авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

ЕС - Россия

Программа Сотрудничества

Гармонизация

экологических

стандартов II

(ГЭС II)

Заключительный технический отчет

Блок деятельности 3

Оценка воздействия на окружающую среду

Проект финансируется

Европейским Союзом

При поддержке ГТЦ (GTZ)

Немецкое общество по техническому сотрудничеству Заключительный технический отчет Блок деятельности 3 Оценка воздействия на окружающую среду Июль 2009 2 Благодарности Руководство и эксперты проекта «Гармонизация экологических стандартов (ГЭС) II – Россия» выражают искреннюю признательность представителям Государственной Думы РФ, Совета Федерации Федерального собрания РФ, МПР России, Торгово промышленной палаты РФ, Российского союза промышленников и предпринимателей, Минпромэнерго РФ, РАО «ЕЭС», Исполнительного комитета по электроэнергетике Совета СНГ за активное участие в семинарах, обсуждение подготовленных материалов и ценные предложения.

Мы благодарны также всем специалистам российских и международных компаний, консультационных фирм, учебных и научно-исследовательских учреждений, общественных и других организаций, которые участвовали в семинаре «Оценка воздействия на окружающую среду» 18 апреля 2008 года.

Оглавление Благодарности...................................................................................................................... Список таблиц...................................................................................................................... Список рисунков................................................................................................................... Список сокращений.............................................................................................................. Введение............................................................................................................................... Глава 1. Особенности развития и современное состояние процедуры ОВОС и государственной экологической экспертизы в Российской Федерации.......................... 1.1. История развития экологической оценки в России................................................ 1.2. Внедрение концепций превентивного регулирования в 80-е годы. Интеграция экологических приоритетов в процесс экономического планирования....................... 1.3. Организация специально уполномоченных природоохранных органов (90-е гг.) 1.4. Административная реформа 2000-2005 гг............................................................. 1.5. Реформа законодательства 2005-2007 гг.............................................................. 1.6. Общественная экологическая экспертиза.............................................................. 1.7. Основные элементы системы ГЭЭ - ОВОС в России............................................ 1.8. Экологическая экспертиза. Аспекты практики правоприменения......................... 1.9. Система экологической оценки в Российской Федерации и две ее основные подсистемы..................................................................................................................... 1.10. Критерии отнесения объектов намечаемой деятельности к объектам государственной экологической экспертизы................................................................. 1.11. Экологическая экспертиза разрешений на хозяйственную деятельность.

........ 1.12. Основные недостатки существующей системы экологической оценки в РФ..... Глава 2. Развитие процедуры оценки воздействия на окружающую среду в Европейском Союзе........................................................................................................... 2.1. Концепция и правовой контекст.............................................................................. 2.2. Основные этапы процесса ОВОС в Европейском Союзе...................................... 2.2.2. Предварительное определение масштаба проведения ОВОС (Scoping)..... 2.2.3 Альтернативы и минимизирующие мероприятия............................................. 2.2.3. Оценка состава и качества экологической информации................................ 2.2.4. Принятие решений............................................................................................ 2.3. Соотношение Директивы ОВОС и других Директив Евросоюза........................... 2.3.1. Биологическое разнообразие............................................................................... 2.3.2. Ценные местообитания. Оценка объектов Natura 2000..................................... 2.3.3. Риски..................................................................................................................... 2.3.4. Природоохранное разрешение............................................................................ 2.3.5. ОВОС и вопросы здоровья человека.................................................................. 2.4. Вопросы контроля качества в ОВОС...................................................................... 2.4.1. Общий обзор......................................................................................................... Глава 3. Рекомендации по гармонизации законодательства Российской Федерации и Европейского Союза в области ОВОС и экологической экспертизы............................... 3.1. Некоторые процедурные вопросы гармонизации EIA-ОВОС................................ 3.2. Регламент ОВОС и определение категории объекта экологической экспертизы 3.3. Стратегическая экологическая оценка................................................................... 3.4. Классификация типов объектов ОВОС.................................................................. 3.5. Государственная экологическая экспертиза регионального уровня..................... 3.6. Полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической оценки.......................................... 3.7. Статус экологического эксперта............................................................................. 3.8. Институциональная организация экологической экспертизы............................... 3.9. Перечень нормативно-правовых актов, которые необходимо разработать для регулирования ОВОС и ГЭЭ.......................................................................................... Выводы и предложения..................................................................................................... Литература........................................................................................................................ Приложение I.................................................................................................................... Приложение II................................................................................................................... Приложение III.................................................................................................................. Приложение IV.................................................................................................................. Приложение V................................................................................................................... Приложение VI.................................................................................................................. Приложение VII................................................................................................................. Список таблиц Основной отчет – Практика ОВОС в Российской Федерации и странах ЕС. Пути сближения Таблица 1. Сравнение понятия «экологическая экспертиза» до и после внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ Таблица 2 Развитие нормативно-правовой основы экологической экспертизы за период 1985-2007 гг..

Таблица 3. Итоги деятельности управлений (отделов) государственной экологической экспертизы Ростехнадзора в 2006 году Таблица. 4. Этапы инвестиционного проекта Таблица 5. Национальные руководства по подготовке ЗВОС [из Отчета 2003 года] Таблица 6. Схема процедур экологической оценки с использованием квалификации объектов ЭЭ Таблица 7. Группы объектов (деятельности) по типам ОВОС и ГЭЭ Приложение IV.

Таблица П IV-1. Информация для проведения скрининга и определения масштабов проведения ОВОС Таблица П IV-2. Опросник для скрининга Список рисунков Основной отчет – Практика ОВОС в Российской Федерации и странах ЕС. Пути сближения Рис. 1. Процедура оценки воздействия на окружающую среду в государствах ЕС Рис. 2. Метод «Светофора» для скрининга [отчет 2003] Рис. 3 Этапы проведения скрининга [Пособие по проведению скрининга] Рис. 4 Блок-схема проведения процедур в соответствии со статьями 6(3) и (4) в отношении этапов руководящего документа [MN 2000;

оценка Natura 2000] Рис. 5 Сопоставление стадий процедур ОВОС в ЕС и РФ Список сокращений ГИОП Государственный институт охраны памятников ГУП Государственное унитарное предприятие ГЭЭ Государственная экологическая экспертиза ЗВОС Заявление о воздействии на окружающую среду ЗСО Зона санитарной охраны ЕС Европейский Союз КБР Конвенция о биологическом разнообразии МОВ Материалы оценки воздействия МНТС Межведомственный научно-технический совет МПР РФ Министерство природных ресурсов РФ НДТ Наилучшие доступные технологии ОВОС Оценка воздействия на окружающую среду ООПТ Особо охраняемые природные территории ОЭП Общее экономическое пространство ОЭЭ Общественная экологическая экспертиза ПНОЛР Проект нормативов образования и лимитов размещения отходов РФ Российская Федерация ТБО Твердые бытовые отходы ТЗ Техническое задание ТерКСОП Территориальная комплексная схема по охране природы ТЭО Технико-экономическое обоснование ЭО Экологическая оценка ЭЭ Экологическая экспертиза Environmental Impact Assessment (Оценка воздействия на окружающую EIA среду) Eco Management and Audit Scheme (Система добровольной сертификации EMAS экологического менеджмента) European Union Network for the Implementation and Enforcement of IMPEL Environmental Law (Неофициальная информационная сеть органов власти и управления в области охраны окружающей среды стран-членов ЕС и стран-кандидатов) Integrated Pollution Prevention And Control (Комплексное предотвращение и IPPC контроль загрязнений) – название Директивы ЕС от 1996 года United Nations Environment Programme (Программа ООН по охране UNEP окружающей среды) Введение Гармонизация законодательства вообще и законодательства в области промышленной экологии в частности является процессом построения единого пространства в сфере природоохранных нормативов, требований и процедур. Последнее является важным, например, для инвесторов, которые заинтересованы в том, чтобы эти нормативы, требования и процедуры в России были бы максимально приближены к тем, что существуют большинстве стран (в первую очередь, в странах-членах Евросоюза).

