авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 |

«Обеспечение адресности трансфертов в развивающихся странах: анализ опыта и некоторые выводы Дэвид Коуди Маргарет Грош Джон Ходдинотт ...»

-- [ Страница 3 ] --

претенденты должны были представить в отдел социального обеспечения документы о статусе своего домохозяйства, в том числе – документы, удостоверяющие состав семьи, подтверждающие факт проживания в определённом месте, информацию о заработке или отсутствии работы и участии в других государственных программах, а также справку об инвалидности (где это было актуально) (World Bank, 1999).

Неудивительно, что на начальном этапе результаты программы в Армении были регрессивными, а после её реорганизации они существенно улучшились (World Bank 2003)31.

Безусловно, проверка информации посредством представления документов имеет определённые ограничения. Очевидно, что ограничен перечень переменных, для которых можно собрать документы. Одно из ограничений связано с общими уровнями грамотности и наличия документов в стране. В государствах с низким уровнем дохода эти показатели могут быть весьма незначительными. Но даже в странах со средним уровнем дохода документы часто более пригодны для отсечения верхней части распределения дохода, чем для подтверждения бедности32. Официальные платёжные ведомости, счета за оплату коммунальных услуг или документы, подтверждающие уплату налога на автомобиль, имеются именно у состоятельных граждан. Таким образом, программа может отсечь тех, кто может представить эти бумаги, но она неспособна выяснить, действительно ли те, кто не может их представить, бедны, или просто скрывают информацию. В некоторых случаях можно сопоставить данные ведомства, использующего балльную методику оценки нуждаемости, с данными государственных структур, работающих с документами такого рода. Впрочем, при этом могут возникать серьёзные проблемы из-за несовместимости данных.

Второе место с точки зрения неудовлетворительности результатов среди программ в этой категории принадлежит чилийской жилищной программе Viviendas, где адресность обеспечивалась посредством балльной методики оценки нуждаемости, предусматривавшей посещение претендентов на дому. Полученные результаты программы оказались на 25 процентов лучше, чем при нейтральной адресности. Менее удачные результаты в сравнении с другими чилийскими программами, где адресность обеспечивалась посредством CAS, объясняется тем, что в программе обеспечения жильём требовался значительный первоначальный взнос и обслуживание ипотечного кредита, что обычно отсекает малоимущих (см. Sancho, 1992).

В Коста-Рике претенденты на получение ссуды для обучения в ВУЗах обязаны представить документы, о которых идёт речь в этом разделе. Поскольку положение базы претендентов (студенты) лучше, чем у населения вообще, и поскольку уровень грамотности и степень развития системы работы с документами в стране достаточно высоки, при реализации программы не возникает проблем, которые могли бы иметь место в том случае, если бы программа была предназначена для менее состоятельной базы потребителей, а тем более – в стране, где уровень грамотности и степень документирования экономических операций ниже (см. Trejos, 1992).

4.2.3. Издержки, связанные с применением балльной методики оценки нуждаемости Вопросы издержек в связи с применением балльной методики оценки нуждаемости весьма схожи с теми, что возникают при обычной оценке нуждаемости, и мы не будем повторять то, что было рассмотрено ранее. Сбор и проверка информации сопряжены с затратами, и характер таких затрат (частные они или покрываются из бюджета программы) будет зависеть от того, что предусмотрено в программе: посещение претендентов на дому или требование к ним прийти в орган, ответственный за программу. Дополнительные расходы связаны с обучением персонала тому, как обрабатывать информацию по балльной методике и, как уже отмечалось, степень сложности этого процесса может быть разной.

Кроме того, присутствуют издержки, связанные с выработкой системы присвоения баллов.

Такие дополнительные расходы ниже, если данные обследования домохозяйств уже существуют и нет необходимости собирать их исключительно в интересах программы.

В абсолютном выражении у нас имеются данные по трём программам. В Армении административные издержки при балльной методике оценки нуждаемости согласно оценкам составляют около $1 на каждого претендента (World Bank, 1999) в Чили – $5 г. (Sancho, 1992) и $10 – в 2003 г. (Larranaga, 2003), а в Мексике - $12 (Coady, Perez and Vera-Llamas, 2000). Затраты в Армении невелики по двум причинам: низкая заработная плата в стране и то, как применяют саму балльную методику оценки нуждаемости (собеседования в органе, отвечающем за программу, очень ограниченные усилия по охвату тех, кто не может зарегистрироваться, придя в такой орган, и т.д.). В Чили и Мексике работа сотрудников оплачивается выше, собеседования проводятся на дому, а масштаб информационных кампаний гораздо значительнее. Несмотря на то, что в период с 1992 по 2003 гг. абсолютные номинальные удельные показатели для Чили изменились, по оценкам обоих источников административные издержки в программе CAS Ficha составили до 1,3% от общего объёма средств, проходящих через систему. Этот показатель был рассчитан для зрелой системы, после амортизации расходов на развитие и при периодических информационных кампаниях, проводимых лишь для части зарегистрированных. В Мексике расходы рассчитывались на момент введения системы, а все участники были зарегистрированы в рамках широкомасштабной информационной кампании в целевых районах. Кроме того, регистрационная форма, применявшаяся в Чили, состояла всего из двух страниц, и в ней указывалась только та информация, которая требовалась для формулы. В Мексике эта регистрационная форма содержала 20 страниц и напоминала скорее анкету для опроса. Помимо информации, необходимой для собственно расчётов формулы, также собирались данные для последующего анализа бедности и долгосрочного воздействия.

Следует отметить: если с помощью этой системы обеспечивается адресность нескольких программ, то административные издержки разносятся на более многочисленную базу выплат, благодаря чему достигается более высокая результативность по затратам. Так, в программе SIBSEN в Колумбии семьи получают право на субсидируемую медицинскую страховку, обусловленные денежные трансферты, участие в программах платных общественных работ и стипендию для профессионального обучения. При этом для разных программ можно предусмотреть разные пороговые значения («проходной балл»).

Сокращению расходов служит и сочетание разных методов обеспечения адресности. Так, в программе PROGRESA в Мексике районы для реализации программы подбирают на основании подробной карты бедности. Затем группы полевых работников охватывают домохозяйства только в этих районах, собирая информацию, которая будет использована для оценки нуждаемости посредством балльной методики (Skoufias et al., 2001). Также вполне можно использовать балльную методику вместе с демографическим критерием, - напр., для программ детских пособий, как это делается в программе единых семейных дотаций в Чили (Sancho, 1992).

Потенциальные социальные и политические издержки в разных странах могут иметь разные масштабы и зависеть от того, насколько успешно была представлена программа на начальном этапе. Использование формулы нередко вызывает у многих резкую эмоциональную реакцию. Кому-то этот подход нравится как «научный», «рациональный», защищённый от коррупции или субъективных решений. Для других он представляется непонятным («Так решил компьютер!»), бездушным инструментом, маскирующим истинные намерения государства или социального работника (Gomart 1998a, Clert and Wodon, 2000). Кроме того, политически неоднозначным может стать включение некоторых переменных. Например, в Египте из балльной системы были исключены бинарные переменные, обозначающие местоположение на уровне территориальной единицы, находящейся под управлением губернатора: считалось, что они слишком неоднозначны с политической точки зрения (несмотря на то, что они хорошо предсказывали бедность).

4.2.4. Когда целесообразно применять данную методику Как отмечалось ранее, балльная методика оценки нуждаемости – достаточно сложный с административной точки зрения подход, особенно учитывая потребность в большом числе грамотного (а иногда – обладающего компьютерной грамотностью) персонала для регистрации участников. Кроме того, использование этой методики обычно предполагает наличие достаточно развитой компьютерной сети. В настоящее время большинство стран, применяющих эту методику, относятся к категории среднего дохода.

Балльная методика оценки нуждаемости может использоваться (и используется) для различных программ денежных трансфертов, дотируемых продовольственных пакетов, медицинского страхования, выделения стипендий для получения профессионального образования, жилищных субсидий и дотаций по оплате коммунальных услуг. В Чили в течение непродолжительного времени их использовали для программ питания в школе и ценообразования в здравоохранении, однако в конечном итоге отказались от такого подхода. Как правило, данная методика обеспечивает лучшие результаты в тех программах, где есть возможность задержать предоставление претенденту выгод до тех пор, пока претендент не будет утверждён как участник программы. Так, в программе денежных трансфертов вполне можно подождать, пока претендент закончит собирать все необходимые документы. Напротив, использовать балльную методику для того, чтобы определить право на посещение больницы или то, какую плату взимать при оказании неотложной помощи в работе больницы, может быть непросто. Неизбежно появятся пациенты, заявляющие о том, что они бедны, но при этом они не будут располагать удостоверяющими это результатами оценки нуждаемости. Для того, чтобы использовать балльную методику в отношении таких услуг, необходимо предусмотреть одно или несколько из следующих положений: больницы должны иметь возможность самостоятельно оценивать нуждаемость с помощью этой методики (без посещения претендента на дому), госпитализировать пациента и применять в его отношении льготные положения по оплате в отсутствие удостоверяющих результатов, или отказывать пациенту в госпитализации.

