авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |

«МИНИСТЕРСТВО РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ МЕЖДУНАРОДНАЯ ШКОЛА ...»

-- [ Страница 5 ] --

Подготовленный проект был представлен на факультет «Охотоведение» Иркутской государственной сельскохозяйственной академии и на него получена очень хорошая рецензия.

На базе этой ТТП как на модельной территории и на базе интерната при Бутаковской школе (неиспользуемого более чем наполовину: из 25 мест ис пользуется только 11) с использованием учебно-методической базы факуль тета «Охотоведения» Иркутской государственной сельскохозяйственной «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

академии предлагается создать Учебный центр для коренных малочислен ных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России.

Не каждый молодой человек из числа коренных малочисленных на родов может получить высшее образование, но практически каждый желающий может получить специальное образование по комплексному природопользованию при условии, что лекции будут чередоваться прак тическими занятиями на ТТП, где будут отлажены квалифицированный мониторинг, эффективная охрана и рациональное природопользование на основе устойчивого развития. При этом на каждый лекционный час предполагается по 4 часа практических занятий. Во время каникул, на этой же базе можно будет обучать руководителей и специалистов об щин коренных малочисленных народов. Таким образом, за счет средств поддержки коренных малочисленных народов, которые сейчас расходу ются неэффективно, мы сможем решить проблемы подготовки кадров для общин этих народов, защищать огромные по площади террито рии традиционного природопользования и активно развивать эколого этнографический туризм, имеющий большой спрос во всем мире.

Финансирование на создание модельной ТТП предлагается осущест влять за счет средств программ поддержки коренных малочисленных народов, как областной, так и федеральной.

В настоящее время проект находится на утверждении в Администрации Иркутской области. Мы также выполнили дополни тельную работу по оценке ресурсов лекарственных растений и орга низации эколого-этнографического туризма. В результате этого разра ботан туристический маршрут по ТТП и проведена оценка ресурсов лекарственных растений.

При выполнении этой работы мы:

1) Обследовали территорию ТТП силами опытных ботаников;

2) Определили виды лекарственных и полезных растений, произрас тающих на данной территории;

3) Определили объёмы возможных заготовок этих растений;

4) Выявили приоритетные для заготовок растения с учетом местных возможностей, спроса на это сырье и цены на них;

162 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара 5) Выявили возможности для первичной переработки растительного сырья (сушка, складирование, дробление).

Все определённые как лекарственные и полезные растения на ТТП были разделены в 4 группы:

1) Произрастающие в большом количестве (заготовки этих видов не ограниченны);

2) Произрастающие в количестве, достаточном для промышленного использования (на первом этапе опасений по поводу сокращения данного ресурса ожидать не следует);

3) Произрастающие в умеренном количестве (заготовки этих растений необходимо изначально планировать с целью предотвращения не рационального использования);

4) Встречающиеся, но для данной местности редкие, а также «крас нокнижные» лекарственные и полезные растения, которые нельзя использовать для заготовки.

Таким образом, мы создали серию карт лекарственных растений по двум параметрам: экотопологическому – соответствие экологическим условиям местообитания и фитоценотическому – соответствие фитоценозам.

Если посмотреть на карту-схему распространения голубики на ТТП, то мож но увидеть, что кроме привязанности этого вида к определенным фитоценозам имеется еще привязка по границе болот и в лесах у болот на расстоянии до метров.

Багульник болотный распространен на территории ТТП также возле болот, но при этом его особенность заключается в том, что он растет только на площади подходящего фитоценоза, примыкающего к болоту.

Существуют виды, которые предъявляют особые требования к фи тоценозам, но в тоже время предпочитают расти по границам болот, по пологим берегам рек на расстоянии до 100 метров и таким образом так же становятся достаточно распространенными на данной территории видами. Это видно на примере жимолости.

Как видно из представленных карт-схем распространение лекар ственных растений по территории получилось достаточно обоснован но, хотя мы и применили метод экстраполяции.

«Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

Конечно, не на всех территориях, обозначенных на карте, можно производить заготовки этих растений, но при составлении плана заго товок эти карты окажут неоценимую помощь и помогут организовать устойчивое развитие на этой территории.

Учитывая, что площадь этой ТТП составляет 670667 га, обеспечение устойчивого ее развития является весьма существенным. А если учесть, что на правах долгосрочной лицензии на право пользования объектами животного мира мы уже закрепили за нашими общинами территории, составляющие более 9000000 га, то есть более 90 тысяч квадратных километров, получится, что, применяя представленные методы проек тирования, только в Иркутской области значительные площади малона рушенных и девственных территорий будут развиваться устойчиво.

В настоящее время продолжается работа по совершенствованию ме тодик устройства территорий на побережье озера Байкал.

Здесь на модельном участке проводятся комплексные исследования территории по разным слоям, отражающим определенные параметры природной среды, начиная с геоморфологии. Затем – геодинамика, усло вия почвообразования, геоботаника, дендрохронология, зоология по звоночных и т.д. По окончании этой работы данную территорию можно использовать для качественного мониторинга и как музей природы для развития эколого-этнографического туризма. Гид будет сопровождать людей по маршруту, на котором будут определены ключевые участки, показательные по одному или нескольким параметрам, и будет расска зывать о том, как образовалась эта территория и как она развивается:

включая косную, биокосную и биологическую среду.

На побережье озера Байкал находится и компактная группа прибай кальских бурят, для которой мы проводим дальнейшее совершенствова ние методов учета интересов местного населения при создании ООПТ.

С этой целью приглашены профессиональные социологи, проведены социально-экономические исследования. Сейчас мы анализируем ре зультаты уже проделанной работы и готовим рекомендации по методам проведения таких же работ на других территориях.

164 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара С.Г. Шапхаев, доцент Восточно-Сибирского государственного технологического университета, директор ОО «Бурятское региональное объединение по Байкалу»

ПРАВОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ПРОЦЕДУРЫ ОВОС КАК ИНСТРУМЕНТА СОГЛАСОВАНИЯ ИНТЕРЕСОВ ПРИ СОЗДАНИИ ТЕРРИТОРИЙ ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ) История вопроса В настоящее время в 7 из 21 муниципального района Республики Бурятия, включенных в Перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ (в дальнейшем – КМНС), культивируются и развиты та кие виды традиционного хозяйствования как кочевое животноводство (оленеводство, яководство, табунное коневодство, овцеводство), пере работка продукции животноводства, промысловая охота, рыболовство, в том числе морской промысел байкальской нерпы, собирательство (за готовка кедрового ореха, сбор лекарственных растений), художествен ные промыслы и народные ремесла. По итогам Всероссийской пере писи населения 2002 г. численность КМНС на территории республики составляет: 2 769 чел. – сойоты, 2100 чел. – эвенки.

Причем, сойоты преимущественно проживают и ведут традицион ный образ жизни и хозяйствования в горно-таежных ландшафтах Алтая Саянской горной области на западе Республики (Окинский сойотский муниципальный район), а эвенки – в северо-восточных районах, за исключением эвенков – хамниган (примерно 400 чел.), проживающих компактно в улусе Мыла Закаменского района в южной части бассей на озера Байкал. Особенностью Республики является обстоятельство, присущее и другим национальным республикам РФ (Саха-Якутия, Ха «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

кассия), что большинство КМНС говорит на языках аборигенного на селения (бурятский, якутский, хакасский соответственно) и ведет за частую схожий традиционный образ жизни и хозяйствования (табунное коневодство, яководство, овцеводство, охота, рыболовство).