Гармонизация важна также для российских импортеров, которые, продавая свою продукцию за рубеж, должны убедить потребителей, что эта продукция изготовлена в соответствии с самыми высокими экологическими стандартами. И, наконец, для всех важно, чтобы природоохранное законодательство обогащалось на основе того лучшего опыта, который существует в других странах.

Конечно, национальные условия, традиции, образ жизни и менталитет не позволяют калькировать нормативно-правовые акты. Да этого и не следует делать. Советская и российская наука и практика могут обогатить наших зарубежных партнеров не в меньшей степени, чем нас западный опыт. Гармонизация, как это стало модным говорить, является улицей с двусторонним движением.

В мае 2005 года в Москве была принята «Дорожная карта» по общему экономическому пространству. Общее экономическое пространство (ОЭП) будет создаваться на основе общего Европейского экономического пространства. Общей целью ОЭП является создание открытого и интегрированного рынка между Россией и Европейским Союзом (ЕС).

В соглашении поставлена задача создания условий, которые будут способствовать расширению возможностей экономических операторов, содействовать развитию торговли и инвестиций, облегчать создание и работу компаний на основе взаимности, укреплять сотрудничество в сфере энергетики, транспорта, сельского хозяйства, охраны окружающей среды, укреплять экономическое сотрудничество и процесс реформирования, усиливать конкурентоспособность экономик ЕС и России.

Необходимой предпосылкой для этого является сближение природоохранных законодательств ЕС и России.

Выстраивание конструктивного диалога между обществом и государством при разработке и подготовке конкретных нормативных правовых актов в области государственных экспертиз намечаемой деятельности, крайне важно для лучшего понимания органами власти регулируемых процессов и потребностей получателей государственных услуг, выработки решений, направленных на устранение избыточных административных барьеров для бизнеса.

Гармонизация законодательных принципов проведения оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) и государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) в РФ и соответствующих подходов в ЕС наиболее реальна и эффективна в направлении изменения процедур самой экологической оценки в том числе:

– унификации требований многосторонних международных соглашений, включающих процедуры ОВОС и ЭЭ, с инкорпорированием их в национальное законодательство РФ;

адаптации и унификации категорий объектов, подлежащих процедуре ОВОС и – регламента идентификации их экологической опасности на предварительных стадиях проектирования (Декларация о намерениях);

применения принципа единого органа специализированных согласований и – экспертизы (принцип «одного окна»);

внедрения в практику экспертизы схем территориального развития – – стратегической экологической оценки;

законодательного закрепления публичного права населения, затрагиваемого – планируемой деятельностью, на участие в принятии решения.

При этом рекомендации по унификации системы экологической оценки в Российской Федерации должны учитывать, как минимум, следующее:

административные и экономические условия, в которых будет применяться ЭО;

– нормативно-правовую базу, в рамках которой функционирует система экологической оценки;

– практику правоприменения формы и механизмы реализации соблюдения законодательства и норм в области ЭО;

– административный статус ЭО в системе органов власти и управления, степень ее воздействия на процесс принятия решений и практику реализации проектов;

– институциональный потенциал ответственных органов по обеспечению функционирования системы ЭО и ее совершенствования, включая уровень квалификации сотрудников, материально-техническое и финансовое обеспечение.

Специфическая ситуация, сложившаяся в природоохранном законодательстве РФ к 2008 году, осложняется планируемым принятием кодифицированного права (Экологический Кодекс РФ). В ходе кодификационной работы по экологическому праву необходим учет лучшего зарубежного законодательства в рассматриваемой области и ориентация на совместимость с ним российского законодательства нового поколения.

Экологический кодекс Российской Федерации будет носить комплексный характер, и включать экологические нормы, имеющиеся в законодательстве об охране окружающей среды, природноресурсном, административном, гражданском, финансовом, а также международном праве.

Предполагаемая кодификация в рамках Экологического кодекса потребует признания утратившими силу федеральных законов: «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе» и т.д. Конфигурация уполномоченных органов управления охраной окружающей среды, также вероятно будет изменена. Предполагается также реформирование процедур ОВОС-ЭЭ.

Поэтому на данном этапе можно говорить только об общих, концептуальных направлениях развития ОВОС и ЭЭ в РФ.

Глава 1. Особенности развития и современное состояние процедуры ОВОС и государственной экологической экспертизы в Российской Федерации Одним из элементов проводимой в настоящее время административной реформы в РФ является совершенствование действующего законодательства, в том числе и в природно-ресурсной сфере. При проведении анализа развития системы экологической оценки (ЭО) и экологической экспертизы необходимо учитывать особенности российской административной реформы, включая быстрое преобразование структур управления и законодательной базы в области охраны окружающей среды, разнообразие организационных форм органов управления природоохранной деятельностью в регионах и т.п.

Однако в ходе реформ изменилась роль государства, произошла существенная реорганизация государственного сектора и его институтов, в том числе российской системы управления охраной окружающей среды. Будучи неотъемлемой частью государственного сектора страны, не избежала реформирования и система экологической экспертизы оценки воздействия на окружающую среду.

1.1. История развития экологической оценки в России Институт экологической экспертизы как мера охраны окружающей среды стал применяться в РФ уже с 70-гг. Одновременно процесс принятия решений о социально экономическом развитии в СССР регулировался хозяйственным законодательством.

Все проекты строительства или реконструкции хозяйственных объектов, должны были разрабатываться в соответствии с нормами и правилами планирования и проектирования. Эти правила содержали не только природоохранные и санитарные стандарты, но и определенные требования по проведению инженерных и экологических расчетов, изысканий, а также по оформлению проектной документации.

Например, уже с 70-х гг., существовало требование о включении в большинство видов проектной документации раздела «Охрана окружающей природной среды», описывающего проектируемые природоохранные меры.

Для осуществления определенных видов деятельности необходимы были согласования государственных органов, отвечавших за охрану окружающей среды или ее отдельных компонентов, частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности (включая планы, программы и т.д.) специальными комитетами экспертов («экспертизами»).

Экспертизы входили в состав Госплана, Госстроя, ряда других министерств и региональных органов власти. В ряде случаев к участию в экспертизах приглашались специалисты экологического профиля. Чаще всего это происходило при рассмотрении крупных программ и проектов и редко касалось экспертиз более низкого уровня.

Кроме того, в середине 70-х годов в СССР активно внедрялась концепция территориальных комплексных схем по охране природы (ТерКСОП), которые часто разрабатывались параллельно с планами или программами территориального развития. Таким образом, начиная с 70-х годов, в советской системе планирования и проектирования появились определенные элементы экологической оценки. Для некоторых крупных проектов и программ они были связаны с оценкой возможности их осуществления экспертами-экологами, для основной же массы деятельности сводились к выполнению норм и правил проектирования, что было, разумеется, не всегда достаточно для предотвращения негативного воздействия на окружающую среду.

