авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 |
-- [ Страница 1 ] --

Обеспечение адресности

трансфертов в развивающихся

странах: анализ опыта

и некоторые выводы

Дэвид Коуди

Маргарет Грош

Джон Ходдинотт

1

© 2004 Международный банк реконструкции и развития/ Всемирный банк

1818 H Street, NW

Washington, DC 20433

Telephone 202-473-1000

Internet www.worldbank.org

E-mail feedback@worldbank.org

Все права сохранены.

1 2 3 4 07 06 05 04

Выводы, интерпретации и суждения, содержащиеся в настоящей публикации, принадлежат автору (ам) и не обязательно отражают взгляды Совета исполнительных директоров Всемирного банка или представляемых ими стран.

Всемирный банк не гарантирует точности данных, содержащихся в настоящей публикации.

Национальные границы, цвета, обозначения и прочая информация, указанная на каких-либо картах, включённых в настоящее издание, не являются выражением мнения Всемирного банка относительного правового статуса какой-либо территории либо поддержки или признания таких границ.

Права и разрешения Материал публикации защищён законодательством об авторском праве. Воспроизведение и (или) передача данного издания полностью или частично может составлять нарушение положений соответствующих законов. Всемирный банк поощряет распространение своих публикаций и обычно оперативно предоставляет соответствующее разрешение.

Для получения разрешения на воспроизведение глав фотокопировальным или репринтным способом пожалуйста направьте запрос с указанием полных данных в адрес Copyright Clearance Center, Inc., 222 Rosewood Drive, Danvers, MA 01923, USA, telephone 978-750-8400, fax 978-750-4470, www.copyright.com.

Все другие запросы, связанные с получением прав и лицензий, в том числе вторичных прав на использование документа, следует направлять в Отдел публикаций Всемирного банка по адресу:

Office of the Publisher, World Bank, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA, fax 202-522-2422, e-mail pubrights@worldbank.org.

ISBN: 0-8213-5769- Содержание стр.

Предисловие Выражение признательности Список акронимов и сокращений Глава I. Введение Глава II. Адресность: обзор подхода 2.1. Выгоды адресного подхода 2.2. Издержки адресности 2.

3. Измерение результатов обеспечения адресности 2.4. Классификация методов обеспечения адресности Глава III. Результаты обеспечения адресности: международный опыт 3.1. Формирование базы данных 3.2. Определение программ 3.3. Показатели результатов обеспечения адресности 3.4. Дескриптивный анализ 3.5. Анализ регрессии 3.6. Оговорки и ограничения 3.7. Итоги Глава IV. Применение методов, позволяющих обеспечить адресность 4.1. Оценка нуждаемости 4.2. Балльная методика оценки нуждаемости 4.3. Обеспечение адресности силами общественности 4.4. Обеспечение адресности на основании географического критерия 4.5. Обеспечение адресности на основании демографического критерия 4.6. Самоадресование Глава V. Итоги и выводы 5.1. Что можно сказать о действенности разных способов обеспечения адресности? 5.2. Что можно сказать о применении методов обеспечения адресности? 5.3. Заключительные замечания Библиография Указатель:

Рисунок 2.1. Адресование трансферта для борьбы с бедностью Врезки 5.1. Минимальные требования к желательной отчётности для проведения сравнительного анализа стран Таблицы:

2.1 Расчёт коэффициентов недоохвата и утечки 3.1 Распределение программ по регионам и уровням дохода стран 3.2. Распределение методов обеспечения адресности по регионам, уровням дохода стран и типам программ 3.3. Результаты обеспечения адресности в программах борьбы с бедностью, представленных в выборке, 1985–2003 3.4 Результаты обеспечения адресности, по методам 3.5 Mногомерный анализ результатов обеспечения адресности 3.6 Связь между результатами обеспечения адресности и количеством использованных методов 4.1 Сопоставление разных методов обеспечения адресности - обзор Содержание CD-ROM Текст книги на английском языке Текст книги на русском языке Текст книги на испанском языке Аннотированная библиография с информацией о 122 программах, включённых в базу данных Предисловие Всемирный банк и Международный исследовательский институт продовольственной политики (МИИПП) тесно взаимодействуют со своими партнёрами в развивающихся странах, разрабатывая программы, призванные сократить бедность и помочь домохозяйствам справляться с рисками, а также ведя их мониторинг и оценку. В связи с такими программами важно внедрять механизмы, обеспечивающие поступление выгод самым бедным и уязвимым членам общества. В то время как вопросам обеспечения адресности программ борьбы с бедностью уже посвящена богатая литература, в этих работы часто рассматривались конкретные примеры отдельных программ;

несмотря на то, что такая информация была весьма интересной, она нередко оказывались слишком узкой и потому не представляла большой ценности для правительств развивающихся стран.

Данная работа, ставшая результатом совместной работы Всемирного банка и МИИПП, призвана устранить этот информационный пробел. В ней рассмотрено свыше 100 примеров программ, реализованных Всемирным банком, МИИПП и многими другим и организациями, занятыми разработкой, реализацией и оценкой действенности методов, призванных обеспечить поступление выгод бедным. Хотя основной вывод представляется совершенно ясным (единого рецепта-«панацеи» не существует), авторы не ограничиваются им и предлагают чёткие рекомендации относительно того, какие подходы могут оказаться наиболее успешными в тех или иных ситуациях.

МИИПП и Всемирный банк преследуют общую цель: построить мир, в котором не было бы голода и бедности. Мы надеемся, что эта работа поможет и другим сторонникам этого подхода, познакомив из с тем, как внимательные действия на этапе разработки и реализации программ могут обеспечивать максимальную отдачу в интересах бедных и уязвимых слоёв общества.

Роберт Хольцманн, директор, Отдел социальной защиты, Всемирный банк Иоахим фон Браун, генеральный директор, Международный исследовательский институт продовольственной политики Выражение признательности Данная книга появилась в развитии исследования, заказанного для Сборника материалов Всемирного банка по вопросам социального обеспечения;

мы хотели бы выразить благодарность нашим организациям за дополнительное время и средства, выделенные для работы над этой книгой. Сборник материалов по вопросам социального обеспечения должен стать источником практических советов для специалистов, занятых разработкой и реализацией программ социального обеспечения в разных странах мира. В работах, вошедших в Сборник, представлены передовые подходы относительно разных типов программ, условий, тем и целевых групп, а также современные представления экспертов и практических работников о роли систем социального обеспечения в более широком контексте развития. Более подробную информацию можно получить на сайте www.worldbank.org/safetynets.

Полезные замечания были высказаны Ахтером Ахмедом, Харольдом Олдерманом, Джоном Бломквистом, Стивеном Девро, Лантом Притчетт, Каланидхи Суббарао и Салманом Заиди, которые также предоставили справочные материалы. Йисгеду Амде и Санджукта Мукхерджи оказали полезную помощь в проведении исследований, а Манорама Рани осуществила обработку документа. На русский язык книга переведена Яниной Соколовой, а Ферузой Абдуазимовой была осуществлена вёрстка издания на русском языке;

Служба переводов LTS Translations осуществила перевод книги на испанский язык, а вёрстка издания на испанском языке была выполнена Манорама Рани.

Райден Диллард и Манорама Рани составили CD-ROM. Мы благодарим участников семинаров, проведённых МИИПП и Всемирным банком, а также участников ряда курсов, проведённых Институтом Всемирного банка, и рецензентов, чьи имена неизвестны, за весьма полезные отзывы, поступавшие по мере того, как мы работали над этой книгой.

Мы также хотим выразить признательность членам наших семей - которые терпеливо ждали завершения работы над книгой – за их помощь и за всё, чем им приходилось жертвовать: это Айофе, Анна и Лимин, которые слишком часто выступали в качестве «доноров последней надежды»;

это Ричард, Твайла и Лорел Пибоди, которые были счастливы, когда Маргарет откладывала работу над книгой и играла с ними;

это Джин Грош, чьи заинтересованные вопросы о ходе работы напоминали Маргарет о необходимости снова вернуться к книге и всё же завершить её, а также Джейн, Филип и Дэвид Ходдинотт, которые никогда не теряли из виду общей картины происходящего.

Список акронимов и сокращений CAS-PASIS CAS-Pension Asistencial de Ancianidad Ficha CAS Карта Социальной Помощи (в Чили) ВВП валовой внутренний продукт GAPVU Gabinete de Apoio Populao Vulneravel INAS Национальный институт социальных действий INEGI Национальный институт статистики, географии и информации НПО неправительственные организации ОЭСР Организация экономического сотрудничества и развития PIOJ Институт планирования Ямайки ППС паритет покупательной способности PRAF Программа семейных пособий PROGRESA Программа образования, здравоохранения и питания SISBEN Системы выявления и классификации потенциальных участников социальных программ STATEN Институт статистики Ямайки НДС налог на добавленную стоимость Глава I Введение В течение последних двадцати лет постепенно формировалось следующее убеждение:

экономический рост является необходимым условием для сокращения бедности в разумные сроки, но только его недостаточно1. Во-первых, требуется наращивать активы бедных, так чтобы они смогли принимать участие в процессе роста. Во-вторых, активы бедных и секторы, где в основном представлена эта категория населения, должны расти более высокими темпами. В-третьих, поскольку нужно время для того, чтобы подобная стратегия начала давать плоды, защита потребления беднейших домохозяйств и увеличение его объёмов в краткосрочной перспективе требуют государственных трансфертов.