Начиная с 1993 года в Республике предпринимались попытки зако нодательного оформления и придания определенного статуса террито риям традиционного проживания (ТТП) и хозяйственной деятельности КМНС и местных сообществ. Такого рода работы проводились чаще всего в рамках международных природоохранных проектов и программ по грантам, а также при разработке и утверждении схем территориаль ного планирования муниципальных сельских районов. Так, в рамках российско-американской Комплексной программы политики землеполь зования на российской территории бассейна озера Байкал в Окинском районе в 1994-1996 годах была разработана Схема функционального зонирования района, в составе которой были выделены и картографиче ски отображены зоны традиционной хозяйственной деятельности мест ного населения, зоны промышленного освоения территории (добыча и промышленное извлечение рудного золота), буферные зоны, а также ООПТ местного значения, куда вошел этнокультурный «Парк Гэсэра»

и положение о котором было утверждено администрацией Окинского района в 1996 г. Все работы были выполнены на стандартной россий ской топографической основе с использованием геоинформационных технологий и космоснимков с применением методов ландшафтного картографирования и вошли в состав ГИС Окинского района. Позднее в 2007-2008 годах эти разработки были дополнены, усовершенствова ны и включены в состав электронной картографической базы данных Схемы территориального планирования Окинского района в среде Arc View IS 3.2. Аналогичные работы были выполнены для сельского по селения «Мылинское» Закаменского района и в Курумканском райо не, где были обоснованы, выделены и картографически отображены ТТП федерального уровня «Удалха» и вблизи с. Улюхан в районе за поведника «Джергинский» соответственно. Проведены общественные слушания и соответствующие согласования на местном уровнях. Од 166 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара нако, все попытки муниципальных и республиканских властей придать этим территориям соответствующий правовой статус ТТП успехом не увенчались ввиду неразработанности и несовершенства федерального законодательства. Необходимо отметить, что для местных сообществ сильным стимулом для законодательного оформления своих отгонных пастбищ, участков рыболовства и промысловой охоты, сбора дикоросов в форме ТТП стали вторжение бизнес-структур и нередко возникаю щие конфликты интересов между недропользователями при разработке полезных ископаемых, газовиками и нефтяниками при проектировании магистральных трубопроводов, с одной стороны, и аборигенным насе лением, ведущим традиционный образ жизни и хозяйствования, с дру гой. К настоящему времени в Бурятии накоплен достаточно позитивный опыт согласования разных, зачастую противоречивых групп интересов при проектировании и реализации различных крупных инвестицион ных проектов в местах традиционного проживания и хояйственной дея тельности КМНС и местных сообществ с использованием методов эко логической оценки, включающих в себя процедуры ОВОС и экологи ческую экспертизу. Однако, в результате известного реформирования природоохранного законодательства с конца 2006 года большинство вышеперечисленных видов намечаемой хозяйственной деятельности и соответствующие им инвестиционные проекты перестали быть объ ектами экологической экспертизы и регулируются теперь градострои тельным законодательством, являясь объектами государственной экс пертизы (ранее - строительной экспертизы Главгосэкспертизы России), которая по замыслу реформаторов должна была объединить в себя все виды других экспертиз (экологической, санитарно-гигиенической и др.) путем реализации идеи «правила одного окна». В результате стали возникать правовые коллизии, возникающие при использовании про цедур ОВОС и экспертиз. Рассмотрим некоторые из них в применении к объектам капитального строительства при подготовке инвестици онных проектов недропользования, строительства объектов туристско рекреационной деятельности, линейных объектов (трубопроводы, ли нии электропередач и др.), а также в последнее время - строительства «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

гидротехнических сооружений (ГТС). Их полезно учитывать в своей практической деятельности как организациям КМНС, неправитель ственным экологическим организациям, инициативным группам граж дан, так и природоохранным органам государственной власти и местно го самоуправления, бизнес-структурам – инициаторам инвестиционной деятельности.

Используемая нормативная база:

- Статьи 29 ч. 4, 32 и 42 Конституции РФ;

- Статья 2 Градостроительного кодекса РФ;

- О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (утверждены постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 г. № 87);

- Положение об организации и проведении государственной экспер тизы проектной документации и результатов инженерных изысканий (утверждено постановлением Правительства РФ от 5.03. 2007 г. № 145);

- Статья 19 ФЗ «О безопасности гидросооружений»;

- СНиП ГТС 33-01-2003;

- Положение об организации и проведении государственной экс пертизы проектной документации и результатов инженерных изыска ний (утверждены постановлением Правительства РФ от 5.03. 2007 г.

N 145);

- Статья 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»;

- Статья 3 ФЗ «Об экологической экспертизе»;

- «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду» (утверждены приказом Го скомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372).

Спорные вопросы, с которыми КМНС и местные сообщества чаще всего сталкиваются на практике при использовании процедур ОВОС:

А) Обязательность процедур выявления и учета общественных предпочтений при подготовке проектов строительства объектов ка питального строительства;

168 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара В) Проклятье «незавершенки». Необходимость повторной государ ственной экспертизы для незавершенных объектов капитального стро ительства;

С) Проблема «тришкина кафтана». Допустимость разбиения объек та государственной экспертизы на этапы.

А) Обязательность процедур выявления и учета общественных предпочтений Аргументы «за» (статья 3 ФЗ «Об охране окружающей среды»):

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятель ности;

- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления, общественных и иных неком мерческих объединений, юридических и физических лиц.

Аргументы «против»:

- не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не преду смотренные Градостроительным Кодексом (ст. 48 ч.16 ГрК РФ);

- процедура общественных слушаний при подготовке проектной до кументации ГрК РФ не предусмотрена.

Анализ - К градостроительным отношениям применяется законодательство об охране окружающей среды, если данные отношения не урегулиро ваны законодательством о градостроительной деятельности (ст. 4 ч. ГрК РФ).

- В состав проектной документации объектов капитального строи тельства включается перечень мероприятий по охране окружающей среды (ст. 48 ч.12 ГрК РФ).

«Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

- Перечень мероприятий по охране окружающей среды должен со держать в текстовой части «результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду» (п. 25 а разд. 8 по становления Правитительства РФ № 87, 2007 год).

- В градостроительном законодательстве не раскрыто содержание термина «результаты оценки воздействия объекта капитального строи тельства на окружающую среду». Поэтому используются понятия при родоохранного законодательства.

Результатами оценки воздействия на окружающую среду, в том чис ле являются:

- выявление и учет общественных предпочтений при принятии за казчиком решений, касающихся намечаемой деятельности;

- «Общественные обсуждения – комплекс мероприятий …с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия» (п.1.1 Положения об ОВОС от 16.05.2000 г. № 372).

Следовательно, хотя напрямую в ГрК РФ процедура общественных слушаний при подготовке проектной документации объектов капиталь ного строительства для государственной экспертизы не предусмотре на, она является обязательной на основании требований природоохран ного законодательства, распространяющих свое действие на процедуры проектирования объектов капитального строительства, согласно ст. ч.3 ГрК РФ.

В) Проклятье «незавершенки».

Обоснованность использования положительного заключения госу дарственной экспертизы для незавершенных объектов капитального строительства.