1.2. Внедрение концепций превентивного регулирования в 80-е годы.

Интеграция экологических приоритетов в процесс экономического планирования На протяжении 80-х гг. в СССР, как со стороны государственных органов, так и со стороны широкой общественности, формировалось и понимание принципиальной слабости существующих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений. Так, в Постановлении Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» содержалось указание органам власти разработать нормативно-правовые акты об обязательном проведении экологической экспертизы новых технологий и материалов, а также проектов в области развития инфраструктуры и реконструкции промышленных объектов.

Одновременно с развитием системы экспертиз принимались меры по совершенствованию экологических требований к заказчикам и проектировщикам. В 1985 г. Государственный комитет СССР по строительству принял «Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений» (Госстрой СССР, 1985).

Согласно требованиям Инструкции, в проектную документацию было необходимо включать: «комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду…».

Именно это требование послужило прототипом введенной позднее оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), хотя в указанном документе «комплексная оценка»

понималась как некий конечный результат, удостоверяющий экологическую допустимость реализации проекта, а не как процесс, способствующий принятию оптимальных решений.

В середине 80-х годов был создан Межведомственный научно-технический совет по комплексным проблемам охраны окружающей природной среды и рациональному использованию природных ресурсов (МНТС). Помимо этого, в 1988 г. Госкомприродой была издана инструкция, обязывавшая заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу. Инструкция обязывала включать в состав документации, передаваемой на экспертизу, результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду.

В 70-е годы в качестве нового инструмента государственно-монополистического управления в сфере природопользования получила развитие система лицензирования нового промышленного строительства по экологическому критерию, включая оценку воздействия на окружающую среду. В 1989 г. Верховный Совет СССР принял Указ № 827-1 «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», который запрещал финансирование проектов и программ, не имевших положительного заключения государственной экологической экспертизы. С 1989 г. запрещалось отделам государственной экологической экспертизы принимать на экспертизу проекты, не содержавшие результатов оценки воздействия на окружающую среду, также приводился перечень другой обязательной документации, представляемой на экспертизу.

Рассматривая мировой опыт решения подобных проблем, МНТС обратил внимание на практиковавшуюся на Западе процедуру экологической оценки (EIA).

Первый механизм экологической оценки в СССР был создан на основе практики проведения экспертиз, сложившихся в системе социалистического планирования.

Кроме этого сформировалось представление о том, что процесс принятия решений об осуществлении намечаемой деятельности должен быть реформирован в соответствии со следующими принципами:

– оценке должны подвергаться не только отдельные программы и экологически опасные проекты, но и все виды намечаемой деятельности (проектного и стратегического уровней), могущие привести к отрицательным воздействиям на окружающую среду;

– экологические последствия намечаемой хозяйственной деятельности должны подвергаться экспертной оценке, независимой от ведомств-заказчиков;

– в процессе оценки и принятия решений должны учитываться мнения независимых экспертов-экологов и общественности, обеспокоенной экологическими аспектами намечаемой деятельности.

В результате была предпринята попытка осуществить перечисленные принципы в рамках действующих системы экспертиз, что, и привело к созданию института государственной экологической экспертизы. Был введен институт экологической экспертизы, независимой от заказчика.

Советское природоохранное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его.

1.3. Организация специально уполномоченных природоохранных органов (90-е гг.) В 1988 г. был образован Государственный комитет СССР по охране природы, которому была поручена основная часть природоохранных функций и координация всех работ в данной области. Госкомитетом по охране окружающей среды были образованы соответствующие территориальные комитеты. Основными элементами системы управления охраной окружающей средой и природопользованием, стали: мониторинг уровня загрязнения окружающей среды, экологическая экспертиза;

контроль, нормирование и природопользование. В начале 90-х гг. Госкомитет по охране окружающей среды был преобразован в Министерство, а в 1996 г. был вновь преобразован в Комитет. В 1999 г. в системе было занято более 8000 штатных единиц специалистов. Особенностью периода было появление собственных источников финансирования природоохранной деятельности, образуемые из платежей в экологические фонды.

1.3.1. Укрепление ГЭЭ и создание ОВОС как самостоятельной подсистемы ЭО ГЭЭ стала основным элементом системы ЭО в России с принятием закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в 1991 г. (№ 2060-1, от 19 декабря 1991 г.).

Закон установил обязательный характер государственной экологической экспертизе плановой и проектной документации, включая технико-экономические обоснования, всех проектов вне зависимости от их масштаба и характера. Основная цель ГЭЭ была определена как «проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества». Запрещалась реализация проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Закон также предусмотрел возможность проведения общественной экологической экспертизы. Он не содержал каких-либо требований к процедуре проведения экологической оценки заказчиком и не упоминал термина «оценка воздействия на окружающую среду».

Вслед за подписанием в 1992 г. Конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте», Минприродой РФ было принято «Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» (№ 222, от июля 1994 г.), однако данный документ не был утвержден.

В окончательном варианте упомянутого документа приведена следующая формулировка: «Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) – процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества» (Минприроды РФ, 1994). Таким образом, в сравнении с первоначальной формулировкой, роль ОВОС была серьезно ограничена и сведена, в первую очередь, к регулированию нормируемых воздействий, в то время как проект Положения давал определенные возможности для регулирования экологических последствий, в том числе и не подпадающих под действие формальных стандартов.

В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе»

(Федеральный закон, 174-ФЗ, 1995). В Законе были в основном сохранены принципы государственной экологической экспертизы, установленные в предшествовавших законодательных актах. Закон также определил права и обязанности сторон, участвующих в этом процессе (государственных органов, заказчика, общественности).

С принятием нормативных актов, развивающих его положения, в частности, «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» (Госкомэкология РФ, 2000), сформировалась в общих чертах современная российская система экологической оценки.

В начале десятилетия делался выбор между двумя моделями, одна из которых рассматривала в качестве основы системы экологической оценки механизм ОВОС, а другая делала основной упор на государственную экологическую экспертизу.

Обе модели исходили из того, что заказчик выполняет оценку воздействия на окружающую среду, а затем материалы ОВОС рассматриваются в рамках государственной экологической экспертизы. Разница состояла в том, какой из названных этапов понимался как основной, какой из них имел более высокий юридический статус, и на каком этапе предусматривалось появление официальных документов.

В период 90-х годов в России было разработано и принято множество отраслевых (например, для добывающей промышленности, чёрной и цветной металлургии) инструктивно-методических документов, регламентирующих требования к проведению ОВОС.

1.4. Административная реформа 2000-2005 гг.

Указами Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 9 августа 2000 г. N 1476 «О признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации по вопросам федеральных органов исполнительной власти» была реорганизована система управления охраной окружающей среды, включая упразднение Государственного Комитета по охране окружающей среды и передачу его функций МПР РФ. В результате численность природоохранных подразделений в территориальных органах МПР России была резко сокращена, прежде всего, за счет межрайонных инспекций.

Была попытка радикально реформировать институт ГЭЭ, передав функции государственного органа специально созданному Федеральному государственному учреждению (ФГУ) «Госэкоэкспертиза». Однако в конечном итоге от предложения отказались, так как оно противоречило действующему законодательству. В результате было принято решение о воссоздании подразделений ГЭЭ в аппарате министерства.

