авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

Отчет по работе

«Анализ эффективности реализации мероприятий

/ проектов, организатором которых выступает

Минкультуры России,

за период 2006 – 2011

гг.»

Основная книга

Государственный заказчик: Министерство культу-

ры Российской Федерации

Исполнитель: Общество с ограниченной ответст-

венностью «Компания МИС-информ»

Москва, 2011

Содержание Обозначения и сокращения 3 Введение 4 1. Требования нормативно-правовых актов Российской Федерации к организации эффективной работы отраслевых министерств и 13 критериям оценки их деятельности 2. Сравнительный анализ методов оценки эффективности работы бюджетных учреждений 2.1. Методология PMBOK как средство эффективной и качест венной реализации проектов 2.1.1. Программно-целевой метод управления как инст румент государственной культурной политики 2.1.2. Назначение и роль методологии PMBOK как сред ства программно-целевого проектирования 2.1.3. Методы оценки эффективности реализации проек тов и программ 2.1.4. Оценка эффективности результатов проектов и программ 2.2. Модель CAF и анализ возможности ее применения к оцен ке эффективности деятельности Министерства культуры России 2.2.1. Назначение и основные цели модели 2.2.2. Структура и основные характеристики модели 2.2.3. Система оценки CAF 2.2.4. Рекомендуемая этапность работ по внедрению мо дели CAF в организациях бюджетной сферы 2.2.5. CAF-бенчмаркинг 2.2.6. Возможности применения модели CAF к оценке деятельности Министерства культуры России Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

3. Цели, задачи и основные целевые индикаторы Федеральной це левой программы «Культура России (2006 – 2011 гг.)»

4. Анализ эффективности реализации мероприятий 2006 – 2011 г., организатором которых выступило Министерство культуры Рос сийской Федерации 4.1. Отраслевые пропорции и направления финансирования Программы 4.1.1. Отраслевые пропорции Программы 4.1.2. Финансовые источники Программы 4.2. Региональные пропорции ФЦП «Культура России (2006 – 2011 гг.)»

4.3. Динамика финансирования мероприятий ФЦП «Культура России (2006 – 2011 гг.)» по годам реализации программы Выводы и рекомендации Термины и определения Библиография Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Обозначения и сокращения АСФ Анализ Среды Функционирования ВОК Всероссийская организация качества ВРП Валовый региональный продукт КМ Комплекс мероприятий СМК Система менеджмента качества ФЦП Федеральная целевая программа ЦБСД Центральная база статистических данных CAF Common Assessment Framework (Общая схема оценки) EFQM European Foundation for Quality Management EIPA European Institute of Public Administration (Европейский инсти тут административного управления) PMBOK Project Management Body of Knowledge (Свод знаний по управ лению проектами) PMI Project Management Institute, Inc. (Институт управления проек тами) TQM Total Quality Management Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Введение Обоснование актуальности исследования. Современный этап эконо мического и социального развития Российской Федерации характеризуется повышенными требованиями руководства страны ко всем звеньям государст венного аппарата по совершенствованию эффективности своей управленче ской деятельности, усилению контроля за содержанием и качеством испол нения принятых решений.

Проблема эта не является случайной, она детерминирована особенно стями опыта исторического развития Российской Федерации в последние де сятилетия. Произведенный радикальной реформой стремительный переход от жестко организованного государством тотального управления обществом к максимально свободным, рыночным отношениям в расчете на их самоупо рядочение откликнулся неизбежным при таких переходах глубоким кризисом всех сфер общественной жизни. Высвобожденная из-под управленческого контроля социальная самоорганизация продемонстрировала ряд существен ных негативных проявлений. В экономическом отношении это привело к концентрации капитала у относительно небольшой части населения без адек ватного с ее стороны вклада в обеспечение динамичного социально экономического развития страны и, соответственно, повышения уровня жиз ни граждан, большинство из которых стали стремительно нищать. В соци альной и культурной сферах переход к рыночным отношениям привел к рос ту преступности, деградации нравственных ценностей, коммерциализации и опошлению культуры, принижению национального самосознания и умале нию исторических достижений России.

В этой обстановке остро заявила о себе необходимость ограниченного регулирования социально бесплодной а, в ряде случаев, – национально опас ной самоорганизации путем включения в социальные процессы эффективной системы государственного управления. Возникла проблема восстановления сильного, эффективно функционирующего государственного аппарата с це Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

лью обеспечения условий формирования и развития продуктивных для об щества процессов социального саморегулирования и в сопряжении с ними – нейтрализации или социально-позитивной переориентации деструктивных для общества самоорганизующихся и организуемых сил.1 Компоненты стра тегии такой направленности проявились в процессах реформы системы госу дарственного управления, повышения роли и эффективности функциониро вания государственных учреждений.

Однако, несмотря на принимаемые меры, необходимого уровня качест ва работы государственного аппарата достичь не удалось. По оценкам ряда международных организаций, Российская Федерация значительно уступает экономически развитым странам мира по эффективности государственного управления и качеству оказания государственных услуг. Например, индекс эффективности государственного управления в России, по оценке Всемирно го банка (WGI), в 2008 году составил 45,0 из 100, что значительно ниже, на пример, аналогичного показателя для США (92,9 из 100) или Германии (93, из 100). Индекс Всемирного банка включает такие показатели, как уровень оценки гражданами качества государственных услуг и времени, затрачивае мого на их получение, независимость государственной гражданской службы, механизм бюджетного и финансового регулирования, эффективность госу дарственных расходов и налоговой политики, управление государственным долгом, наличие программ повышения эффективности государственного управления и степень их реализации, бюрократические ограничения, порядок приема на государственную службу и постоянство ее состава, степень реали зации национальных проектов, качество инфраструктуры.

Сложившаяся ситуация требует обобщения передового опыта управ ленческой деятельности государственных учреждений, оценки применимо сти этого опыта для использования в системе Минкультуры России, выбора и обоснования методологии анализа уровня и качества отраслевого управле Романов В.Л. Социально-инновационный вызов государственному управлению – web страница http://spkurdyumov.narod.ru/Romanov333.htm Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

ния, осмысления состояния и роли функций управления в системе Министер ства культуры Российской Федерации, анализа эффективности отраслевого управления на примерах реализации мероприятий/проектов, организатором которых выступило Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг., выра ботки рекомендаций по повышению эффективности управления отечествен ной отраслью культуры.

Цель и задачи проекта. Основными целями работы «Анализ эффек тивности реализации мероприятий/проектов, организатором которых высту пает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.» являлись:

выбор и обоснование научной методологии оценки эффективности при нимаемых управленческих решений в сфере культуры;

анализ эффективности мероприятий/проектов, организатором которых выступило Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Для достижения указанных целей в ходе исследования решались сле дующие основные задачи:

1. Систематизация понятийного аппарата, позволяющего осущест вить количественный и качественный анализ эффективности реализации ме роприятий/проектов, организатором которых выступает Министерство куль туры Российской Федерации.

2. Составление библиографии, подбор и анализ источников по теме исследования, ознакомление с результатами исследований, проведенными ранее по данной тематике.

3. Сбор сведений о нормативной базе, регламентирующей требования к управленческой деятельности министерств и ведомств, выделение критери ев оценки качества деятельности отраслевых регулирующих органов.

4. Сбор и анализ информации о методах оценки эффективности дея тельности государственных учреждений, оказывающих услуги населению.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

5. Разработка (выбор и адаптация) методики оценки эффективности управленческой деятельности Министерства культуры России в сфере своей компетенции.

6. Сбор данных об источниках информации, содержащих сведения о мероприятиях/проектах, организатором которых выступило Министерство культуры Российской Федерации, в 2006 – 2011 гг.