Как правило, показатели, используемые в балльной методике оценки нуждаемости, довольно статичны. Поэтому такая методика лучше всего подходит при работе с хронически бедными, а не при выявлении наиболее пострадавших в результате недавнего кризиса (как общенационального, так и касающегося только конкретного домохозяйства).

Частично это связано с тем, что в обследованиях домохозяйств обычно не находят отражения многие из более динамичных переменных, которые указывают на благосостояние домохозяйства, а также тем, что переменные, выбранные из обследования для использования в балльной методике, должны быть хорошо наблюдаемыми и в меньшей степени подверженными манипуляции. Таким образом, даже если в обследовании содержатся вопросы типа «Сколько раз вчера вы ели?» (показатель, который может меняться в зависимости от сезона или экономического положения семьи), они редко включаются в переменные, применяемые в балльной методике. Такое положение дел безусловно создаёт неудобства для руководителей, которые ищут (иногда отчаянно) инструмент, позволивший бы смягчить последствия кризисов (подобных финансовому кризису в Восточной Азии и его последствиям, проявившимся в России и Латинской Америке). Тем не менее, этот недостаток следует рассматривать в общем контексте методики. Даже если бы формула включала в себя индикаторы, меняющиеся быстрее, для составления идеальных перечней бенефициаров, возникающих по мере того, как кризисы ослабевают и усиливаются, каждые несколько месяцев потребуется проводить повторную оценку домохозяйств. В большинстве случаев это оказывается слишком сложной задачей с административной точки зрения.

4.3. Обеспечение адресности силами общественности Из 122 программ, вошедших в выборку, в 14 используются методы обеспечения адресности силами общественности. Они достаточно ровно распределены по разным континентам и широкому спектру типов программ. Как отмечалось в разделе 3.1, мы полагаем, что использование данного метода представлено недостаточно, особенно в странах с низким уровнем дохода, а те, что всё же были включены в выборку, демонстрируют необычно хорошие результаты. Так, нам известно, что в ряде программ, где адресность обеспечивается общественностью, применяют и другие методы, что может в значительной мере объяснять их эффективность. В мексиканской программе PROGRESA сначала отбирают бедные районы с помощью карты бедности, затем с помощью балльной методики оценки нуждаемости отсеивают небедных жителей этих районов, а потом полученные списки потенциальных бенефициаров формируются окончательно с помощью общественности (Skoufias et al., 2001).

4.3.1. Механизм работы В данном случае тех, кто сможет воспользоваться выгодами программы, определяет группа представителей общественности или местный лидер, основные функции которого не связаны с реализацией программы трансфертов. Участие в программе, которая осуществляется на базе школ могут определять директора школ или учительско родительские комитеты. Распределением зерна, поступившего в виде помощи в период засухи, может заниматься группа старейшин. Для установления права на участие в программах также могут формироваться специальные комитеты, в состав которых войдут представители общественности или также местные должностные лица.

По сравнению с другими методами, данный подход имеет не слишком широкое документальное освещение. Conning and Kevane (2002) представляют наиболее полный обзор и в заключение делают вывод о том, что нам известно мало. Потому соображения, представленные в данном разделе, носят более дискуссионный характер, чем те, что содержатся в большинстве других разделов данной работы.

4.3.2. Факторы, определяющие действенность этого механизма Пожалуй, наиболее убедительным аргументом в пользу обеспечения адресности силами общественности является то, что местные жители лучше владеют информацией или затраты на её получение будут для них меньшими, чем для чиновников из социального ведомства. Чиновник из министерства социального обеспечения узнает только то, что претендент на участие в программе указал в своей заявке, или что ему удалось выяснить в ходе краткого посещения такого претендента на дому, причём это посещение будет связано с временными и транспортными затратами, а претендент может попытаться скрыть информацию. Соседи же гораздо лучше представляют себе то, какими ресурсами располагает претендент, каковы его потребности и причины обращения за помощью;

им не нужно собирать данные в дополнение к тому, что они и так видят каждый день. Помимо этого информационного аргумента есть ещё и аргумент, связанный с социальным капиталом. Там, где между членами сообщества существуют многочисленные связи, у них меньше заинтересованности скрывать информацию или искажать её, а потенциальные последствия могут быть гораздо серьёзнее.

Вторая причина, по которой адресность пытаются обеспечить силами общественности, такова: сообщества получают возможность по-своему определить понятие потребности.

Общенациональные формулы, о которых шла речь в разделе, посвящённом балльной методике оценки нуждаемости, эффективны не везде. Так, доступ к сетям коммунальных услуг может считаться важным показателем благосостояния в городах, но не на селе, где даже состоятельные жители не подключены к таким сетям. Различия в определении потребности могут быть обусловлены и культурными установками относительно того, что представляет собой благосостояние33.

Вместе с тем, есть ситуации, где общественность не столь успешно может обеспечивать адресность. По определению, здесь полномочия по принятию решений переданы лицу или группе, чьи основные функции не связаны с программой трансфертов. Поэтому такой исполнитель может следовать стимулам, которые не связаны с достижением оптимальной адресности (или по крайней мере преследовать не только эту цель)34. Общество может быть заинтересовано в том, чтобы избежать раскола, медсестра или учитель желают установить хорошие отношения со своими пациентами или родителями своих учеников, Следует помнить, что учёт разных определений или интерпретаций потребности затрудняет оценку результатов обеспечения адресности. Если результаты в разных местах при использовании заданного стандарта (напр., уровень подушевого потребления домохозяйства, полученный из подробной анкеты обследования домохозяйств) оказываются неодинаковыми, то можно ли сказать, что один результат хорош, а другой – плох? Или каждый из них представляет оптимальный итог адресности, так как определения потребности различны? Если результаты не имеют сильной корреляции с уровнем подушевого потребления домохозяйств, могут ли они считаться неточными?

Или, напротив, они очень точны, исходя из местного определения?

Эта проблема присутствует в отношении всех участников программы. Например, можно предполагать, что политики национального уровня, ответственные за разработку программы и распределение средств, заинтересованы в том, чтобы их переизбрали на этот пост. Однако при обеспечении адресности силами общественности присутствует ещё одна категория, - работники, причём работники, чьи основные стимулы никак не связаны с успехом программы, и потому при данном подходе эта проблема может приобрести дополнительную остроту.

муниципальный служащий может стараться «выбить» из национального бюджета как можно больше ресурсов для своего муниципалитета, мэр заинтересован в том, чтобы переизбраться на этот пост, местный религиозный лидер может пытаться укрепить социальные нормы своей религии. То, что интересы разных участников процесса не совпадают, предполагает, что даже при наличии у них совершенно точной информации о том, кто действительно нуждается в помощи, они нее обязательно будут пользоваться ею так, как предпочитали бы в центральном ведомстве, финансирующем программу.

Требование, согласно которому человек должен отвечать за обеспечение адресности, может мешать ему выполнять свои обычные и основные функции в сообществе. Если учитель заявит, что семья не имеет права на получение бесплатных учебников, то будут ли родители внимательно прислушиваться к его словам в том случае, если он будет говорить о плохом поведении в классе их ребёнка? Если сосед отказывает соседу в праве на получение пособия, может ли он надеяться на помощь с его стороны в трудное время? Эти проблемы указывают на то, что обеспечение адресности силами общественности может быть сопряжено с издержками, которые непросто выявить и представить количественно.

Обеспечение адресности таким способом может укреплять существующую в обществе структуру власти. Иными словами, местные лидеры будут направлять ресурсы членам своих семей или тем, кто их поддерживает. Отторжение некоторых групп может сохраняться и даже усиливаться: часто от этого страдают национальные меньшинства или носители вируса ВИЧ/СПИД, инвалиды или матери-одиночки. В своей работе Conning and Kevane (2002) приводят следующие примеры: в деревнях Словакии были исключены цыгане, а в Мексике те, кто не владел языком чола, исключали лиц, говорящих на нём.

При использовании такого подхода, как обеспечение адресности силами общественности, предполагается: общественность согласна с центральными властями относительно того, что трансферты будут поступать не всем. Иногда это предположение оказывается неверным. Так, в Индонезии полевые исследования показали: в ряде деревень вместо того, чтобы определять, какие домохозяйства должны получить дотированный рис, старейшины поделили его поровну между всеми жителями.