Зачастую при строительстве крупного объекта капитального строи тельства чаще всего ввиду финансовых трудностей возникают большие временные перерывы, достигающие иногда десятков лет. За этот пери од времени недостроенный объект частично приходит в негодность и изменяются внешние обстоятельства. Именно так возводилась Саяно Шушенская ГЭС, когда ее агрегаты вводились в строй поэтапно, а в 170 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара первоначальную техническую документацию по ходу вносились изме нения, вызванные выявленными просчетами при проектировании. При этом комплекс вопросов, связанных с затоплением части поймы реки и переселением населения из зоны затопления, возмещения ущерба ре шались по остаточному принципу.

При этом измененный проект не подвергался тщательному незави симому экспертному анализу через процедуру ОВОС и экологической экспертизы, что и привело к целой серии аварийных ситуаций, одна из которых в августе 2009 г. закончилась большими человеческими жерт вами. Заинтересованная общественность, в том числе и КМНС, должна знать о существующих лазейках в законодательстве, которые иногда по зволяют заказчику не проводить повторную экспертизу незавершенно го объекта капитального строительства, что позволяет ему сэкономить часть средств в ущерб вопросам безопасности для населения и окру жающей среды.

Аргументы «за»:

- государственная экспертиза проектной документации не проводит ся в случае проведения такой экспертизы в отношении модификации проектной документации, не затрагивающей конструктивных и дру гих характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства и получившей положительное заключение государствен ной экспертизы (ст. 49 ч.3 ГрК РФ).

Аргументы «против»:

- проектная документация и (или) результаты инженерных изыска ний могут быть направлены повторно (2 и более раза) на государствен ную экспертизу при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструк тивную надежность и безопасность объекта капитального строитель ства (п.44 Положения о государственной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства РФ № 145 от 05.03.2008 г.).

Вывод: критерием необходимости проведения повторной экс пертизы для незавершенных объектов капитального строительства «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

(на примере ГТС) является наличие изменений в Перечне техниче ских решений, влияющих на надежность и безопасность ГТС соглас но ГОСТ Р 22.1.11-2002, приказ Минприроды от 22.07. 2009 г. N и подвергнувшихся изменению в результате реально возникшей поэтап ности возведения объекта капитального строительства.

С) Проблема «тришкина кафтана».

Зачастую заказчик необоснованно дробит единый объект капитального строительства на части или этапы через процедуру поэтапного проекти рования, не включая в первый этап наиболее сложные и важные для на селения аспекты, а затем «забывает» обсудить с населением последующие этапы, добившись положительного заключения экспертизы первого этапа.

При таком упрощенном подходе к проектированию сложного объек та теряются важные внутренние взаимосвязи между разными блоками проекта, что негативно может сказаться на качестве проектирования и вопросах экологической безопасности всего проекта в целом.

Состав и требования к содержанию разделов проектной документа ции применительно к отдельным этапам строительства, а также состав и требования к содержанию разделов проектной документации, пред ставляемой на государственную экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора, устанавливаются Правительством Российской Федерации, однако, деление на этапы про изводится по усмотрению заказчика (ст. 48 ч. 13 ГрК РФ).

«Этап строительства» – строительство объекта капитального строи тельства из числа объектов капитального строительства, планируемых к строительству, если такой объект может быть введен в эксплуатацию и эксплуатироваться автономно (то есть, независимо от строительства или реконструкции иных объектов капитального строительства на этом земельном участке (п. 2 Положения о государственной экспертизе, утвержденного постановленим Правительства РФ от 5 марта 2008 г.

№ 145). Чаще всего именно этот критерий разбиения на этапы заказ чиком не соблюдается и необходимо выполнение этого требования кон тролировать заинтересованной общественности.

172 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара Примером необоснованного разбиения на этапы единого объекта капитального строительства в рамках модели частно-государственного партнерства может быть раздельное проектирование гидроузлов ГТС и объектов капитального строительства при подготовке ложа водохрани лища (снос строений в населенных пунктах, берегоукрепительные соо ружения, противопаводковые дамбы, дополнительные водосбросы).

Таким образом, процедуры ОВОС и экспертиз остаются действен ным инструментом согласования различных групп интересов при соз дании территорий традиционного природопользования. При этом не обходимо учесть, что для объектов государственной экспертизы, также как и для объектов экологической экспертизы остаются справедливыми следующие положения:

1. Наличие материалов общественных обсуждений по выявлению и учету общественных предпочтений в составе проектной документации является обязательным условием их комплектности и в случае их от сутствия является основанием для отказа в принятии проектной доку ментации и (или) результатов инженерных изысканий, представленных на государственную экспертизу.

2. Критерием необходимости проведения повторной экспертизы для незавершенных объектов капитального строительства является на личие изменений в Перечне технических решений, влияющих на на дежность и безопасность объекта капитального строительства и под вергнувшихся изменению в результате реально возникшей поэтапности возведения объекта капитального строительства. Например, для ГТС – это ГОСТ Р 22.1.11-2002.

3. Необоснованное разбиение на этапы единого объекта государ ственной экспертизы является одной из причин недопустимого сни жения требований к безопасности при проектировании и эксплуата ции объектов капитального строительства. Требование автономности различных частей (этапов) проекта при вводе и эксплуатации на одном земельном участке является главным критерием возможности такого поэтапного рассмотрения при проектировании.

«Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

В.С. Рувиль, заместитель директора ГНУ ВНИЭТУСХ РАСХН, д.э.н.

ПРОБЛЕМЫ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В РЕГИОНАХ КРАЙНЕГО СЕВЕРА И ДАЛЬНЕГО ВОСТОКА История определила России большое географическое пространство с богатыми природными ресурсами и с различными климатическими условиями. Регионы с более жестким природным режимом обуслав ливают повышенные затраты на производство товаров. Слабая засе ленность, несовершенство транспортных связей, удаленность их от развитых регионов, что присуще регионам Российского Севера, сдер живают желаемое экономическое развитие этих территорий. Исходя из этого, политико-экономическое единство ставилось Правительством в основу стратегии развития государства. Сохраняя целостность страны, оно включило в экономический оборот все ее территории. Посредством централизованной экономики последовательно размещались произво дительные силы и во всех регионах Дальнего Востока. Региональные различия в затратах по производству продукции находили разрешение через установление единых оптовых, закупочных цен с последующей системой компенсаций. Так было.

В настоящее время Россия взяла курс на переход к эффективному, в экономическом, социальном и экологическом планах многообразия форм собственности на природные ресурсы и землю. Решение этой за дачи осложняется тем, что оно ведется в условиях, не сформировав шихся окончательно в районах Крайнего Севера, да и по всей России, основ федеральной государственности, произошедшего в последние годы значительного разрушения национального, производственного и эколого-экономического потенциала, обострения криминогенной 174 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара обстановки, бездействия многих принятых законодательных актов в сфере природопользования. В связи с этим не подлежит сомнению, что переход к многообразию форм собственности на землю и природные ресурсы в регионах российского Севера не может быть однозначным, нужен взвешенный учет реалий, сложившихся в отдельных его регио нах – субъектах Федерации.

Наиболее специфичным объектом собственности в системе при родопользования является Земля. Придерживаясь глобального подхода – это главный многокомпонентный природный ресурс, тогда как все остальные являются его производными. Отсюда особая, чрезвычайно высокая ответственность решения проблем собственности на землю и неотделимые от нее природные ресурсы, включая полезные ископае мые.