Осуществление такого подхода к сокращению бедности предполагает использование методов, которые обеспечивали бы охват бедных. Частично этого можно добиться, выделяя средства на такие статьи как всеобщее начальное образование, которым охвачена значительная часть общества, включая бедных (van de Walle, 1998). Также эту задачу можно решить, непосредственно предоставляя ресурсы бедным. Однако государство располагает очень ограниченными средствами, и потому было бы выгодно стараться повысить доход некоторой «целевой группы» бедных домохозяйств или лиц, пытаясь при этом добиться максимальной отдачи от средств, выделенных на борьбу с бедностью, или, соответственно, достичь заданного эффекта при минимальных расходах. Это положение справедливо для многих программ и мер по сокращению бедности, однако сильнее всего оно, пожалуй, проявляется в программах трансфертов, которые включают в себя системы социального обеспечения: такие трансферты предоставляют домохозяйствам-реципиентам выгоды, являющиеся по большей части частным благом.

В то время как адресный подход обеспечивает очевидные выгоды, существует масса способов доведения ресурсов до конкретной группы. Несмотря на то, что этой теме посвящена довольно богатая литература, главным образом в этих работах описаны индивидуальные программы, иногда имеющие идиосинкратическую природу. Даже сравнительные анализы как правило относятся лишь к одному региону (напр., Grosh 1994 – для Латинской Америки и Карибского бассейна;

Braithwaite, Grootaert and Milanovic, – для Восточной Европы и Центральной Азии), методу (Bigman and Fofack, 2000 обеспечение адресности по географическому критерию) или инструменту (Rawlings, Sherburne-Benz and van Domelen, 2001 – социальные фонды). Такое неполное рассмотрение не позволяет делать более общие оценки действенности разных методов обеспечения адресности или формировать выводы, пригодные для выработки стратегии.

Таким образом, наша работа призвана дать общий обзор опыта и выводов в связи с применением разных методов обеспечения адресности в развивающихся странах. Она прежде всего предназначена для разработчиков стратегии и руководителей программ из развивающихся стран, организаций-доноров и НПО, которые отвечают за подбор действий, обеспечивающих охват бедных. Цель – познакомить с имеющимися вариантами обеспечения адресности, возможными результатами, а также предоставить информацию, которая поможет выбрать тот или иной вариант и успешно реализовать его на практике.

Более подробно этот вопрос и связанные с ним темы рассматриваются в Отчётах Всемирного банка о мировом развитии за 1990, 1997 и 2000 гг.

При этом мы подчёркиваем, что адресность – это средство, в то время как целью является сокращение бедности. Оценка того, насколько действенными оказываются разные методы обеспечения адресности, фактически является оценкой одного из компонентов мер по борьбе с бедностью. Её не следует ошибочно принимать за оценку всего воздействия адресных программ на благосостояние, - такой анализ не входит в задачи нашей книги2.

Программы могут преследовать и другие цели, а не только перевод средств беднейшим домохозяйствам, и такие цели могут вступать в противоречие с требованиями адресности.

По этой причине руководители, подбирающие тот или иной вариант, должны оценивать весь спектр сильных и слабых сторон программ, принимая соответствующее решение.

С учётом этих оговорок, мы хотели бы донести до читателя пять основных положений, связанных с действенностью адресного подхода.

• Адресность может быть результативной... Во всех программах, по которым мы нашли информацию о результатах обеспечения адресности, обнаружилось, что медианная программа обеспечивает бедным примерно на четверть больше благ, чем в случае, когда предоставление благ осуществляется по случайному принципу.

Лучшие программы, с которыми удалось познакомиться, сумели сосредоточить на бедных индивидах и домохозяйствах значительную часть ресурсов. Лучшая программа в этом отношении - программа общественных работ Trabajar в Аргентине – предоставляет беднейшему квинтилю 80 процентов выгод. В лучших десяти программах бедные получают в два- четыре раза больше, чем при случайном распределении благ. Прогрессивное размещение благ оказалось достижимым во всех странах, при существенных различиях в уровне дохода стран, и в большинстве видов программ.

•...но это происходит не всегда. Наблюдаемые в мире результаты весьма неоднородны. Средние показатели хороши, но в четверти случаев адресность приводила к регрессивным результатам, так что при случайном распределении бедные получили бы больше. Для каждого метода обеспечения адресности (за исключением адресных программ, предусматривающих участие в работах) было получено по крайней мере по одному примеру регрессивных программ.

• Не существует явно предпочтительного метода, применимого для всех программ и во всех странах. В нашей выборке программ 80% вариативности в результатах обеспечения адресности объяснялись различиями в самих методах обеспечения адресности, и лишь двадцать – различиями между методами.

• Удалось вывести примерный рейтинг результатов, полученных с помощью разных подходов. Программы, в которых применяли оценку нуждаемости, географический критерий и самоотбор, основанный на требовании участия в работах, обеспечивали более высокую долю выгод двум низшим квинтилям в сравнении с адресными программами, где использовали самоотбор на основании потребления. Балльная методика оценки нуждаемости, отбор бенефициаров общественностью и Мы подчёркиваем, что для оценки воздействия требуется очень тщательно проанализировать гипотетическую альтернативную ситуацию: как вели бы себя бенефициары в отсутствие таких программ? Лишь в немногих исследованиях программ социального обеспечения в развивающихся странах этому уделяется должное внимание, и в качестве таких исключений можно указать работы Datt and Ravallion (1994), Ravallion and Datt (1995), Jalan and Ravallion (1999) и Skoufias (2001).

демографический критерий при помощи детям в среднем давали хорошие результаты, однако присутствовала высокая вариативность. Применение демографического критерия при оказании помощи престарелым, общественный тендер и самоотбор на основании потребления оказались малопригодными для эффективного обеспечения адресности. Исходя из данного рейтинга, нельзя сразу отдавать предпочтение тому или иному методу, - в нём не учтены аспекты стоимости и реализуемости. Кроме того, результаты регрессии указывают на корреляции, а не причинно-следственные связи, так как сами методы обеспечения адресности представляют собой итоги выбора.

• Результаты в огромной степени зависят от того, как программа реализуется.

Частично (но ни в коем случае не полностью) вариативность объясняется условиями конкретных стран. Результаты обеспечения адресности улучшаются с ростом уровня дохода страны (который обозначает возможности для реализации), степени ответственности правительств за свои действия, а также степенью неравенства. Вообще, применение большего числа методов обеспечения адресности обеспечивает более высокие результаты. Вместе с тем, в значительной мере различия в итогах адресности объясняются ненаблюдаемыми факторами.

Предстоит немало работы по совершенствованию структуры методов обеспечения адресности и порядка их применения. Если бы удалось поднять показатели программ с неудовлетворительными результатами до среднего уровня, то средний показатель результативности вырос бы с 1,38 до 1,53.

В Главе 2 представлен краткий обзор адресного подхода, показаны его выгоды и издержки, методы оценки результатов обеспечения адресности, а также различные методы обеспечения адресности. Тот, кто знаком с этим материалом, может сразу переходить к Главе 3, которая посвящена анализу количественных данных о результатах обеспечения адресности, полученных в ходе подробного рассмотрения имеющихся работ. В Главе 4 он дополняется качественным анализом некоторых распространённых методов обеспечения адресности. Для каждого из них мы приводим международный опыт, механизм осуществления, факторы, влияющие на успех, возможные издержки, а также условия, в которых его целесообразно применять. Представленный материал обобщается в Главе 5, которая также содержит заключение.

Глава II Адресность: обзор подхода Для тех, кто проводит программы борьбы с бедностью, существует богатый арсенал методов обеспечения адресности. Чтобы понять, какие методы лучше всего использовать в тех или иных обстоятельствах, следует выявить выгоды и издержки, связанные с обеспечением адресности3. Решение о целесообразности применения адресного подхода, потребной точности и использовании того или иного метода будет зависеть от соотношения этих выгод и издержек, которые, в свою очередь, будут определяться конкретными условиями. Кроме того, для оценки выгод и издержек требуется измерить результаты обеспечения адресности, - это третья из тем, рассматриваемых в данной главе.

Наконец, мы представим структуру классификации методов обеспечения адресности.

2.1. Выгоды адресного подхода Основной аргумент в пользу адресности соблазнительно прост. Представьте, что существует некая экономика, где имеется 100 млн. человек, из которых 30 млн. – бедные.

На программу трансфертов отпущено $300 млн. В отсутствие адресности в рамках программы все жители получат по $3. Если сделать так, что участвовать в программе будут только бедные, то каждый из них получит по $10, и при этом все средства будут израсходованы. Либо можно по-прежнему предоставлять бедным по $3, но при этом стоимость программы составит всего $90. Таким образом, адресность – это средство повышения действенности программы, позволяющее увеличить выгоды, поступающие бедным, при фиксированном бюджете программы.