7. Анализ источников информации, содержащих сведения о меро приятиях/проектах, организатором которых выступило Министерство куль туры Российской Федерации, в 2006 – 2011 гг.

8. Систематизация и обзор основных мероприятий/проектов 2006 – 2011 гг., организатором которых выступило Министерство культуры Россий ской Федерации.

9. Анализ эффективности реализации мероприятий/проектов, органи затором которых выступило Минкультуры России за период 2006 – 2011 гг., в соответствии с предложенной методикой.

10. Описание методики оценки эффективности управленческой дея тельности Министерства культуры России, формулирование выводов и раз работка рекомендаций по вопросам обеспечения эффективной реализации отраслевых мероприятий/проектов.

Теоретическая база проекта и методология исследования. В качест ве общей методологии проведения исследования использован системный подход и системный анализ. Системный подход как методология исследова ния предполагает полноту охвата исследуемой проблемы с учетом динамики ее развертывания во времени и факторов окружающей обстановки, в которой действуют субъекты и объекты, формирующие рассматриваемую проблем ную ситуацию. Системный анализ в контексте данного исследования рас сматривался как методология уяснения и упорядочивания (структуризации) проблемы анализа эффективности реализации мероприятий/проектов, орга Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

низатором которых выступает Минкультуры России за период 2006 – гг.

В качестве частных методов исследования, применявшихся на отдель ных, конкретных этапах исследования, использовались:

моделирование сложных систем;

управленческий анализ;

культурологический анализ.

Моделирование как особая форма эксперимента, заключающаяся в ис следовании объекта на его модели, является общепризнанным методом науч ных исследований. Построение моделей также дает в руки специалистов и руководителей, принимающих решения, метод, повышающий эффективность их суждений и интуиции. В определенных рамках модель служит также эф фективным средством общения и осмысления действительности.

Применение метода моделирования сложных систем сопровождалось проведением управленческого анализа. Управленческий анализ – метод ана лиза деятельности организационной структуры управления с целью принятия оптимальных управленческих решений, в ходе которого решаются задачи:

качественной оценки достоверности и полноты исходной информации для реализации управленческих воздействий;

аналитической интерпретации информации, имеющейся в финансовой, управленческой и статистической отчетности организационной структуры управления для получения достоверных выводов с позиций основных групп потребителей услуг;

оценки показателей и параметров издержек, с одной стороны, и результа тов деятельности, с другой стороны, для обоснования управленческих ре шений;

мониторинга развития деятельности для выявления неиспользованных возможностей повышения конкурентоустойчивости организации.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Организационная структура управления – это внутреннее строение производственной системы, т.е. способ организации элементов в систему, совокупность устойчивых связей и отношений между ними.

Особенности управленческого анализа:

комплексное изучение всех сторон деятельности организационной струк туры управления;

интеграция учета, анализа, планирования и принятия решений в организа ционной структуре управления;

использование всех доступных источников информации;

ориентация результатов анализа на руководство организационной струк туры управления;

прогнозный характер анализа деятельности организационной структуры управления, направленный на оценку ее деятельности в будущем;

нацеленность аналитических процедур на оценку деятельности, обоснова ние оптимальных управленческих решений на основе выявления неис пользованных возможностей.

Методы управленческого анализа подразделяются на социологические и аналитические.

Социологические методы включают:

1. Метод опроса — ориентирован на получение информации от непосредст венных участников исследуемых процессов или явлений. Этот метод име ет несколько видов: групповое и индивидуальное анкетирование;

почто вый, прессовый и телефонный опрос;

формализованное, фокусированное и свободное интервьюирование.

2. Метод наблюдения — ориентирован на достаточно протяженный сбор информации, осуществляемый одновременно с развитием исследуемых явлений (проблем). Виды наблюдения: полевое и кабинетное, системати ческое и несистематическое, включенное и невключенное, структуриро ванное и неструктурированное.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

3. Метод эксперимента — ориентирован на проверку жизнеспособности ис следуемого явления (проблемы). Виды экспериментов: полевые, лабора торные, линейные, параллельные и т. д.

4. Метод анализа документов — ориентирован на задействование всей пол ноты информации, которая может содержаться в документе. Виды: каче ственный (традиционный) и формализованный (контент-анализ) анализ. В рамках настоящего исследования для оценки эффективности реализации мероприятий/проектов, организатором которых выступает Министерство культуры Российской Федерации за период 2006 – 2011 гг., использован качественный анализ нормативных, отчетных и методических документов, содержащих:

общие требования к деятельности отраслевых министерств и критерии оценки результатов этой деятельности;

статистические показатели деятельности Министерства культуры Рос сийской Федерации в 2006 – 2011 гг.;

описание различных методик анализа управленческой деятельности сложных многоуровневых систем.

Аналитические методы включают в себя:

1. Метод сравнения (сравнение сопоставимых показателей для определения отклонений от плановых показателей, установления их причины и выяв ления резервов). Основные виды сравнений, применяемые при анализе:

отчетные показатели с плановыми показателями;

плановые показатели с показателями предшествующего периода;

отчетные показатели с показа телями предшествующих периодов. Сравнение требует обеспечения со поставимости сравниваемых показателей (единство оценки, сравнимость календарных сроков, устранение влияния различий в объеме и ассорти менте, качестве, сезонных особенностей и территориальных различий, географических условий и т. д.).

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

2. Индексный метод (разложение по факторам относительных и абсолютных отклонений показателя). Применяется при изучении сложных явлений, отдельные элементы которых неизмеримы. Как относительные показатели индексы необходимы для оценки выполнения плановых заданий, для оп ределения динамики явлений и процессов.

3. Балансовый метод (сопоставление взаимосвязанных показателей с целью выяснения и измерения их взаимного влияния, а также подсчета резервов повышения эффективности управления). При применении балансового метода анализа связь между отдельными показателями выражается в фор ме равенства итогов, полученных в результате различных сопоставлений.

4. Метод статистики (отражение цифровых показателей, характеризую щих протекание различных процессов, состояний объектов с установлен ной для целей исследования периодичностью). В статистическом исследо вании выделяют следующие этапы: регистрация, учет первичных данных с использованием специальных форм;

систематизация и группировка дан ных по определенным признакам;

представление данных в удобном для восприятия и анализа виде;

проведение анализа по выяснению сути про исходящих процессов и взаимосвязей составляющих их элементов.

5. Метод цепных подстановок (получение корректированных значений обобщающего показателя путем сравнения значений двух стоящих рядом показателей в цепи подстановок).

6. Метод элиминирования (выделение действия одного фактора на обоб щающие показатели организационной деятельности).

7. Графический метод (средство иллюстрации процессов, исчисления ряда показателей, оформления результатов анализа). Графическое изображение показателей различают по назначению (диаграммы сравнения, хронологи ческие и контрольно-плановые графики), а также по способу построения (линейные, столбиковые, круговые, объемные, координатные и др.). При правильном построении графические средства обладают наглядностью, Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

выразительностью, доступностью, способствуют анализу явлений, их обобщению и изучению.

8. Функциональный анализ (выбор наиболее оптимальных вариантов, опре деляющих решения в сложившихся или планируемых условиях).

Методом, определяющим фон, на котором применялись перечисленные методы исследований, являлся культурологический анализ. Культурологиче ский анализ – метод исследования феномена культуры в целом или отдель ных ее отраслей как исторически-социального опыта людей, который вопло щается в специфических нормах, законах и чертах их деятельности, переда ется из поколения в поколение в виде ценностных ориентиров и идеалов.

