положении имеются полномочия в области реабилитации инвалидов, но отсутствует указание на полно ществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального обслуживания населения, оказания протезно ортопедической помощи, реабилитации инвалидов, проведения медико-социальной экспер тизы, является Минздравсоцразвития России.

Для исполнения норм федерального закона Минздравсоцразвития России должно издать приказ «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области реабилита ции инвалидов», на основе которого будет осуществляться непосредственная аккредитация предприятий, учреждений и организаций, осуществляющих деятельность в области реаби литации инвалидов. В данном акте должны быть определены субъекты, осуществляющие аккредитацию, поскольку в настоящее время действует принцип, согласно которому отдель ные полномочия органов власти распространяются не на все организации, а в зависимости от того, в федеральной, региональной, муниципальной или частной собственности эти орга низации находятся1. Должен ли применительно к аккредитации организаций–поставщиков реабилитационных услуг использоваться этот принцип, то есть осуществлять аккредита цию организаций должен тот орган, в собственности которого организация находится? В результате использования этого принципа аккредитацию муниципальных реабилитационных учреждений должен осуществлять муниципалитет, но кто же будет аккредитовывать частные организации? Даже если решить этот вопрос (например, возложить соответствующие обя занности на органы власти), все равно останется проблема, связанная с тем, что, по сути, решение об аккредитации выносит лицо, заведомо заинтересованное в получении данным учреждением аккредитации (нередко учредитель этой организации).

В случае введения на федеральном уровне единого режима государственной аккреди тации для любых организаций будут решены несколько задач.

Во-первых, аккредитация как инструмент повышения качества услуг (основа для аккре дитации — стандарты) позволит унифицировать деятельность различных организаций, пре доставляющих реабилитационные услуги на основе единых критериев, с использованием единообразного механизма.

Во-вторых, получение статуса государственно аккредитованных организаций приведет к появлению единых на всей территории Российской Федерации «последствий» для органи заций, что исключит произвольное и не отвечающее интересам граждан нормотворчество региональных и местных властей. Неоднородность статуса организаций, оказывающих реа билитационные услуги — это неизбежное следствие отсутствия федерального регулирова ния по наиболее важным вопросам их деятельности. В настоящее время предпринимаемые субъектами Российской Федерации попытки установить использование режима аккредита ции лишь в границах данного субъекта2 не в полной мере способствуют реализации кон ституционных гарантий единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг, финансовых средств.

мочия по установлению порядка аккредитации.

Например, согласно ст. 64 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан размер и по рядок обязательного страхования для медицинских, фармацевтических и иных работников федеральных специали зированных организаций здравоохранения, работа которых связана с угрозой их жизни и здоровью, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Размер и порядок обязательного страхования для медицинских, фармацев тических и иных работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, работа которых связана с угрозой их жизни и здоровью, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Размер и порядок обязательного страхования для медицинских, фармацевтических и иных работников муниципальных организаций здравоохранения, работа которых связана с угрозой их жизни и здоровью, устанавливаются органами местного самоуправления.

Так, например, согласно Закону Саратовской области от 23 июля 2004 г. № 39-ЗСО «О государственной поддержке спе циализированных субъектов инновационной деятельности в Саратовской области» претендовать на государственную поддержку может лишь тот субъект инновационной деятельности, который имеет свидетельство о государственной аккредитации.

Полагаем, что аккредитация всех организаций, независимо от формы собственности должна осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федера ции или же специально созданными организациями, которым в порядке аутсорсинга будут переданы соответствующие полномочия. Еще один вариант — это возрождение идеи о госу дарственной службе реабилитации инвалидов, которая была бы не собирательным поня тием (как, например, государственная система здравоохранения), а реальной обособленной структурной единицей, наделенной государственными властными полномочиями. Заметим, что в утратившем в настоящее время силу1 постановлении Правительства Российской Феде рации от 30 июня 2004 г. № 325 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию» Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию наделялось полномочием по организации деятельности не только государственной службы медико-социальной экспертизы, но и государственной службы реа билитации инвалидов и государственной службы реабилитационной индустрии.

На наш взгляд, весьма перспективно (хотя и не в ближайшем будущем) участие в аккредитации организаций — поставщиков реабилитационных услуг саморегулируемых организаций. Федеральный закон от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» создал общие правовые основы для возникновения данных организаций, закрепив на законодательном уровне нормы, образующие их правовой статус. Федеральный закон устанавливает, что под саморегулированием понимается самостоятельная и инициа тивная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или про фессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требова ний указанных стандартов и правил.

Однако появление саморегулируемых организаций требует, на наш взгляд, как глубо кого изучения возможностей их функционирования в сфере здравоохранения и социального обслуживания, так и принятия соответствующих актов, обеспечивающих их деятельность (практика показывает, что если создание саморегулируемых организаций изначально до принятия Федерального закона № 315-ФЗ, не было предусмотрено в законе, то после всту пления в силу Федерального закона № 315-ФЗ в те или иные отраслевые законы вводятся отдельные статьи или даже главы). Передача саморегулируемым организациям в сфере реабилитационных услуг полномочий по контролю за деятельностью поставщиков реабили тационных услуг или же разработка этими организациями стандартов деятельности в обла сти оказания реабилитационных услуг — важный шаг не только по пути расширения зоны саморегуляции но и стимул для становления гражданского общества в России. Для этого необходимо законодательное определение полномочий саморегулируемых организаций и стимулирование Министерством здравоохранения и социального развития появления таких организаций.