Вообще, заинтересованность в адресности возникает при наличии следующих моментов:

Цель: желание добиться максимального сокращения бедности или, в более общем смысле, - повышения общественного благосостояния.

Бюджетное ограничение: ограниченность средств на нужды борьбы с бедностью;

а также Альтернативная стоимость: необходимость определить сочетание численности бенефициаров и размера трансферта.

Эти три характеристики ситуации предполагают, что потенциально использование адресного подхода в отношении бедных домохозяйств способно дать положительный эффект, - можно увеличить размер средств, поступающих тем домохозяйствам, которые более других нуждаются в трансфертах.

Данные рассуждения можно отразить графически в Рис. 2.1. Предположим, что мы как руководители располагаем некоей фиксированной суммой, выделенной на предоставление трансфертов, и её едва достаточно для того, чтобы устранить дефицит потребления4. Мы располагаем данными из репрезентативного обследования домохозяйств, и на их основании можно графически показать уровни потребления индивидуальных домохозяйств до получения трансферта (т.е. «начальный доход»), представив их по степени улучшения имущественного положения, что показано на оси х (см. Рисунок 2.1);

Анализ выгод и издержек адресности в развивающихся странах см. также в Atkinson (1995), Besley and Kanbur (1993), Devereux (1999), Grosh (1994), Hoddinott (2001) и van de Walle (1998).

Более подробно аспекты, представленные в данном абзаце, рассматриваются в Besley and Kanbur (1993).

Рисунок 2.1. Адресование трансферта для борьбы с бедностью Конечный доход e d a b z c t Ymin Ymax Начальный доход доход домохозяйств после получения трансферта («конечный доход») показан на оси у.

Максимальное и минимальное значения дохода домохозяйств в обследовании заданы ymax и ymin соответственно, z – черта бедности.

График dymin показывает, что, по определению, до программы конечный доход домохозяйств равен начальному. Оптимальной схемой трансфертов будет такая, которая предоставляет трансферт только бедным домохозяйствам (т.е. тем, чей доход ниже z), а уровни трансферта равны их индивидуальным значения «дефицита дохода», т.е.

расстоянию между начальным доходом и чертой бедности, zа. При такой программе трансфертов все бедные домохозяйства поднимаются до черты бедности;

у всех небедных домохозяйств значения начального и конечного дохода одинаковы. Таким образом, бюджет программы показан площадью zаymin и представляет собой минимальный бюджет, необходимый для устранения бедности.

Теперь рассмотрим пример программы единообразных трансфертов, в которой всем домохозяйствам (как бедным, так и небедным) предоставляется одинаковый трансферт t (= c - ymin). Из-за «утечки» трансфертов в пользу небедных домохозяйств трансфертов бедным больше недостаточно для устранения бедности. Для единообразного трансферта характерны две формы «неэффективности»: (i) трансферт поступает небедным домохозяйствам, и (ii) некоторые бедные домохозяйства (находящиеся в интервале ba) получают трансферт, размер которого превышает их дефицит дохода.

В результате единообразный трансферт слабее воздействует на бедность по сравнению с оптимальной схемой трансфертов;

эта разница представлена площадью zcb. Общие размеры «утечки» из бюджета (отражающей два источника неэффективности, показанные выше) представлены площадью bade, которая для фиксированного бюджета должна также равняться площади zcb, т.е. уровню бедности после реализации программы единообразных трансфертов. Поэтому несовершенная адресность при заданном бюджете приводит к менее существенному воздействию на бедность. Благодаря более высокой адресности можно отсеять часть небедных домохозяйств, не допустив их участия в программе.

2.2. Издержки адресности В представленном выше сценарии, где были показаны выгоды адресности, мы допускали, что можно было разделить бедных и небедных. На самом деле, получение информации о том, кто действительно нуждается, сопряжено с издержками, а сама такая информация редко оказывается совершенной. Эти издержки можно представить такими категориями:

Административные издержки: сюда относят стоимость сбора информации, напр., проведения оценки нуждаемости домохозяйств или обследования, на основании которого составляют карту бедности. Наличие таких издержек означает, что остаётся меньше средств для предоставления бенефициарам. Вообще, ожидается, что стоимость сбора информации, необходимой для обеспечения адресности, растёт с повышением точности такой адресности.

Если более точная адресность приведёт к сокращению численности бенефициаров, то сократятся общие административные издержки, - либо в абсолютном выражении, либо как доля от общих издержек. Такой результат обеспечивается двумя факторами. Во-первых, адресная программа может обслуживать меньше людей, и потому сам механизм предоставления пособий может быть менее масштабным. Во-вторых, если более жёсткая адресность позволяет увеличить размеры пособий для индивидуальных реципиентов, то доля административных издержек будет сокращаться. Представьте, что имеется программа, в которой сбор информации об адресности обходиться в $1 на домохозяйство, а административные издержки предоставления пособий - в $5 на домохозяйство;

при этом размер пособия составляет $100. Если программой охвачен 1 млн. домохозяйств реципиентов, то совокупные административные издержки составят $6 млн., общая стоимость программы - $106 млн., а доля административных издержек – около 6%.

Представим, что требования адресности ужесточаются, - вместо географического критерия используют оценку нуждаемости. Стоимость сбора информации в целях обеспечения адресности может вырасти до $5 на домохозяйство. Стоимость доставки пособия реципиенту остаётся на прежнем уровне, - $5. Но теперь программа обслуживает только 250 000 семей, и потому административные издержки составляют $2,5 млн., - ниже, чем прежде. Если размеры пособия остаются прежними ($100 на семью), то общая стоимость программы составит $27,5 млн., а доля административных издержек – около 10%. Если часть ресурсов, высвобожденных благодаря более точной адресности, направить на увеличение размера пособий до, скажем, $200 на семью, то общая стоимость составит $52,5 млн. при доле административных издержек в 5%, - ниже как в абсолютном выражении, так и в виде доли от стоимости программы.

Вместе с тем, с точки зрения адресности нас особенно интересует связь между уровнем издержек, возникающих в связи с решением адресовать трансферты бедным, и улучшением результатов обеспечения адресности, которое достигается благодаря таким дополнительным издержкам. Таким образом, хотя с этой точки зрения всегда предпочтительнее сокращать уровень административных издержек, не связанных с обеспечением адресности, более высокие издержки обеспечения адресности допустимы, если благодаря им адресность трансфертов становится существенно лучше. При интерпретации относительного размера административных издержек в разных программах важно понимать, что часть таких издержек постоянны (т.е. не зависят от численности домохозяйств, участвующих в программе и(или) уровней трансфертов, поступающих таким домохозяйствам), так что относительная результативность программы по затратам очень чувствительна к масштабам программы. Рассматривая значительные постоянные издержки, связанные с обеспечением адресности, видим, что дорогостоящие методики оправданы только в крупных программах (т.е. программах со значительными размерами трансфертов или охватывающих большое число бенефициаров)5.

Частные издержки: домохозяйства также несут частные издержки, связанные с получением трансфертов. Так, участие в программах общественных работ предполагает наличие альтернативной стоимости в виде недополученного дохода. Необходимость отстаивать в очередях тоже связана с альтернативной стоимостью (хотя её размеры существенно меньше). Домохозяйства могут нести денежные расходы, связанные с получением документов, дающих право на участие в программе (документ, удостоверяющий личность, место проживания, факт утраты трудоспособности и т.п.), и с проездом до пунктов реализации программы и возвращением из них. При оценке программ на частные издержки нередко не обращают должного внимания, но они могут быть очень существенными, особенно если применяется механизм самоотбора или когда участие в программе обусловлено определёнными действиями домохозяйства (напр., продолжением обучения детей в школе). Действительно, согласно оценкам Duclos (1995), даже в Великобритании для «дополнительного пособия» (денежного трансферта, назначаемого на основании оценки нуждаемости, без активного использования самоадресования) «до реципиентов не доходит примерно пятая часть всех средств, выделяемых на выплаты такого пособия, в связи с различными неудобствами, которые возникают при его получении» (стр.410).

Издержки стимулов: их часто называют «косвенными издержками». Они присутствуют потому, что из-за критериев, дающих право на участие в программе, домохозяйства могут быть вынуждены менять своё поведение, чтобы попасть в программу. Так, программа, предусматривающая участие только лиц с минимальным доходом, может заставить домохозяйства сократить предложение своего труда, из-за чего снизится их заработок. Это – одна из причин, по которой считается нежелательным предоставлять трансферты, гарантирующие некий минимальный доход вне зависимости от заработка. Другими примерами подобных «отрицательных стимулов» являются более высокое потребление субсидируемых товаров, вытеснение частных трансфертов (Cox and Jimenez, 1995;

Jensen, 1998), переезд/миграция или отвлечение ресурсов на то, чтобы предоставлять недостоверную информацию. Косвенные эффекты могут быть и положительными, напр., когда получение трансферта обусловлено таким поведением домохозяйства, как, напр., помещение детей в школу или посещение медицинских пунктов6.