Остановлюсь на развитии земельных отношений в аграрном сек торе экономики Крайнего Севера Дальнего Востока (КСДВ). Заметим, ни одно государство не обходилось и не обходится без активного, це ленаправленного воздействия на процессы, происходящие в аграрном секторе, начиная с вопросов земельной собственности, форм и усло вий землепользования и вплоть до организации производства и сбыта сельскохозяйственной продукции, как это сложилось в регионах рос сийского Севера. И причины этому очевидны:

- сельское хозяйство российского Севера в несравненно большей мере, чем любая другая отрасль общественного производства централь ных районов России, связано с использованием земли как основного средства производства;

- сельскохозяйственное производство призвано обеспечивать удо влетворение первой жизненной потребности в продуктах питания, и ни одно правительство не может снять с себя ответственность за про довольственное обеспечение (продовольственную безопасность обще ства);

- в современных условиях сельскохозяйственные производители се верных регионов находятся в неравных условиях по сравнению с дру гими субъектами экономической жизни общества и с партнерами по «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

рыночным отношениям, не говоря уже о вечной мерзлоте, суровости природно-климатических условий и отдаленности от центральных и более развитых регионов, как уже было отмечено выше.

В развитии земельных отношений Крайнего Севера Дальнего Вос тока с начала проведения социально-экономических реформ предпо лагалось, что при формировании экономического механизма на смену регулируемых цен при либерализации рынка немедленно придут част ные и иностранные инвестиции, повысится устойчивость экономики, что практически не оправдалось.

Негативные результаты реформы особенно ярко проявились в регионах с экстремальными условиями проживания. В социально экономическом развитии северных регионов накопились проблемы, острота которых просто недооценивалась, однако сегодня эти про блемы привели эти регионы к более тяжелым необратимым послед ствиям. А именно:

- до сих пор сокращаются площади сельхозугодий;

- практически не развивается сельское хозяйство, пустеют и зарас тают дикоросами пашни, а отсюда продолжает слабо восстанавливаться поголовье скота;

- прекратили своё существование традиционные виды деятельности коренных малочисленных народов, такие как оленеводство, добыча морского зверя, пушной промысел, клеточное звероводство, сбор ди коросов и др.

Задача формирования условий закрепления населения Севера ото шла на второй план, в то время как современное геополитическое по ложение России и внешнеполитическая стратегия требуют сохра нить «костяк» постоянного населения, адаптировавшегося к суровым природно-климатическим условиям Севера, и, в перспективе, увели чить его через различные механизмы стимулирования. Разработанные институтом ГНУ ВНИЭТУСХ «Методические рекомендации по ком плексному развитию сельских территорий Крайнего Севера и прирав ненных к ним местностях» (по контракту Минсельхоза) не нашли свое го применения.

176 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара Север России вносил и вносит существенный вклад в развитие экономики страны. Здесь функционируют крупные промышлен ные комплексы с необходимой производственной инфраструктурой по добыче и переработке природных ресурсов. По разным оценкам, в северных регионах производится от 14 до 20% ВВП. Около 80% общего объема производства создают предприятия, ориентирован ные на добычу и переработку природного сырья, и, прежде всего, топливно-энергетического. Районы Севера имеют положительное сальдо в межбюджетных отношениях с федеральным центром.

Большинство видов профильной продукции Севера безальтерна тивно с позиции их возможного производства в других районах страны и приобретения по импорту. Фактически ни одна отрасль экономики и социальная сфера страны не могут функционировать без топливно энергетических и других ресурсов, добываемых и производимых в се верных регионах. Поэтому ускоренное, стабильное развитие Севера имеет большое значение для всей страны.

На территориях Крайнего Севера Дальнего Востока при сельско хозяйственном типе природопользования главным производственным свойством является почвенных покров. Он определяет потенциал сельского хозяйства, особенно в условиях низкого интенсивного про изводства. Почвы низко продуктивные, что предопределяет невысо кий уровень урожайности как сельскохозяйственных культур на пашне, так и трав на покосах и пастбищах. Земля в этом случае выступает в качестве комплексного ресурса, являясь производственным простран ственным базисом, носителем почвенного и растительного покрова, но это не говорит о том, что их нельзя использовать.

Земли сельскохозяйственных угодий в регионах Крайнего Севера Дальнего Востока в 2009 году составили 4275 тыс. га (в 1990 г. было 6649). По одной Магаданской области – всего лишь 29 тыс. га (в году было 120).

Вопросы аграрной отрасли производства территории КСДВ более многофункциональны и доля отраслей сельского хозяйства в ВВП ре гионов, основанная на использовании сельскохозяйственных угодий, «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

в силу их ограниченности в подавляющем числе северных регионов (особенно в сравнении с добывающими отраслями промышленности) невелика.

Принципиальный порядок формирования проектов развития по ре гионам России примерно одинаков.

Вопрос комплексного развития территорий как объект общероссий ского проектирования и планирования стал в плановой практике совре менной России следствием выхода закона «О развитии сельского хо зяйства», то есть практически в 2007 году (указанный закон подписан Президентом Российской Федерации 29 декабря 2006 года).

Статья этого закона в состав предмета регулирования (п.2) включает и правовые основы «… содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий (да лее – устойчивое развитие сельских территорий)»

Статья 5 (п. 1) придает территориям статус объекта государствен ной аграрной политики, направленной на устойчивое развитие сель ского хозяйства и сельских территорий, содержание которого в законе сформулировано, как их стабильное социально-экономическое разви тие на основе увеличения объемов производства и эффективности ис пользования сельского хозяйства, рационального использования земли, достижения полной занятости сельского населения.

Исходя из этого, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008-2012 годы в составе перечисленных в ней задач и направлений на первое место ставит создание предпо сылок для устойчивого развития северных территорий. Аналогичное место заняли и финансовые (бюджета федерации и всех ее субъек тов) ресурсы для улучшения жилищных условий населения северных территорий, повышения уровня и качества инженерного обустройства, развития социальной инфраструктуры села. А пока в регионах Крайне го Севера происходит все до - наоборот.

Однако надо учитывать, что перечисленные задачи на 2008- года охватывают, по сути, только часть сельской территории, а именно 178 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара входящие в ее состав земли поселков. Между тем, в отношении межсе ленных земель также много проблем и вопросов, требующих своего ре шения, в числе которых: заброшенные продуктивные угодья в условиях нехватки собственного продовольствия;

обезображенные несанкцио нированными свалками, строительным мусором, рельефы и лес после золотодобытчиков, прилегающие к поселениям, давно заброшенные земли;

захламленные не разлагающимися отбросами леса;

брошенные поселки, опустошенные дома;

разрушающиеся производственные объ екты ликвидированных предприятий;

сплошное бездорожье;

загряз нение земли, воды и атмосферы различного рода выбросами;

недоста точность объектов культуры, социальной и бытовой инфраструктуры;

разрушение лесов и земли в местах добычи полезных ископаемых.

Тем не менее, особого конкретного нового механизма формирования проектов развития северных территорий пока не создано. Этот вопрос в настоящий момент решается через программу развития сельского хо зяйства Российской Федерации, задачи которой, направления, меры, по казатели и структура, порядок и источники обеспечения установлены Центром. С позиций последующего свода данных, полученных из реги онов, это удобно, но учитывать особенности мест не позволяет. Манев рировать можно процентами, но не мероприятиями. Регионы, как пра вило, текстовую часть в отдельных случаях воспроизводят дословно, оставляя иногда и показанные в программе развития сельского хозяй ства России планируемые уровни темпов роста (объемов, поголовья скота, производительности труда) или снижения (издержек, например).