В ходе разработки проекта проведены следующие виды исследований:

выбор и обоснование научной методологии оценки эффективности при нимаемых управленческих решений в сфере культуры;

анализ эффективности мероприятий/проектов, организатором которых выступило Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследова ния являлись мероприятия/проекты, организатором которых выступает Мин культуры России, за период 2006 – 2011 гг., а также финансовые средства, выделенные на их реализацию.

В качестве предметов исследования выступили:

законодательная база Российской Федерации, регламентирующая вопросы оценки качества и эффективности функционирования отраслевых мини стерств и ведомств;

перечень отраслевых мероприятий/проектов за период 2006 – 2011 гг., ор ганизатором которых выступило Министерство культуры Российской Фе дерации;

методики оценки результатов деятельности бюджетных организаций, на правленных на предоставление услуг населению.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

1. Требования нормативно-правовых актов Российской Феде рации к организации эффективной работы отраслевых мини стерств и критериям оценки их деятельности Нормативно-правовые документы высшей юридической силы Россий ской Федерации не содержат прямых указаний, касающихся эффективности работы государственных учреждений, и не предъявляют каких-либо требова ний к критериям оценки этой работы. В то же время уже в этих документах объективно предполагается оптимальная и эффективная деятельность орга нов государственной власти и управления, исходя из регулирующих и кон трольных функций вышестоящих органов государственной власти, а также бюджетных ограничений, выделяемых на содержание государственного ап парата и реализацию целевых мероприятий. В частности, ст.12 Федерального конституционного закона № 2-ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» определяет, что Правительство Российской Федера ции руководит работой федеральных министерств и иных федеральных орга нов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиня ются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач. Правительство распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в феде ральном бюджете.

На уровне распорядительно-властных полномочий высших органов ис полнительной власти вопросам эффективности и качества функционирования государственного аппарата уже уделяется непосредственное внимание. Сви детельством тому служит «Концепция административной реформы в Россий ской Федерации в 2006 – 2010 годах» (в ред. Распоряжения Правительства РФ № 157-р от 09 февраля 2008 г., Постановления Правительства РФ № 221от 28 марта 2008 г.). В качестве одного из основных направлений этой Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

реформы определено внедрение методов и процедур управления, ориентиро ванного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполни тельной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных госу дарственным органам организациях. В рамках работ по данному направле нию предусматривалось:

создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведом ственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, контроля за достижением результатов деятельности;

разработка ключевых измеримых показателей эффективности и результа тивности деятельности органов исполнительной власти в соответствии со стратегическими целями государства;

разработка и внедрение управленческого учета, позволяющего распреде лять ресурсы по поставленным задачам, а также определять персональную ответственность руководителей за решение указанных задач;

разработка и внедрение системы, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений, а также проводить оценку эф фективности бюджетных расходов;

внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достиже нию намеченных целей.

Важным правительственным документом в области эффективного го сударственного управления является также Распоряжение Правительства РФ № 1101-р от 30 июня 2010 г., утвердившее Программу Правительства Рос сийской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Целью программы провозглашено создание условий для повышения эффективности деятельности государственных учреждений по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению по требностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услу гах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных при Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

оритетов и целей социально-экономического развития. В числе основных за дач программы:

создание условий для повышения эффективности деятельности государст венных предприятий и учреждений по обеспечению государственных (муниципальных) услуг;

создание механизмов стимулирования участников бюджетного процесса к повышению эффективности бюджетных расходов;

повышение качества финансового управления в общественном секторе, в том числе путем адаптации инструментов корпоративного менеджмента;

повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государ ственной власти и органов местного самоуправления, в том числе за счет внедрения требований к публичности показателей их деятельности.

Министерство культуры Российской Федерации согласно п. 5.13 «По ложения о Министерстве культуры Российской Федерации», введенного По становлением Правительства Российской Федерации № 406 от 29 мая 2008 г., выполняет функции главного распорядителя и получателя средств федераль ного бюджета, предусмотренных на содержание министерства и реализацию возложенных на него функций, что, соответственно, предполагает учет, кон троль и оптимизацию расходов. В свою очередь, само министерство в отно шении подведомственных федеральных государственных унитарных пред приятий, согласно п.5.10 указанного Положения, осуществляет экономиче ский анализ деятельности подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий и утверждает экономические показатели их деятель ности.

Министерство Финансов Российской Федерации приказом № 5н от января 2005 г. утвердило «Инструкцию о порядке составления и представле ния годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности» получателями бюджетных средств. Данная инструкция позволила упорядочить и стандарти зовать формы регулярной финансовой отчетности государственных учреж Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

дений, получающих денежные средства из государственного бюджета», соз дав тем самым благоприятные условия для проведения анализа эффективно сти расходования этих средств.

Российская общенациональная система стандартизации также регла ментирует вопросы организации эффективной и качественной работы пред приятий и организаций. На решение этой задачи ориентирована следующая группа стандартов:

ГОСТ Р ИСО 9000-2008 «Системы менеджмента качества. Основные по ложения и словарь»;

ГОСТ Р ИСО 9001-2008 «Системы менеджмента качества. Требования»;

ГОСТ Р ИСО 9004-2010 «Системы менеджмента качества. Рекомендации по улучшению»;

ГОСТ Р ИСО 19011-2003 «Руководящие указания по аудиту систем ме неджмента качества и/или систем экологического менеджмента».

Стандарт ГОСТ Р ИСО 9000-2008 описывает основные положения сис тем менеджмента качества и определяет терминологию для систем менедж мента качества (СМК).

Стандарт ГОСТ Р ИСО 9001-2008 устанавливает требования к системе менеджмента качества для любых предприятий, вне зависимости от их раз мера, вида, производимой продукции, оказываемых услуг при выполнении требований потребителей, а также законодательных и других обязательных ограничений. Он устанавливает требования к управлению качеством во внут ренних технологических и производственных процессах организаций. Стан дарт основан на применение «процессного подхода» при разработке, внедре нии и улучшении результативности системы менеджмента качества с целью повышения удовлетворенности потребителей путем выполнения их требова ний.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Стандарт ГОСТ Р ИСО 9004-2010 содержит методические указания, а также рекомендации по постоянному и эффективному улучшению систем менеджмента качества.

ГОСТ Р ИСО 19011-2003 содержит руководящие указания по проведе нию внутренних и внешних аудитов систем менеджмента качества и систем экологического менеджмента.

2. Сравнительный анализ методов оценки эффективности ра боты бюджетных учреждений Вопрос анализа эффективности работы предприятий и организаций ос тается популярной темой исследований российских и зарубежных ученых в их стремлении найти адекватную систему оценок. Хотя, в первую очередь активность исследователей направлена на анализ эффективности деятельно сти коммерческих структур, но при этом объем получаемой прибыли как единственный критерий эффективности функционирования компаний уже признается недостаточным и ставится вопрос о введение системы поликри териальной оценки эффективности, причем в состав критериев эффективно сти деятельности предприятия включаются как монетизированные, так и не монетизируемые показатели.

Активное развитие в последние годы получает также разработка мето дов анализа эффективности деятельности бюджетных организаций и учреж дений. В числе предлагаемых методик:

1. Свод знаний по управлению проектами (Project Management Body of Knowledge –PMBOK®);

2. Модель оценки менеджмента в организациях, финансируемых из государственного или муниципального бюджета – Общая схема оценки (Common Assessment Framework – CAF).