В то время, как отрицательные стимулы к работе являются важной проблемой для многих программ социального обеспечения в странах ОЭСР (Moffitt, 1992, 2003), в развивающихся странах эти соображения имеют меньшее значение. Во-первых, прямая оценка нуждаемости используется нечасто, а странах с низким уровнем дохода вообще встречается редко. Во-вторых, люди редко прекращают участие в программах трансфертов. Таким образом, лишь те, кто находится в «пограничной ситуации», заинтересованы менять своё поведение таким образом, чтобы это давало право на участие в программе трансфертов. Чем меньше размер трансферта, тем меньше число тех, на кого он повлияет. Более того, размеры пособий как правило невелики, и когда у реципиентов появляется возможность выбора, они гораздо сильнее заинтересованы в поиске дополнительного заработка, чем в дополнительном свободном времени. Тем не менее, в Более подробный анализ см. в Coady, Perez and Vera-Llamas (2000).

Анализ таких положительных эффектов приводится в работе Skpufias (2001), где он обобщает результаты программы борьбы с бедностью PROGRESA в Мексико.

принципе такое отрицательное влияние на стимулы к работе нельзя не принимать в расчёт или делать вид, что его не существует7.

Один из способов снижения таких отрицательных стимулов заключается в том, чтобы сохранять относительную неосведомлённость населения относительно критериев, дающих право на участие в программе: сообщать лишь, что они основаны на определённом понятии бедности, но не посвящать в детали того, как они фактически измеряются.

Впрочем, подобная непрозрачность сама по себе может считаться нежелательной чертой программы. Другой способ устранения проблемы – увязать участие в программе с информацией или характеристиками, собранными до начала её реализации (т.е.

предполагая, что ответы домохозяйств не носили стратегический характер в ожидании программы). Однако необходимость периодического подтверждения права на участие в конечном итоге потребует обновления информации о характеристиках, так что проблема стимулов всё же возникнет.

Общественные издержки: такие издержки могут появиться в том случае, когда адресность в интересах бедных домохозяйств требует открыто обозначить их как бедные, что может привести к «эффекту клейма». Если беднейшие домохозяйства не обращаются за трансфертами, то результативность программы по доставке ресурсов наиболее нуждающимся снизится. Эти соображения приобретают ещё большую актуальность, когда мы оперируем понятиями бедности с точки зрения «возможностей» по Сену (Sen, 1988).

Политические издержки: если в программах не участвует средний класс, то они могут потерять широкую поддержку в обществе и оказаться неустойчивыми, особенно если размеры выделяемых средств определяют избиратели, а это, в свою очередь, зависит от того, получают ли эти избиратели какие-либо непосредственные выгоды от такой программы8. С другой стороны, точная адресность, обеспечивающая получение пособий только теми, кто действительно в них нуждается, способна укрепить политическую поддержку со стороны тех, кто получает косвенные выгоды от сокращения бедности (напр., ощущение социальной справедливости, сокращение числа попрошаек, снижение вероятности кражи имущества, повышение политической стабильности или снижение налогов). Разумеется, политическая поддержка может быть также оказана заинтересованными группами, поставляющими свою продукцию в программу, или защищающими интересы её бенефициаров: так, профсоюзы сельхозпроизводителей или учителей могут из этих соображений поддерживать программы школьных завтраков.

Относительная значимость разных видов издержек безусловно будет зависеть от того, какими механизмами обеспечения адресности мы будем пользоваться, но также и от конкретных общественно-политических условий. Так, если проводится оценка на индивидуальном уровне или уровне домохозяйства, то более серьёзную проблему скорее всего будут представлять административные издержки. Частные издержки станут проблемой при использовании методов самоотбора. Природа и важность общественных Sahn and Alderman (1995) приводят интересный пример того, как наличие субсидии на рис, назначаемой на основании оценки нуждаемости, сказывается на предложении труда на Шри-Ланке.

Они не обнаружили какого-либо влияния на вероятность работы, однако количество дней, в течение которых люди работали (обусловлены работой), сократилось почти на 10 процентов. При этом авторы подчёркивают, что увеличение времени досуга связано с ростом полезности, особенно там, где люди заняты тяжёлым физическим трудом.

Примеры таких политических проблем см. в Pinstrup-Andersen (1988), Besley and Kanbur (1993), Adams (1998, 2000) и Ahmed, Bouis, Gutner and Lofgren (2001).

издержек в значительной мере зависит от способов самоотбора, предусмотренных в программе. Однако все эти виды издержек необходимо учитывать при оценке того, насколько результативно в программе обеспечивается адресность.

2.3. Измерение результатов обеспечения адресности На практике ответственные за программы не располагают совершенной информацией о том, кто является бедным, так как собирать эту информацию трудно, дорого и долго.

Поэтому когда право на участие в программе основывается на несовершенной информации, некоторые небедные группы могут быть ими ошибочно отнесены к категории бедных и допущены к участию в программе (ошибка включения), либо возможна обратная ситуация, - бедные ошибочно отнесены к небедным и не могут участвовать в программе (ошибка исключения). В условиях ограниченных ресурсов масштабы таких ошибок можно существенно сократить, собрав больше информации.

Однако при этом руководители и ответственные за программы должны знать, будут ли оправданы такие затраты более высокой адресностью? Кроме того, правительства желают видеть, насколько действенными оказываются те или иные адресные меры. Для решения этих задач требуется измерить результаты обеспечения адресности.

Традиционно при оценке результатов обеспечения адресности разными инструментами трансфертов сопоставляют показатели «недоохвата» и «утечек». Под «недоохватом»

понимают процент бедных домохозяйств, не участвующих в программе (ошибка исключения)9. «Утечка» - доля тех, кто охвачен программой, но относится к небедным (ошибка включения)10.

Этот анализ часто представляют в виде матрицы (Таблица 2.1)11. Пусть имеется домохозяйств и некая черта бедности, согласно которой 40 из них классифицируются как бедные. Пусть существует программа, в рамках которой предоставляются пособия домохозяйствам, отобранным в соответствии с несовершенными критериями адресности.

Из них 30 – бедные (т.е. с доходом ниже черты бедности), а 10 – небедные (доход выше черты бедности). И 30 бедных домохозяйств, участвующих в программе, и 50 небедных домохозяйств, исключённых из неё, составляют успешные результаты адресности. бедных домохозяйств, не охваченных программой, составляют «ошибку исключения», а небедных - «ошибку включения».

В математическом выражении:

N p,o U= Np где Np,o - число бедных домохозяйств, не охваченных программой, а Np - общая численность бедных домохозяйств.

В математическом выражении:

N np,i L= Ni где Nnp, i - число небедных домохозяйств в программе, а Ni - общая численность участвующих домохозяйств.

Более подробное рассмотрение и объяснение см. в Cornia and Stewart (1995).

Таким образом, Np,o = 10, Np = 40 и коэффициент недоохвата равен 25%. Далее, Nnp,i = 10, Ni = 40 и коэффициент утечек равен 25%12.

Таблица 2.1 Расчёт коэффициентов недоохвата и утечек Благосостояние домохозяйств Бедные Небедные Итого Домохозяйства, 10 (U=25%) 50 исключённые из программы (Ошибка исключения) (Успех адресности) Домохозяйства включённые 30 10 в программу (Успех адресности) (L=25%) Ошибка включения) Итого 40 60 Примечание: U и L обозначают коэффициенты недоохвата (under-coverage) и утечки (leakage) соответственно.

Вообще, действия, предпринимаемые с целью сократить масштабы одной ошибки, могут привести к росту масштабов другой. Так, введение более жёстких правил определения потребности в программе, призванное отсеять небедных, также затруднит предоставление необходимой информации бедным. Аналогичным образом, повышение порогового значения в (несовершенной) балльной оценке нуждаемости с целью сократить недоохват, приведёт к большим утечкам.

На практике неизбежность ошибок адресности влияет на решения о применении этого механизма, о точности адресности и о методе её обеспечения. Во-первых, она снижает потенциальные выгоды: в примере, приведённом в Разделе 2.1, мы допускали совершенную адресность и потому переоценивали соответствующие выгоды. Во-вторых, наличие обеих ошибок адресности и то, что связь между ними часто обратна, означает, что руководителям необходимо определиться: готовы ли они терпеть обе эти ошибки?

Ошибка включения приводит к расходованию средств программы впустую (напр., их остаётся меньше для «бедных» домохозяйств или требуется выделять больше ресурсов для достижения того же воздействия на бедность), делая программу неэффективной. Из-за ошибки исключения люди не получают помощи, и программа также оказывается Совпадение коэффициентов недоохвата и утечек говорит о том, что численность участников программы равна численности бедного населения, так что количество необоснованно исключённых всегда будет равняться количеству необоснованно включённых в программу. Если численность имеющих право на участие выше (ниже), чем численность бедных, то это неизбежно приведёт к увеличению (сокращению) коэффициента утечек и сокращению (увеличению) коэффициента недоохвата. Важно понять, что при этом присутствует в некотором смысле неверная адресность из за неправильных масштабов программы (т.е. численность имеющих право на участие отличается от численности собственно бедных) в отличие от несовершенной адресности как таковой. Например, если бы численность имеющих право на участие было 30, то даже если бы все отобранные действительно были бедными, недоохват по-прежнему составил бы 10%.