Было создано Управление государственной экологической экспертизы (Приказ МПР РФ № 363 от 6 октября 2000) и утверждено Положение о нем (Приказ № 454 от октября 2000).

В 2001 г. последовали новые изменения организационной структуры аппарата МПР, в результате которых Управление государственной экологической экспертизы было упразднено, а вместо него создан Департамент государственной экологической экспертизы и нормирования качества окружающей среды, который был передан в прямое подчинение министра.

Указом Президента РФ от 09.03.04 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в рамках административной реформы образованы:

– Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

– Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор);

– Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

– Федеральное агентство водных ресурсов;

– Федеральное агентство по недропользованию;

– Федеральное агентство лесного хозяйства.

В этот период окончательно отказались от принципа единого уполномоченного органа в области проведения ГЭЭ, она была передана в два ведомства: Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Первая призвана вести экологическую экспертизу для предупреждения негативных воздействий на природные ресурсы, а вторая – для предупреждения негативных воздействий на окружающую среду Полномочия проводить экологическую экспертизу получили также территориальные органы этих служб.

Одновременно, резко обозначились внутренние проблемы ГЭЭ – низкая эффективность, дублирование других экспертиз (санитарно-эпидемиологической, вневедомственной и др.), очевидно излишнее количество предварительных согласований, резкий рост стоимости работ по обеспечению ОВОС.

Экологическая экспертиза проводилась «независимыми» экспертами», уже после того, как проекты были согласованы двумя десятками уполномоченных органов, что либо ставило под сомнение всякую компетентность природоохранной системы, либо, как минимум, не определяло исключительную компетенцию экспертных комиссий.

Независимость и объективность экспертизы была прописана, но механизм реализации отсутствовал. Закон, в какой то мере снимал ответственность с уполномоченных органов результаты экспертизы, перекладывая ее на экспертов и согласующие специализированные органы.

С конца 90-х годов ежегодно проводились сотни тысяч экспертиз, в том числе мелких объектов. Вместо того чтобы сосредоточить усилия на технически сложных объектах (предприятия, дороги, линии электропередач, трубопроводы и т.д.) проводилась экспертиза простейших строений, воздействие которых должно было бы оцениваться в составе генпланов, проектов районной планировки, другой градостроительной документации. Большая часть проектов не содержала деятельности с непредсказуемыми последствиями, что уже было подтверждено ранее проведенными экспертизами или типовым статусом.

1.5. Реформа законодательства 2005-2007 гг.

Федеральным законом от 18.12.06 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в природоохранное законодательство. В том числе существенные изменения внесены в № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

В частности, было дано новое определение понятия экологической экспертизы, действующее с 1 января 2007 года, существенно изменяющих границы правого применения экологических оценок (таблица 1).

Таблица 1. Сравнение понятия «экологическая экспертиза» до и после внесения изменений в Градостроительный кодекс РФ В редакции № 174-ФЗ до 2007 г: После 2007 г.

Экологическая экспертиза Экологическая экспертиза – установление – установление соответствия соответствия документов и (или) намечаемой хозяйственной и иной документации, обосновывающих деятельности экологическим намечаемую в связи с реализацией требованиям и определение объекта экологической экспертизы допустимости реализации объекта хозяйственную и иную деятельность, экологической экспертизы в целях экологическим требованиям, предупреждения возможных установленным техническими неблагоприятных воздействий этой регламентами и законодательством в деятельности на окружающую области охраны окружающей среды, в природную среду и связанных с ними целях предотвращения негативного социальных, экономических и иных воздействия такой деятельности на последствий реализации объекта окружающую среду.

экологической экспертизы.

Из перечня объектов экспертизы были исключены проекты нормативно-правовых актов – законов, указов, постановлений и т.п. В условиях субъектов РФ, когда многие процессы, и политика в области охраны окружающей среды устанавливаются именно законодательно, отказ от экологической экспертизы проектов нормативно-правовых актов может привести к долгосрочным негативным экологическим и социально экономическим последствиям на региональном уровне.

В действующем законе №174-ФЗ (2007) предметом экспертизы остались лишь проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов, но только тех, которые связаны с охраной окружающей среды, а также проекты некоторых целевых программ.

Строительство и реконструкция особо опасных и технически сложных объектов оказывает максимальное воздействие на окружающую среду и здоровье населения.

Однако при принятии Федерального закона от 2006 г № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» проектная документация на эти объекты была исключена из перечня объектов экологической экспертизы.

Государственная экспертиза, проводимая в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, имеет ограниченную задачу – оценку соответствия проектной документации требованиям технических регламентов. При этом Федеральным законом «О техническом регулировании» не предполагается охватывать техническими регламентами все виды хозяйственной деятельности, к которым относятся проекты строительства. Выводы государственной экологической экспертизы основывались, кроме требований законодательства РФ, еще и на экспертных оценках ученых и специалистов соответствующих областей знаний, входящих в состав экспертной комиссии.

1.6. Общественная экологическая экспертиза Общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ) организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций, а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями, основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды.

Наибольший интерес общественности к экологическим проблемам был отмечен в период 80-90 гг. Во многом это было связанно с тем, что экологические движения были своеобразной формой реализации политической активности общества.

Во второй половине 90-х годов интерес общественности и, как следствие, внимание правительства к экологическим вопросам резко снизились.

В современных условиях общественные движения во многом стали полупрофессиональными организациями с различными целями и возможностями.

Четко обозначилась группа хорошо структурированных и занимающихся специализированными экологическими тематиками общефедеральных НКО в крупных городских центрах, основном инициаторами значимых общественных экспертиз являются именно они.

В рамках реформы 2007 г. участие общественности фиксируется в Градостроительном Кодексе РФ (ГрадК РФ) – статья 28, уставах органов местного самоуправления. Так, в ГрадК РФ содержатся нормы для организации общественного обсуждения документов по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов.

Для каждого документа территориального планирования прописаны детальные рамки организации процедур общественного участия.

По новому Градостроительному кодексу доступ к информации должен частично обеспечиваться публичными слушаниями и другими процедурами общественного обсуждения, но это уже не право на получение всего объема проектной или иной документации. Строго говоря, необходимость ОЭЭ остается только на уровне принятия градостроительных планов или сценариев территориального развития, на уровне территориальных планов развития и Декларации о намерениях. Все действия после принятия, например, Генплана или Декларации о намерениях, сведутся к внепроцедурным формам протеста (выступления, иски и т.д.). Как правило, эти действия не подкреплены требуемой (нормативной, технической) аргументацией.

Примеры из практики показывают: чтобы участие было эффективным, общественность должна быть способна понять информацию, а из этого следует вывод, что документация должна предоставляться ей на доступном для нее языке. Это может потребовать редакции документации или соответствующих ее частей, или/и резюме документации нетехнического характера, отсюда возникает вопрос о финансировании этой деятельности, ответственность за осуществление которой по российскому законодательству лежит на инициаторе процесса.

Интересы общественных организаций разнятся от региона к региону, отражая, главным образом, местную специфику, прямо затрагивая имущественные или иные интересы местного самоуправления, связанные с воздействием на окружающую среду.

Созданные в конце 80-х годов центры экологической оценки (в ряде регионов – центры экологической экспертизы) продолжают функционировать и сегодня;

многие из них приобрели черты экологических консультационных организаций, способствующих развитии. Диалога между инициаторами и общественностью.