2.1. Методология PMBOK как средство эффективной и ка чественной реализации проектов 2.1.1. Программно-целевой метод управления как инстру мент государственной культурной политики Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Ориентация высших органов государственной власти и управления Российской Федерации на эффективную работу всех звеньев государственно го аппарата привели к использованию в экономике и социальной сфере про граммно-целевых методов для прогнозирования, планирования и программи рования социально-экономического развития страны в целом, отдельных от раслей экономики, социальной сферы и территорий. Свое практическое во площение программно-целевые методы планирования и управления получи ли в федеральных и региональных целевых программах. В частности, Мини стерство культуры Российской Федерации принимает участие в реализации федеральных целевых программ «Культура России» (2006 – 2011 гг.), «Пат риотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011 – 2015 го ды», «Дети России» (2007 – 2010 гг.), «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года»

Программно-целевое планирование и управление – вид планирования и управления, в основе которого лежит ориентация деятельности на дости жение поставленных целей. Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели – пути – способы – средства». При программном управлении во главу угла ставится не сложившаяся организационная струк тура, а управление элементами программы, программными действиями. Объективная необходимость использования программно-целевых ме тодов для прогнозирования, планирования и программирования социально экономического развития страны обусловлена тем, что современные соци альные системы характеризуются большим числом внутренних и внешних взаимосвязей. Предполагается, что вследствие развития информационных и коммуникационных технологий, снижения уровня централизации государст венного управления, передачи значительной части государственных полно мочий органам регионального и местного управления, расширением прав и социальной ответственности граждан тенденция увеличения сложности со Борисов А.Б. Большой экономический словарь – М.: Книжный мир, 2003.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

циально-экономических систем будет усиливаться. Одновременно с увеличе нием сложности происходит снижение устойчивости, поскольку ключевые параметры систем зависят от нерегулируемых и труднопрогнозируемых внешних и внутренних параметров. Наличие большого числа факторов неоп ределенности и рисков разрывов в цепочках общественного разделения тру да, а также возможность мультипликации негативных последствий данных разрывов на различные общественные процессы приводят к снижению ус тойчивости социальных систем, в которых отсутствует или ослаблен элемент направленного государственного управления. Этим обстоятельством опреде ляется целесообразность разработки и применения методов повышения ус тойчивости социального развития.

Применение программно-целевых методов является оправданным и обоснованным при наличии в социальной системе государства или региона неоднородностей, асимметрий и диспропорций различного рода, в том числе экономических, демографических, инфраструктурных, климатических, соци альных, этнических, религиозных и других. Необходимость использования данного метода государственного регулирования социальных процессов воз растает при решении комплексных и крупномасштабных задач социально экономического и, особенно, культурного развития, которые не могут быть решены на базе исключительно рыночных механизмов.

Комплексный подход к решению общественно-политических проблем, присущий программно-целевому методу планирования и управления, значи тельно повышает устойчивость всей общественно-политической жизни госу дарства к влиянию внешних, циклических и непредсказуемых факторов.

В общем случае программно-целевые методы планирования и управле ния – это методы, при которых цели плана увязываются с ресурсами при по мощи программ. Данные методы представляют собой применение системно го подхода к решению стратегически важной задачи и заключаются:

в определении всех компонентов проблемы и их взаимосвязей;

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

в определении системы целей, достижение которых позволит обеспечить решение проблемы;

в создании механизмов распределения ресурсов;

в создании организационных структур управления реализацией програм мы;

в разработке, реализации и контроле эффективности всего комплекса ме роприятий, направленных на решение проблемы.

Таким образом, основными особенностями программно-целевого под хода являются системность, направленность на достижение конкретной цели или системы целей, последовательность и организационная обособленность целевых программ.

Основными компонентами программно-целевого метода являются:

комплекс мероприятий, направленных на решение поставленной задачи;

организационная система управления программой;

система распределения/стимулирования привлечения ресурсов;

система контроля реализации программы и оценки ее эффективности;

законодательная и нормативная база программы.

Функции и задачи, решаемые с помощью программно-целевого подхо да:

задание вектора развития системы на основе анализа существующих взаимосвязей компонентов системы, тенденций их изменения и потенциа ла системы;

определение целевого состояния системы;

координация развития различных подсистем в целях достижения мульти пликативного эффекта;

создание основы для принятия управленческих решений всеми субъекта ми системы (органы исполнительной и законодательной власти с соответ ствующими полномочиями в сфере культуры, частный бизнес, общест венные организации, население);

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

– балансировка интересов участников системы.

Последовательность действий процесса создания и реализации целевой программы изображена на рис. 1.

Процесс создания и реализации Целевой Программы (ЦП) 1 2 3 4 Оценка Оценка Разработка Инициация Реализация потенциала результатов •Определение •Оценка социально- •Принятие •Реализация комплекса •Анализ проблемы, постановка экономического необходимых запланированных эффективности Цели и ее декомпозиция потенциала реализации законодательных и мероприятий реализованной •Обоснование Программы нормативных актов •Регулярная оценка Программы применения •Разработка критериев •Создание эффективности •Подготовка отчета по программно-целевого сравнительной оценки Управляющего органа реализации результатам подхода эффективности Программы •Оперативная Программы •Разработка комплекса конкурирующих корректировка мероприятий и системы Программ отдельных аспектов распределения ресурсов •Выбор Программы Программы •Согласование Программы с заинтересованными лицами Рис. 1. Последовательность действий при реализации целевой программы Особенность программно-целевого подхода заключается в том, что он позволяет решать сложные задачи, стоящие на стыке ведомственных и от раслевых компетенций, полномочий и зон ответственности хозяйствующих субъектов, органов исполнительной и муниципальной власти, за счет коор динации общих усилий для решения проблемы. Следовательно, должны су ществовать организационные механизмы таких стыковок.

Ключевой особенностью программного управления является то, что решаемые при помощи программно-целевых методов задачи не могут быть решены при использовании стандартных «рутинных» управленческих проце дур органов власти, муниципального управления и коммерческих структур, а также в рамках действий исключительно одной из сторон процесса. Следова тельно, одним из основных признаков программно-целевого подхода являет ся его комплексность и наличие соответствующих организационных форм реализации программ.

Основными предпосылками применения программно-целевых методов планирования и управления на государственном уровне выступают:

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

1. Большая площадь территории Российской Федерации, ее географическая неоднородность и административная раздробленность.

2. Наличие неоднородностей и диспропорций в:

социально-экономическом уровне развития регионов;

уровне жизни различных слоев населения;

культурных особенностях регионов страны;

этническом и религиозном составе населения.

3. Наличие устойчивых негативных тенденций:

снижение численности населения;

высокий износ и устаревание основных средств;

отток природных, финансовых и интеллектуальных ресурсов за рубеж;

рост коррупции и преступности.

4. Отставание от развитых стран по ключевым факторам, определяющим уровень жизни населения:

уровню научно-технического развития;

качеству трудовых ресурсов (здоровье и образование населения);

качеству организации и проведения населением своего досуга.

Механизмом реализации программно-целевого управления на практике являются стандарты и методология управления проектами, разрабатываемая Институтом управления проектами (Project Management Institute, PMI). Са мым известным стандартом, разработанным PMI, является Руководство к Своду знаний по управлению проектами (Guide to the Project Management Body of Knowledge, PMBOK Guide), который в 2008 г. был выпущен в чет вертой редакции. Данный стандарт создан по результатам научных исследо ваний и практического опыта в управлении проектами и содержит общие, не привязанные к конкретной предметной области рекомендации по управле нию проектами.

2.1.2. Назначение и роль методологии PMBOK как сред ства программно-целевого проектирования Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Руководство к своду знаний по управлению проектами (руководство PMBOK) представляет собой совокупность профессиональных знаний по управлению проектами, признанных в качестве стандарта. В Руководстве PMBOK приведены рекомендации по управлению отдельными проектами. В нем определено управление проектами и связанные с ним понятия, а также описан жизненный цикл управления проектами и сопутствующие процессы, включая процессы оптимизации затрат на реализацию проекта и контроль качества.