Отдельные регионы отходят от этого порядка. В составе программы Магаданской области, например, нет раздела о развитии сельских тер риторий, как нет и объяснения этому. В программе Ханты-Мансийского автономного округа сокращен состав вопросов некоторых разделов, принятых федеральной программой, с объяснением этого ссылкой на наличие по ним своих целевых программ и проектов и т.д.

Исследование положения, сложившегося в регионах КСДВ, разра боток проектов комплексного и отраслевого развития территорий по зволяет сделать некоторые обобщения.

«Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

Прежде всего, становится ясно, что сложившиеся методы организа ции и проведения этой работы в советский период практически без из менений перешли в условия рыночной экономики, а это – несовместимо по их политэкономической составляющей. В стране существует немало властных структур, инициирующих, формирующих и запускающих оче редную территориальную или отраслевую вертикаль разработки планов, проектов и программ всероссийского значения, вызывающую встречную вертикаль согласований, а затем отчетов. Регионы и их административ ные единицы «во исполнение» законов и постановлений Правительства, решений Совета Безопасности, поручений Президента Российской Феде рации, считают (складывается мнение) «не поднимая головы».

Например, плановые периоды определяются непонятным и неожидан ным образом: приоритетный национальный проект «Развитие АПК» раз рабатывали на два года (2006-2007), проекты социально-экономического развития Дальнего Востока, Иркутской области и Республики Бурятия – на 18 лет, то есть, на 2008-2025 годы. Некоторые проекты и программы федерального значения разрабатывались до 2010 г.

В ходе этой работы возникают наложения и повторы, требующие пересчетов. В результате внимание аппаратов территорий оказывается сосредоточено на планово-расчетную работу, устремленную в непред сказуемое будущее, в ущерб углубленной аналитической составляющей текущего периода, выявления и обоснования возможностей развития на перспективу.

Действия законов, принимаемых по вопросам территорий Севера, имеют свои границы, несовпадающие с границами административных образований России, на которые распространяются общероссийские за конодательные акты, где одни и те же вопросы могут решаться неодина ково, противоречиво или отдельные из них отсутствовать. В итоге законо дательное регулирование развития районов собственно Севера сейчас не носит системного характера, отсутствует законодательно утвержденная система мер по социально-экономическому развитию Севера Российской Федерации, а отсюда и решение земельных вопросов требуют дополни тельного исследования и принятия серьёзных решений.

180 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара Действительно: экономически, территориально, технически разру шенная страна остро нуждалась для своего восстановления в быстрых доходах, которые могли дать только наполненные ресурсами северные земли, в первую очередь – нефтью и газом, а также медью, оловом, нике лем, золотом, которые обеспечивали поступления средств, для покупки продовольствия и расчетов по долгам. Поэтому, все силы брошены на добычу полезных ископаемых. Многочисленные артели получали ли цензии на добычу полезных ископаемых, варварски обращаясь с землей, достигали цели, то есть как можно больше добыть, получить доход. Что дальше будет с израненной землей, выкорчеванным лесом, перерытыми реками – никому нет дела.

Север – это, по сути, единое естественное пространство земли, но не единство, как сумма включенных в эту зону российских регионов, ад министративные границы которых оказываются барьерами более силь ными, чем сила геоэкономической и геополитической целесообразности Российского государства в проведении единой комплексной и скоорди нированной государственной северной политики, которая в настоящее время еще не до конца скоординирована..

В связи с освоением природных ресурсов и развитием промышленно го комплекса этих территорий, полного разрушения сельскохозяйствен ных предприятий на этих территориях требуется самая серьезная про работка вопросов продовольственного обеспечения населения. Решение этой проблемы должно идти с учетом историко-этнической специфики проживания здесь местного населения Севера и КМНС, а также повы шенной уязвимости северной природной среды к антропогенному воз действию.

Вполне понятно, что в экстремальных условиях Севера обеспечить производство продуктов питания в полной потребности нереально. Три четверти территории расположены в зоне со среднегодовой температурой ниже 00С. Суровая, продолжительная зима (7-9 месяцев), неблагопри ятный температурный и водный режим в сочетании с широким распро странением мерзлотно-таежных, болотно-глеевых почв не способствуют развитию сельского хозяйства. Это заставляет с особым вниманием отно «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

ситься к традиционным для этих мест отраслям, источникам продуктов питания, одежды, проживания: а именно - оленеводству, рыболовству, морскому и пушному зверобойным промыслам, которые были и оста ются главными источниками доходов и основой жизни и деятельности сельского и коренного малочисленного населения территорий.

Развитие оленеводства было определено как приоритетное в стабили зации хозяйства коренных малочисленных народов Севера постановле нием Правительства Российской Федерации от 28.04.2000 года № 382 «О дополнительных мерах государственной поддержки северного оленевод ства в 2000-2005 годах».

Реализация этого постановления позволила стабилизировать пого ловье оленей в хозяйствах населения, однако вывести отрасль из кри зисного состояния не удалось. Реализация домашних оленей на убой в целом по сравнению с 1990 годом снизилась на 28,7%. Этот факт обо стряет остроту вопроса восстановления морзверобойного промысла, так как основным продуктом жизнеобеспечения местного населения было, есть и будет рыбный, морской зверобойный, пушной промыслы и олене водство.

Экономика – это сфера деятельности людей. В этом отношении Север представляет явление противоречивое: богатство природных ресурсов при очень малом населении. Отсюда острая необходимость привлечения ресурсов, рабочей силы и др.

В нынешних условиях России эта проблема обостряется: для приез жающих нужны рабочие места, для их семей – квартиры, для детей – дет ские учреждения, а для всех – все, что надо для здоровой жизни: питание, лечение, культура, спорт. Однако готовых рабочих мест на Севере нет.

Годы экономического переустройства расшатали экономику Севера. По сути, он был отдан во власть добывающих отраслей, руководство кото рых боролось за прибыль и не нуждалось в рабочих руках, содержало и открывало то, что эту прибыль обеспечивало.

В итоге, Правительство России, как великой северной державы ( тыс. км государственной северной границы проходит по Северному Ледовитому океану), уклонилось от проблем, которые резко проявились в 182 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара результате перестройки и приватизации. Границ такой протяженностью нет ни у одной другой из числа северных стран мира, тем не менее, Север имеет сейчас наименее цивилизованную северную экономику, которая является основополагающим фактором общественного развития.

Север исторически ориентирован на традиционные виды деятельности, но время такого изоляционизма прошло. Север включен в мировую экономику, а для северных стран он становится опорной территорией.

В целом в экономических характеристиках Севера существуют большие различия между территориями (странами) по масштабу и структуре экономики. Вклад в развитие России – наибольший, но уровень жизни населения наименьший.

Руководители регионов Крайнего Севера прекрасно знают драматизм Севера, но в их руках нет средств для того, чтобы развязать этот узел.

Очевидно, чтобы разрешить противоречие между богатством ресурсов, малой численностью населения и отсутствием готовых рабочих мест и инфраструктуры необходимо финансирование для устранения имеющихся недостатков и превращения северных регионов в регионы с устойчивым социально-экономическим развитием.