Наконец, имеются сложности с самим понятием общественности или сообщества.

Концепция такого обеспечения адресности даёт наилучший результат в том случае, когда мы имеем дело с небольшими сообществами, где чётко понятно, кто является его членами, где все принадлежат только к одному сообществу, и где все знают друг друга. Эта модель может применяться достаточно эффективно в сельских районах, где домохозяйства сосредоточены в деревнях, и в городских районах, где имеются места компактного проживания определённых групп. Однако основная часть людей проживает в таких районах, где понятие сообщества имеет менее строгое толкование. Для некоторых сельских районов характерно рассредоточенное проживание. Во многих городах соседи могут быть не знакомы друг с другом, а границы между «сообществами» оказываются размытыми;

кроме того, «сообщества» могут определяться не географическими, а социальными критериями, - местом рождения, фактом окончания той или иной школы, работой на конкретном предприятии, принадлежностью к определённой религии или профессии.

4.3.3. Издержки, связанные с обеспечением адресности силами общественности При обеспечении адресности силами общественности административные издержки низки (или, по крайней мере, представляются низкими). Нередко те, кто отвечает за обеспечение адресности, выполняют эту работу «на общественных началах». Они могут получать помощь для покрытия транспортных расходов, необходимых для тщательного выполнения возложенных на них обязанностей, или расходов на закупку канцелярских принадлежностей, оплату связи и т.п. - а могут и не получать. Эти издержки присутствуют, но их можно перенести на то сообщество или структуру, в интересах которых действует лидер сообщества, а не показывать в бюджете социальной программы.

С административной точки зрения важной задачей и видом издержек, связанными с привлечением общественности (на которые часто не обращают должное внимание), является необходимость работать с тысячами людей, которые не являются штатными сотрудниками программы. Практически никто из них поначалу не знает ничего о программе и механизме её работы. Кто-то из них может не разделять целей программы.

Они в меньшей степени, чем штатные сотрудники заинтересованы в том, чтобы знакомиться с правилами осуществления программы и следовать им;

таким людям будет сложнее находить время для выполнения соответствующих функций, чем штатному персоналу программы. Неграмотность или незнание национального языка окажутся более серьёзными препятствиями, чем при работе с государственными служащими. Кроме того, будет отсутствовать подготовленный канал связи. Таким образом, потребность в обучении и мотивации этих общественных помощников будет выше, чем при использовании штатных сотрудников, а для того, чтобы обеспечение адресности силами общественности давало требуемые результаты, эти аспекты должны получать должное внимание.

4.3.4. Когда целесообразно применять данную методику Обеспечение адресности силами общественности обычно выбирают в том случае, когда другие варианты представляются в сложившихся обстоятельствах неосуществимыми.

Оценка нуждаемости или балльная методика такой оценки могут быть слишком сложными с административной точки зрения. Использование географических или демографических критериев для обеспечения адресности может привести к тому, что число бенефициаров окажется слишком большим для имеющегося бюджета, или представители таких групп в среднем будут «недостаточно бедными». Самоадресование может быть неприменимо исходя из природы задуманной программы.

В каких условиях обеспечение адресности силами общественности даёт наилучшие результаты? Мы уже указали, что одной из предпосылок к использованию данного метода является наличие чётко определённого сообщества и согласия в обществе. Мы полагаем, что он окажется наиболее успешным в том случае, если общественности предстоит выбрать небольшое число бенефициаров программы (напр., три – пять процентов), а не тогда, когда в число бенефициаров может войти до половины членов сообщества. Дело в том, что данный метод чаще всего применяют в странах с очень низким уровнем дохода, где различия в доходе между умеренно бедными и беднейшими категориями могут составлять буквально несколько центов, и потому даже соседям сложно увидеть их и прийти к согласию. Когда выгоды могут поступить только очень ограниченному числу людей, вероятность получения их членами сообщества мала, и люди могут действовать менее заинтересованно или из более альтруистических побуждений, помогая принять решения о кандидатурах бенефициаров или соглашаясь с ними.

Привлечение общественности скорее всего даст наибольший эффект, когда сообщество вынуждено действовать в условиях жёсткого бюджетного ограничения, когда имеется строго определённое количество продовольственных наборов, стипендий, льгот по оплате.

Безусловно, это поможет в общем планировании программы. В противном случае у общественности не будет стимула к нормированию, и бедными объявят всех или значительную часть населения. При распределении благ среди членов сообщества такое жёсткое бюджетное ограничение обычно сопровождается некоторым вариантом географического критерия.

Обеспечение адресности силами общественности может оказаться достаточно успешным при его совмещении с демографическим критерием. Так, с помощью этого метода можно выбирать бенефициаров среди вдов, если программа не в состоянии помочь всем вдовам, или если вдовство в среднем не сильно коррелирует с бедностью, так как распределение благосостояния вдов бимодально. Общественность вполне способна провести различия между двумя категориями вдов: матриархом семьи с несколькими взрослыми работниками, которой помогает один или несколько из них, и больной одинокой женщиной в преклонном возрасте, не получающей какой-либо поддержки от семьи.

Мы также полагаем, что проблемы, связанные с помехами для выполнения основных ролей теми, кто участвует в принятии решений при обеспечении адресности таким образом, можно минимизировать, если программа имеет временный характер или в ней предусмотрены относительно небольшие выгоды.

4.4. Обеспечение адресности на основании географического критерия Обеспечение адресности на основании географического критерия - очень популярный вариант среди программ, вошедших в выборку: это – наиболее часто встречающийся метод (52 из 122 программ). Данный метод – единственный, применявшийся в программах всех типов, однако он относительно более часто встречается в программах общественных работ и социальных фондов, и менее часто – при предоставлении всеобщих продовольственных субсидий. Он применяется во всех регионах и странах всех категорий дохода, но особенно широкое распространение он получил в странах Латинской Америки, Южной и Восточной Азии. В 51 из 52 случаев применения этот метод использовался в сочетании с одним и более других подходов. Он был единственным способом обеспечения адресности только в колумбийской программе коммунальных субсидий. В данном разделе мы кратко рассматриваем вопросы, связанные с применением механизма обеспечения адресности на основании географического критерия. Более подробный и глубокий анализ этого метода см. в работе Bigman and Fofack (2000).

4.4.1. Механизм работы Обеспечение адресности на основании географического критерия предусматривает распределение ресурсов между географическими районами, опираясь на информацию, которая, как представляется, хорошо отражает степень бедности в них. В связи с этим данный подход часто называют «составление карт бедности». В качестве таких районов могут выступать единицы административно-территориального деления страны (штаты или округа), или области, обслуживаемые поставщиками определённых видов услуг, - такими, как больницы и школы. Для составления карт бедности могут использоваться несколько инструментов;

различия между ними в основном определяются количеством используемой информации и способом её сочетания для оценки масштабов бедности в каждом из районов. Главные такие инструменты представлены ниже, в порядке возрастания требований к объёму информации.

Кроме того, есть и сложности, связанные с понятием бедности. Экономисты в качестве показателя благосостояния традиционно использовали доход или потребление, причём обычно считалось, что потребление лучше отражает «постоянный» доход или доход в течение жизни. В отличие от этого, карты бедности в большинстве случаев составлялись на основании «базовых потребностей», когда бедность определяется степенью доступа к базовым услугам. Полученные показатели часто интерпретируются в соответствии с одним из этих подходов.

Простейшая форма обеспечения адресности на основании географического критерия предусматривает использование всего одной переменной, напр., состояния питания;

эта переменная используется в том случае, если программа преследует цели, связанные с предоставлением питания. В Гондурасе отбор муниципалитетов для участия в программе денежных трансфертов PRAF осуществлялся исходя из уровня питания, а в качестве критерия использовали z-баллы роста с учётом возраста;

эта информация была получена из обследования роста первоклассников, проведённого в 1997 году (Morris, 2001). На ранних этапах программы Beca Alimentaria в Венесуэле «составление карты» носило менее формальный характер;

в основу «карты» ложились суждения ответственных за программу о том, какие школы обслуживали бедные районы. Разумеется, такие суждения основывались на знакомстве с разными типами карт бедности и реальным положением дел, однако они не имели официального количественного выражения, а в разных районах страны могли учитываться разные факторы. В подобных случаях используемая концепция бедности явно носит очень субъективный характер, не очень ясна или прозрачна.

Более сложный вариант составления карт бедности предусматривает анализ основного компонента, позволяющий вывести суммарный показатель бедности. Его часто интерпретируют как отражение базовых потребностей или способностей, а выбор переменных в основном определяется сочетанием избранной стратегии и наличия данных.