1.7. Основные элементы системы ГЭЭ - ОВОС в России В таблице 2 обобщены этапы развития нормативно-правовой основы экологической экспертизы за период 1985-2007 гг.

Таблица Развитие нормативно-правовой основы экологической экспертизы за период 1985-2007 гг..

Год Нормативно-правовой акт Краткое содержание СССР 1985 Постановление Верховного Совета Содержится требование разработки соблюдении требований нормативно-правовых актов по «О законодательства по охране обязательной экологической природы и рациональному экспертизе новых технологий и использованию природных материалов, а также проектов ресурсов» от 3 июля 1985 г. строительства и реконструкции инфраструктурных и промышленных объектов.

1985 Инструкция о составе, порядке Регламентируются требования к разработки, согласования и проектной документации для утверждения проектно-сметной технических решений по документации на строительство рациональному использованию предприятий, зданий и сооружений природных ресурсов и мероприятий (СНиП 1.02.01-85) (Госстрой СССР, по предотвращению отрицательного 1985). Действовала до 1995 г. воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую среду 1988 Постановление ЦК КПСС и Совета Уполномочило Госкомприроду Министров СССР «О коренной проводить государственную перестройке дела охраны природы в экологическую экспертизу новых стране» от 7 января 1988 г. проектов и программ.

1989 Указ № 827-1 Верховного Совета Запрещал финансирование проектов СССР «О неотложных мерах по и программ, не имевших улучшению экологической ситуации» положительного заключения от 27 ноября 1989 г. Письмо государственной экологической Госкомприроды СССР о процедуре экспертизы. Обязывал отделы оценки воздействия на окружающую государственной экологической среду (декабрь 1989 г.) экспертизы не принимать на экспертизу проекты, не содержавшие результатов ОВОС 1990 Временная Инструкция о порядке Ввела определение процедуры проведения оценки воздействия на ОВОС;

и содержала описание стадий, окружающую среду при разработке основных принципов и технико-экономических обоснований специфических требований к (расчетов) и проектов строительства процедуре оценки воздействия на народнохозяйственных объектов и окружающую среду комплексов (Утв. Госкомприродой 1990 г., действовала до 1992 г.) Российская Федерация 1991 Закон «Об охране окружающей Ввел требования обязательной природной среды» РСФСР -1991.№ экологической экспертизы проектной плановой и документации, включая 20-60- экономические обоснования проектов 1992 Руководство по проведению оценки Содержит описание процесса ОВОС, воздействия на окружающую среду рассматривалось как действующее (ОВОС) при выборе площадки, до конца 90-х годов. Оказало разработке технико-экономических значительное влияние на обоснований и проектов формирование подсистемы ОВОС.

строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов. Утв.

Минприроды РФ 1993 Положение о государственной Подробно описывало процедуру экологической экспертизе права и обязанности участников ГЭЭ (утверждено Советом Министров – Правительства РФ № 942 от сентября 1993 г.) (Правительство РФ, 1993) 1994 Положение об оценке воздействия Указывало на обязательность на окружающую среду в Российской проведения ОВОС для проектов Федерации (утверждено Приказом объектов определенных категорий.

Минприроды РФ № 222 от 18 июля Принято с целью обеспечения 1994 г., действовало до мая 2000 г.) реализации Конвенции Эспоо (ЕЭК, (Минприроды РФ, 1994) 1991) 1995 СНиП 11-01-95 «Инструкция о Указывали на необходимость порядке разработки, согласования, включения раздела ОВОС в утверждения и составе проектной инвестиций» и «Обоснования документации на строительство раздела окружающей «Охрана предприятий, зданий и сооружений» среды» в ТЭО проектной (Минстрой, 1995а). СП 11-101-95 документации. Эти разделы должны «Порядок разработки, согласования, отражать результаты ОВОС.

утверждения и состав обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений»

(Минстрой, 1995b).

1995 Федеральный Закон Установил основные принципы и «Об экологической экспертизе» от 23 распределение ответственности в ноября 1995 г. № 174-ФЗ (с области экологической экспертизы изменениями и дополнениями от 15 (государственной и общественной).

апреля 1998). Указал на необходимость предоставления «материалов по оценке воздействия» на экологическую экспертизу, но не определил понятие «оценка воздействия на окружающую среду».

1995 Инструкция по экологическому Установила более конкретные обоснованию хозяйственной и иной требования к материалам, деятельности (утверждена Приказом предоставляемым на Минприроды РФ № 539) государственную экологическую экспертизу. Определила требования к материалам ОВОС, представляемым на экологическую экспертизу в составе проектной документации 1996 Положение о порядке проведения Подробно описало порядок государственной экологической проведения ГЭЭ в соответствии с экспертизы Федеральным Законом (утверждено Постановлением Правительства РФ №698 от 11 июня 1996 г.) (Правительство РФ, 1996) 1997 СП «Инженерно- Детализированы положения СНиП 11-102- экологические изыскания для 11-02-96, установлено содержание строительства» (Госстрой РФ, 1997) инженерно-экологических изысканий на разных стадиях подготовки инвестиционного проекта и инструкции по составу отдельных видов инженерно-изыскательских работ 1997 Регламент проведения Установил подробную процедуру государственной экологической проведения ГЭЭ специально экспертизы (утвержден уполномоченными органами Госкомэкологией РФ, приказ № от 17 июня 1997 г.) 2000 Положение «Об оценке воздействия Вводит основные принципы и намечаемой хозяйственной и иной процедуры оценки воздействия для деятельности на окружающую среду всех видов деятельности, в т.ч.

в Российской Федерации» объектов стратегического уровня приказом (план, программ и пр.), для которых (утверждено Госкомэкологии № 372 от 16 мая проводится государственная 2000 г.) экологическая экспертиза.

2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей Впервые законодательно среды», редакция от 22 августа 2004 устанавливает понятие ОВОС, года подтверждает действие Федерального Закона «Об экологической экспертизе» (1995 г.).

Статья ФЗ-7 предоставляет возможность передачи субъектам Федерации части полномочий в области ГЭЭ при условии подписания специального соглашения.

экологической экспертизе» С 1 января 2007 года согласно 2006 «Об № 199-ФЗ редакция от 18 декабря федеральному закону «Об 2006 года экологической экспертизе» № 199-ФЗ органам государственной власти субъектов РФ были переданы следующие полномочия в области экологической экспертизы:

– принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта РФ;

– организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регио нального уровня;

– осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

– информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах 2007 Федеральный закон «О внесении Существенные изменения изменений в Градостроительный претерпели определение самого кодекс РФ и отдельные понятия государственной законодательные акты Российской экологической экспертизы, а также Федерации» № 232-ФЗ, определения объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе. Из объектов ГЭЭ исключены проекты нормативно правовых актов. Статьей Градостроительного кодекса РФ установлено, что Государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, в соответствии с частью 6 данной статьи не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением экспертиз, предусмотренных данной статьей.

2007 Поправки в № Ввели требование проведения 199-ФЗ «Об экологической экспертизе» экологической экспертизы обязательное для осуществления хозяйственной деятельности на региональных ООПТ и на землях, зарезервированных для создания новых ООПТ, а также всех проектов по строительству на территории ООПТ1.