Что касается непосредственной аккредитации предприятий, учреждений и организаций, находящихся в федеральной собственности, осуществляющих деятельность в области реабилитации инвалидов, то исходя из справедливого, на наш взгляд, отнесения аккре дитации к числу административно-правовых режимов2 эту деятельность должна осущест Утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 02.06.2008 г. № 423.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федераль ных органов исполнительной власти» аккредитация прямо не названа в числе контрольно-надзорных функций, но в ряде специальных исследований указывается, что полномочия по аккредитации, аттестации и лицензированию относятся к контрольной функции (см.: Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарыш кина, Т.Я. Хабриевой. — М.: Юридическая фирма «Контракт» ИНФРА-М, 2006. С. 88). Е.И. Спектор также полагает, что «правовой режим аккредитации — один из многочисленных видов разрешительных административно-правовых режи мов, распространяющий сферу своего действия на соблюдение субъектами аккредитации (юридическими и физически влять Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития» этот орган осуществляет контроль и надзор за соблюдением госу дарственных стандартов социального обслуживания, проверку деятельности организаций, осуществляющих социальную защиту населения, других организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере здравоохранения и соци альной защиты населения. Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития вправе применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований.

Правовой режим аккредитации всегда влечет за собой обоюдные обязательства и ряд правовых последствий. С одной стороны находится аккредитованный субъект, изъявивший желание приобрести определенные полномочия и привилегии (например, право выдавать документы государственного образца, получать от специализированных государственных органов необходимую для осуществления профессиональных обязанностей информацию, предоставлять отсрочку от призыва на военную службу) и согласившийся на соблюдение соответствующих аккредитационных требований, с другой стороны — государство в лице аккредитующих органов, которое признает уровень деятельности, профессионализм аккре дитованного субъекта, отвечающего соответствующим критериям и требованиям, и раз решает иметь определенные привилегии, изъятые из общего режима функционирования определенных общественных отношений.

Следует признать, что введение режима государственной аккредитации оправдано там, где существует рынок услуг и режим аккредитации используется для отбора лучших постав щиков услуг (при этом не исключен вариант, когда не прошедшие аккредитацию организации будут вынуждены прекратить деятельность ввиду неблагоприятных для них последствий или изменить организационно-правовой статус). Поэтому введение режима аккредитации организаций-поставщиков реабилитационных услуг должно быть постепенным, с тем чтобы организации смогли воспринять систему стандартов и перестроить свою деятельность в соответствии с ней, немедленный переход на систему стандартов как обязательное усло вие аккредитации может привести либо к закрытию ряда организаций–поставщиков реаби литационных услуг (в случае обязательного режима аккредитации), либо к существенному снижению конкурентных возможностей (в случае добровольной аккредитации).

Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»

установлено, что аккредитация — это официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. В данном законе режим аккредитации вообще не установлен, поскольку речь в нем идет лишь об аккредитации органов по сертификации. В то же время предложенную модель аккредитации можно использовать и в отношении иных субъектов, подлежащих аккредитации.

При аккредитации в первую очередь выясняется способность лица, подавшего заявку на аккредитацию, выполнять определенные виды работ (услуг). И если лицо, изъявившее ми лицами в разных отраслях общественной жизни) соответствия процесса и результатов их основной деятельности целям, установленным в их учредительных документах и отражающим специфику деятельности в соответствующей сфере (наука, средства массовой информации, медицинская деятельность, метрология, техническое регулирование, образование и т.д.), согласно правилам, принятым специализированным государственным аккредитующим органом»

(Спектор Е.И. Правовое регулирование режима аккредитации// Право и экономика. 2004. № 1).

желание получить аккредитацию, способно выполнять установленные требования, ему будет предоставлено либо право выдачи документов государственного образца о соответ ствующем уровне проводимых работ, выпуска продукции, либо тем самым подтверждено качество оказываемых услуг.

Таким образом, если аккредитация — это во многом оценка способности лица (организа ции), желающего осуществлять ту или иную разрешенную законом деятельность или выпол нять определенные действия, то непременно должны существовать критерии оценки.

В качестве таких критериев могут использоваться стандарты реабилитационных услуг, разработанные по аналогии с национальными стандартами социальных услуг. Анализ результатов исследований А. Саньял1 показывает, что вопросы контроля за деятельностью поставщиков реабилитационных услуг в системном виде органами государственной власти регламентируются сравнительно недавно. Так, в Северной Ирландии лишь в 2002 г. Совет министров утвердил предложения, выдвинутые Департаментом здравоохранения, социаль ного обслуживания и безопасности населения в рекомендациях по улучшению качества медико-социального обслуживания, впервые таким образом установив обязательные для поставщиков требования к качеству оказываемых услуг. Управление осуществляет реги страцию, аттестацию и контроль деятельности государственных, частных и общественных предприятий и учреждений социального обслуживания населения. В основу регулирования деятельности этих учреждений заложены новые минимальные стандарты качества медико социальных услуг, являющиеся ориентиром надлежащего уровня качества услуг для потре бителей и поставщиков.

В нормативных актах аккредитация представлена как процедура, по результатам кото рой аккредитующий орган выдает аттестат аккредитации, удостоверяющий, что субъект является компетентным выполнять конкретные работы по оценке соответствия установлен ным требованиям качества и безопасности продукции, производственных процессов, услуг и других объектов.

Учитывая, что на региональном уровне получила распространение аккредитация оценщиков, страховых медицинских организаций, аптек, социальных магазинов, гидов переводчиков и экскурсоводов, консалтинговых фирм и т.д., можно сделать вывод о том, что аккредитация рассматривается как форма подтверждения возможности выступать в том или ином качестве. Данный подход, на наш взгляд, может использоваться и в регули ровании деятельности поставщиков реабилитационных услуг. Для этого нет необходимости выделять особую группу организаций — реабилитационных, достаточно четко обозначить границы реабилитационных услуг, нормативно обособив их от смежных услуг, которые либо не нуждаются в аккредитации, либо подчиняются более жестким административным режи мам (лицензирование).