Например, на начальном этапе мексиканской программы PROGRESA, когда для обеспечения адресности применялся географический критерий, были задействованы семь переменных из семи источников данных: XI Общей переписи населения и жилья года, Переписи населения и жилья 1995 года и Географического каталога. Все исследования были подготовлены и проведены Национальным институтом статистики, географии и информации (INEGI). Семь переменных включали в себя: (i) показатель грамотности среди лиц старше 15 лет;

(ii) процент домохозяйств, имеющих доступ к водопроводу;

(iii) не имеющих доступа к канализации;

(iv) не имеющих доступа к электричеству;

(v) средняя численность живущих в одной комнате;

(vi) процент домов с земляным полом;

и (vii) процент рабочей силы в сельском хозяйстве. На основании этих семи переменных был проведён анализ основного компонента, позволивший вывести базовый индекс маргинализации по каждому району, охваченному переписью, и этот индекс обычно интерпретировался как отражение базовых потребностей (Skoufas et al., 2001).

В более поздних методиках составления карт бедности в качестве показателя благосостояния или бедности используют потребление. Здесь пытаются совместить информацию о потреблении из национально-репрезентативных обследований дохода и расходов на уровне домохозяйств и информацию, собранную в ходе общенациональной переписи по всем домохозяйствам страны (Hentschel, Lanjouw, Lanjouw and Poggi, 2000).

Используя переменные, одинаковые для обоих наборов данных, оценивается модель потребления домохозяйства с использованием обследований расходов. Затем с помощью полученных коэффициентов предсказывают потребление для каждого домохозяйства в национальной переписи. Далее, исходя из некоей черты бедности и индекса бедности (т.е.

доли бедных в населении, дефицита дохода или остроты бедности) выводятся значения уровней бедности для каждой географической единицы. Таким образом, этот подход в принципе является усложнённой разновидностью балльной методики оценки нуждаемости применительно к географическим единицам.

Особая характеристика этого нового подхода состоит в том, что более внимательно учитываются проблемы, связанные с точностью предсказаний (Elber, Lanjouw and Lanjouw, готовится к публикации). Так, в примере из Эквадора, который приведён в работе Hentschel et al. (2000), административно-территориальная единица ниже кантона (число которых порядка 400) соответствует приходу (порядка 1000). Значения стандартного отклонения становятся достаточно большими, чтобы скомпрометировать сравнения для небольших приходов (менее 500 домохозяйств). Пример Эквадора стал своего рода образцом и «полигоном» для применения данной методики. В дальнейшем аналогичные программы были проведены, идут или готовятся к проведению в Бразилии, Гватемале, Мексике, Никарагуа, Панаме, Кении, Мадагаскаре, Малави, Мозамбике, Южной Африке, Танзании, Уганде, Китае (в одной провинции), Индонезии (в одной провинции) и Вьетнаме (Lanjouw, 2002).

Поскольку для составления таких карт бедности необходим доступ к данным переписи на уровне домохозяйств, то данная работа либо выполняется силами бюро переписи населения, либо нарушаются прецеденты доступа. Для создания карт бедности, основанных на потреблении, требуется также, чтобы обследования домохозяйств содержали большой набор переменных, присутствующих и в переписи, и чтобы они кодировались одинаково, - условие, которое часто не соблюдается.

4.4.2. Факторы, определяющие действенность этого механизма На действенность и пригодность обеспечения адресности на основании географического критерия влияет множество факторов: точность при составлении, тип программы и имеющиеся варианты.

Перспективы данного подхода в значительной степени зависят от возможности определить и точно измерить переменные, которые сильно коррелируют с концепцией благосостояния, лежащей в основе анализа, будь то базовые потребности, способности или потребление.

Карта бедности, составленная с использованием неудовлетворительных данных, вряд ли будет точнее, чем результаты оценки нуждаемости, проведённой на основании неверной информации. Вместе с тем, эту связь можно действительно оценить только в случае составления карты бедности с точки зрения потребления, и это, безусловно, одна из привлекательных черт данного инструмента. Ниже мы в основном будем говорить о составлении карты бедности именно такого типа, однако во многом наши рассуждения справедливы и для карт бедности, трактуемой с точки зрения других концепций благосостояния.

Корреляция между пространством и бедностью – очевидный детерминант точности при использовании географического критерия для обеспечения адресности. Нередко такая корреляция сильна: одни районы гораздо богаче других в связи, например, с различиями в климатических условиях или наделённости природными ресурсами, традициях управления или имеющейся инфраструктуре. Подобные различия чаще характерны для больших стран, которым присуще географическое разнообразие и(или) децентрализованная практика управления. В Бразилии, крупной стране с федеративным устройством, уровень бедности в юго-восточном штате Сан-Паулу составляет всего 5,1 процент, а в северо восточном штате Мараньяо его значение в 10 раз выше, - 51,4 процента (World Bank, 2001).

В отличие от этого, на Ямайке, небольшом государстве с унитарным устройством, несмотря на то, что среднее потребление в самом благополучном приходе вдвое выше, чем в самом бедном (STATIN and POIJ, 1994), различиями между средними значениями по приходам вызвано лишь 11 процентов от общего неравенства (STATIN, 1989), а остальное объясняется различиями внутри самих приходов. В бывшем СССР одно из последствий централизованного планирования заключается в том, что благосостояние в городах в разных регионах более однородно, чем в рыночных экономиках.

В большинстве стран единственным источником информации для всех мелких географических единиц является перепись населения, однако она содержит всего несколько переменных (обычно отражающих демографические характеристики домохозяйства и его жилищные условия). В ряде стран могут иметься ещё несколько источников: ежегодные обследования роста и массы тела первоклассников или карты почв и осадков. Они могут более тесно коррелировать с благосостоянием, но всё же не способны служить совершенными заменителями, особенно если многие дети не посещают школу или если базу экономики страны составляет не сельское хозяйство. Ранее эта ситуация заставляла ограничивать либо выбор переменных, либо возможный уровень дисагрегирования, что являлось серьёзным препятствием к улучшению качества карт бедности. Введение методов предсказаний, в которых используются данные переписи и обследований, позволяет постепенно решать эту проблему.

Для заданного распределения дохода в пространстве доля общего неравенства, объясняемая вариативностью среднего дохода в разных районах, с повышением уровня дисагрегирования будет расти. Преимущество использования данных национальной переписи в том, что они обычно содержат информацию о самых мелких единицах территориально-административного деления, которые только могут быть представлены во всех источниках данных;

это значительно повышает точность адресности. Однако часто против использования карты на самом низком уровне дисагрегирования часто срабатывают два фактора. Во-первых, возможно, что даже на этом уровне в некоторых странах различия между районами могут быть незначительными, и работа только с некоторыми из них приведёт к значительному недоохвату. Впрочем, в таком случае можно распределить ресурсы между всеми районами, применив, например, формулу, основанную на индексе. Во-вторых, поскольку точность предсказанного потребления на более низких уровнях дисагрегирования снижается, нельзя с уверенностью ожидать, что на практике адресность окажется действенной. По этим причинам оптимальный подход может быть таким: использовать географический критерий для распределения ресурсов между районами, а затем, для обеспечения адресности внутри самих районов, применить иной метод.

Кроме того, с использованием карт бедности связаны и некоторые вопросы административного характера, имеющие отношение к уровню предоставления услуг.

Даже при точных картах бедности для очень небольших географических районов, использовать эту информацию в полной мере может быть трудно с административной точки зрения. В одном школьном районе могут возникнуть сложности со снабжением некоторых школ бесплатными учебниками, в другом такие сложности могут отсутствовать. В больнице возможны проблемы со взиманием платы с жителей определённых районов, а при работе с представителями других районов такие проблемы не возникают. Вместе с тем, использование бесплатных учебников в некоторых школьных районах или введение льгот на оплату определённых услуг во всех сельских районах может не представлять административных трудностей.

В некоторых типах программ или для определённых услуг географический критерий для обеспечения адресности может применяться с большим эффектом. Карты бедности часто используют для того, чтобы выбрать районы реализации инфраструктурных проектов (напр., решая, где строить новые дороги или школы). В более ограниченном контексте программ социального обеспечения возможны различные способы их применения.

В программах общественных работ и программах социальных фондов важно правильно определить место создания инфраструктурного объекта;

с помощью карт бедности определяют, что район, который будет обслуживаться таким объектом, действительно беден и не имеет доступа к соответствующим услугам, и что население, из числа которого будут набирать рабочих в проект, бедно.