2008 Постановление Правительства РФ Определило требования к составу N 87 «О составе разделов проектной проектной документации. Оценка документации и требованиях к их воздействия рассматривается как содержанию» совокупность показателей нормированных нагрузок на окружающую среду.

Впервые введено требование расчета экологического риска при строительстве линейных сооружений.

В связи с произошедшими в последнее время институциональными изменениями, процесс трансформации процедур экологической оценки замедлился. Практические результаты преобразований пока неясны, вероятны реформы природоохранной системы управления в целом и возвращение к модели 1992-1994 гг. (разделение ресурсных отраслевых министерств и комитета по охране окружающей среды).

Федеральный закон №7 «Об охране окружающей среды» содержит немало прогрессивных правовых норм, основанных на опыте развитых европейских стран. В частности, субъектам РФ этим законом предоставлено право осуществлять разработку и утверждение природоохранных нормативов с учетом природных и иных особенностей регионов. Всего законодательно за субъектами РФ было закреплено более девятнадцати полномочий в сфере охраны окружающей среды, в том числе осуществление правого регулирования в этой сфере. Закон предоставил право субъектам Российской Федерации осуществлять государственный экологический контроль.

25 апреля 2008 года поправки приняты Госдумой в третьем чтении. Определен специальный режим проведения государственной экологической экспертизы в отношении проектов на ООПТ, перечень необходимых материалов, сроки и порядок проведения экспертизы.

Глава об экологическом контроле Федерального закона «Об охране окружающей среды», в частности, запрещает совмещение функций государственного экологического контроля и хозяйственного использования природных ресурсов.

Однако с 2007 г. статьей 49 Градостроительного кодекса РФ установлено, что Государственная экспертиза проектной документации проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственным ему государственным учреждением. При этом в соответствии с частью 6 данной статьи не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением экспертиз, предусмотренных данной статьей. Существенные изменения претерпели определение самого понятия государственной экологической экспертизы, а также определения объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе.


1.7.1. Особенности правового содержания ГЭЭ и ОВОС в законодательстве РФ Хотя российская система экологической оценки включает в себя многие элементы, имеющиеся в системах Европейского Союза, необходимо отметить наличие и очевидных отличий.

Экологическая оценка — это процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности.

Российская система ЭО – это иерархическая система, включающая с 2007 г. три четко выраженные подсистемы:

– оценку воздействия на окружающую среду;

– государственную экологическую экспертизу;

– государственную экспертизу соответствия проектной документации намечаемой деятельности.

С методической точки зрения ОВОС и ГЭЭ независимы и регулируются различными нормативными актами, реализуются различными участниками ЭО, имеют отличающиеся задачи и правовые последствия.

Процедура ОВОС – единственный законодательно закрепленный и нормативно обеспеченный механизм реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также прав общественных объединений на участие в принятии экологически значимых решений.

Помимо этого, обязательность проведения ОВОС наряду с экологической экспертизой обеспечивает разработку заказчиком (инвестором) хозяйственной и иной деятельности природоохранных мероприятий и мер по снижению воздействия на окружающую среду при разработке предпроектной и проектной документации. В РФ ОВОС – это процедура действий заказчика по закрытому списку в рамках нормативных документов.

Центральным звеном системы ОВОС, обеспечивающим самое ее существование, до 2007 г. являлась государственная экологическая экспертиза, проводимая специально уполномоченным органом и его территориальными подразделениями. Для осуществления намечаемой деятельности наличие положительного заключения ГЭЭ являлось необходимым условием. По факту, ГЭЭ была одной из ступеней в системе принятия государственных решений по проектам и программам. В настоящее время эта форма отсутствует, что ставит вопрос о введении процедур стратегической экологической оценки.

1.7.2. Особенности реформы институционального состава экологической экспертизы Принципиальной новеллой в законодательстве стало упразднение института единого уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы. Все остальные нововведения стали производными от этого решения.

Федеральные органы при этом вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к сфере переданных полномочий, а также осуществлять контроль и надзор за их осуществлением субъектами РФ. Принятый 18.12. Федеральный закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 232-ФЗ, с 2007 года принципиально изменил состав экологической экспертизы, разделив полномочия между федеральным и региональным уровнем следующим образом (статьи 11, 12 ФЗ «Об экологической экспертизе»):

«Объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня – являются:

1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

2) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

3) проекты соглашений о разделе продукции;

4) материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти;

5) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

7) объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»;

8) объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

o доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

реализации такого объекта с отступлениями от документации, o получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

истечения срока действия положительного заключения o государственной экологической экспертизы;

внесения изменений в документацию, получившую положительное o заключение государственной экологической экспертизы».

«Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня – являются:

1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

3) материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

4) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения;

5) объект государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

o доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

o реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

o истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

o внесения изменений в документацию, на которую имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы».

При всех недостатках государственной политики в области охраны окружающей среды (часто необдуманные действия в рамках реализации административной реформы, потребительский подход при природопользовании, декларативный характер норм природоохранного законодательства), экологическая экспертиза остается наиболее эффективным правовым механизмом предотвращения негативного воздействия на окружающую среду и реализации права общественности на участие в принятии экологически значимых решений.

Практика применения норм законодательства об экологической экспертизе показала ущербность судебно-правовой системы при обеспечении защиты экологических прав граждан. И общественность до сих пор не в полной мере использует право на участие в принятии решений. Градостроительный кодекс Российской Федерации №190-ФЗ, в отличие от прежней редакции не содержит такого словосочетания как «экологическая экспертиза», в Водном Кодексе (от 03.06.2006 № 74-ФЗ) также не упоминается этот механизм охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Изменения федерального законодательства (№ 122-ФЗ от 22 августа 2004 года), действительно, кардинально перестроили систему взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами. В результате административной реформы в 2004 году произошло перераспределение функций и полномочий, в том числе по организации и проведению государственной экологической экспертизы, между федеральными органами исполнительной власти.

Министерство природных ресурсов России (МПР) утратило исключительное право на проведение ГЭЭ. Данные полномочия поделены двумя федеральными службами — Ростехнадзором (находится в прямом подчинении Председателя правительства РФ) и Росприроднадзором (находится в структуре МПР). Распределение объектов экологической экспертизы между службами проведено в зависимости от вида полномочий и компетенции (Постановление правительства РФ от 30 июля 2004 года №400 «Об утверждении Положения «О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление правительства РФ от июля 2004 года №370», Постановление правительства РФ от 30 июля 2004 года № «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»).


Участники отношений в сфере экологической экспертизы, и в первую очередь, хозяйствующие субъекты, до сих пор высказывают сомнения в целесообразности такого разделения функций. Положения об упомянутых федеральных службах к объектам ГЭЭ относят «иные виды документации…», что оставляет открытым перечень объектов ГЭЭ, и разногласия и спорные моменты между службами, хозяйствующими субъектами, органами власти и общественностью будут возникать еще долго. Фактически, обосновывающая документация по осуществлению хозяйственной деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду и природопользованием, должна проходить две экологические экспертизы в Росприроднадзоре и Ростехнадзоре.

С 1 января 2007 года органам государственной власти субъектов РФ переданы права по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области экологической экспертизы:

– принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации;

– организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня;

– осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

– информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

Цели такого рода изменений в системе отношений понятны – снижение административных барьеров – но при этом фактически нарушается основной принцип экологической экспертизы – принцип независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы.