неэффективной в борьбе с бедностью. Обе ошибки нежелательны, и специалисты расходятся во мнениях относительно того, какое из этих двух зол меньшее.

Вместе с тем, у этого подхода имеется несколько недостатков (Coady and Skoufias, 2001).

Во-первых, не учитывается важная информация о распределении. Разумеется, лучше предоставлять трансферт тому, кто едва-едва «вылез» за черту бедности, чем тому, кто находится в самой верхней части распределения, однако в категорию «ошибки включения» попадают и тот, и другой. Аналогично, предоставление выгод беднейшим категориям и тем, кто лишь чуть ниже черты бедности, в равной степени считается успехом адресного подхода, однако можно полагать, что помощь первой категории предпочтительнее13. Во-вторых, внимание обращают только на то, кто получает трансферт, а не на то, сколько доходит до домохозяйства (т.е. общая сумма трансфертов и различия в размерах трансфертов для разных домохозяйств). В-третьих, при сравнении разных программ часто обнаруживается, что в программах, удачно решающих проблему недоохвата, присутствует серьёзная проблема утечек. Например, можно предполагать, что так называемые всеобщие программы относительно успешно устраняют недоохват, но страдают от утечек, однако при таком подходе не рассматриваются компромиссные варианты. Главная проблема в следующем: анализ только недоохвата или только утечек ничего не говорит о том, как сами ответственные за программы, руководство и общество в целом оценивает выгоды, связанные с предоставлением ресурсов тем или иным группам (напр., умеренно бедным или находящимся в нищете).

Существует три способа устранения этих недостатков. В основе одного из них лежат характеристики распределения, и он чаще других встречается в литературе, посвящённой налогообложению товаров (Newbery and Stern, 1987;

Ahmad and Stern, 1991;

Coady and Skoufias, 2001). При этом выводится индекс благосостояния общества, суммируя индивидуальные показатели, и разным категориям индивидов присваиваются явные веса благосостояния14. Удобство этого индекса в том, что он позволяет более ясно представить веса благосостояния, а также приводит обобщение знакомых простых случаев. Например, если бедным домохозяйствам присвоить вес благосостояния, равный 1, а небедным – вес, равный 0, и допустить, что все домохозяйства-бенефициары получают одинаковый уровень трансферта, то индекс может показать долю домохозяйств, получающих трансферты, которые классифицируются как бедные (или 1 минус коэффициент утечки).

Если помимо этого известен уровень пособий, получаемых бенефициарами, то его можно разложить, показав долю бюджета программы, поступающую бедным домохозяйствам.

Аналогичные индексы можно вывести и в том случае, если «бедные» определяются как домохозяйства, принадлежащие нижним децилям (напр., 20 или 40 процентов) национального распределения дохода. Вообще, для того, чтобы рассчитать характеристики распределения, требуется знать лишь среднее значение дохода по децилям и долю децилей в трансфертах. Также можно легко отразить административные издержки программы, включив их в знаменатель наряду с общим значением трансфертов. Другой Этот недостаток можно в некоторой степени преодолеть, сопоставив процент домохозяйств в каждом дециле, пострадавших от ошибок адресности, со средним доходом дециля. Ошибки, показанные слева от черты бедности, составят недоохват для каждого дециля, справа – утечки (Skoufias and Coady (2002)).

T h h = h h где h - общественная ценность h Обычно этот индекс выводится как T h h h дохода, переданного домохозяйству h (или его «вес в благосостоянии»), Тh - уровент трансферта домохозяйству, и h – доля каждого домохозяйства в обощем бюджете программы.

вариант представления весов благосостояния (косвенно или явно) предусматривает расчёт доли бюджета программы, которая идёт, например, разным децилям или квантилям национального распределения дохода. Эти значения можно соотнести либо с долями бенефициаров, либо с долей общих трансфертов. Можно посмотреть на любую интересующую часть распределения, но нужно помнить, что при этом необходимо описать веса благосостояния. Например, если сосредоточиться на доле трансфертов, поступающей нижним 20 процентам распределения, то это равносильно присвоению этим домохозяйствам веса, равного единице, а другим – нуля. Если помимо долей от общей суммы трансфертов, поступающих каждому децилю, будет показаны средние значения дохода, то благодаря этому можно получить достаточную информацию для расчёта характеристик распределения.

При третьем подходе сама задача формулируется по-другому. Вместо того, чтобы пытаться выяснить, насколько результативна программа в выявлении бедных, вопрос ставится так: насколько она результативна с точки зрения сокращения бедности?

Сопоставляются относительные результаты применения разных инструментов при одинаковом бюджете, или определяется минимальная стоимость достижения заданного снижения бедности при использовании разных инструментов (Ravallion and Chao, 1989;

Ravallion, 1993). Данная методика позволяет в явном виде включить в приведённые выше подходы не только различия в уровне трансфертов для домохозяйств в разных частях распределения дохода, но и размер трансфертов и бюджета.

Последняя сложность в деле оценки результатов обеспечения адресности обусловлена тем, что аналитику программы приходится сталкиваться с теми же многочисленными трудностями, связанными с верным определением благосостояния, с которыми приходится иметь дело ответственному за программу. Дело не только в том, что непросто измерить доход лиц, не имеющих стабильного дохода или проживающих в тесно сплочённых домохозяйствах и имеющих небольшие суммы на счетах;

информация из обследований домохозяйств, которую используют при анализе, часто может содержать такие понятия дохода, охватывать такой временной период или единицы наблюдения, которые не совпадают с аналогичными параметрами, используемыми в программе. Кроме того, с момента, когда домохозяйство желало принять участие в программе, до времени проведения обследования уровень благосостояния домохозяйства мог измениться. В своей работе Duclos, 1995, рассматривает эту проблему и показывает, что ошибка аналитика нередко может привести к существенным искажениям оценки участия в программе и спровоцировать ошибки адресности.

2.4. Классификация методов обеспечения адресности Все методы обеспечения адресности преследуют одну цель: правильно и результативно определять, какие домохозяйства являются бедными, а какие – нет. Для того, чтобы получить представление о результативности этих инструментов, необходимо провести различия между «методами» и «субъектами». Под «методами» мы понимаем механизмы, используемые для того, чтобы охватить целевую группу. Ниже мы делим их на три группы: индивидуальная оценка/оценка домохозяйств, адресность по категориальному принципу15 и самоотбор. Под «субъектами» мы понимаем индивидов, которые выполняют две роли: применяют на практике методы обеспечения адресности и реализуют собственно программу.

Эти два метода часто собирательно обозначают как «административные механизмы адресности».

Индивидуальная оценка/оценка домохозяйств – метод, согласно которому должностное лицо (обычно (хотя и не всегда) государственный служащий) непосредственно оценивает домохозяйство за домохозяйством или индивида за индивидом, определяя, отвечают ли они критериям, дающим право на участие в программе. Это – наиболее трудоёмкий из всех методов обеспечения адресности. «Золотой стандарт» обеспечения адресности – оценка нуждаемости с возможностью проверки, в ходе которой собирают (практически) полную информацию о доходе и/или имуществе домохозяйства, и эта информация сопоставляется с данными, полученными из независимых источников, - напр., платёжными ведомостями или данными об уплате подоходного налога или налога на имущество. Для применения данного механизма необходимо, чтобы для целевой группы существовали такие допускающие проверку данные, а также имелись административные возможности обрабатывать эту информацию, непрерывно и своевременно обновлять её. В связи с этим оценка нуждаемости крайне редко используется в развивающихся странах, где беднейшие домохозяйства получают доход из массы самых разных источников, а официальной отчётности не существует. Когда этот метод применять невозможно, используют другие механизмы индивидуальной оценки. Наиболее распространёнными являются следующие:

простая оценка нуждаемости, балльная методика оценки нуждаемости и обеспечение адресности силами общественности16.

Простая оценка нуждаемости без проверок дохода встречается достаточно часто.

Благодаря посещению домохозяйства социальным работником, занятым в программе, можно получить количественное подтверждение тому, что видимый уровень жизни (который отражает доход или благосостояние) в принципе соответствует представленным данным. Оценка социального работника также может быть полностью качественной, учитывать многочисленные факторы, связанные с потребностями домохозяйства и его средствами к существованию, но не предусматривать их количественное выражение.

Такие варианты простой оценки нуждаемости применяются как в программах прямых трансфертов, так и в программах льготной оплаты, причём посещают домохозяйства не всегда. В качестве примера можно привести программу продовольственных купонов, реализованную на Ямайке в 1980-е годы (Grosh, 1992).