Продовольственный рынок северных регионов Российской Федерации характерен особо высокой зависимостью от ввоза продукции, которая за годы существования нового хозяйственного устройства, при общем снижении потребления большинства видов продуктов питания, еще более усилилась. Завозится почти 80% мяса, 60% молока и молочных продуктов, все растительное масло, 95% зерна и продуктов его переработки.

Растущие цены на перевозку грузов железнодорожным, воздушным, морским и речным транспортом делают привозные продукты для низкодоходной большой части северного населения в нужном количестве недоступными.

Климат северных регионов позволял в условиях крупного коллективного, поддерживаемого государством, производства давать рынку мясную, рыбную и молочную продукцию, но реорганизация раздробила их земли на мелкие участки, производство которых, как оказалось, сориентировано на собственные потребности получивших «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

их семей, которые продают свою продукцию только в размерах, обеспечивающих денежные нужды.

Земель, пригодных для ведения хозяйства европейского типа, на Севере немного, но в прежние времена при надлежащем их использовании была возможность обеспечивать живущее там население качественными продуктами питания и жизнеобеспечения. И поэтому восстановление сельского и традиционных видов хозяйствования выдвигается в число первоочередных и приоритетных задач. Для северной промышленной экономики – это задача легко решаемая.

Необходимо провести уточнения размеров распределения природной ренты между центром и северными регионами, исходя из потребности комплексного развития их экономики, ресурсные возможности которой расположены именно в местах, относимых к сельской местности.

По имеющимся данным, Россия – единственная из северных стран, не обеспечивающая необходимую помощь населению и экономике территорий с особо тяжелыми условиями жизни и производства. Север, как выше уже было отмечено, один из основных источников пополнения государственного бюджета.

В настоящее время состояние земель, находящихся в сфере сельскохозяйственной деятельности, остается неудовлетворительным.

Без проведения специальных мероприятий по сохранению и повышению почвенного плодородия сельскохозяйственные угодья заболачиваются, повышается почвенная кислотность, происходит переуплотнение почв, а также зарастание сорняковой растительностью.

По состоянию на 01 января 2009 года площадь нарушенных земель в области составила 36,7 тыс. га.

Прогрессивно нарастающие антропогенные нагрузки на земельные ресурсы с одной стороны, существенные изменения структуры земле пользования в период реформирования с другой требуют создания и про ведения системы наблюдений с целью своевременного выявления изме нений, их оценки и предупреждения последствий негативных процессов с целью восстановления там сельского хозяйства.

Рассматривая земельный фонд регионов Крайнего Севера на примере 184 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара Магаданской области по категориям земель на конец года и по угодьям в процентах, можно сказать следующее: земли сельскохозяйственного на значения составляют лишь 302, 5 тыс. га из всех 46246,4 тыс. га, так как резко сократившееся сельское хозяйство практически не развивается.

Колхозы и совхозы обанкротились, население на протяжении многих лет резко сокращается. Земли, используемые под сельхозугодиями, со ставляют всего 29, 8 тыс. га (из 121, 4 тыс. га), под сенокосами и паст бищами - 94,0 тыс. га, оленьими пастбищами - 18572,7 тыс. га. На этих огромных оленьих пастбищах оленей осталось не более 20000 голов. Из 121,4 тыс. га земель, используемых под сельхозугодия, земли поселений занимают всего 17,6 %, земли запаса – 11.2 %, а лесного фонда – 1.7 %.

Пашни занимают 23,8 тыс. га, а земли сельскохозяйственного назначе ния – лишь 3,4%. Залежь – 3,5 тыс. га, многолетние насаждения – всего 0,1 тыс. га. В остальных регионах КСДВ картина аналогичная.

С годами снижение нарушения земли идёт не из-за проведения при родоохранных мероприятий, а в результате перехода добычи драгоцен ных металлов в частные руки, при котором разрушение земель не учиты вается.

Оставляет желать лучшего рекультивация земель. В 2009 году ре культивация велась на площади 251 га. Огромные северные земель ные пространства, в которых население составляет 0,4 человека на один квадратный километр, представляют собой изрытый тракторами и ма шинами ландшафт. Тысячи га земель гибнут, зарастают дикоросами и заболачиваются.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что Крайний Север Дальнего Востока может и должен стать центром для исследования и внедрения в производство его природных богатств, их влияния на окру жающую среду и плодородие почв, на возможности восстановления сельского хозяйства, традиционных видов занятости местного населе ния, строительство санаториев и курортов для лечения местного насе ления, коренных малочисленных народов, а также особый интерес для туризма.


«Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

В.М. Етылин, О.В. Етылина, члены территориально-соседской общины коренных малочисленных народов Чукотки «Мургин варат», «Содружество общин коренных малочисленных народов Севера»

ОБЩИНЫ И ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ СЕВЕРА Вся история Севера показывает, что рано или поздно коренные народы приходят к единому пониманию своего пути, образованию коллективно го социального института - северной общины, наделения ее землей со статусом, отличным от всех существующих форм собственности. Эти два главных принципа политической и экономической организации народов определяют весь ход исторических процессов на Севере, и от скорости их реализации зависит процветание того или иного малого народа.

Идея общинных органов самоуправления и их земель впервые была от носительно полно проанализирована более полутора веков назад Джоном Маршаллом, председателем Верховного суда США, рассмотревшим при роду и структуру суверенности коренных наций. План Маршалла до сих пор является фактической основой всех земельных соглашений, принятых империями в отношении коренных народов, хотя далеко не во всех из них идея самоуправления была реализована практически.

Основные пути решения национального вопроса для коренных на родов Севера и Арктики можно схематично проследить на современ ных, принятых в разных странах вариантах:

1. Государство реально предоставляет северным народам право са моуправления и встраивает их в свою систему управления (Гренландия в Дании, Нунавут и Северо-западные территории в Канаде, Северный склон на Аляске (США) и др.

186 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара 2. Квазигосударственные территориальные образования (автоном ные округа, области) в России, когда в основном провозглашаются, но на практике не реализуются в полной мере принципы самоуправления на родов. Для этого не создаются необходимые реальные организационно правовые механизмы, а главное, оказывается, что в любое время их воз можно ликвидировать, что на сегодня и происходит в России.

3. Национальные корпорации для эскимосов Аляски, чисто эконо мические образования, призванные вовлечь коренных жителей в капи талистические производственные отношения и, таким образом, решить их притязания на земли и самоуправление. В результате этого корен ным жителям сейчас реально принадлежит 12,5% земель Аляски, а за остальные 12,5 % ими были получены компенсации государства.

4. Территориально-национальные образования, типа коммуны Кау токейно в Норвегии, когда объединение коренных жителей обладает достаточно большими полномочиями, вплоть до возможности созда ния, например, в коммуне оленеводческой полиции.

5. Сохранение резерваций индейцев в Северной Америке, как ре зультат соглашения между коренными народами и пришельцами, дого воры об окончании кровавого периода завоевания этого континента.

Мы также знаем, что в Южной Америке коренными народами были созданы государства (Венесуэла, Эквадор и др.), но реально ещё долго они будут сохранять зависимость от высокоразвитых стран, ибо поли тическая свобода от метрополии не означает автоматически обретение народом экономической самостоятельности. Это, как видим, долгий и мучительный процесс.

Борьба за установление институтов общественного самоуправления по всему Северу и Арктике доказывает, что только община рассматривается коренными малочисленными народами как реальная возможность их раз вития в социально-политическом, экономическом и этнокультурном плане.