Цели добровольной аккредитации заключаются в следующем: если субъект аккре дитации (юридическое или физическое лицо — аккредитованный субъект) в определен ных общественных отношениях, перечень которых установлен государством, нуждается в аккредитации, желает иметь определенные правомочия и возможности (привилегии), то посредством подачи заявки на аккредитацию и при условии соблюдения ее правил он их приобретает. В этом случае основной целью государственной аккредитации (доброволь ной) является обеспечение доверия потребителей и государства к деятельности субъектов аккредитации по подтверждению соответствия продукции, услуг и других объектов установ ленным государственным требованиям.

См. Саньял А. Контроль за деятельностью учреждений социального обслуживания населения в Северной Ирландии.

Аналитическая записка.

Аккредитация как административно-правовой режим в настоящее время применяется в сфере оказания услуг связи, в области образования и науки, в избирательном процессе, в банковском деле, в области аудиторской деятельности, в области контроля за экспор том, в области физкультуры и спорта, в области социальной защиты инвалидов, при про мышленном производстве и обороте этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в области журналистики, при организации медицинского страхования, в сфере информации и информационных технологий.

В условиях, когда правовое регулирование вопросов аккредитации учреждений, оказы вающих реабилитационные услуги, федеральным законом возложено на федеральный уро вень государственной власти, возникает вопрос о том, насколько возможна и в чем состоит правотворческая деятельность субъектов Федерации применительно к данным отношениям.

В постановлении Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 26 ноября 2001 г. № 82 «Об утверждении методических рекомендаций по организации работы региональных органов, осуществляющих деятельность по обеспечению социальной защиты населения» есть некоторые ответы, но, во-первых, его положения носят рекомен дательный характер, а во-вторых, оно базируется на нормах, утративших силу, например, о лицензировании деятельности в связи с реабилитацией.

Вместе с тем именно в этом акте предложены направления для деятельности регио нальных органов власти в части организации реабилитационных услуг. Так, координация деятельности органов социальной защиты населения муниципальных образований, обще ственных объединений инвалидов, организаций по вопросам обеспечения инвалидов тех ническими средствами реабилитации и формирования доступной для инвалидов среды жизнедеятельности, аккредитация региональных организаций, разрабатывающих и выпу скающих изделия реабилитационной техники для инвалидов, а также осуществляющих их ремонт, техническое обслуживание, предпродажную подготовку и реализацию, создание реабилитационных учреждений для инвалидов различного уровня, типа и профиля, фор мирование сети реабилитационных учреждений для инвалидов и координация их деятель ности, анализ практики применения законодательных и иных нормативных правовых актов, касающихся деятельности реабилитационных учреждений для инвалидов, разработка про гнозов развития реабилитационных учреждений для инвалидов, находящихся в ведении органа социальной защиты субъекта Российской Федерации, организация подготовки и повышения квалификации кадров реабилитационных учреждений для инвалидов, совер шенствование нормативной правовой базы, форм и методов управления деятельностью реабилитационных учреждений для инвалидов, остаются актуальными и сегодня.

Полагаем, что до принятия соответствующего акта федерального уровня органы испол нительной власти субъектов Российской Федерации не вправе принимать нормы, уста навливающие порядок аккредитации любых (в том числе находящихся в собственности субъектов Российской Федерации) организаций, оказывающих реабилитационные услуги.

Анализ полномочий органов исполнительной власти пилотных регионов позволяет утверждать, что основная задача органов государственной власти субъектов Федерации по отношению к социальным (включая реабилитационные) услугам состоит не столько в их предоставлении (незначительная сеть соответствующих учреждений регионального подчинения) или контроле за их оказанием (многие полномочия переданы или изначально отнесены к компетенции органов местного самоуправления), сколько в организации самого процесса предоставления услуг и обеспечении доступности этих услуг для инвалидов.

В Северной Ирландии правила, определяющие порядок деятельности учрежде ний, осуществляющих медико-социальное обслуживание граждан на дому, утверждены Департаментом здравоохранения, социального обслуживания и безопасности. К регули руемым правилами вопросам, в частности, относятся порядок формирования учрежде ний, их деятельности, реорганизации и ликвидации;

укомплектованность специалистами и их квалификация;

условия размещения и техническое оснащение;

источники финанси рования;

объем и порядок предоставления медико-социальных услуг клиентам. Правила носят обязательный характер, и предприятия и учреждения социального обслуживания несут ответственность за их соблюдение. В случае несоблюдения правил Управление по контролю качества социального обслуживания населения на основании выводов о сте пени соблюдения требований минимальных стандартов может принять решение о лише нии предприятия регистрации, дающей право на осуществление деятельности в сфере социального обслуживания, либо о передаче дела в суд. Тем самым можно сделать вывод о том, что и в Северной Ирландии существует разрешительный режим в отноше нии организаций–поставщиков реабилитационных услуг, близкий к российским режимам лицензирования и аккредитации.


В Англии по инициативе правительства начнется внедрение новой системы государ ственной регистрации учреждений сферы медико-санитарного и социально-бытового обслу живания населения. Новая система заменит ныне действующие механизмы регистрации, сформированные в соответствии с Законом о стандартах в области медико-социального обслуживания 2000 г. В стране установленыпПравила — законодательно закрепленные требования, соблюдение которых для учреждений сферы медико-санитарного и социально бытового обслуживания населения является необходимым условием для получения госу дарственной регистрации.