Руководство PMBOK состоит из 12 глав. Первые две главы знакомят с ключевыми понятиями в области управления проектами. Глава 3 описывает стандарт управления проектами. Главы с 4 по 12 являются руководством к своду знаний по управлению проектами. Они расширяют информацию стан дарта, описывая входы и выходы, а также инструменты и методы, исполь зуемые в управлении проектами. При этом наибольший интерес с точки зре ния оценки эффективности и качества реализации проектов представляет глава 7 «Управление стоимостью проекта» и глава 8 «Управление качеством проекта».

Проект – это временное предприятие, предназначенное для создания уникальных продуктов, услуг или результатов. Временный характер проекта означает, что у любого проекта есть определенное начало и завершение. За вершение наступает, когда достигнуты цели проекта;

или признано, что цели проекта не будут или не могут быть достигнуты;

или исчезла необходимость в проекте. Эпитет «временный» не обязательно предполагает краткую дли тельность проекта и, как правило, не относится к создаваемому в ходе проек та продукту, услуге или результату. Большинство проектов предпринимается для достижения устойчивого, длительного результата.

Управление проектами – это приложение знаний, навыков, инстру ментов и методов к работам проекта для удовлетворения требований, предъявляемых к проекту. Управление проектами выполняется с помощью Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

применения и интеграции логически сгруппированных 42 процессов управ ления проектами, объединенных в 5 групп процессов:

инициация;

планирование;

исполнение;

мониторинг и управление;

завершение.

В управление проектами, как правило, входит:

1. Определение требований;

2. Удовлетворение различных потребностей, решение проблем и удовлетво рение ожиданий различных заинтересованных сторон проекта в ходе пла нирования и выполнения проекта;

3. Уравновешивание конкурирующих ограничений проекта, в том числе:

содержание;

качество;

график реализации;

бюджет;

ресурсы;

риски.

Ограничительные факторы оказывают влияние на каждый конкретный проект, причем, соотношение между ними таково, что если один из этих фак торов изменится, то с большой долей вероятности будет затронут как мини мум еще один фактор. Так, если уплотняется график реализации проекта, то зачастую возникает необходимость увеличения бюджета и включения до полнительных ресурсов для выполнения одного и того же объема работ в бо лее сжатые сроки. Если увеличение бюджета невозможно, может быть со кращено содержание или снижено качество для поставки продукта в более сжатые сроки в пределах установленного бюджета.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

В крупных организациях, осуществляющих проектное управление, управление проектами существует в более широком контексте, который ре гулируется управлением программами и портфелями.

Программа представляет собой ряд связанных друг с другом проек тов, управление которыми координируется для достижения результатов и степени управляемости, недоступных при управлении проектами по отдель ности. Программы могут содержать элементы работ, имеющих к ним отно шение, но лежащих за пределами содержания отдельных проектов програм мы. Проект может быть или не быть частью программы, но программа всегда содержит проекты.

Управление программой определяется как централизованное, скоорди нированное управление группой проектов для достижения стратегических целей программы. Проекты в рамках программ связаны посредством общего результата или совместных функциональных возможностей. Управление программами уделяет основное внимание взаимозависимостям проектов и помогает определить оптимальный подход к их управлению.

Портфель – это набор проектов или программ и других работ, объе диненных вместе с целью эффективного управления данными работами для достижения стратегических целей. Проекты и программы портфеля не обя зательно являются взаимозависимыми или напрямую связанными. Управле ние портфелями относится к централизованному управлению одним или не сколькими портфелями, что включает выявление, установление приоритетов, авторизацию, управление и контроль проектов, программ и других связанных работ с целью достижения определенных стратегических целей. Управление портфелями предусматривает обеспечение пересмотра проектов и программ с целью установления приоритетов при распределении ресурсов и соответст вия портфеля стратегиям организации.

Проекты различаются по размеру и сложности, но, независимо от раз меров и степени сложности, все проекты могут иметь следующую структуру жизненного цикла:

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

начало проекта;

организация и подготовка;

выполнение работ проекта;

завершение проекта.

Проекты, требующие дополнительного контроля для эффективного по лучения основного результата проекта, могут делиться на отдельные части – фазы проекта. Фазы проекта обычно выполняются последовательно, но в не которых проектных ситуациях могут перекрываться. Высокоуровневый ха рактер фаз проекта превращает их в элемент жизненного цикла проекта.

Структура фаз позволяет разделить проект на логические подгруппы для бо лее эффективного управления, планирования и контроля. Количество фаз, необходимость в них и степень налагаемого контроля зависят от размера фаз, сложности и потенциального влияния на проект. Независимо от количества фаз, составляющих проект, все фазы имеют схожие характеристики:

при последовательном выполнении фаз завершение фазы сопровождается определенного рода передачей полученного продукта в качестве результа та фазы. Такое завершение фазы представляет собой естественную точку для переоценки предпринимаемых усилий и, при необходимости, для из менения или досрочного завершения проекта;

работы фазы, как правило, имеют свойства, которые отличают ее от дру гих фаз;

дополнительная степень контроля, требуемая для успешного достижения главного результата или цели фазы.

Если проекты содержат большое количество фаз, то, как правило, они являются частью последовательного процесса, разработанного с целью обес печения надлежащего контроля над проектом и получения желаемого ре зультата.

Управление проектами – это приложение знаний, навыков, инструмен тов и методов к работам проекта для удовлетворения требований, предъяв Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

ляемых к проекту. Это приложение знаний требует эффективного управления соответствующими процессами. Процесс – это набор взаимосвязанных дей ствий и операций, осуществляемых для получения предопределенного про дукта, результата или услуги. Каждый процесс характеризуется своими входами, инструментами и методами, которые могут быть применены, а также конечными выходами.

Все процессы проекта делятся на две основные категории:

процессы управления проектом, обеспечивающие результативное выпол нение проекта в течение всего времени его существования. Эти процессы охватывают инструменты и методы, связанные с применением навыков и знаний, описанных в областях знаний (главы 4 - 12 руководства PMBOK);

процессы, ориентированные на продукт, определяют и создают продукт проекта. Процессы, ориентированные на продукт, обычно определяются жизненным циклом продукта и могут различаться в зависимости от пред метной области. Содержание проекта не может быть определено без об щего понимания того, как создать заданный продукт.

Стандарт PMBOK описывает только процессы управления проектами.

Хотя процессы, ориентированные на продукт, не входят в содержание данно го стандарта, в проекте их нельзя игнорировать. Процессы управления про ектами и процессы, ориентированные на продукт, пересекаются и взаимодей ствуют в течение жизненного цикла проекта.

Все процессы управления проектами в стандарте PMBOK распределе ны по областям знаний и определяются входами, инструментами, методами и выходами для каждой области. Области знаний по управлению проектами включают:

управление интеграцией проекта;

управление содержанием проекта;

управление сроками проекта;

управление стоимостью проекта;

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

управление качеством проекта;


управление человеческими ресурсами проекта;

управление коммуникациями проекта;

управление рисками проекта;

управление закупками проекта.

Описание процессов, относящихся перечисленным областям знаний по управлению проектами, доступно в Руководстве к Своду знаний по управле нию проектами (см. [3]).

При планировании и реализации целевых программ и проектов (ком плексов мероприятий) встает задача оценки их эффективности. При этом различают две разновидности такой оценки:

оценка эффективности реализации проектов и программ, организуемых в виде комплексов мероприятий (КМ);

оценка эффективности результатов реализации проектов и программ.

2.1.3. Методы оценки эффективности реализации проектов и программ Под эффективностью комплекса мероприятий понимается свойство комплекса мероприятий, которое характеризует его приспособленность да вать требуемые результаты (эффекты) в процессе своего выполнения и/или по его завершении.