Федерация оставляет за собой право регулирования в сфере переданных полномочий, контроль и надзор за их исполнением. В случае необходимости федеральный орган исполнительной власти в сфере экологической экспертизы вносит в правительство РФ предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов РФ.

1.8. Экологическая экспертиза. Аспекты практики правоприменения 1.8.1. Правовые и институциональные основы эколого-экспертной деятельности До разработки и принятия Закона об экологической экспертизе (№174ФЗ-1995), состояние правового регулирования отношений характеризовалось декларативностью требований к проведению ЭЭ;

отсутствием норм прямого действия, разграничивающих полномочия органов государственной власти различного уровня, а также устанавливающих их взаимные обязанности.

Кроме того, в действующем законодательстве отсутствовали нормы, раскрывающие конституционные права субъектов Российской Федерации, взаимную ответственность органов власти и управления на различных уровнях в сфере экологической экспертизы, механизм, обеспечивающий совместное ведение этих вопросов в Российской Федерации, как это предусмотрено ст. 72 Конституции России.

Принятие Закона в 1995 году было обусловлено необходимостью развития норм базового закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», в котором правовому регулированию экологической экспертизы был посвящен целый раздел.

Причем эта мера охраны окружающей среды заняла среди прочих экологических мер (нормирования, сертификации, аудита, контроля, мониторинга, а также оценки воздействия, ведения государственного кадастра природных объектов и др.) особое место.

При принятии в 2001-2002 годах ФЗ «Об охране окружающей среды» законодатель также выделил самостоятельную главу, посвященную этой проблематике, однако, ее наполнение качественно отличается от подходов предшествующего базового закона.

Собственно экологической экспертизе посвящена одна статья отсылочного характера (ст.33). Еще одна статья определяет необходимость проведения в процессе разработки проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную или иную деятельность, оценки воздействия на окружающую среду, что, несомненно, является более прогрессивной нормой.

К сожалению, необходимость регулирования отношений по ОВОС своевременно не нашла законодательного закрепления. Справедливости ради следует отметить, что в Закон об охране окружающей среды были включены прямые указания об обязательности и превентивности положительного заключения государственной экологической экспертизы (когда это касается размещения и проектирования: строений и сооружений – ст.35, 36;

ядерных установок, включая атомные станции - ст.40;

объектов нефтяной и газовой промышленности – ст.46;

а также использования радиоактивных веществ - ст.48 и др.).

Кроме того, в ст. 14 Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», было предусмотрено, что все инвестиционные проекты до их утверждения подлежат экологической экспертизе. С 1 января 2007 года эта норма исключена.

Одновременно были исключены нормы, устанавливающие необходимость проведения государственной экологической экспертизы из более чем двух десятков законов (в том числе: «Об экологической экспертизе», «Об охране окружающей среды», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «Об отходах производства и потребления», «Об уничтожении химического оружия», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О мелиорации земель» и др.).

Наибольшие изменения внесли поправки в статью 49 Градостроительного Кодекса Российской Федерации фактически отменив проведение экологической экспертизы объектов капитального строительства, т.е. по существу на любые экологически опасные объекты. В этом пункте, буквально сказано: «Не допускается проведение государственных экспертиз проектной документации, за исключением таких экспертиз, предусмотренных настоящей статьей».

Статья, во-первых, предусматривает проведение государственных экспертиз проектной документации при строительстве и реконструкции даже не всех объектов капитального строительства (поименовано множество исключений, касающихся жилищного строительства), во-вторых, провозглашает его приоритет в градостроительных отношениях.

К этому нужно добавить, что согласно ст.2 этого же Кодекса, главным принципом осуществления градостроительной деятельности провозглашено «обеспечение устойчивого развития территорий», а вторым «обеспечение сбалансированного учета экологических и... факторов».

Другими словами, эти статьи практически уравнивают приоритеты экологического и природоресурсного законодательства в отношении их применения при строительстве и реконструкции, в т. ч. и экологически опасных, объектов капитального строительства в городах и других населенных пунктах.

Таким образом, в законодательстве Российской Федерации в части проведения государственной экологической экспертизы параллельно «сосуществуют» две взаимоисключающие нормы.

В 2007 г. из более чем двух десятков законов («Об экологической экспертизе», «Об охране окружающей среды», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», «Об отходах производства и потребления», «Об уничтожении химического оружия», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О мелиорации земель» и др.), исключаются нормы, устанавливающие необходимость проведения государственной экологической экспертизы. Фактически экологическая экспертиза заменяется строительной экспертизой проектной документации.

Из объектов экспертизы исключена вся плановая, предпроектная и проектная документация на любые виды деятельности, за исключением трансграничных объектов и некоторых объектов, связанных с использованием природных ресурсов.

Между тем, законодательство большинства развитых стран мира (в первую очередь — стран Евросоюза) совершенствуется путем модернизации норм по расширению перечня объектов, для которых проведение ОВОС обязательно.

Отказ от данного механизма в российском законодательстве является отказом от общепринятых мировых норм в этой сфере. Отдельного анализа заслуживают не менее негативные изменения в блоке природоресурсного земельного законодательства: Земельный кодекс РФ и Федеральные законы «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», «О мелиорации земель», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и т.д..

Комплекс природоохранных функций после 2000 г. оказался распыленным по различным структурам госаппарата.

Так, надзорные функции выполняют два ведомства: Ростехнадзор и Росприроднадзор.

Они, иногда дублируя друг друга, контролируют соблюдение экологических нормативов, т.е. тоже проводят своего рода оценку экологичности производств.

Ростехнадзор, совмещая в себе огромное количество видов надзора (энергонадзор, строительный надзор, надзор в сфере ядерной и радиационной безопасности), подчинен правительству, как и Росгидромет. А Росприроднадзор, находится в ведении Министерства природных ресурсов. Другими словами, единой системы природоохранные структуры не образуют. И чем больше реформируют ответственные за экологические вопросы части ведомств, тем сложнее говорить о каком-либо комплексе природоохранных мер в масштабах государства.

Анализ практики применения Федерального закона «Об экологической экспертизе»

показывает, что для полноценного использования экологической экспертизы как инструмента обеспечения экологической безопасности необходимы следующие условия:

– введение в действие полного перечня нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, для соблюдения которых и должна, собственно, проводиться экологическая экспертиза;

– включение в нормативно-правовые акты специальных (с учетом отраслевой специфики) экологических требований, отсутствие которых зачастую превращает действующую процедуру экологической экспертизы в формальность и (или) дополнительный административный барьер.

В настоящее время большинство (92%) заключений государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) являются положительными, поскольку отрицательное заключение можно легко оспорить из-за отсутствия специальных экологических требований.

В настоящее время наблюдается ситуация несоразмерной загруженности ГЭЭ.

Ежегодно ГЭЭ проводится в отношении сотен объектов федерального уровня и нескольких десятков тысяч объектов регионального уровня. Штатная численность управлений государственной экологической экспертизы Ростехнадзора не превышает нескольких сотен специалистов, а экспертизы исчисляются тысячами (таблица 3).

Таблица 3. Итоги деятельности управлений (отделов) государственной экологической экспертизы Ростехнадзора в 2006 году Название органа Штат Общее Положи Отрица В Число Эксперт Объект К отдела количеств тельная тельная процесс отказов ов, ов ГЭЭ, оплате ЭЭ о ГЭЭ ГЭЭ ГЭЭ е ГЭЭ в внесенн внесенн за ГЭЭ, проведе ых в ых в млн.