Карты бедности можно использовать для выявления районов, где предполагается предоставлять дотируемые услуги или трансферты. Действенность такого подхода зависит от того, как часто возникает потребность в услугах или покупках, особенно в городах. Для того, чтобы воспользоваться услугой, которая нужна им часто, люди не поедут также далеко, как за услугой, потребность в которой возникает время от времени. Поэтому можно ожидать, что при расположении магазинов, где продают субсидированные кукурузные лепёшки, которые необходимо покупать ежедневно, свежими, в бедных районах, адресность будет выше, чем при реализации через магазины месячной нормы субсидированного риса или муки. Если актуальными являются соображения безопасности, удобства, «эффекта клейма», то использование географического критерия в программах, где требуется личное присутствие бенефициара, может оказаться оптимальным. Так, члены богатого домохозяйства могут послать слугу в бедный район и поручить ему приобрести месячную норму сухого молока, на которое распространяются субсидии, однако вряд ли они станут отправлять в такой район своих детей, чтобы те могли ежедневно выпить стакан молока в центре питания.

Методы обеспечения адресности силами общественности по определению применимы только для распределения средств, выделенных какому-то сообществу под конкретную программу;

для того, чтобы общая адресность была высокой, требуется иной механизм распределения благ между разными сообществами. В этой ситуации географический критерий становится наиболее разумным дополнением. Например, в программе школьных стипендий в Индонезии, которая была введена после финансового кризиса 1997/1998 г.г., на основании географического критерия распределялись средства между районами, а в самих районах – между школами. На уровне школ привлекали общественность, и дети из наиболее нуждающихся семей отбирались комитетом, в состав которого вошли представители общественности и местные чиновники (Правительство Индонезии, 1998).

Одна только карта бедности для назначения крупных пособий (особенно денежных) используется редко из-за присущей ей неточности.

Наконец, на решение об использовании географического критерия будет влиять осуществимость других вариантов. Там, где административные возможности достаточно развиты и позволяют проводить программы денежных трансфертов на основании оценки нуждаемости, географический критерий не сможет ни заменить, ни дополнить их. Но там, где оценку нуждаемости провести невозможно, один из вариантов может предусматривать сочетание географического критерия и обеспечения адресности силами общественности, либо сочетание географического критерия и самоотбора.

4.4.3. Издержки, связанные с обеспечением адресности на основании географического критерия Обеспечение адресности на основании географического критерия популярно в значительной мере потому, что при этом не требуется значительных административных ресурсов. Немногочисленная группа аналитиков может составить карту (для выполнения этой задачи можно даже привлечь подрядчиков) на основании имеющихся в их распоряжении данных;

впрочем, точность такой карты будет тем выше, если ежегодно собирать подробные данные на дисагрегированных уровнях. Затем этой картой могут пользоваться самые разные ведомства, которым достаточно интуитивного представления о том, как она составлена.

Характер использования карты бедности часто определяется политическими, социальными и экономическими факторами. На такой карте регионы представлены в зависимости от уровня бедности в них, и можно получить представление об абсолютном масштабе бедности. Однако сама по себе карта ничего не сообщает о том, сколько ресурсов следует направить в такие районы. Иногда градация в распределении ресурсов невелика, так что с точки зрения подушевых показателей беднейший район может получить из расчёта на душу населения лишь на 10 процентов больше, чем самый богатый. В других случаях градация может быть очень резкой: беднейшие области получают в несколько раз больше, чем самые богатые. В принципе, программа может вообще исключить богатые области и дифференцированно распределять ресурсы между теми районами, которые охвачены ею.

Там, где осуществление программы сопряжено со значительными постоянными затратами, необходимыми для её «запуска», с точки зрения экономии целесообразнее сосредоточивать ресурсы только в нескольких районах. Однако исключить те или иные регионы может оказаться невозможным по политическим соображениям. Например, при формировании системы обеспечения адресности на основании географического критерия те, кто планировал боливийский Социальный инвестиционный фонд, сначала предполагали оценивать кантоны (округа) на общенациональном уровне, а затем обслуживать только самые бедные из них. Поскольку положение некоторых департаментов (штатов – прим. перев.) было значительно лучше по сравнению с другими, в них практически не оказалось приоритетных кантонов. Вообще, большинство приоритетных кантонов оказались сосредоточены всего в трёх департаментах.

Представители других департаментов стали протестовать против того, что средства направлялись только в эти три;

кроме того, в то время особое внимание в стране придавали вопросам децентрализации и раздела доходов между центром и местными самоуправлениями. Механизм определения приоритетности пришлось пересмотреть, и теперь она отмечала приоритетность районов внутри департаментов, а не между ними. В границах каждого департамента кантоны получали рейтинг с учётом уровня грамотности населения, показателей зачисления в школу и младенческой смертности. Затем кантоны, получившие таким образом тот или иной рейтинг, делились на четыре группы с точки зрения приоритетности;

каждой группе соответствовали примерно равные доли населения.

Таким образом, в разных департаментах существовали разные пороговые значения индекса бедности, который разделял первый и второй уровни с точки зрения приоритетности. В ходе реализации и экспертной оценки проекта кантоны «1й приоритетности» в каждом департаменте рассматривались одинаково (Grosh, 1994). Аналогичные мотивы повлияли на распределение средств по географическому признаку в египетской системе продовольственных субсидий, а также в программе «Продовольствие за посещение школы» в Бангладеш. В Египте распределение слабо коррелировало с картой бедности, так что важным представляется влияние других факторов (Ahmed, Bouis, Gutner and Lofgren, 2001). В Бангладеш по политическим соображениям право на участие в программе получили все тана (единица административно-территориального деления страны – прим. перев.), однако в их границах отбирались самые бедные союзы (Ahmed and del Ninno, 2001).

Политические факторы могут влиять и на сам индекс результатов адресности. Например, если в беднейших регионах низка плотность населения, то механизм обеспечения адресности, основанный на доле бедных в населении, будет направлять больше средств в более состоятельные регионы, а механизм, в основе которого лежит показатель остроты бедности, обеспечит более значительную концентрацию ресурсов в более бедных регионах (хотя число их будет меньшим). Таким образом, итог может зависеть частично и от того, где расположены самые бедные районы (сосредоточены они в нескольких провинциях или разбросаны по всей территории страны), а также от характеристик политической системы страны (напр., роли региональных законодательных органов в «дележе» бюджета, общей природе децентрализации или федерализма и использования ресурсов, или осложняющих факторов, связанных с различиями в уровне благосостояния представителей разных этнических групп). Кроме того, если на начальном этапе программа осуществляется лишь в нескольких регионах, впоследствии всё сильнее будут звучать требования распространить её и на другие области;

это особенно верно в том случае, если в программе предоставляют услуги здравоохранения и образования, а её движущей силой является желание предоставить равные возможности (а не только бороться с нынешней бедностью).

Может случиться так, что в каких-то районах будет больше малоимущих, но все районы будут в одинаковой степени «бедны» с точки зрения дефицита услуг образования и здравоохранения.

Важные вопросы социального плана возникают и в связи с порядком использования средств. Так, в ситуации, когда ресурсы сосредоточены в беднейших районах (даже если при этом высока результативность по затратам), из программы могут быть исключены люди, которые столь же бедны, но проживают в других районах. Такая ситуация явно противоречит принципу горизонтальной справедливости, согласно которому отношение ко всем, кто имеет схожие характеристики, должно быть одинаковым. Для того, чтобы следовать этому принципу, ресурсы программы необходимо направлять во все регионы пропорционально масштабам бедности, либо исправлять ситуацию, используя ресурсы из других программ (возможно, с применением разных методов обеспечения адресности внутри регионов).

Наш опыт показывает: немалые усилия уходят на создание карт бедности, которые соперничают между собой и строятся на основании разных бессистемных составных индикаторов бедности, а затем ведутся долгие споры о том, какая из этих карт будет оптимальной по всем параметрам или будет лучше всего подходить для решения конкретной задачи. Если бы эту энергию потратить на составление карт, сочетающих в себе информацию переписи и обследований, и на то, как следует применять такие карты, пожалуй, искусство обеспечения адресности на основании географического критерия могло бы получить дальнейшее развитие. Так, есть примеры, когда страны тратили годы на обсуждение незначительных деталей относительно источников данных или бессистемных индексов, но при этом размеры ресурсов, направлявшихся в те или иные регионы в соответствии с рейтингом бедности, различались лишь немного.

4.4.4. Когда целесообразно применять данную методику Карты бедности могут применяться в странах с любым уровнем дохода и административных возможностей. Они могут использоваться и используются во всех типах программ. Географические методы могут сочетаться с другими инструментами обеспечения адресности (следует отметить, что в нашей выборке один лишь географический критерий не использовался ни в одной из программ). Некоторые подходы (напр., обеспечение адресности силами общественности) требуют, чтобы предварительно был задействован географический критерий;

таким образом, эта методика имеет самое широкое применение. Однако сама по себе она не обеспечивает достаточно точных результатов. Поэтому решение о том, как следует её применять (отдельно или в сочетании с другими инструментами), будет зависеть от целого ряда факторов. При прочих равных условиях, данный подход окажется наиболее действенным там, где бедность тесно коррелирует с географическим расположением, где выгоды получают в виде услуг, потребляемых лично и ежедневно, и где размер пособия невелик или другие методики неосуществимы.