Проблема оценки эффективности КМ состоит в том, что, как правило, мероприятия реализуются в условиях неопределенности сведений о затратах материальных ресурсов разных видов и времени для их выполнения (они яв ляются случайными величинами), а также в условиях неопределенности све дений о характеристиках среды, в которой будет осуществляться КМ.

Такая неопределенность возникает, в том числе, при решении задач по обоснованию необходимого объема финансирования целевых программ и Руководство к Своду знаний по управлению проектами. Четвертое издание (Руководство PMBOK®) – Project Management Institute, Inc., 14 Campus Boulevard Newtown Square, Pennsylvania 19073-3299 USA, 2008 г.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

проектов. В этих задачах присутствуют параметры, которые являются слу чайными величинами, и их прогнозируемые значения должны быть охарак теризованы с помощью соответствующих функций, моделирующих эффекты (результаты) реализации КМ и оценку возможности того, что эти прогнози руемые эффекты КМ будут удовлетворять тем требованиям, которые предъ явлены к их значениям.

В технике при моделировании случайных величин и связанных с ними мероприятий (например, мероприятий по созданию и эксплуатации техниче ских устройств) используют принцип эмпирического (стохастического) де терминизма, требующий учитывать особенности мероприятий и образца тех ники при гарантировании тех или иных значений результатов мероприятий (например, эксплуатационных характеристик технического устройства). Га рантии в условиях случайных воздействий обычно обеспечивают, используя устойчивость результатов массовых случайных явлений. Общие формы такой устойчивости нашли свое выражение в законе больших чисел и в предельных теоремах теории вероятности. Принцип эмпирического детерминизма состо ит во введении в процесс создания (или эксплуатации) изделий повторяю щихся многочисленных операций (испытаний и проверок), дающих случай ный в каждом отдельном испытании, но устойчивый в совокупности резуль тат. Если устойчивость в совокупности доказана (это выполняется с приме нением методов математической статистики), то статистики случайных вели чин используют для разработки теоретико-вероятностных моделей КМ, по зволяющих рассчитать вероятностную меру того, что цель КМ будет успеш но достигнута, и оценить эффективность КМ в случае «устойчивости в сово купности». В данном случае показатель эффективности проекта - это вероят ность Р достижения цели КМ за счет имеющихся материальных ресурсов и времени.

Однако, при моделировании социальных и экономических явлений, эксперименты, обеспечивающие повторение тех или иных случайных явле ний как «однородных», принадлежащих одной генеральной совокупности, Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

невозможны. При этом нет оснований в условиях постоянно меняющейся среды, в которой возникают социально-экономические явления и соответст вующие им реализации (как результат действия случайных эффектов), ут верждать, что наблюдавшиеся ранее реализации относятся к одной генераль ной совокупности. Эти особенности социально-экономических процессов не позволяют при моделировании случайных величин и связанных с ними ме роприятий использовать принцип эмпирического детерминизма. Кроме того, важнейшим допущением, позволяющим использовать теоретико вероятностные характеристики случайной величины для описания ее буду щих значений, является гипотеза о том, что в будущем случайная величина будет «вести себя» так же, как она «вела себя» в прошлом (так как все харак теристики ее распределения получены по прошлым ее реализациям). В соци ально-экономических процессах, обусловленных деятельностью дискретных систем, это допущение далеко не всегда справедливо.

В указанной ситуации специалист (эксперт) основывается на собствен ной интуиции, знаниях и представлениях о возможных будущих значениях оцениваемых характеристик (эффектов) мероприятий проекта и среды, в ко торой проект будет осуществляться. Устойчивость знаний и интуитивных представлений эксперта называют явлением эвристического детерминизма.

Использование явления эвристического детерминизма при гарантировании значений оцениваемых (прогнозируемых) случайных характеристик (эффек тов) мероприятий проекта составляет сущность принципа эвристического де терминизма.

Применение принципа эвристического детерминизма при моделирова нии эффектов реализации КМ и при оценивании возможности того, что ожи даемые эффекты КМ будут удовлетворять тем требованиям, которые предъ явлены к их значениям, приводит к необходимости применять «нечеткост ную» меру возможности будущих значений случайной величины – функцию принадлежности (ФП). Случайная величина, охарактеризованная с помощью функции принадлежности, называется нечеткой. Нечеткое число задается Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

экспертом в форме «функции принадлежности нечеткого числа» к множеству его возможных (в будущем) значений.

Мерой возможности успешного достижения цели проекта в этом слу чае является не вероятностная мера Р, а другая, так называемая «субъектив ная»4 мера возможности наступления случайного события A, которая форми руется на основании заключений экспертов с помощью алгебры нечетких множеств.

Кроме того, при моделировании комплекса мероприятий, возможна си туация, при которой некоторые случайные эффекты мероприятий могут быть охарактеризованы (смоделированы) с использованием принципа эмпириче ского детерминизма, а другая часть эффектов характеризуется с использова нием принципа эвристического детерминизма. Применение принципов эмпи рического и эвристического детерминизма при моделировании эффектов КМ называют принципом эмпириоэвристического детерминизма (см. [5], с.258 – 259).

Как правило, проект включает большое число мероприятий, поэтому для оценивания его эффективности осуществляется разработка моделей реа лизации мероприятий проекта. Эти модели должны описать механизм фор мирования ожидаемых результатов проекта и дать алгоритм подсчета меры возможности достижения цели КМ. Модели реализации КМ делятся на гра фовые и функциональные.

Ее называют субъективной, чтобы отличить от вероятностной меры, считающейся «объ ективной», так как она получена с использованием результатов экспериментов, «не зави сящих» от экспертов.

Системный аудит использования национальных ресурсов и управление по результатам.

Выпуск 3. Методы анализа и социально-экономической диагностики. Под редакцией А.А.Пискунова – Ростов-на-Дону, Южно-российский институт финансового контроля и аудита, 2007, 355 с.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Графовые модели реализации КМ – это сис тема графов (сетей и деревьев), описывающих от дельные мероприятия, их совокупности, а также весь процесс реализации КМ в целом. Их исполь зование обеспечивает многоуровневое описание реализации КМ. Многоуровневое описание реали зации КМ с помощью графовых моделей (рис. 2), в свою очередь, позволяет корректно выполнить де композицию и агрегирование функциональных Рис. 2. Трехуровневая система графовых мо- моделей и упростить оценивание эффективности делей всего проекта.

Простейшей формой графовой модели является графовая модель меро приятия. Она представляет собой пару (i, j), в которой i – номер начальной вершины ориентированного графа (орграфа), а j – номер его конечной вер шины. Начальная вершина ассоциируется с состоянием системы, реализую щей мероприятие, в момент начала мероприятия, а конечная вершина – в мо мент ее окончания. Дуга ассоциируется с действием, реализацией мероприя тия.

Графовая модель мероприятия используется для разработки графовой модели совокупности мероприятий, выполняемых последовательно или па раллельно, и представляет собой сеть. Модели совокупности последователь но и параллельно выполняемых мероприятий представлены на рис. 3. На этом рисунке вершины с номерами i, j и k обозначают мероприятия (или их агрегаты), вершины с номерами S и T – соответственно состояния системы, реализующей совокупность мероприятий, в момент начала и в момент окон чания совокупности мероприятий.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Рис. 3. Примеры графовых моделей совокупности мероприятий, выполняе мых последовательно и параллельно В свою очередь, графовая модель совокупности мероприятий исполь зуется для разработки графовой модели реализации КМ, которая использует ся для описания процесса выполнения проекта в целом.