Балльная методика оценки нуждаемости находит всё большее распространение, хотя по прежнему она встречается достаточно редко. Этим термином мы обозначаем систему, которая позволяет присвоить домохозяйствам, претендующим на участие в программе, некий балл, в основе которого лежат наблюдаемые характеристики домохозяйства, такие, как расположение и качество жилья, владение товарами длительного пользования, демографическая структура домохозяйства, уровень образования и, возможно, род занятий взрослых членов. Показатели, с помощью которых рассчитывается такой балл, и их веса выводятся из статистического анализа данных (как правило – анализ регрессии основных компонентов), содержащихся в подробных обследованиях домохозяйств;


проводить такие обследования для всех желающих принять участие в крупных программах слишком дорого. Информация, представленная претендентом на участие, как правило частично проверяется: либо во время посещения на дому должностным лицом программы (как в чилийской программе CAS-SUF, - единой семейной дотации) (Sancho, 1992), либо сам Четвёртый вариант – оценка состояния питания, напр. присутствие дефицита массы тела для определённого возраста или отставания в росте. Он может применяться для адресного использования медицинских услуг, денежных или натуральных трансфертов, - напр., экстренная продовольственная помощь в случае стихийных бедствий. Подобные программы часто реализуются параллельно с мерами в области здравоохранения. В нашей работе они не рассматриваются.

претендент должен представить в центр программы письменное подтверждение этой информации (как это делают в Армении, World Bank, 1999).

Обеспечение адресности силами общественности достигается следующим образом: группа представителей сообщества или его лидер, основные функции которого не связаны с программой трансфертов, решают, кто имеет право на получение помощи. Школьные работники вместе с членами родительских комитетов могут решать, кого допускать в программу, имеющую отношение к школьному обучению. Группа старейшин может определять, кому предоставить зерно, выделенное во время засухи в виде продовольственной помощи. Кроме того, для может быть создан некий специальный комитет, в состав которого войдут обычные граждане или представители общественности наряду с должностными лицами, и он будет определять право участия в той или иной программе. Смысл таков: считается, что соседи лучше представляют уровень жизни друг друга, и могут представить ситуацию точнее, чем результаты оценки нуждаемости, проведённой государственным чиновником, или итоги, полученные благодаря балльной методике оценки нуждаемости.

Обеспечение адресности по категориальному принципу – метод, при котором право воспользоваться выгодами от программы получают все лица определённой категории (напр., представители конкретной возрастной группы или жители определённого района).

Его называют «адресность по статистическим характеристикам», «присвоение метки»

или «групповая адресность». Право на участие в программе определяется характеристиками индивида или домохозяйства, которые достаточно легко наблюдать, сложно исказить, и которые коррелируют с бедностью. Возраст, пол, национальность, владение земельным участком, демографический состав или географическое расположение, - вот обычные примеры таких характеристик, которые без труда поддаются проверке. В качестве критерия адресности широко применяют возраст;

в странах с переходной экономикой на его основании назначают детские пособия, в странах с низким уровнем дохода предусмотрены программы дополнительного питания для детей младше пяти лет. Кроме того, во многих странах определённый возраст служит основанием для участия в программах пенсий, не предполагающих отчисления взносов. Как будет видно из Главы 3, адресность на основании географического критерия встречается ещё чаще, и нередко её дополняют другие методы. Отсутствие работы или нетрудоспособность проверить сложнее, однако денежная помощь таким категориям тоже может назначаться по категориальному признаку. В Главе 3 мы анализируем результаты применения географического, демографического и других категориальных подходов к обеспечению адресности. В Главе 4 мы подробно останавливаемся на обеспечении адресности по географическому и демографическому признаку с учётом возраста.

Механизм самоотбора предполагает, что в программу может обращаться любой (т.е.

всеобщие права на участие), однако она построена таким образом, чтобы стимулировать участие в ней именно бедных и отсеять небедных17. Такой результат достигается благодаря учёту различий в частных издержках участия для бедных и небедных домохозяйств. Например, можно предусмотреть следующие меры: (i) предлагать в программах общественных работ низкую плату, так чтобы участие в программе заинтересовало только тех, для кого альтернативная стоимость времени невелика из-за низкой платы или ограниченного времени занятости;

(ii) предоставлять трансферты в фиксированное время, так чтобы получателям приходилось выстаивать очередь;

(iii) Поскольку для того, чтобы попасть в программу и получить пособие от бенефициаров всегда требуется совершить какие-то действия (и потому – понести какие-то издержки), то строго говоря можно считать, что элемент самоотбора в той или иной степени присутствует во всех программах.

предоставлять натуральную помощь, обладающую характеристиками «ущербного» блага (напр., зерно или рис низких сортов);

или (iv) располагать пункты предоставления услуг (магазины, через которые реализуются дотированные продукты, больницы или школы, участвующие в программе) в таких районах, где высока концентрация бедных, и где для небедных транспортные затраты (частные и общественные) были бы выше.

Всеобщие продовольственные субсидии тоже можно рассматривать как форму самоотбора, так как ими может воспользоваться любой, а домохозяйства извлекают выгоду, потребляя товары. На практике домохозяйства часто способны определить не только то, будут ли они участвовать в программе, но и степень активности своего участия. Примерами программ, в которых задействован механизм самоадресования, могут служить пересмотренная программа молочных дотаций в Тунисе, где дотации для восстановленного молока, предлагаемого в неудобной, мелкой таре, выше, чем для других его сортов и видов расфасовки, а также программа общественных работ в индийском штате Махараштра, которая известна как Схема гарантий занятости (Datt and Ravallion, 1994).

Методы дают представление о том, «как» обеспечивается адресность;

субъекты обозначают тех, «кто» её обеспечивает и «кто» реализует соответствующие программы. К ним могут относиться чиновники центрального правительства, должностные лица нижестоящих уровней управления (провинции, муниципалитета, района), частные подрядчики и представители общественности, - учителя, врачи, старейшины.

Целесообразность децентрализации процесса определения бенефициаров и осуществления самой программы зависит от целого ряда факторов, в том числе от следующих: кто способен обеспечить наиболее рентабельный источник информации об индивидах, домохозяйствах или местных условиях, кто может наиболее рентабельным образом осуществить программу, заинтересованы ли разные субъекты в том, чтобы обеспечивать адресность в рамках программы в вести её так, как этого требуют те, кто её финансирует?

При анализе указанных вариантов обеспечения адресности следует помнить о двух важных моментах. Во-первых, отдельные методы обеспечения адресности отнюдь не исключают друг друга, и их можно применять в разных сочетаниях и в разной последовательности.

Детское пособие (категориальный подход) может назначаться на основании оценки нуждаемости (индивидуальная оценка). Дотируемая мука грубого помола (самоадресование) может продаваться только в продовольственных магазинах, расположенных в бедных районах (географический подход). Вообще, применение только какого-то одного метода обеспечения адресности обычно не является нормой;

шестьдесят процентов программ, представленных в следующем разделе, предусматривали использование двух и более методов. Во-вторых, при оценке действенности конкретной программы с точки зрения достижения ею предполагаемых бенефециаров, важно иметь представление о четырёх аспектах: (i) тип избранной программы (напр., из программы предоставления продовольствия за работу по определению будут исключены те бедные, кто физически не способен работать);

(ii) вариант обеспечения адресности;

(iii) кто обеспечивает адресность;

а также (iv) кто осуществляет саму программу. Каждый из представленных аспектов более подробно раскрыт в работе, указанной в разделе «Библиография» (Coady, Grosh, Hoddinott, 2003).

Глава III Результаты обеспечения адресности: международный опыт Как уже отмечалось во вступительной части, несмотря на то, что проблемам адресности посвящена достаточно богатая литература, в большинстве случаев описаны отдельные программы. Даже сравнительные исследования охватывают только один регион, метод или вид программы. Из-за столь неполного представления невозможно давать более широкую оценку действенность разных методов обеспечения адресности или делать выводы, актуальные для выработки стратегии. Данный раздел призван помочь в решении этой проблемы. Для этого мы сначала объясняем, как была сформирована база данных о программах борьбы с бедностью, а затем используем эти данные, чтобы рассмотреть три вопроса: 1) Каковы результаты обеспечения адресности? 2) Существуют ли систематические различия в результатах обеспечения адресности для разных методов достижения адресности и прочих факторов? 3) Что означает наличие таких систематических различий для создания и осуществления адресных программ? Этот количественный анализ дополняется качественным анализом различных методов обеспечения адресности, который приведён в следующей главе.

3.1. Формирование базы данных Первым этапом нашего анализа был подробное ознакомление с имеющейся литературой и формирование базы данных по адресным программам борьбы с бедностью18. Насколько нам известно, в этой работе попытались построить наиболее полную базу таких данных.

Для включения в базу мы использовали следующие критерии: i) Программа должна была осуществляться в стране с низким или средним уровнем дохода;

ii) Главной целью программы должно было быть сокращение бедности, представленной с точки зрения дохода или потребления;


iii) Документы о программе должны содержать информацию о методе обеспечения адресности, порядке и результатах его применения;

iv) Программа должна была осуществляться относительно недавно (обычно в период 1985-2002 гг.) Данные охватывают программы денежных трансфертов (в том числе – выплаты социального обеспечения и социальной помощи), квази-денежных трансфертов (в том числе – дотируемые продовольственные наборы с нормируемым количеством и продовольственные купоны), продовольственных трансфертов, всеобщих продовольственных субсидий, непродовольственных субсидий, общественных работ и социальных фондов.