4.5. Обеспечение адресности на основании демографического критерия Обеспечение адресности на основании демографического критерия (возраста и/или пола) является распространённой разновидностью категориального подхода. В нашей базе данных содержится 24 примера программ, предназначенных для престарелых, и 36 – для детей;

19 из 24 программ для стариков являются программами денежных трансфертов и достаточно ровно распределены между регионами Латинской Америки, Восточной Европы, африканских стран к югу от Сахары и Восточной Азии. Из 36 программ, направленных на детей, 24 предусматривают денежные трансферты. Больше всего таких программ в Латинской Америке, - 14. Затем следуют Восточная Европа и Восточная Азия (11 и 8 соответственно), и в африканских странах, расположенных к югу от Сахары, БВСА и Южной Африке имеется по одной программе.

Медианная программа, в которой адресность обеспечивалась на основании демографического критерия (возраста или пола) дала результат, который был не лучше и не хуже итогов использования программ, где этот критерий не применялся35. Однако среди программ, использующих географический критерий, отмечались значительные расхождения. Программы для детей и молодёжи в среднем более успешно обеспечивали передачу ресурсов бедным, чем программы для престарелых. Программы, в которых демографический критерий сочетался с каким-либо иным методом показывали гораздо более высокие результаты, чем при использовании только одного демографического критерия. Лучшими программами в нашей выборке, где использовался только демографический критерий, стали выплаты семейных пособий в Венгрии, показав результат в 1,57. Тем не менее, в двенадцати из 23 случаев применения демографическом критерия в сочетании с оценкой нуждаемости или использованием географического критерия, бедные домохозяйства получали больше ресурсов, предоставляемых в рамках программ.

Из тех программ, что были включены в нашу базу данных, наиболее прогрессивные результаты с точки зрения обеспечения адресности для пожилых были обнаружены в Чили При условии того, что будут исключены программы, где в качестве метода обеспечения адресности использовали самоотбор на основании потребления (напр., самоотбор при продовольственных субсидиях).

(CAS-PASIS) и Коста-Рике (Pensiones no Contributivas);

хуже всего выглядят программы трансфертов во Вьетнаме и Латвии. В Чили право на участие в программе определялось на основании возраста и применения балльной методики оценки нуждаемости, которая использовалась в ходе посещения претендента на дому. Надзор за применением этой методики осуществлялся централизованно, но полномочия по определению прав на участие были делегированы местным властям и частному сектору. В Коста-Рике претенденты на участие в программе были обязаны подавать заявления в её местных отделах, а социальные работники, рассматривавшие такие заявки, при определении права на участие пользовались достаточно широкими полномочиями (Grosh, 1992). Среди программ, где при работе с престарелыми использовали только демографический критерий, наиболее прогрессивные итоги отмечаются для программы пенсионного обеспечения в Болгарии – 1,10.

Смысл применения демографического критерия для обеспечения адресности прост:

отобрать группы, которые имеют легко наблюдаемые характеристики (пожилые, молодёжь, домохозяйства, возглавляемые женщинами и т.п.) и при этом беднее средних показателей, и предоставить им право на получение какого-то блага. В некоторых случаях (напр., всеобщие детские пособия) этот критерий является единственным. Но данный подход можно сочетать с другими методами: почти три четверти программ, предназначенных для детей, предусматривают также оценку нуждаемости или применение географического критерия.

Хотя использование демографического критерия представляется достаточно несложным, в ходе его практического применения могут потребоваться некоторые дополнительные усилия. Программы, участие в которых ограничено детьми и престарелыми, часто требуют подтверждения возраста и представления национального идентификационного номера (если в стране существует такая система). Там, где эта информация присутствует, применение данного критерия не создаёт дополнительного административного бремени. В отсутствие подобных документов ответственные за программу могут совершить ошибки включения (если не требуется подтвердить возраст реципиента) или исключения (если документы требуют, но получить их сложно).

Несмотря на то, что в принципе получение таких документов не должно быть связано с какими-либо трудностями, во многих странах (и особенно – в странах с низким уровнем дохода) бедные могут при этом столкнуться с проблемами. Они могут не представлять, насколько важен тот или иной документ или не понимать порядок его получения. Они могут не владеть необходимым языком или быть неграмотными. Помимо необходимости платить пошлины и, возможно, взятки, при посещении пунктов регистрации они несут транзакционные издержки (временные и транспортные). Если услуги органов, выдающих документы, низкого качества (неудобные часы работы, длинные очереди, ненадёжность), при необходимости повторных посещений транзакционные издержки для клиентов увеличиваются. Если требуется представлять документы о собственном семейном положении или семейном положении родителей, проблема может усугубиться, особенно когда многие пары не регистрируют брак официально. Как правило, с программами для престарелых связано больше проблем, чем с программами для детей. В настоящее время во многих странах системы регистрации работают лучше, чем шестьдесят лет назад. Если вместо свидетельства о рождении или для его получения необходимы неформальные свидетели или официальные удостоверяющие документы, получить их проще для недавних событий, чем для тех, что произошли давно. Кроме того, сотрудникам программы гораздо легче определить, достиг ли ребёнок пятилетнего возраста, чем понять, достиг ли взрослый человек 65 лет (или любых других пороговых возрастных значений), чтобы работать без документов. Впрочем, там, где распространена проблема недоедания, сложности могут возникнуть и с определением возраста ребёнка.

В программах для беременных и кормящих женщин обычно требуют медицинскую справку, подтверждающую факт беременности и указывающую ожидаемые сроки родов.

Это требование может спровоцировать дополнительные транзакционные издержки, хотя и не для тех женщин, которые регулярно наблюдаются в предродовом периоде. Для женщин, которые в отсутствие программы не обратились бы за такой помощью, осмотр сопряжён с определёнными издержками, и должен компенсировать их, обеспечив какие-то выгоды. Иногда после появления ребёнка женщинам необходимо проходить повторное освидетельствование, чтобы их отнесли к категории «кормящих»36. Однако опыт показывает, что подобных требований следует избегать. Они привносят некий бюрократический процесс, который дорого обходится и участникам программы, и государству, и которого можно легко избежать: дата окончания участия в программе рассчитывается путём прибавления необходимого числе месяцев после ожидаемой даты рождения ребёнка.

Следует отметить ещё два административных аспекта, связанных с использованием демографического критерия для обеспечения адресности. Для физического предоставления индивидуальных пособий могут потребоваться миллионы операций: столь непохожие друг на друга программы, как программа «Стакан молока» в Перу и программа выплаты пенсий по старости во Вьетнаме, обслуживают свыше миллиона бенефициаров каждая (Coady, Grosh, Hoddinott, 2003). Использование широкого критерия для обеспечения адресности приводит к появлению многочисленной базы клиентов, и это усложняет решение административных вопросов (напр., надёжное предоставление трансфертов, включение новых клиентов, получивших соответствующее право, отсев из программы тех, кто утратил соответствующее право). Во-вторых, и дети, и старики обладают меньшей физической подвижностью, чем другие категории населения, а это оказывает важное влияние на показатель получения благ, особенно в сельских районах бедных стран.

Интересны результаты сравнения Южной Африки и Намибии. В Южной Африке физическая доставка пенсий осуществляется государственной структурой. В сельских районах действуют передвижные банкоматы, которые останавливаются в местах сбора людей, таких как рынки и магазины. Показатель получения пенсий в сельских районах достигает 80 процентов (Case and Deaton, 1998). В отличие от этого, в Намибии доставкой пенсий занимается частная компания, которая обслуживает всего несколько пунктов выдачи денег. Некоторым пенсионерам из самых отдалённых северных районов страны приходится ездить за своей пенсией за 100 км. Это обстоятельство в сочетании со сложной процедурой получения документов и регистрации привело к тому, что в среднем показатель получения пенсий в стране составляет 48 процентов, причём в некоторых районах он опускается до 30 или 34 процентов (Subbarao, 1998).

4.5.1. Факторы, определяющие действенность этого механизма Действенность обеспечения адресности на основании демографического критерия как отдельного метода зависит от того, является ли целевая группа (старики, дети или другая категория населения) в среднем беднее, чем те, кого не включили в программу.