Функциональные модели реализации КМ – это алгебраические модели Mf, устанавливающие связь между характеристиками мероприятий и харак теристиками процесса реализации КМ в целом. Они включают модели двух видов: модели ожидаемых результатов Mf r и модели функций распределения вероятности (или функций принадлежности – для эвристических моделей) этих результатов Mf p. И те, и другие включают модели результативности Mf e, модели ресурсоемкости Mf v и модели оперативности Mf t.

Mf = {Mf r, Mf p} Mfr = {Mf re, M f rv, M f rt }, Mf p = {Mf pe, Mf pv, Mf pt } Функциональные модели образуют многоуровневую систему, соответ ствующую системе графовых моделей. На нижнем уровне этой системы на ходятся функциональные модели мероприятий, которые являются элемента ми функциональных моделей совокупности мероприятий – на втором уровне.

На первом уровне системы находятся функциональные модели процессов реализации КМ в целом, элементами которых являются функциональные мо дели второго уровня – совокупностей мероприятий:

Использование принципа эмпириоэвристического детерминизма для моделирования и оценивания значения меры Р возможности успешной реа лизации проекта требует разработки таких моделей ожидаемых результатов и соответствующих им мер возможности, которые бы позволили корректно Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

объединить в модели КМ как эмпирические данные, так и эвристические данные об ожидаемых результатах КМ и об ожидаемых результатах отдельно взятых мероприятий, входящих в КМ. Разработка таких моделей осуществи ма на основе принципа семантической идентичности мер возможности на ступления случайного события, описываемого предикатами второго или третьего видов. Суть принципа заключается в фиксации следующего факта:

каковы бы ни были источники данных о распределении нормированных мер возможности и наступления случайного вероятностного и случайного нечет кого событий, описываемых соответствующими предикатами, смысл собы тия заключается в том, что одна случайная величина будет находиться в от ношении строго порядка с другой (в данном случае, неслучайной) величиной (см. [6], с.275 – 285).

2.1.4. Оценка эффективности результатов проектов и программ Концепция административной реформы в РФ (Постановление № 1789 р от 25.10.2005 г.) (раздел «Управление по результатам») постулировала не обходимость внедрения в практическую деятельность Правительства Россий ской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов ис полнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственных органов и организаций методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления, что должно обес печить:

достижение планируемых общественно значимых результатов как на уровне Правительства Российской Федерации в целом, так и на уровне от дельных федеральных органов исполнительной власти и органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации;

Системный аудит использования национальных ресурсов и управление по результатам.

Выпуск 3. Методы анализа и социально-экономической диагностики. Под редакцией А.А.Пискунова – Ростов-на-Дону, Южно-российский институт финансового контроля и аудита, 2007, 355 с.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

более эффективный контроль за исполнением решений федеральных ор ганов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

более эффективное использование ресурсов федеральных органов испол нительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В рамках мероприятий по достижению поставленных целей Концепция административной реформы предложила обеспечить:

создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведом ственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности;

организацию выполнения разработанных планов, постоянный контроль за их реализацией, а при необходимости – их корректировку;

внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих при вязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей;

внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достиже нию намеченных целей;

внедрение механизмов управления организациями, подведомственными органам исполнительной власти;

внедрение новых комплексных механизмов целеполагания и бюджетиро вания, ориентированных на результат;

совершенствование методологии и порядка разработки среднесрочных программ Правительства Российской Федерации.

Однако, ни сама Концепция административной реформы в РФ, ни иные нормативные документы, посвященные вопросам программно-целевого пла нирования в органах государственной власти и управления Российской Фе дерации, не содержат и не ссылаются на рекомендации и требования оценки последствий, которые наступят в случае достижения или достижения не в полном объеме проектом (программой) своих целей, а также не содержат ре Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

комендаций и требований к управлению конфигурацией и ходом выполнения проекта (программы) в зависимости от прогнозируемых последствий реали зации проекта. Более того, в настоящее время подобная задача в явном виде не формулируется и не ставится в равной степени в наиболее широко исполь зуемых стандартах управления проектами и в нормативных документах РФ.

Учитывая данное обстоятельство, в [7] (с.349 – 356) предлагается рас сматривать прогноз последствий реализации проекта, которые возникают то гда, когда продукт проекта становится доступным и обладает в той или иной степени набором свойств, заданных на этапе определения границ проекта.

Результат анализа последствий получения продукта проекта предлагается проводить посредством сравнения того, что было бы, если бы продукт не был бы доступен на тот или иной момент времени в будущем по завершении про екта, с тем, что будет на аналогичный момент времени в том случае, если продукт будет доступен и будет обладать в той или иной степени заданными характеристиками.

Результат анализа последствий реализации проекта может быть ис пользован для управления конфигурацией проекта в интересах достижения целей, которые ставятся в рамках реализации проекта и управления собст венно проектными мероприятиями. При этом для реализации возможностей управления, ориентированного на результат, необходимо разработать:

метод обоснования показателей оценки последствий реализации проектов и программ как с точки зрения создания продукта программы, так и с точ ки зрения собственно реализации проекта;

методическое обеспечение прогнозирования последствий выполнения проектов (программ) на основе выбранных показателей в зависимости от Системный аудит использования национальных ресурсов и управление по результатам.

Выпуск 3. Методы анализа и социально-экономической диагностики. Под редакцией А.А.Пискунова – Ростов-на-Дону, Южно-российский институт финансового контроля и аудита, 2007, 355 с.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

заданных ограничений и предположений (рисков и возможностей), воз можных сценариев реализации проектов;

методическое обеспечение нахождения оптимального плана управления проектом и конфигурацией продукта проекта с учетом выбранных показа телей оценки последствий реализации проектов.

2.2. Модель CAF и анализ возможности ее применения к оценке эффективности деятельности Министерства культуры России 2.2.1. Назначение и основные цели модели В современных социально-экономических условиях Российской Феде рации, переживающей уже свыше двух десятилетий перманентные реформы, отягощаемые каждое десятилетие экономическими кризисами, остро встает задача повышения эффективности деятельности всех звеньев государствен ного управления и оценки эффективности этой деятельности на основе об щепризнанных методик.

Анализ практики управления в органах государственной власти зару бежных государств в последние годы указывает на тенденцию использования принципов управления, присущих бизнесу, с применением моделей и мето дов, обеспечивающих его высокую эффективность.

В 2000 году Европейским институтом административного управления (European Institute of Public Administration, EIPA) разработана модель оценки менеджмента в организациях, финансируемых из государственного или му ниципального бюджета – Общая схема оценки (Common Assessment Frame work, CAF). Общая схема оценки создана на основе объединения модели со вершенства Европейского фонда управления качеством (EFQM) и модели Германского университета административных наук в г.Спайере. Модель раз работана под эгидой Инновационной группы по вопросам публичной службы (IPSG) и рабочей группы национальных экспертов, формируемой Генераль ным директоратом Еврокомиссии с целью стимулирования обмена и распро странения лучшего опыта по модернизации систем предоставления государ Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

ственных услуг и услуг бюджетных организаций в странах-членах ЕС. Мо дель CAF используется в программах реформирования государственного и муниципального управления 27 европейских стран, для сравнительного ана лиза систем управления европейских государств, а также для выявления и распространения передового опыта.

Фундаментальной основой модели CAF является понимание, что наи лучшие результаты деятельности организации достигаются благодаря лиди рующей роли руководства, которое реализует стратегии и планы, вдохновля ет работников, развивает связи с партнерами, эффективно распоряжается ре сурсами и обеспечивает функционирование процессов. Модель CAF позволя ет выполнить оценку качества управления в органах власти путем самооцен ки или с помощью внешних асессоров. Она позволяет увидеть целостную картину организации одновременно под различными углами зрения и пре доставляет комплексный подход к анализу ее деятельности.