В отношении критериев, которые были использованы для отбора программ, следует сделать два замечания. Во-первых, ряд программ, представленных в базе данных, Он представлен в виде аннотированной библиографии (Coady, Grosh and Hoddinott (2003)), а также на CD-ROM, который прилагается к настоящей книге. Для каждой программы мы выясняли детали соответствующего исследования (название, авторы, ссылки, год издания, цель исследования), общую информацию о программе (название программы, год реализации, описание программы, тип помощи/пособий, охват программы, её бюджет, размеры трансфертов), метод обеспечения адресности (какие критерии использовались для определения права на участие в программе, механизм обеспечения адресности), порядок осуществления программы, результаты обеспечения адресности (кто выиграл от участия в программе), а также описание последствий для благосостояния и показатели издержек адресности.

преследуют цели, которые включают в себя прямое сокращение бедности (но не ограничиваются им). Хороший пример этому – социальные фонды. Важным компонентом таких программ может быть краткосрочное сокращение бедности;

столь же значимым может являться формирование физических активов, которые представляют ценность для бедных, а также развитие на местном уровне способности проектировать, создавать и поддерживать инфраструктуру. Такая неоднородность целей в рамках программ, представленных под широким наименованием «программы борьбы с бедностью», означает, что при переводе их результатов с точки зрения адресности в более широкие оценки относительного воздействия на благосостояние следует проявлять осмотрительность.

Во-вторых, при такой направленности анализа неизбежно исключаются некоторые программы, которые в ряде случаев могут быть адресными и способны приводить к некоторому сокращению бедности. Например, исключены: «схемы трансфертов, обусловленных местом работы», - схемы страхования занятых в официальном секторе на случай безработицы или профессиональные схемы пенсий по старости или по инвалидности: здесь главным фактором, определяющим право на участие в программе и размер выплат, является наличие работы и стаж взносов, а не бедность в настоящий момент;

схемы кредитов и микрокредитов: хотя они часто носят адресный характер, в значительной степени такие схемы реализуются в ответ на случаи несостоятельности рынков кредита;

программы дополнительного питания: главным образом, потому, что в ходе нашего анализа многочисленных работ, посвящённых этим программам, не удалось обнаружить исследований, которые удовлетворяли бы указанным выше критериям), большинство программ краткосрочной помощи в чрезвычайных ситуациях (так как несмотря на выраженный аспект борьбы с бедностью и предоставление на основании потребностей, продолжительность таких программ обычно не позволяет судить о распределении выгод;

схемы льготной оплаты медицинских услуг (см. исследование Bitran and Giedion, 2993, которое дополняет нашу работу и вышло параллельно с ней).

Большинство исследований, посвящённых адресности (особенно охватывающих регионы за пределами Латинской Америки и Карибского бассейна) не появляются в соответствующих профессиональных журналах. Поэтому мы обратились к «серым»

исследованиям, для чего применили поисковые системы, которые реализованы на веб сайтах Всемирного банка, ELDIS и IFPRI, введя следующие ключевые слова: системы социального обеспечения, социальные фонды, пенсии, общественные работы, субсидии.

Общаясь с коллегами и обсуждая работы, которые пока не включены в соответствующие каталоги, удалось собрать дополнительные примеры. Кроме того, были проанализированы следующие научные журналы за период 1990-2002 гг.: Economic Development and Cultural Change, the Journal of Development Economics, the Journal of Development Studies, the Journal of Public Economics, the World Bank Economic Review, the World Bank Research Observer, а также World Development and Economic and Political Weekly за 1998-2002 гг.

Дополнительные примеры были обнаружены в ходе анализа существующих сборников, таких как Grosh (1994) и Braithwaite, Grootaert and Milanovic (2000).

Учитывая природу данного исследования, важно помнить, что наша выборка программ не обязательно отражает распределение программ, существующих в мире;

скорее, она включает в себя программы, где есть какая-то оценка результатов обеспечения адресности, представленная во внесённой в каталоги англоязычной литературе по данной тематике, с которой нам удалось ознакомиться. Описание программ можно обнаружить в таких каталогах с большей вероятностью, если присутствует одна или более из следующих характеристик: программа осуществлялась в стране, где проводилось обследование домохозяйств, в рамках которого измерялись потребление и участие в государственных программах;

для этой страны оценка – часть процесса принятия решений;

программа финансировалась какой-либо международной организацией и теперь необходимо измерить полученный результат;

программа в связи с применяемыми в ней методами или условиями заинтересовала аналитиков и редакторов. Например, мы полагаем, что недостаточно представлены программы, в которых применяются методы, предполагающие участие общественности, и действуют субъекты, представляющие общественность. Как правило, такие субъекты финансируются самими странами, а эти методы выбирают в ситуации, когда качество данных неудовлетворительно, а административный потенциал низок, характеристики, снижающие вероятность проведения оценки и её отражения в работах, используемых иностранными специалистами. По тем же причинам скорее всего недостаточно представлена литература, посвящённая программам общественных работ в африканских странах, расположенных к югу от Сахары. С другой стороны, примеры использования балльной методики оценки нуждаемости представлены хорошо, и в выборке содержится значительная доля всех таких программ, реализуемых в разных странах мира.

Наконец, следует иметь в виду, что с того момента, когда вышли посвящённые им исследования, некоторые их рассмотренных здесь программ были реорганизованы, а в ряде случаев и прекращены. Выводы относительно результатов прежних вариантов программ по-прежнему ценны для разработки и реализации новых схем. Вместе с тем, описание программ в этой и последующей главах более не отражает фактических подходов, применяемых в них или в странах.

3.2. Определение программ Исходя из приведённых выше критериев, нам удалось собрать информацию о программах из 48 стран. В Таблице 3.1 показано, как эти программы распределяются по регионам, группам дохода и типам. Данная выборка представляет достаточно широкий региональный охват. Несмотря на то, что значительная доля (40 процентов) приходится на программы денежных трансфертов, другие типы программ также представлены достаточно хорошо. В одних регионах доминирующее положение занимает какой-то один тип программ: в Восточной Европе, Центральной Азии и странах бывшего Советского Союза (ЕЦА) - денежные трансферты, в странах Ближнего Востока и Северной Африки (БВСА) всеобщие продовольственные субсидии, а в Юго-Восточной Азии (ЮВА) – квази денежные трансферты. Напротив, в других присутствуют более разнообразные сочетания программ. Большинство программ денежных трансфертов сосредоточены в регионе Латинской Америки и Карибского бассейна (ЛАК) и ЕЦА, большинство квази-денежных трансфертов – в Южной Азии, всеобщих продовольственных субсидий – в БВСА, а социальных фондов – в ЛАК. Разделив выборку на значения подушевого ВВП, обнаружили, что программы денежных трансфертов с большей вероятностью встречаются в странах с более высоким уровнем дохода, в то время как квази-денежные трансферты более характерны для беднейших стран.

В Таблице 3.2 приведена информация о распределении программ и применяемых в них методах обеспечения адресности. Прежде всего обращает на себя внимание тот факт, что в программах используется сочетание методов обеспечения адресности, - в совокупности наблюдаем 253 случая применения разных методов, так что в среднем в каждой программе, вошедшей в выборку, используется чуть более двух методов. Единственный метод обеспечения адресности применяется только в 48 программах;

в 42 используют по два метода, в 21 – три, и в 11 – четыре метода.

Между регионами отмечаются существенные различия. Большинство программ, в которых используют оценку нуждаемости и балльную методику оценки нуждаемости сосредоточены в регионах ЕЦА и ЛАК. Наследием эпохи централизованного планирования в ЕЦА выступает мощная административная система, приспособленная для индивидуальной оценки обстоятельств с использованием той или иной разновидности оценки нуждаемости или балльной методики оценки нуждаемости. Этот фактор наряду с относительно равным (по крайней мере, на этапе перехода) распределением дохода означает, что адресность в этом регионе обеспечивается либо какой-то формой индивидуальной оценки, либо индивидуальными характеристиками (такими, как возраст).

Использование продовольственных субсидий объясняет, почему в БВСА главным методом обеспечения адресности является самоадресование. В регионе ЮВА широко используют обеспечение адресности на основании географических категорий;

кроме того, относительно часто встречается механизм самоотбора в связи с работой или потреблением.

Страны ЛАК также широко применяют географический принцип обеспечения адресности, но он чаще сопровождается либо прямой индивидуальной оценкой (т.е. оценкой нуждаемости или балльной методикой оценки нуждаемости), либо помощь направляется детям. Небольшое число отражённых в документах программ для стран Африки, расположенных к югу от Сахары (САЮС) и Восточной Азии и Тихоокеанского региона (ВАТ) показывают больший разброс результатов.

Кроме того, присутствуют существенные различия, связанные с уровнем дохода. Как правило, более бедные страны в большей степени полагаются на методы самоотбора и категориальные подходы, в то время как формы индивидуальной оценки относительно более распространены в странах с более высоким уровнем дохода. Единственным исключением из этих общих закономерностей является категориальное назначение пособий на основании возраста, которое встречается в более бедных странах относительно реже.