С учетом зарубежного опыта и ввиду неопределенности путей регулирования деятель ности в области аккредитации и наличия множества правовых пробелов в уже действующих актах, сегодня у органов государственной власти существует возможность выбора правиль ного варианта становления системы аккредитации в области реабилитации из нескольких альтернативных моделей.

Полагаем, что в качестве «идеальной модели» введения системы аккредитации орга низаций — поставщиков реабилитационных услуг необходимо рассматривать следующую последовательность действий:

1) принятие на федеральном уровне закона, устанавливающего единые подходы к аккредитации;

2) изменение законодательства о социальной защите инвалидов в части введения режима аккредитации соответствующих организаций;

3) принятие актов Правительства Российской Федерации или Минздравсоцразвития России (исходя из норм закона) с целью конкретизации норм закона и создания меха низма их реализации;

4) в случаях, если этого потребует новый закон, необходимым станет и принятие соот ветствующих актов в субъектах Российской Федерации.

Данная модель в наибольшей степени отвечает таким основополагающим принципам правового регулирования как системность, последовательность и комплексность.

Вторая альтернатива — модель, приемлемая в случае непринятия на федеральном уровне общего законодательного акта об аккредитации, также являющаяся достаточно оптимальной с точки зрения целей и принципов правового регулирования соответствующих отношений. Эта модель предполагает такой алгоритм действий:

1) для реализации статьи 4 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» потребуется внесение ряда дополнений в этот закон, включая круг субъектов, участвующих в аккредитации учрежде ний — поставщиков реабилитационных услуг, их прав и обязанностей. Должен быть уточ нен перечень учреждений (организаций), подлежащих аккредитации с учетом широкого понимания реабилитации (согласно ст. 9 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» реабилитация инвалидов включают в себя: восста новительные медицинские мероприятия, реконструктивную хирургию, протезирование и ортезирование, санаторно-курортное лечение;

профессиональную ориентацию, обучение и образование, содействие в трудоустройстве, производственную адаптацию;

социально средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую и социокультурную реа билитацию, социально-бытовую адаптацию;

физкультурно-оздоровительные мероприятия, спорт). Следует также закрепить основные «параметры» аккредитации: обязательный или добровольный — исходя из целей аккредитации. Добровольный характер аккредитации корреспондирует цели — обеспечение доверия потребителей и государства к деятельно сти субъектов аккредитации по подтверждению соответствия услуг и условий их оказания установленным государственным требованиям. В случае обязательной аккредитации орга низаций, оказывающих реабилитационные услуги инвалидам, целью аккредитации будет являться официальное государственное признание соответствия определенного вида дея тельности установленным требованиям и нормативно-технической документации.

Желательно также закрепить и цели, и принципы, на основе которых будет осущест вляться аккредитация, особенно в том случае, если полномочия по регулированию процесса и непосредственному проведению аккредитации будут переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Эта мера позволить обеспечить единообразие режима аккреди тации организаций-поставщиков реабилитационных услуг на всей территории Российской Федерации.

Данные принципы могут быть представлены следующим образом:

• возмездность (платность) за проведение аккредитации;

• принцип непередаваемости особых полномочий, полученных в результате аккреди тации, другим лицам;

• принцип публичности проведения аккредитационных процедур;

• осуществлять аккредитацию организаций должен тот орган, в собственности кото рого организация находится;

2) должны быть внесены изменения в законы Российской Федерации об образовании, здравоохранении, культуре (включая физическую культуру и спорт) и лицензировании с тем, чтобы организация, подпадающая под действие режима лицензирования, была бы освобождена от необходимости получения лицензии или, наоборот, — наличие лицензии приравнивать к наличию аккредитации. Данные меры необходимы для того, чтобы избежать излишнего административного давления на организации социальной сферы, предотвратив «наложение» режимов лицензирования и аккредитации на одну и ту же деятельность;

3) считаем необходимым внести дополнения в статью 5 Федерального закона ФЗ № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»1 с тем, чтобы четко закрепить за субъектами Российской Федерации полномочия по аккредитации организаций, оказывающих реабилитационные услуги, и находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, а также иных организаций, находящихся на террито Внесение изменений происходит одновременно с нормами, предусмотренными этапом 1 данной модели.

рии субъектов Российской Федерации. При этом обязательно должна быть закреплена норма, предоставляющая право субъектам Российской Федерации передавать данные полномочия органам местного самоуправления в порядке, предусмотренном законода тельством Российской Федерации;

4) создание на федеральном уровне системы стандартов качества реабилитационных услуг, которые будут использованы в качестве критерия при проведении аккредитации орга низаций. В противном случае (при отсутствии системы стандартов) необходимо на уровне закона определить требования к проведению аккредитации, параметры, которым должна соответствовать деятельность организации, принять административный регламент феде рального органа исполнительной власти, в компетенцию которого отнесена функция по проведению аккредитации федеральных организаций, оказывающих реабилитационные услуги;

5) принятие подзаконных актов федерального и (или) регионального уровня, направ ленных на регламентацию процедурных отношений.

Третья модель может быть охарактеризована как «Приемлемая с точки зрения прин ципов правового регулирования, но не оптимальная модель». В рамках реализации этого варианта правового регулирования на законодательном уровне никаких норм в области аккредитации не появится1, но в результате принятия постановления Правительства Рос сийской Федерации режим аккредитации будет распространен на все организации, незави симо от ведомственной принадлежности, так или иначе участвующие в реабилитационной деятельности. В таком случае удастся скоординировать деятельность различных феде ральных органов исполнительной власти, установить более или менее единообразный режим аккредитации на федеральном и региональном уровне. Вслед за этим Минздравсоц развития примет приказ о порядке аккредитации.