Существуют огромные различия в уровне бедности для этих категорий. Например, в Польше доля бедных среди детей дошкольного возраста в два раза выше, чем аналогичный В качестве критерия предполагается не кормление грудью в буквальном смысле, а определённый период (шесть месяцев или год) после рождения ребёнка.

показатель для лиц в возрасте 65 лет и старше. В отличие от этого, в соседней Эстонии доля бедных среди престарелых на 50 процентов выше, чем среди дошкольников (Braithwaite, Grootaer and Milanovic, 1999). Вместе с тем, с измерением таких уровней бедности связаны некоторые важные моменты. Во-первых (и это характерно для всех оценок бедности), важно проводить различие между долей бедных и остротой бедности.

В приведённых выше примерах Польши и Эстонии, несмотря на то, что в разных возрастных группах доли бедных существенно расходятся, дефицит дохода (показатель глубины бедности) в обеих странах был примерно одинаковым и для детей, и для престарелых. Во-вторых, выбирая в качестве критерия адресности возраст, необходимо понять, как устроена жизнь в конкретном обществе. Полагают, что в Южной Африке, поскольку дети часто живут вместе с бабушками и дедушками, пенсия по старости является действенным инструментом помощи детям;

по мнению Duflo (2000), пенсионный доход, который получают женщины, значительно улучшает питание детей, особенно девочек.

Третий вопрос связан с выведением показателя благосостояния домохозяйств. Если «нужды» детей меньше, чем у взрослых, то при прочих равных условиях подушевые показатели приведут к завышению показателя бедности для многодетных домохозяйств.

Поправки на это обстоятельство осуществляются с помощью так называемой «шкалы эквивалентности». Некоторые виды расходов, напр., на отопление, освещение и – в некоторой степени – оплату жилья не являются индивидуальными, но относятся на всё домохозяйство. В отношении таких статей совместное проживание обеспечивает в подушевом выражении меньшие расходы, чем проживание отдельно. Учёт этого фактора известен как «экономия от масштаба».

В своём исследовании семи стран Восточной Европы и бывшего СССР Lanjouw, Milanovic and Paternostro (1998) показывают важность учёта шкалы эквивалентности и экономии от масштаба. В отсутствие шкалы эквивалентности во всех семи странах пожилые оказываются беднее, чем в среднем, причём иногда значительно беднее. Домохозяйства с тремя и более детьми беднее (иногда существенно), чем средний показатель. Вместе с тем, даже незначительные поправки с учётом шкалы эквивалентности (приняв, что потребности детей составляют 70 – 90 процентов от потребностей взрослых) даёт обратную картину.

Этот момент имеет очень большое значение для разработки стратегии: куда направлять средства, - на выплату пенсий или детских пособий и на финансирование услуг для детей?

Deaton and Zaidi (2000) и Lanjouw, Milanovic and Paternostro (1998) приводят прекрасные материалы по выведению шкалы эквивалентности и экономии от масштаба. Общий подход, который они используют, соответствует уравнению: Эквивалент взрослого = (А + К), где учитывает поправку на эквивалентный возраст, а - экономию от масштаба.

Подушевой показатель благосостояния домохозяйства предполагает, что экономия от масштаба отсутствует ( = 1), а потребности детей и взрослых одинаковы ( = 1). Если потребление домохозяйства главным образом складывается из продуктов питания (как происходит в чрезвычайно бедных домохозяйствах в странах с низким уровнем дохода), то экономии от масштаба почти нет, и значение близко к единице. Поскольку дети едят меньше взрослых, большое значение приобретает шкала эквивалентности;

её значения будут сильно отличаться от значений для детей, так как им нужно меньше калорий, чем взрослым (т.е. 1). По мере роста дохода домохозяйств и стран меняется характер потребления. Доля ресурсов, расходуемая на продовольствие, сокращается, а доля «общих» для всего домохозяйства благ, таких как жилья и товаров длительного пользования, растёт;

увеличивается экономия от масштабов, и 1. В то же время дети потребляют больше непродовольственных товаров, таких как одежда и игрушки, что увеличивает расходы на их содержание и снижает важность шкалы эквивалентности продовольствия, - значение начинает приближаться к единице.

4.5.2. Издержки, связанные с обеспечением адресности на основании демографического критерия Для программ, в которых для обеспечения адресности используют демографический критерий, характерны более низкие административные расходы, чем при других методах;

впрочем, к этому заявлению следует относиться осторожно, так как мы располагаем данными лишь по небольшому числу программ. Частные издержки главным образом носят характер транзакционных и связаны с зачислением в программу и получением благ;

как показывает пример Южной Африки и Намибии, они могут быть весьма различными.

Ещё одно достоинство таких программ при работе с детьми и престарелыми состоит в том, что они предназначены для таких членов общества, от которых не ожидают работы (или по крайней мере, тяжёлой работы);

поэтому предоставление трансфертов этим категориям не вызывает вопросов о том, подрывает ли это заинтересованность в работе.

Программы, работающие на основании демографического критерия, часто весьма привлекательны с политической точки зрения. Особенно это верно в отношении программ для детей, - они популярны почти везде;

частично это объясняется тем, что они отвечают аргументу о формировании человеческого капитала для последующих поколений, обеспечении равенства возможностей. Популярны также и программы для престарелых;

во многих обществах пожилой возраст вызывает уважение, и никто не желает, чтобы его преследовали образы нищих стариков-инвалидов, отражающих либо неспособность общества позаботиться о них, либо напоминая о возможной собственной судьбе.

4.5.3. Когда целесообразно применять данную методику Применение только демографического критерия для обеспечения адресности возможно там, где имеется сильная корреляция между бедностью и возрастом, где важным фактором является политическая привлекательность программы для определённой возрастной категории, или где невозможно применить какие-либо иные варианты. Данный подход обеспечивает лучшие результаты в сочетании с оценкой нуждаемости, балльной методикой оценки нуждаемости или привлечением общественности;

если можно применить эти дополнительные механизмы, он позволяет сократить на начальном этапе целевое население до небольшой группы в соответствующей возрастной когорте.

4.6. Самоадресование В выборке представлены 13 программ, где самоадресование достигалось требованием участия в работах, 27 программ, где самоотбор строился на приобретении дотируемого продовольствия, и 10 программ, где для участия в программе сообщество должно было представить соответствующую заявку (подобно проектам социальных фондов). В целом, эта методика имеет довольно широкое распространение. Она тесно связана с типом реализуемой программы: мы видим вместе требование участия в работах и программы общественных работ, ценовые субсидии на продовольствие и самоотбор, основанный на качестве такого продовольствия, а также общественный тендер и работу социальных фондов. Корреляции с регионами выражены менее явно. Социальные фонды работают во всех регионах мира, хотя в выборке представлены лишь немногие из них, причём большинство приходится на Латинскую Америку. Программы общественных работ главным образом осуществляются в Латинской Америке, Африке и Южной Азии.

Выборка программ продовольственных субсидий в основном представляет регион БВСА и отражает современные тенденции (хотя 20-30 лет тому назад продовольственные субсидии были распространены гораздо шире).

Результаты самоадресования через участие в работах или общественный тендер более ровные, чем в других методах, причём первый механизм обеспечивает более точную адресность. Показатели результативности для требования участия в работах лежат в пределах от 1,48 для программы JPS-PDKв Индонезии до 4,0 для программы Trabajar в Аргентине, и от 0,93 для Социального фонда Армении до 1,30 для Социального фонда Боливии. Самоадресование через приобретение дотируемого продовольствия не столь успешно;

значения здесь от 0,28 для освобождения цельного молока от НДС в Южной Африке до 1,63 для субсидированного риса в городах индийского штата Андра-Прадеш.

4.6.1. Механизм работы В программах с элементами самоадресования может принять участие любой желающий, однако при этом они составлены так, что в основном к ним обращаются бедные. Небедные не участвуют в программах по собственной воле. Факторами, которые обуславливают такой выбор, являются частные транзакционные издержки участия, «эффект клейма», связанный с использованием предлагаемых в программе услуг, и предпочтения относительно качества.

Транзакционные издержки могут быть большим и малыми, явными и скрытыми, иметь временное или денежное выражение. Всегда очень важно иметь представление о масштабах транзакционных издержек. Они могут влиять на участие в программе даже если не предполагается использовать их в качестве инструмента обеспечения адресности.

Вот некоторые примеры.

Классическая форма самоадресования – учёт стоимости участия в программе с требованием работы во времени. Для того, чтобы получить оплату деньгами или продовольствием, необходимо выполнить значительную работу. Как правило, речь идёт о неквалифицированном, тяжёлом физическом труде. Обычно требуется работать весь день.