нии ГЭЭ Реестр Реестр руб.

Итого по 330 9766 6174 451 655 1522 5561 6864 73, территориальны м органам Ростехнадзора Итого по 339 9914 6242 456 684 1541 5761 6993 75, Ростехнадзору (2006) При подобной нагрузке на специалистов, проводящих экологическую экспертизу, естественно, возникают проблемы с обеспечением независимости экспертов и качества ГЭЭ. Существующая схема и расценки труда экспертов приводят к прямой заинтересованности их в выдаче как можно большего количества формально положительных экспертиз. Ситуация усугубляется наметившимся экономическим ростом и неполным охватом всех объектов экологической экспертизы, упомянутых в № 174-ФЗ. Отсутствие или (и) нечеткость требований в основных подзаконных актах, регламентирующих порядок проведения экологической экспертизы, негативно сказывается и на потребном количестве экологических экспертиз, и на их качестве.

Анализ современного состояния нормативно-правового обеспечения экологической экспертизы в Российской Федерации позволил составить следующий перечень открытых вопросов в действующей процедуре экологической экспертизы:

1. Необходимость однозначного разграничения полномочий органов исполнительной власти (Ростехнадзор, Росприроднадзор) по организации и проведению ГЭЭ в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации (для справки: в статье 10 Федерального закона «Об экологической экспертизе» говорится о «федеральном органе исполнительной власти в области экологической экспертизы» в единственном числе).

2. Необходимость разработки классификатора объектов экологической экспертизы с полным охватом всех объектов, указанных в статье 11 № 174-ФЗ. В основу классификации может быть положен отраслевой признак (по источнику опасности) или характерный (преимущественный) признак негативного воздействия на компоненты природной среды (по потенциальным потерям).

3. Неполное соответствие объектов воздействия. Более старый № 174-ФЗ от 1995 г.

требует проведения «оценки воздействия на окружающую природную среду», а новый № 7-ФЗ от 2002 г. — «оценки воздействия на окружающую среду» в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности. Кроме того, № 7-ФЗ четко устанавливает понятия «окружающая среда» и «природная среда» (первое гораздо шире). Таким образом, возможно расширение сферы деятельности экологической экспертизы (не обязательно государственной) в соответствии с требованиями статьи 32 № 7-ФЗ и статьи 3 № 174-ФЗ (принцип комплексности оценки воздействия).

4. Отсутствие устоявшейся практики проведения общественной экологической экспертизы (ОЭЭ), установленной статьей 20 № 174-ФЗ (заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его Ростехнадзором — статья 25 № 174-ФЗ).

5. Нечеткость нормативных требований к содержанию и оформлению материалов оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в соответствии с принципами достоверности и полноты информации, комплексности оценки воздействия (статья № 174-ФЗ), а также отсутствие требований к квалификации и компетентности разработчиков ОВОС.

6. Отсутствие обязательных требований к экспертам ГЭЭ (статья 73 № 7-ФЗ, статья № 174-ФЗ). Необходимость их официальной аттестации, как это принято в других областях экспертизы.

7. Необходимость создания и развития системы добровольной аккредитации организаций, осуществляющих оценку соответствия выполнения установленных требований в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

8. Необходимость реализации принципа «загрязнитель платит» при оценке оплаты работ по проведению ГЭЭ, включая расходы на научно-техническую поддержку данной процедуры.

9. Необходимость разработки общих и специальных технических регламентов и национальных стандартов в области экологической безопасности в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании». При этом следует учитывать коренное различие в причинах возникновения экологических требований и, например, требований промышленной безопасности, правил дорожного движения и др.

1.9. Система экологической оценки в Российской Федерации и две ее основные подсистемы В настоящее время в области экологической экспертизы в Российской Федерации действуют законодательные акты прямого действия: федеральные законы «Об охране окружающей среды» от 10.01.02 № 7-ФЗ (с изменениями на 22 августа 2004 г.) и «Об экологической экспертизе» от 23.11.95 № 174-ФЗ (с изменениями на 22 августа 2004 г.). Внутри правовых дефиниций этих документов под экологической оценкой (ЭО) обычно понимают процесс систематического анализа и оценки потенциальных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду.

Экологическая оценка — это процесс систематического анализа и оценки экологических последствий намечаемой деятельности, консультаций с заинтересованными сторонами, а также учет результатов этого анализа и консультаций в планировании, проектировании, утверждении и осуществлении данной деятельности.

Система ЭО является частью более общей системы инструментов экологического регулирования (охраны окружающей среды) и функционирует в ее составе наряду с такими важными подсистемами как экологический контроль и экологический мониторинг. Процесс включает: оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) и государственную экологическую экспертизы (ГЭЭ).

Согласно данному определению:

– экологическая оценка должна рассматриваться как процесс, а не как отчеты или документы, которые получаются в результате этого процесса;

экологическая оценка должна рассматриваться как процесс систематический, то – есть следующий определенным правилам;

экологическая оценка не ограничивается этапом планирования, но охватывает и – этап осуществления намечаемой деятельности (с привлечением других инструментов экологического регулирования).

Процесс экологической оценки включает следующие основные составляющие:

– анализ (прогноз) потенциальных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и оценка их значимости;

– консультации с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемых решений;

– использование результатов прогноза воздействий и консультаций в процессе принятия решений, относящихся к намечаемой деятельности.

В процессе оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) заказчик определяет виды возможного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, оценивает их последствия, предлагает меры смягчения вредного воздействия, обеспечивает участие общественности в данном процессе (Госкомэкология РФ, 2000).

Материалы ОВОС в составе обосновывающей документации в дальнейшем направляются на государственную экологическую экспертизу (ГЭЭ), представляющую собой процесс, в ходе которого специально уполномоченный орган – Министерство природных ресурсов РФ (МПР) – определяет соответствие предлагаемых решений экологическим требованиям и определяет допустимость реализации намечаемой деятельности.

Основными участниками процесса ЭО являются:

1. Инициатор/Заказчик намечаемой деятельности, который поручает разработчику проекта и разработчику ОВОС подготовить требуемую проектную документацию, включая материалы оценки воздействия на окружающую среду.

2. Специально уполномоченный орган в области экологической экспертизы (в настоящее время включает несколько субъектов управления, включая ЭЭ субъектов РФ. Эти подразделения подчиняются соответствующим региональным и местным органам исполнительной власти.

3. Специальные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, которые определяют и согласовывают технические условия реализации проекта, осуществляют отвод земельного участка, дают разрешение на строительство, организуют проведение общественных слушаний (Росземкадастр, Роспотребнадзор, администрации муниципальных образований.).

4. Общественность/население, которые могут принимать участие в проведении оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

Процесс экологической оценки включает в себя следующие три ключевые составляющие:

(а) проведение инициатором деятельности оценки воздействия на окружающую среду и подготовку обосновывающей документации, в том числе материалов (МОВ);

(б) проведение специально уполномоченным органом государственной экологической экспертизы обосновывающей документации, включающей материалы ОВОС, органом ГЭЭ. Помимо этого, по требованию общественности может быть проведена общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ);

и (в) утверждение заключения ГЭЭ органом ГЭЭ, после чего оно приобретает юридическую силу.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.