На уровне акта Правительства Российской Федерации возможным станет установле ние требований о передаче тех или иных полномочий от Минздравсоцразвития иным струк турам.

Данная модель не исключает возможности решения еще одной задачи. На подзакон ном уровне необходимо выделить специфику реабилитационных услуг, отграничить их от иных услуг — образовательных, медицинских, социального обслуживания, что потребует внесения изменений и в постановление Правительства Российской Федерации от 22 января 2007 г. № 30 «Об утверждении Положения о лицензировании медицинской деятельности».

Заметим, что в Северной Ирландии именно актом Правительства требования стан дартов распространены на учреждения различных форм собственности и ведомствен ной принадлежности, осуществляющие социально-бытовое обслуживание граждан на дому. Эти учреждения определены указом Правительства Северной Ирландии о регули ровании деятельности медико-санитарных и социальных служб и повышении качества медико-санитарного и социального обслуживания населения 2003 г. как «организации и предприятия, оказывающие надомные социально-бытовые услуги гражданам, частично или Если будет использована такая трактовка ст. 4 Федерального закона ФЗ «О социальной защите инвалидов в Рос сийской Федерации», которая была основой для принятия Указа Президента Российской Федерации «О Совете при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов»: под федеральными органами государственной власти в об ласти социальной защиты инвалидов понимались не только Минздравсоцразвития, но и Правительство Российской Федерации (на основе ст. 16 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» оно обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности), Пре зидент Российской Федерации, Совет при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов.

полностью утратившим возможность самостоятельно удовлетворять свои основные жиз ненные потребности без посторонней помощи в связи с болезнью, психотравмой, инвалид ностью или чрезвычайными семейными обстоятельствами».

Четвертая модель может быть весьма условно названа «Минималистская модель нор мативного правового закрепления режима аккредитации организаций — поставщиков реа билитационных услуг».


Последовательность действия властных субъектов в рамках данной модели основы вается на том, что вследствие действия ряда негативных факторов никаких изменений в части регламентирования режима аккредитации на законодательном уровне не прои зойдет. Полученная в результате этого модель окажется наихудшей из предложенных в плане учета требований законности и принципов построения системы права в Россий ской Федерации. Единственное достоинство данной модели — наименьшая нормативно правовая «затратность»: на федеральном уровне потребуется лишь принятие приказа Минздравсоцразвития о порядке аккредитации организаций, оказывающих реабилитаци онные услуги. Минус данной модели в том, что этот акт будет иметь обязательную силу лишь для организаций, подведомственных министерству.

На следующем этапе реализации этой модели понадобится принятие аналогичных актов на уровне субъектов Российской Федерации, на уровне муниципальных органи заций.

В данной модели нет, на наш взгляд, места легитимному решению вопросов аккредитации частных организаций. Считаем, что в целях обеспечения реализации принципов законности необходимо на федеральном уровне разработать единый акт, устанавливающий нормы в области аккредитации организаций–поставщиков реаби литационных услуг, а в качестве примера комплексного подхода к вопросу можно, на наш взгляд, использовать постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 2008 г. № 522 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций».

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНВАЛИДОВ ТЕХНИЧЕСКИМИ СРЕДСТВАМИ РЕАБИЛИТАЦИИ:

ТОЧКА ЗРЕНИЯ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ С. Вайтфилд, профессор, Оксфордский университет, Великобритания Введение В рамках проекта было проведено социологическое исследование, направленное на изучение проблем обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации. В под готовке исследования приняли участие российские и зарубежные эксперты проекта. Целью исследования являлось определение:

• реальных потребностей инвалидов в технических средствах реабилитации и реаби литационных услугах;

• степени осведомленности инвалидов о наличии Федерального перечня реабилита ционных мероприятий, технических средств реабилитации, услуг, предоставляемых инвалиду, аналогичных региональных перечнях;

• эффективности применения указанных перечней.

Исследование проводилось в июне-июле 2009 г. методом анкетирования в следу ющих учреждениях пилотных регионов проекта (Костромской, Московской, Саратов ской областях и г. Санкт-Петербурге): в реабилитационных центрах, образовательных учреждениях для детей-инвалидов, центрах социального обслуживания и террито риальных отделениях органов социальной защиты населения, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, бюро МСЭ, региональных отделениях общественных орга низаций инвалидов.

В исследовании приняли участие взрослые инвалиды, дети-инвалиды и родители детей-инвалидов. Общее число респондентов составило 787 человек, из которых взрослых инвалидов было 326 человек, 196 детей-инвалидов и 265 родителей детей инвалидов1.

Исследование было направлено на изучение целого ряда вопросов, связанных с обе спечением инвалидов техническими средствами реабилитации:

• степень соответствия Федерального перечня реабилитационных мероприятий, тех нических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, потребностям инвалидов и эффективность его использования;

• опыт инвалидов по оформлению и реализации индивидуальной программы реабили тации (ИПР);

• изучение альтернативных источников приобретения технических средств реабилита ции;

Более подробно с содержанием анкет можно ознакомиться в «Отчете по результатам ввода анкет», составленном М. Во рона, Р. Кононенко и П. Романовым (Саратов, 2009).

• готовность инвалидов самостоятельно нести расходы по приобретению технических средств реабилитации;

• оценка инвалидами роли специалистов в процессе индивидуального подбора техни ческих средств реабилитации;

• влияние технических средств реабилитации на повседневную жизнь инвалидов и сте пень удовлетворенности инвалидов выданными техническими средствами реабили тации;

• пути улучшения системы обеспечения инвалидов техническими средствами реабили тации.