Только община и правило неотчуждаемости от нее ее земель га рантируют северные этносы от полной потери своего способа жизни и хозяйствования, от культурной и экономической деградации, от уско ренного поглощения их большими народами.

«Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

Историческая сила России, огромного многонационального госу дарства, заключается в гармоничном развитии всех ее народностей и их культур. Сегодня гармоничное развитие российского Севера зависит от того, найдет ли государство оптимальную форму традиционного хо зяйствования северных малочисленных народов в ходе их взаимоотно шений с ресурсодобывающими и другими отраслями промышленности страны.

Длительное существование совхозов и колхозов на Севере закрепи ло и усилило в сознании коренного населения традиции коллективно го пользования землей и коллективное экономическое сознание, до того веками бывшие основой жизни родовых общин.

Реорганизация одномоментно, а точнее, разрушение революцион ным путём колхозов и совхозов по указу Президента РФ Ельцина в 1991 году, привела к образованию большого количества товариществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ, фермерских хозяйств и прочих мелких производственных единиц. Переход от кол лективного пользования землей к частному оказался в современной си туации неблагоприятен для коренного населения не только с социально психологической точки зрения, но и привел фактически к развалу всех традиционных форм и методов хозяйствования. Опыт последних лет показывает, что среди вновь возникших экономических структур наме тилась тенденция к слиянию, что отражает общее стремление к возвра щению коллективного способа ведения северного хозяйства.

Экономика коренных народов требует введения собственной и уни кальной формы владения землей, которая отражала бы национальные культурные императивы и застраховывала народ от изъятия у него этих земель. Главный инструмент восстановления экономического механиз ма работы всех отраслей традиционного природопользования - олене водства, морзверобойного и пушного промыслов, рыболовства и дру гих - закрепление за общинами земель, бывших ранее в пользовании совхозов и колхозов, и возможное объединение на этой основе фермер ских хозяйств, которые оказались нежизнеспособными на Севере.

Сейчас земля находится в федеральном подчинении и частично - в 188 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара частном владении фермерских хозяйств. До раздела ее на федераль ные, окружные, муниципальные земли необходима передача всех паст бищ, рыбо- и охотпромысловых участков национальным общинам - по Закону об общинах коренных народов Севера. Только это создает реальную экономическую базу жизни северных народов и может стать механизмом стимулирования их деятельности.

Как видно из хода наших рассуждений, земельный вопрос тесно увязывается с самоуправлением народов Севера, ибо считаем, что для них отсутствие одного из этих элементов равносильно потере смысла другого. На самом деле это так!

Община в данной концепции понимается как экономическая, соци альная, этническая ячейка, первичная структура самоуправления и хо зяйственной деятельности малочисленных коренных народов Севера.

Работа с историческими материалами показывает, что современное тол кование общины в результате политики ассимиляции и интенсивного сме шения этнических групп стало более широким. В настоящее время тради ционные формы хозяйствования сохраняются и культивируются обычно в тех местах, где это позволяют биологические ресурсы территории.

Оленеводство, рыболовство, пушной и морзверобойный промыслы, ориентированные на глубокую переработку продукции, могут быть на сегодняшний день почти единственной экономической основой и га рантом жизнестойкости общин коренных народов России.

Они могут быть разного вида, в соответствии с историческими и национальными особенностями: родовые, семейные, стойбищные, со седские, родоплеменные, кочевые, территориально-родственные, ар тельные и т.д. Известная «пластичность» при создании и функциони ровании общин необходима для того, чтобы учесть региональные и на циональные особенности народов, их традиции и обычаи, не загонять общины в жесткий регламент, рамки специализации и т. д.

Важно при создании общин обратиться к прошлому опыту народов, историческим местам их расселения и хозяйственной деятельности, чтобы общины возникали не административным путем, а с учетом дав них и сегодняшних реалий окружающей нас жизни.

«Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

Далее. Община сегодня может образовываться не только по этниче скому принципу, но и по экономическому, т.е. по роду занятий, или по пуляционному, включая русских мигрантов и иных старожилов, заня тых традиционными отраслями народов Севера и инкорпорированных, согласно Уставу, в общину на основе устойчивой перспективной связи.

Или же работать в общине по найму, по контракту.

Самоуправление малочисленных народов можно рассматривать как разновидность местного самоуправления. Но оно имеет существенные отличия, являясь национально-этническим: этнически однородный состав населения, формирование представительных органов по соб ственным, национальным процедурам, восстановление принципов об щинного управления, особой роли старейшин, собраний и других форм прямой демократии, где в качестве регуляторов права чаще выступают обычаи и традиции.

В экономическом плане отличия заключаются в том, что для ко ренных жителей Севера земля, живые природные ресурсы составляют особый, естественный базис, неразрывно связанный с жизнью людей, а человек сам является лишь органическим компонентом природы. Имен но поэтому северные народы выработали за многие века такие принци пы природопользования, которые позволяют аборигенам существовать, не подрывая биологических ресурсов своих территорий.

Таким образом, в основе создания и функционирования общины малочисленных коренных народов Севера лежит преимущественно эт нический принцип, и главная, стратегическая задача ее - сохранение и развитие уклада жизни, культуры, языка коренных народов Севера.


Т.е. община выступает как самобытная форма природопользова ния и хозяйствования, является равноправным звеном экономи ческой системы государства, со своей собственностью, землями в виде пастбищ и промысловых угодий и правами, необходимыми для ведения производственной и социальной деятельности.

Практика других стран показывает, что государство и социальный опыт народов наделяют эти общины разными функциями.

Так, в Норвегии саамские общины, называемые часто «Сида», исто 190 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара рически были хозяйственными и профессиональными сообществами, племя в Северной Америке и прежде всего в США, это больше полити ческая организация, своего рода «государство в государстве», в России у юкагиров «суктул» играл очень существенную духовную роль, у чук чей «варат», по моему не совсем точно названный В.Г. Тан-Богоразом племенем, организовывал больше социальную, меньше экономическую жизнь, эвенки видели в «тэгэмэре» не производственную структуру, а организатора в основном общественной жизни и т.д.

Но во всех случаях община самостоятельно реализует свои права на территорию и распоряжение ее ресурсами, связанными с традиционной хозяйственной деятельностью.

Община, таким образом, является социальным буфером, защища ющим малочисленное коренное население от прямого, непосредствен ного соприкосновения с государственной машиной доминирующего общества.

Создание общин в новой России совпало с распадом колхозно совхозной системы. В Республике Саха (Якутия) на обломках советских коллективных хозяйств образовалось больше сотни общин, и по своему статусу они не очень отличались от промыслового предприятия.

Настоящая община, как форма землевладения, как форма этническо го самоуправления и хозяйствования должна гарантировать сохранение целостности земель, исторически занимаемых данной этнотерритори альной группой народов.

Однако, по нашему убеждению, нельзя рекомендовать форму общи ны абсолютно всем и вся. Субъектами традиционного природополь зования могут быть и физические лица, и юридические организации - кооперативы, семейные, частные предприятия и организации, даже корпорации, имеющие статус национальных.

В связи с этим надо отметить несколько принципиальных моментов и отличий.

Во-первых, по условиям образования. Если общину можно создать сверху, по решению государства, по закону, чем сейчас иногда злоу потребляют власти, то условием возникновения кооперации является «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

существование экономически независимых частных, чаще семейных хозяйств, желающих объединиться на добровольной взаимовыгодной основе.