В то время как названия некоторых типов программ синонимичны определённым методам обеспечения адресности, в большинстве из них используют то или иное сочетание методов;

возможно, это объясняется тем, что при этом достигается синергия с точки зрения эффективности адресности. В программах общественных работ как правило применяют сочетание географического подхода и самоотбора, основанного на низкой оплате и требовании участия в работах. Однако если на практике при предлагаемой оплате спрос превышает предложение, в таких программах нередко требуется дополнительное нормирование рабочих мест с помощью категориальных методик.

Аналогично, работа социальных фондов частично определяется спросом, и потому включает в себя элемент самоотбора на уровне сообществ. В отношении продовольственных субсидий осуществляется самоотбор на основе характера потребления.

В отношении денежных трансфертов скорее будет использована та или иная форма индивидуальной оценки, однако их получение нередко обусловлено и рядом других характеристик (напр., возраст в случае пенсий и детских пособий).

3.3. Показатели результатов обеспечения адресности Для того, чтобы сравнивать итоги применения разных методов обеспечения адресности, которые используются в разнообразных программах, необходимо вывести сопоставимый показатель результата для каждой программы. Как всегда в подобных мета-анализах, определения, методы и порядок представления в разных исследованиях неодинаковы, из-за Таблица 3.1: Распределение программ по регионам и уровням дохода стран Трансферты Субсидии Общественные работы для Непродоволь устройства Продоволь Продоволь -ственныв.

Денежные Результаты денежные ственные ственные Трудо Квази программ (напр., социальные фонды) По регионам 14 3 4 0 2 4 Латинская Америка и Карибы, Восточная Европа и бывший 24 1 0 0 0 0 СССР, Ближний Восток и Северная 1 0 0 13 0 0 Африка, Африка к югу от Сахары, 13 4 0 1 4 1 2 Южная Азия, 21 1 13 3 0 0 4 Восточная Азия, 16 5 1 4 1 2 2 По уровням дохода Беднейшие, 63 17 15 6 10 2 8 Менее бедные, 59 32 3 6 8 3 4 49 18 12 18 5 12 Итого, Примечания:

1. Цифры, приведённые курсивом, обозначают количество программ по регионам и уровню доходов.

2. В беднейших странах подушевой ВВП в долларах ППС ниже 1 200, в менее бедных подушевой доход лежит в пределах от 200 до 10 840 долларов.

3. Квази-денежные трансферты включают в себя такие программы, как программы продовольственных купонов или право приобрести ограниченное количество продовольствия по субсидируемой цене.

Tаблица 3.2: Распределение методов обеспечения адресности по регионам, уровням дохода стран и типам программ Индивидуальная оценка Категориальный критерий Самоотбор престарел нуждаемо методика обществе Возраст Возраст Балльная нностью Потреб Работа Географ.

Оценка Оценка тендер Прочее ление Общ.

дети сти ые По регионам Латинская Америка и Карибы, 68 8 5 3 20 4 14 4 4 0 Вост. Европа и бывш. СССР, 46 14 1 3 1 6 11 7 2 0 Бл. Восток и Сев. Африка, 23 4 0 0 2 1 1 2 0 12 Африка к югу от Сахары, 25 3 0 2 3 5 1 4 2 4 Южная Азия, 49 2 1 3 16 2 1 10 4 10 Восточная Азия, 42 3 1 3 10 6 8 8 1 1 По уровням дохода Беднейшие, 147 12 3 10 37 10 14 28 8 19 Менее бедные, 106 22 5 4 15 14 22 7 5 8 По типам программ Денежн. трансферты, 103 24 4 5 9 19 24 16 2 0 Квази-денежные тр-ты, 36 4 3 0 12 1 2 4 0 10 Продов. трансферты, 35 0 1 5 9 3 9 7 0 0 Продов. субсидии, 23 3 0 0 2 0 0 0 0 17 Непродов. субсидии, 9 3 0 0 2 1 1 2 0 0 Общ. работы, трудоустр-во, 29 0 0 2 10 0 0 6 11 0 Общ. работы, результат программ 0 0 2 8 0 0 0 0 0 (напр. соц. фонд), 34 8 14 52 24 36 35 13 27 Итого, Примечания:

1. Во многих программах используется более чем один способ обеспечения адресности. Таким образом, общее число методов обеспечения адресности выше, чем количество программ.

2. В беднейших странах подушевой ВВП в долларах ППС ниже 1200, в менее бедных подушевой доход лежит в пределах от до 10 840 долларов.

чего компоновать такой единый сводный показатель сложно. Показатели распределения и участия в программе могут представляться в разных странах для всего распределения дохода, беднейших 10, 20 или 40 процентов населения, или по классификации «бедные – небедные», которая может быть разной в разных странах. В других исследованиях эти показатели отсутствуют, но встречаются иные, не столь распространённые. Кроме того, показатель благосостояния, приводимый в разных исследованиях, не всегда строго сопоставим. Таким образом, перед нами стояла такая задача: наилучшим образом сравнить результаты обеспечения адресности исходя из данных, которые не допускают строгого сравнения. (См. Врезку 5.1, где высказаны пожелания большей сравнимости приводимых в отчётах данных).

Большинство исследований, представленных в нашей базе данных, содержат информацию, соответствующую по крайней мере одному из перечисленных ниже индексов:

• Доля совокупных трансфертов, полученная домохозяйствами, которые относятся к 40, 20 или 10 низшим процентам национального распределения дохода.

• Доля бенефициаров, относящихся к 40, 20 или 10 низшим процентам национального распределения дохода.

• Доля совокупных трансфертов или бенефициаров, относящихся к «бедным»

домохозяйствам, где под «бедными» понимают определённую часть распределения благосостояния (напр., те, кто относится к низшим 35 процентам распределения дохода).

Как отмечалось в Главе 2, в идеальной ситуации мы хотели бы получить представление о том, какая доля трансфертов получена домохозяйствами, принадлежащими к разным центилям (40-му, 20-му, 10-му и т.д.) национального распределения дохода. Это – более надёжный показатель, чем доля бенефициаров по центилям, так как в последнем случае ничего неизвестно о вариативности уровня трансфертов. Эти два показателя (доля совокупных трансфертов и доля бенефициаров) эквивалентны лишь в том случае, когда уровни трансфертов одинаковы для всех бенефициаров.

Принимая во внимание тот факт, что единого показателя результатов обеспечения адресности не существовало, мы вывели такой показатель на основании сравнения фактических результатов и общего справочного результата, т.е. результата, который был бы получен в случае нейтрального (в отличие от прогрессивного или регрессивного) адресования. Нейтральный результат обеспечения адресности означает, что каждый дециль получает по 10 процентов средств, выделенных на трансферты, или что на каждый дециль приходится по 10 процентов бенефициаров программы. Нейтральный результат может быть получен либо благодаря случайному распределению выгод среди всей совокупности, либо по итогам программы со всеобщим охватом, в рамках которой индивиды получают одинаковые выгоды. Показатель, который используется в нашем анализе, выведен так: фактические результаты делятся на соответствующий нейтральный результат. Например, если нижние 40 процентов распределения дохода получают процентов выгод, то показатель результата рассчитывается как (60/40) – 1,5;

таким образом, более высокое значение показателя соответствует лучшим результатам адресности. Значение 1,5 показывает, что в результате действий по обеспечению адресности целевая группа (здесь – два нижних квинтиля) получила на 50 процентов больше, чем могла бы получить в рамках программы со всеобщим охватом. Значение, превышающее единицу, указывает на прогрессивность адресности, значение меньше единицы – на регрессивность;

нулевое значение соответствует нейтральности.

Показатель результата, используемый в представленном ниже анализе, основан на процессе лексикографического отбора из имеющихся показателей распределения. Там, где имелась соответствующая информация, в основу результатов мы клали долю выгод, поступающих двум нижним квинтилям. При отсутствии информации в качестве основы использовалась доля выгод, поступающая самому нижнему квинтилю, затем – выгоды, поступающие нижнему децилю, и в последнюю очередь – доля выгод от программы, поступающих лицам, которые, как считается, находятся за чертой бедности. Данный показатель может быть рассчитан для 86 программ из 35 стран. В разделе 3.6 мы показываем, насколько чувствительны полученные результаты к применению данной методики.

3.4. Дескриптивный анализ В Таблице 3.3 приведены все программы, для которых мы можем вывести показатель результата, - от лучших результатов к худшим. Среди показателей результатов обеспечения адресности наблюдается очень серьёзный разброс, - от 4 для программы «Trabajar» в Аргентине до 0,28 для программы освобождения молока от НДС в Южной Африке. Медианное значение показателя равно 1,25, т.е. в «типичной» программе целевая группа получает на 25 процентов больше, чем получала бы при всеобщем (или случайном) распределении. Вместе с тем, неожиданно много программ (21 из 85, - т.е.

четверть) оказались регрессивными, - показатель результата меньше единицы. В этих случаях бедные могли бы получить больше выгод при случайном выборе бенефициаров.



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.