В таблице 1 указаны дополнительные характеристики респондентов:

Таблица 1. Характеристики респондентов взрослые дети- Родители инвалиды инвалиды детей инвалидов Имеют ИПР Да 73,2% 89,0% 89,7% Нет 26,5% 11,0% 9,9% Затрудняюсь ответить 0,3% 0,4% Регион Московская область 21,5% 11,2% 18,1% Санкт-Петербург 32,2% 22,4% 23,4% Костромская область 13,5% 17,3% 15,8% Саратовская область 32,8% 49,0% 42,6% Категория инвалидности Нарушение функций опорно- 47,0% 69,9% 57,7% двигательного аппарата Нарушение зрения 26,2% 6,6% 16,2% Нарушение слуха 19,3% 20,8% 15,0% Нарушение интеллекта 2,2% 2,7% 10,0% Соматические нарушения 5,0% 2,5% 3,9% Полученные результаты исследования могут представлять интерес как для инвали дов — получателей реабилитационных услуг, так и для руководителей органов социальной защиты населения и специалистов в области реабилитации инвалидов.

Эффективность использования Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду Прежде всего мы изучили степень эффективности использования позиций федераль ного перечня каждой из групп респондентов. Для этого респонденты должны были ответить на следующий вопрос: «Какие реабилитационные мероприятия / технические средства реа билитации/ услуги предоставляются для Вас бесплатно в рамках Федерального перечня (1);

Вам необходимы, но не предоставляются (2);

Вы не нуждаетесь (3)». Данные представ лены по взрослым инвалидам (В), детям-инвалидам (Д) и родителям детей-инвалидов (Р) в таблицах 2–4.

Согласно полученным данным, большинство респондентов считают, что феде ральный перечень содержит все необходимые позиции, что свидетельствует о его разнообразии. Однако основной интерес представляют те позиции (средства, услуги) федерального перечня, которые необходимы инвалидам, но им не предоставляются.

В частности, вызывает обеспокоенность тот факт, что подавляющее большинство респондентов во всех группах указали, что им не предоставляются услуги восстановитель ной терапии и санаторно-курортного лечения.

Достаточно большое число респондентов указали, что, несмотря на имеющуюся потреб ность, они не могут получить в рамках федерального перечня телевизоры с телетекстом для приема программ со скрытыми субтитрами и телефонные устройства с текстовым выходом.

С целью оценки эффективности федерального перечня подсчитана доля респон дентов, потребности которых в обеспечении техническими средствами реабилитации или реабилитационными услугами по одной или более позициям перечня не удовлетворены.

Результаты указывают (таблица 5) на то, что значительный объем средств или услуг из федерального перечня некоторым группам респондентов предоставлен не был.

Таблица 2. Какие реабилитационные мероприятия в рамках Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду для Вас осуществляют? Вам необходимы, но не осуществляются? Вы не нуждаетесь в их осуществлении? (процентное соотношение) Для Вас Вам необходимы, Вы не нуждаетесь осуществляют но не осуществляются в их осуществлении В Д P В Д P В Д P 1. Восстановительная терапия 44% 66% 67% 37% 23% 26% 19% 11% 7% 2. Реконструктивная хирургия 6% 21% 19% 7% 14% 10% 87% 65% 70% 3. Санаторно-курортное лечение 30% 51% 38% 56% 36% 47% 15% 13% 15% 4. Протезирование и ортезирова ние, предоставление слуховых 16% 31% 25% 5% 5% 6% 79% 65% 69% аппаратов 5. Обеспечение профессиональ- 32% 22% 19% 16% 23% 16% 52% 55% 64% ной ориентации инвалидов Таблица 3. Какие из указанных ниже услуг Вы получали бесплатно в рамках Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, Вам показаны, но не оказываются, или Вы в них не нуждаетесь? (процентное соотношение) Для Вас Вам необходимы, Вы не нуждаетесь осуществляют но не осуществляются в их осуществлении В Д P В Д P В Д P Ремонт технических средств реа билитации, включая протезно- 13% 15% 8% 11% 19% 19% 76% 66% 73% ортопедические изделия Содержание и ветеринарное об служивание собак-проводников 1% 1% 0% 2% 5% 1% 97% 94% 99% (путем выплаты ежегодной денежной компенсации) Предоставление услуг по сурдо- 16% 4% 0% 3% 8% 4% 81% 88% 96% переводу Таблица 4. Какие из указанных ниже технических средств реабилитации Вы имеете бесплатно в рамках Федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, Вам необходимы, но не имеете, или Вы не нуждаетесь? (процентное соотношение) Для Вас Вам необходимы, Вы не нуждаетесь осуществляют но не осуществляются в их осуществлении В Д P В Д P В Д P Трости опорные и тактильные, 31% 18% 12% 9% 8% 7% 60% 75% 82% костыли, опоры, поручни Кресла-коляски с ручным приво дом, с электроприводом, мало- 12% 19% 17% 9% 9% 11% 79% 72% 72% габаритные Протезы, в том числе эндопроте- 6% 7% 6% 3% 3% 2% 91% 90% 92% зы, и ортезы.