Модель CAF представляет собой простой инструмент, помогающий ор ганизациям бюджетной сферы применять для повышения эффективности своей деятельности методы менеджмента качества. Она предназначена для использования во всех организациях, финансируемых из бюджетов различ ных уровней: федерального, регионального, местного. В бюджетных органи зациях качество административного управления имеет ряд специфических особенностей по сравнению с частным сектором. К числу этих особенностей относятся:

демократическая ответственность;

строгая регламентация деятельности законодательством, нормативными актами и регулирующими структурами;

связь с политикой;

балансирование потребностями различных групп заинтересованных сто рон;

стремление к совершенству в предоставлении услуг;

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

эффективность использования бюджетных средств;

результативность;

управление изменениями и инновациями.

Развитие модели CAF преследует четыре главных цели:

1. Внедрение в сферу административного управления принципов менедж мента качества и содействие их развертыванию.

2. Предоставление механизма для самооценки организации с целью диагно стирования и улучшения ее деятельности.

3. Обеспечение взаимосвязи между различными моделями менеджмента ка чества.

4. Обмен опытом между организациями бюджетной сферы и изучение луч шей практики.

Хотя CAF фокусируется на оценке административного менеджмента, ее конечной целью является улучшение государственного управления.

Основные принципы CAF:

ориентация на результат;

ориентация на потребителя;

лидерство и постоянство цели;

процессный подход к управлению на основе фактов;

развитие персонала;

непрерывное обучение, инновации и улучшение;

развитие партнерских отношений;

социальная ответственность.

Преимущества модели CAF:

1. Определение сильных сторон организации и первоочередных направлений для улучшения деятельности.

2. Разработка программы действий по проведению улучшений.

3. Улучшение внутренних связей и взаимопонимания в организации.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

4. Вовлечение персонала в решение проблем повышения качества.

Самооценка и мероприятия по совершенствованию должны проводить ся на основе достоверной информации относительно различных аспектов деятельности организации. CAF стимулирует организации бюджетной сферы собрать и использовать информацию посредством самооценки, однако после первой самооценки часто не удается собрать достаточно данных для разра ботки полноценного плана улучшений. Поэтому модель CAF часто рассмат ривают в качестве базового измерительного инструмента, который помогает определить области для более детальных последующих измерений и изуче ния. Чем больше руководство организации демонстрирует стремление к со вершенствованию деятельности, тем более системно и результативно в орга низации собирается и управляется внутренняя и внешняя информация.

Как правило, CAF используется в масштабах всей организации, но ино гда, особенно в крупных структурах, внедрение модели может быть ограни чено отдельными частями организации. CAF может также рассматриваться органами власти в качестве элемента различных программ реформирования или как основа для разработки целевого плана улучшений в отдельных об ластях бюджетной сферы.

По сравнению с более сложными моделями тотального управления ка чеством (Total Quality Management – TQM), CAF является дружественной для начального уровня внедрения. Организации, освоившие CAF и намеренные совершенствовать свое административное управление дальше, как правило, выбирают модель более высокого уровня. При этом, несомненным преиму ществом CAF является совместимость с большинством этих моделей, а об щая схема оценки может быть первым шагом для организаций, желающих основывать свою деятельность на принципах управления качеством.

CAF является универсальной моделью и допускает возможность адап тации к специфическим требованиям пользователей модели, но изменения не должны затрагивать базовую структуру CAF – 9 критериев, 28 составляющих и систему оценки.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

2.2.2. Структура и основные характеристики модели Графическая схема CAF представляет собой девять прямоугольников, которые определяют структуру критериев модели и являются основой само оценки деятельности организации. Критерии объединены в две группы.

Группа «Возможности» объединяет критерии 1 – 5, которые описывают дея тельность организации и подходы, используемые организацией для достиже ния желаемых результатов. Группа критериев «Результаты» (критерии 6 – 9) определяет показатели деятельности организации (показатели восприятия и внутренние индикаторы) для сотрудников организации, граж дан/потребителей, общества в целом, а также основные результаты этой дея тельности.

Каждый критерий модели объединяет несколько составляющих. 28 со ставляющих определяют приоритетные области, которые должны быть оце нены при анализе деятельности организации. Каждая составляющая содер жит предполагаемые области для оценки, которые помогают определить, от вечает ли деятельность организации требованиям данной составляющей.

Рис. 4. Структура модели CAF Перечень критериев модели CAF с описанием их назначения приведен в таблице № 1. Структура критериев с перечнем составляющих этих крите риев и примерами составляющих описана в таблице № 2.

Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

Оценка составляющих первых пяти критериев происходит на основе оценочных таблиц для группы «Возможности». Начиная с критерия 6, акцент в оценке сделан на результатах, которые достигла организация, используя имеющиеся возможности. Оценка составляющих критериев 6 – 9 происходит на основе оценочных таблиц для группы «Результаты».

Таблица № Критерии CAF и их назначение №№ Критерий Описание критерия п/п Возможности Критерий оценивает:

как руководители определяют миссию своей организации, вырабатывают стратегию развития и способствуют ее реали зации;

как они формируют ценности, необходимые для достижения 1. Лидерство долгосрочного успеха, и внедряют их с помощью соответст вующих мероприятий и личного примера;

насколько они вовлечены в процессы, обеспечивающие улучшение качества предоставляемых организацией услуг Критерий оценивает, как организация реализует свое предназна чение и стратегию развития, цели, планы и задачи, ориентируясь на нужды и ожидания потребителей своих услуг: граждан, биз Стратегия и 2. неса, некоммерческих и иных организаций, органов государст планирование венной власти различных уровней, общества в целом. Организа ция должна постоянно отслеживать достижение стратегических целей и актуализировать их по мере необходимости.

Критерий оценивает, на каких принципах строится работа с кад рами в организации, как развиваются и используются знания и 3. Персонал потенциал работников, распределяются обязанности внутри кол лектива для обеспечения эффективной деятельности Критерий определяет, каким образом строятся взаимоотношения Партнерства и с внешними партнерами и как планируются и управляются внут 4.

ресурсы ренние ресурсы для обеспечения эффективного функционирова ния организации.

Критерий определяет, как регламентируются, управляются и со вершенствуются процессы, осуществляемые организацией с це 5. Процессы лью максимально эффективного удовлетворения нужд и ожида ний всех заинтересованных сторон Результаты Результаты для Критерий определяет результаты в отношении удовлетворения 6.

потребителей / интересов граждан и других групп потребителей: заинтересован Анализ эффективности реализации мероприятий / проектов, организато ром которых выступает Минкультуры России, за период 2006 – 2011 гг.

№№ Критерий Описание критерия п/п граждан ных организаций (коммерческих, общественных, политических и иных), смежных организаций Результаты для Критерий оценивает результаты в отношении удовлетворения 7.

персонала интересов и потребностей работников Критерий определяет результаты в отношении удовлетворения Результаты для 8. интересов общества на местном, региональном, национальном и общества мировом уровнях Критерий определяет существенные измеримые результаты, дос Ключевые ре 9. тигнутые организацией при реализации стратегических и теку зультаты щих планов, включая решение политических задач Таблица № Структура критериев модели CAF с перечнем составляющих этих критериев и примерами составляющих Номер Критерий / Составляющие критерия / Примерный перечень составляющих Кри- Состав- При терия ляющей мера 1. Лидерство 1.1. Определение направления развития организации через миссию, видение и корпоративные ценности Разработка миссии (целей) и видения (какой организация хочет выглядеть в глазах обще a ственного мнения) при участии основных заинтересованных сторон и работников органи зации;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.