В одних программах работа предлагается в течение нескольких недель или месяцев, в других работа носит спорадический характер. Такая работа на протяжении полного рабочего дня означает, что участники вынуждены сокращать время, идущее на другие виды деятельности. Большинство участников в отсутствие общественных работ тратили бы время на поиски какой-то другой работы и находили бы её (как правило – в качестве подёнщиков, обрабатывая собственный земельный надел или занимаясь собственным бизнесом). Таким образом, не участвуя в общественных работах, они имели бы какой-то заработок. Для них транзакционные издержки участия в программе равны такому недополученному доходу. Размер издержек будет зависеть от того, как построена программа. Программы, реализуемые в сельских районах в периоды «затишья»

сельскохозяйственных работ, предлагающие подённую работу или занятость в течение неполного дня, позволяют участникам заниматься ещё какой-то трудовой деятельностью;

размер недополученного дохода в них будет ниже, чем в программах, где необходимо работать полный день в течение нескольких месяцев.

В некоторых программах от участников требуется внести «добровольный» вклад в виде труда или времени для организации таких программ или предоставлять некоторые услуги членам своего сообщества в обмен на получение благ. В известной и распространённой программе общинных суповых кухонь в Перу участники обязаны по очереди готовить пищу (Yamada, 1994). В прежнем варианте программы продовольственных купонов в Гондурасе от участников требовали один день в месяц посвятить сбору мусора (хотя непонятно, насколько тщательно следили за соблюдением этого требования) (Grosh, 1994).

Как правило, объёмы такого «добровольного» труда гораздо меньше, чем того, что необходим для получения оплаты, и здесь возможна полная занятость;

вместе с тем, может несколько сокращаться то время, которое доступно для осуществления временных работ или занятий домашними делами.

Третья разновидность этого подхода предусматривает действия сообществ, которые должны подавать заявки на проекты, осуществляемые в рамках социальных фондов.

Разумеется, в разных странах предусмотрены свои процедуры, но во всех случаях требуются некоторые организационные усилия: собрать жителей или их представителей, составить заявку и подать её. Часто требуется в той или иной форме официально внести определённый вклад в проект;

размер такого вклада может достигать 5-15 процентов от стоимости проекта. В зависимости от правил, регламентирующих деятельность социального фонда, в качестве вклада могут выступать деньги, материалы или неоплачиваемый труд.

В большинстве других программ присутствуют транзакционные издержки, хотя их размеры не столь значительны и они часто скрыты. Практически во всех программах требуется совершить определённые действия, чтобы подать заявку на получение благ и непосредственно получить их. Для этого необходимо прийти в орган, осуществляющий программу, отстоять очередь, иногда - заплатить сбор или взятку за подготовку всех нужных документов. В зависимости от характера программы и качестве предлагаемых услуг могут потребоваться неоднократные приезды, а очереди могут быть очень длинными. При этом размер получаемых благ оказывается относительно небольшим.

Даже там, где временные и денежные издержки не являются составной частью механизма обеспечения адресности, они становятся действенным «барьером» на пути к участию в программе. Здесь существует множество примеров, но мы приведём лишь один. В программе денежных трансфертов Bono Solidario в Эквадоре реципиенты должны ежемесячно приходить в банки за причитающимися им суммами. Это требование сложнее всего выполнить жителям сельских районов, где, как считали, охват программой ниже, чем в городах. Небольшое обследование тех, кто действительно получал такие пособия (Leon, 1999), показало: несмотря на то, что для большинства реципиентов эта задача оказалась по силам, для некоторых из них транзакционные издержки были очень высокими. Треть реципиентов была вынуждена стоять в очереди дольше 3 часов. Четвёртая часть реципиентов должны были оплачивать транспортные расходы, а для 8 процентов транспортные расходы составляли более 10 или 20 процентов от размера пособия (в зависимости от категории реципиента). Четыре процента реципиентов были вынуждены ночевать вне дома. Столкнувшись с перспективой таких проблем, разработчики программы Familias en Accion в Колумбии решили исключить из неё муниципалитеты, в которых отсутствовали отделения коммерческих банков;

этот шаг отсёк 12 процентов беднейших районов, которые в противном случае были бы включены в программу на основании информации, представленной в карте бедности.

Фактором, влияющим на решения людей относительно участия в программе, может быть «эффект клейма», связанный с таким участием. Сила такого эффекта может быть довольно разной и зависеть от таких аспектов, как общие представления в стране о причинах бедности, равенстве возможностей, роли государства в обеспечении минимального уровня жизни37, а также от конкретных характеристик программы.

На уровне программы «эффект клейма» обусловлен тем, как решены процессы информирования потенциальных участников, подачи ими заявок и предоставления благ. В программах информирования государство может поощрять такой эффект, а может и стараться ослабить его. В сообщениях о новой системе денежных трансфертов, которая была создана на базе программ гуманитарной помощи, правительство Армении подчёркивало, что эта система предназначена только для бедных, сознательно усиливая «эффект клейма» и используя его как механизм самоотбора (Lund, 2002). В отличие от этого, при организации программы продовольственных купонов на Ямайке в 1984 году информационная кампания в части помощи матери и ребёнку предусматривала телевизионные рекламные ролики, в которых показывали, как за купонами обращается беременная жена одного из высокопоставленных должностных лиц. Акцент делался на то, чтобы увеличить численность участников и сделать программу более привлекательной (Grosh, 1992). Всё больше адресных программ предусматривают помещение в общественных местах (напр., в местном отделении органа социального обеспечения или муниципалитете) списка всех бенефициаров;

частично это отражает попытки следовать принципам «благого управления», частично – желание использовать «эффект клейма» для предотвращения утечек в пользу небедных. При этом «клеймо» также ложится на бедных.

Иногда такое публичное представление бенефициаров связано с той формой, в которой им поступают блага. Внешний вид продовольственных купонов, карточек или ваучеров отличается от внешнего вида денег, и поэтому чиновники и другие покупатели в магазинах замечают, кто использует их. Напротив, деньги не имеют такого явного ярлыка, по которому можно судить об их происхождении.

Хорошо или плохо, когда такой эффект присутствует? Безусловно, для реципиента программы, который ощущает на себе его воздействие, он – своего рода издержка.

Степень же его воздействия (некоторое неудобство или утрата самоуважения) зависит от конкретного контекста и от чувствительности самого человека. Как и прочие виды транзакционных издержек, «эффект клейма» - инструмент, позволяющий бороться с утечками. Но этот инструмент слишком груб, и его применение может отпугнуть бедных от участия в программе и негативно сказаться на формировании чувства достоинства и самооценке, чему также должен способствовать процесс развития. В связи с вышесказанным этот эффект следует очень внимательно анализировать и очень осторожно применять.

На решение воспользоваться субсидируемым благом или услугой будет влиять и качество программы. После программ общественных работ вторым классическим примером самоотбора являются программы субсидирования основных продуктов питания, которые потребляются бедными в большей степени, чем небедными. Смысл таков: подобрать разные продукты или их разновидности, которые были бы эквивалентны или близки с точки зрения питательной ценности, но различались бы с точки зрения «престижности».

Сорго и кукуруза, рушенный и цельный рис, мука грубого и тонкого помола, жёлтая и белая кукуруза – вот примеры сочетаний, в которых первый продукт обычно менее «престижен», чем второй, но при этом обладает практически той же питательной ценностью. Если цена менее привлекательного продукта субсидируется в достаточной мере, то его будут приобретать бедные, которым по-прежнему необходимо удовлетворять потребности в калориях, а небедные станут покупать более «престижный» продукт.

См., напр., Rainwater (1982) of Graham (2002).

Разумеется, такое деление не будет совершенным и будет зависеть от относительных предпочтений и разницы в ценах.

4.6.2. Факторы, определяющие действенность этого механизма Размеры транзакционных издержек, сила «эффекта клейма» и разная чувствительность к ним бедных и небедных – вот что непосредственным образом определяет действенность механизма самоадресования.

При самоотборе на основании низкой оплаты труда важны размеры такой оплаты в сравнении с рыночной оплатой за аналогичную работу и распределение заработной платы в экономике. В аргентинской программе Trabajar максимальный размер оплаты изначально был установлен на уровне минимальной заработной платы, потом был уменьшен (он стал примерно соответствовать заработку нижнего дециля населения), а в некоторых районах решили платить ещё меньше (Jalan and Ravallion, 1999). Показатель результативности для этой программы равен 4;

это – лучший результат среди всех программ, вошедших в выборку. В отличие от этого, в программах боливийского социального фонда помощи в чрезвычайных обстоятельствах размер оплаты соответствовал значению заработной платы в строительной отрасли страны (Newman, Jorgensen and Pradhan, 1991). Результаты обеспечения адресности были несколько менее прогрессивными;



Pages:     | 1 | 2 || 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.