Ортопедическая обувь 11% 37% 44% 10% 12% 17% 79% 51% 38% Противопролежневые матрацы и 2% 3% 3% 7% 8% 10% 91% 89% 87% подушки Приспособления для одевания, 1% 3% 0% 5% 8% 15% 94% 90% 85% раздевания и захвата предметов Специальная одежда 3% 1% 0% 5% 8% 7% 92% 91% 93% Специальные устройства для чтения «говорящих книг», для 14% 3% 2% 13% 6% 10% 73% 91% 87% оптической коррекции слабови дения Собаки-проводники с комплектом 1% 0% 0% 3% 4% 1% 96% 96% 99% снаряжения Медицинские термометры и то- 11% 3% 3% 15% 8% 9% 74% 89% 88% нометры с речевым выходом Сигнализаторы звука световые 10% 5% 1% 8% 15% 8% 82% 82% 92% и вибрационные Слуховые аппараты, в том числе с ушными вкладышами индиви- 12% 21% 7% 4% 5% 5% 84% 74% 89% дуального изготовления Телевизоры с телетекстом для приема программ со скрытыми 15% 8% 2% 8% 14% 6% 77% 78% 93% субтитрами Телефонные устройства с тексто- 12% 3% 1% 8% 18% 7% 81% 79% 92% вым выходом Голосообразующие аппараты 5% 2% 0% 7% 5% 3% 88% 93% 97% Специальные средства при на- 3% 1% 1% 5% 1% 5% 92% 99% 95% рушениях функций выделения Абсорбирующее белье, пампер- 3% 8% 17% 5% 11% 11% 92% 81% 73% сы Кресла-стулья с санитарным 1% 5% 5% 8% 10% 13% 91% 84% 83% оснащением Таблица 5.

Число позиций в федеральном перечне, которые необходимы, но их не предоставляют Реабилитационные мероприятия Взрослые Дети-инвалиды Родители детей-инвалидов Итого 35,0% 49,5% 40,8% 40,5% 31,6% 28,6% 35,1% 32,0% 22,4% 12,2% 14,0% 17,0% 9,5% 7,1% 9,4% 8,9%,9% 1,5%,4%,9%,6% 1,0%,4%,6% технических средств реабилитации 0 53,7% 55,6% 49,8% 52,9% 1 22,1% 14,8% 24,2% 21,0% 2 9,2% 8,7% 8,3% 8,8% 3 6,1% 10,2% 6,8% 7,4% 4 2,8% 4,1% 3,8% 3,4% 5 2,5% 2,6% 2,3% 2,4% 6 1,2% 2,0% 2,3% 1,8% 7 1,5% 1,0% 1,5% 1,4% 8,6% 0,5% 0,4% 0,5% 9,3% 0,4% 0,3% 10 0,5% 0,4% 0,3% услуг 0 85,6% 78,1% 81,9% 82,5% 1 14,1% 16,8% 16,6% 15,6% 2 0,3% 5,1% 1,5% 1,9% Общее число технических средств реабилитации 0 24,5% 37,8% 26,4% 28,5% 1 21,8% 13,3% 20,0% 19,1% 2 16,0% 13,8% 20,0% 16,8% 3 13,5% 7,7% 7,9% 10,2% 4 9,5% 7,7% 8,3% 8,6% 5 3,7% 6,6% 4,9% 4,8% 6 4,3% 4,1% 4,5% 4,3% 7 2,5% 3,6% 1,9% 2,5% 8 0,9% 1,0% 3,4% 1,8% 9 1,5% 1,5% 1,1% 1,4% 10 0,9% 0,5% 0,4% 0,6% 11 0,6% 1,5% 0,8% 0,9% 12 0,3% 1,0% 0,4% 13 0,4% 0,1% Больше всего позиций перечня, которые полностью удовлетворяют потребностям инва лидов, приходится на раздел «Услуги». Об этом заявили 87% опрошенных. Тем не менее картина становится более удручающей, если мы рассмотрим раздел «Реабилитационные мероприятия». Только 41% опрошенных заявили, что их потребности удовлетворены по всем позициям. В то время как 32% опрошенных не осуществили одно мероприятие, 17% — два, а 11% — три и более.

Что касается раздела перечня «Технические средства реабилитации», то подавляю щее большинство респондентов (53%) заявили, что объем его содержания полностью удовлетворяет их потребности. Однако, 21% указали, что в перечне отсутствует один вид технических средств реабилитации, 26% — два и более вида. Если рассматривать весь федеральный перечень, то проблема недостаточности его содержания становится более очевидной. Только 29% опрошенных смогли получить все необходимое в соот ветствии с перечнем;

17% указали, что в перечне отсутствует одна позиция, а 36% респондентов — три и более. Как видно из таблицы 5, по сравнению со взрослыми инвалидами и родителями детей-инвалидов потребности детей-инвалидов почти полно стью удовлетворены.

Тот факт, что наличие ИПР может повысить вероятность того, что потребности респондентов будут удовлетворены, не имеет универсального характера. Как показано в таблице 6, мнения респондентов относительно того, насколько, на их взгляд, соответ ствует техническое средство рекомендациям в ИПР, отличаются разнообразием. 21–23% опрошенных заявили, что полученное ими техническое средство полностью соответ ствует, от 32 до 33% респондентов утверждали, что соответствует не полностью, 7–14% отметили полное несоответствие. Очевидно, этот вопрос должен стать предметом для более глубокого изучения теми специалистами, которые стараются повысить эффектив ность реализации ИПР1.

Таблица 6. Насколько, на Ваш взгляд, соответствует Ваше техническое средство реабилитации рекомендациям, которые сделаны в ИПР?

Взрослые Дети- Родители детей инвалиды инвалиды инвалидов Полностью соответствует 21,4% 23,2% 21,0% В большей степени соответствует 32,9% 36,8% 34,8% Немного соответствует 31,7% 32,9% 33,3% Совсем не соответствует 13,9% 7,1% 11,0% При изучении характеристик респондентов, которые высказались относительно соот ветствия или несоответствия технических средств реабилитации рекомендациям в ИПР, мы выявили статистически значимые различия по регионам. Так, респонденты, проживающие в Московской области, отметили наиболее высокую удовлетворенность соответствием техни ческих средств рекомендациям в ИПР по сравнению с опрошенными группами в Костром ской и Саратовской областях и Санкт-Петербурге. Полученные данные могут служить предметом для дальнейшего изучения.

Более подробно с опытом инвалидов, связанным с оформлением и реализацией ИПР, можно ознакомиться в статье С. Келли и С. Вайтфилда, опубликованной в Бюллетене проекта, № 6, 2009 г., или на официальном сайте проекта: http:// www.rehabsys.ru/index.php/materials Источники приобретения технических средств и участие специалистов в их подборе Следующим шагом было исследование ряда вопросов, связанных с источниками и формами приобретения технических средств реабилитации. Как видно из таблицы 7, пода вляющее число респондентов получает технические средства реабилитации бесплатно в Фонде социального страхования. В основном это дети-инвалиды (60%) и родители детей инвалидов (55%). В качестве другого бесплатного источника взрослыми инвалидами были указаны органы соцзащиты (19%). Следует отметить, что в каждой из групп очень неболь шое число респондентов самостоятельно приобрели технические средства. Как правило, лишь немногим удалось получить компенсацию. Также респонденты указали, что получили технические средства в дар от родителей или общественных организаций. Таким образом, из полученных данных следует, что федеральный перечень является для инвалидов прак тически, единственным источником обеспечения техническими средствами. Примечательно и то, что те респонденты, которые самостоятельно приобрели техническое средство, также указали, что их потребности не были удовлетворены в рамках федерального перечня (предложенное техническое средство реабилитации не соответствовало рекомендациям, сделанным в ИПР).

Таблица 7. Расскажите, пожалуйста, как Вы приобрели Ваше техническое средство Взрослые Дети- Родители детей инвалиды инвалиды инвалидов Получил(-а) бесплатно в Фонде социального страхо- 46,4% 60,0% 55,4% вания Получил(-а) бесплатно в органе соцзащиты 18,8% 10,0% 13,1% Прибрел(-а) сам (сама) и получил(-а) компенсацию 2,8% 5,6% 8,0% Прибрел (-ла) сам (сама) и не получил (-ла) компен- 11,2% 11,9% 13,6% сацию Подарили (родственники, друзья, общественная 6,8% 6,2% 2,8% организация инвалидов и пр.) Другое (пожалуйста, укажите) 14,0% 6,2% 7,0% В качестве основных трудностей, с которыми инвалиды столкнулись при оформлении в процессе получения технического средства, были указаны (таблица 8): длительное время процедуры освидетельствования в учреждении МСЭ (39–55%);

длительное время для сбора необходимых документов (32–45%);

длительное время ожидания получения тех нического средства, включенного в ИПР, так как его не было в наличии (14–27%);

необхо димость многократного посещения Фонда социального страхования (8–25%). Достаточно большое число респондентов (13–26%) в качестве одной из проблем указали, что им было трудно добиться у специалистов МСЭ понимания своей потребности в конкретном тех ническом средстве реабилитации. Примечательно, что тем респондентам, которым было трудно добиться у специалистов МСЭ понимания своей потребности в конкретном сред стве, также заявляли о невозможности удовлетворить их потребности с помощью феде рального перечня.

Таблица 8. Какие затруднения Вы испытывали при оформлении и получении технического средства?

(процентное соотношение) Родители Взрослые Дети- детей инвалиды инвалиды инвалидов Много времени потребовало прохождение МСЭ 45% 32% 35% Было трудно добиться у специалистов МСЭ понимания своей 26% 13% 18% потребности в конкретном средстве Много времени отнял сбор необходимых документов 55% 39% 46% Приходилось несколько раз ездить в Фонд социального стра- 8% 23% 25% хования Пришлось долго ждать получения, так как технического сред- 14% 14% 27% ства, включенного в ИПР, не было в наличии Полученное техническое средство не соответствовало моим 7% 13% 16% ожиданиям Полученное техническое средство оказалось плохого качества 4% 9% 10% Техническое средство оказалось неудобным в использовании 4% 9% 12% При предоставлении технического средства не учитывались 4% 12% 13% индивидуальные особенности Мне не компенсировали стоимость технического средства, 7% 13% 7% приобретенного самостоятельно Долго оформляли компенсацию 2% 3% 5% Несмотря на выявленные факты, свидетельствующие о трудностях в оформлении и приобретении технических средств, и о том, что некоторые инвалиды уже приобретают необходимые технические средства реабилитации за собственные средства, переходить на систему полной или частичной оплаты готовы не многие инвалиды (13–26%, таблица 9).

Со значительной долей вероятности можно утверждать, что те, кто самостоятельно приоб ретает технические средства, будут выступать за то, чтобы инвалиды приобретали их за собственные средства (27%), а не получали бесплатно (17%).

Таблица 9. Отношение к самостоятельному приобретению технических средств и опыт использования альтернативных источников обеспечения техническими средствами (процентное соотношение) Дети- Родители Взрослые инвалиды детей инвалиды инвалидов Готовы ли Вы из своих средств оплатить полностью или частично реабилитационные услуги и технические средства 16,8% 24,3% 26,0% реабилитации, которые могли бы облегчить Вашу повседнев ную жизнь?

Существует ли в Вашем регионе возможность получения реабилитационных услуг и технических средств реабилитации 23,4% 11,0% 22,2% помимо Федерального перечня?

Обращались ли Вы за получением реабилитационных услуг или технических средств, которые существуют в Вашем регио- 52,3% 71,4% 63,6% не помимо Федерального перечня?

Хотели ли бы Вы, чтобы специалисты помогали инвалидам 66,0% 85,5% 81,6% индивидуально подбирать подходящее техническое средство?

Несколько респондентов (11–23%) заявили о существовании в их регионе возможности получения технических средств помимо федерального перечня.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.