Во-вторых, по целям деятельности. Абсолютно прав был К.Маркс, когда говорил, что русская крестьянская община предполагает взгляд на интересы индивидуума через интересы сообщества, а кооперация орга низует общее дело для достижения индивидуальных целей.

В-третьих, по смыслу существования. Общины коренных народов Севера - это воссоздание социального порядка, характерного, традици онного для данного этноса или группы, где право каждого может быть подтверждено лишь силой большинства.

Кооперация же существует и развивается в обществе, где право каждого уже является силой. Поэтому там, где ещё сильно общинное сознание, коо перация может вообще не прижиться и быть нежизнеспособной, что, соб ственно, и получилось в ряде регионов России, где пытались делать упор на создание так называемых «национальных кооперативов».

В этом и состоит огромная сложность понимания сути процессов, происходящих в традиционных отраслях хозяйства коренных народов Севера. И в этом состоит искусство их лидеров и местного руководства при принятии решения, по какому пути им двигаться дальше.

Путь может проложен в одном случае прямо через общину, в другом - через кооперацию, а в третьем случае - от кооперации к различным формам самоорганизации и самоуправления коренных малочисленных народов Севера.

Принципы, заключенные в указе Президента РФ от 22 апреля года «О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйствен ной деятельности малочисленных коренных народов Севера», сегодня уже не могут удовлетворить коренных жителей, которые согласно но вой Конституции и международных норм, да и просто по исторической справедливости должны получить земли в собственность.

Но, к сожалению, часто в России многое делается не по уму и логи ке. По-видимому, мы и здесь ищем свой оригинальный, русский путь «неизвестно куда».

192 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара Иначе чем можно объяснить недопустимую ситуацию: указ Прези дента России, подписанный еще в 1992 году, никто не собирался испол нять, не делалось никаких практических шагов по его реализации.

Или возьмем судьбу Конвенции МОТ №169, которую мы не рати фицируем, потому что ничего не делаем для адаптации нашего законо дательства к международному. А намеренно толкуем международные акты так, как выгодно нынешним политикам, а не северным малым на родам.

Трудности и неприятие у тех, кто так их читает, видимо, возникают при определении субъекта права – «коренные и ведущие племенной об раз жизни народы» (статья 1), которые являются в то же время основ ным объектом права, сформулированного в статье 14 Конвенции: «За соответствующими народами признаются права собственности и вла дения на земли, которые они традиционно занимают».

Но ведь основное, предоставляемое Конвенцией МОТ №169, право - собственность на землю и ресурсы - экономическое, и оно обяза тельно должно быть адресовано конкретным экономическим субъ ектам. Этнос сам по себе таким субъектом, на наш взгляд, не явля ется. Субъектами права в данном случае выступают этно-социальные, территориально-хозяйственные группы, ведущие традиционный образ жизни и через это сохраняющие свою самобытность и культуру, в на шем случае – общины.

Формы самоуправления у народов Севера – у чукчей общинное, не столько племенное, самоуправление под названием «варат», у эвенков «тэгэмэр», у юкагиров «суктул», «сида» у саамов и многие другие - всё это традиционные системы, которые были проверены и выстояли мно го веков в малочисленных локальных сообществах номадов. Ясно, что это не правовая, а тем более не вертикальная структура управле ния, а самонастраивающаяся, саморегулируемая система согласо вания интересов культурного и поколенческого жизненного опыта, способ удержания и передачи опыта, традиционных знаний в со обществе, способ выработки условий выживания рядом с другими сообществами людей и т.д.

«Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

Только такое сообщество, а не отдельная семья и даже не группа семей, способно репродуцировать традиционную культуру в широком смысле, удержать и передать ее элементы следующему поколению.

В связи с тем, что по разным причинам не принят Федеральный закон о «Северном оленеводстве» предлагаем настаивать, кроме при нятия Федерального закона «О государственной поддержке северного оленеводства» принять ещё Федеральный закон «Об оленьих пастби щах в РФ», потому что 19% земель сельскохозяйственного назначения - это оленьи пастбища (при том что в РФ пригодных для сельского хо зяйства земель только 13%!), треть лесного фонда, это также таёжные оленьи пастбища, и, кроме того, земли тундр и гор, которые вообще не доступны другим видам сельскозяйственных животных, у оленя там нет конкурентов.

Например, из 67961,7 тыс. га в Чукотском автономном округе всех земель, находящихся в пользовании сельскохозяйственных предприя тий и граждан, 40730,4 тыс. га или 59,93% занято оленьими пастби щами. Кроме того, государственный нераспределенный лесной фонд составляет 4000,1 тыс. га, из них 1963,8 тыс. га - это оленьи пастбища.

И всё это богатство в постсоветский период практически никак не регулируется, не проводится их оценка, не оформляются цивилизован ные, правоустанавливающие нормативные документы и акты.

В законе об оленеводстве Норвегии, имеется норма, согласно кото рой оленеводы имеют «право первой руки», что на практике означает, что оленеводы имеют преимущественное право на использование оле ньих пастбищ, особенно при перегонах с одного пастбища на другие, независимо от формы собственности.

Опыт работы с общинами коренных народов Севера в России сегод ня говорит о том, что нельзя больше так поверхностно и неглубоко смо треть на проблемы их развития! Сейчас в России существует более общин, в том числе, Камчатский край – 350, Республика Саха (Якутия) – 250, Ямал-84, ХМАО- 48, Чукотка – 25 и т.д.

Это уже реальная экономическая сила наших народов, но в боль шинстве регионов России:

194 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара - общины вообще не имеют земли, угодий, т.е. не являются вла дельцами и пользователями земли, кроме, возможно, частично, Югры, Республики Саха (Якутия);

- они не признаны пока сельскохозяйственными товаропроизводите лями, как КФХ, ЛПХ, сельхозкооперативы и пр., поэтому не имеют нор мального финансирования, в том числе субсидирования и дотирования своей хозяйственной деятельности.

Сейчас в основе политики государства по отношению к народам должен быть не госпатернализм. Давно известно, что давать коренным народам надо не рыбу, а удочки, т.е. предоставлять возможности для их саморазвития, потому что малый бизнес сейчас имеет много программ по регионам России, имеется федеральная программа, но сдвигов в от ношении общин практически нет, хотя Федеральному закону об общи нах уже 10 лет!

Со времени принятия в 2000 году Федерального закона №104 «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных наро дов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», про шло около 10 лет и за это время в стране создано около 800 общин (цифра ориентировочная, т.к. корректной статистики пока нет) в северо-сибирских регионах страны, которые объединяют северян по кровно-родственному и территориально - соседскому принципу.

Основными сферами их деятельности являются оленеводство, рыб ный и охотничий промыслы, заготовка и переработка дикоросов, при кладное искусство и другие виды, в основном, традиционной деятель ности народов Севера, хотя некоторые общины вынуждены заниматься и транспортными, лесозаготовительными, строительными работами, этнотуризмом и иными видами деятельности для поддержания тради ционной этноэкономики.

Они стали за эти годы заметной социально-экономической струк турой коренных народов, наряду с национальными кооперативами, малыми предприятиями и другими малыми формами организации традиционного производства, потому что государственные унитарные предприятия, муниципальные унитарные предприятия, ОАО и другие «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

организационно -правовые формы коллективного ведения хозяйства, сложившиеся в постсоветский период, не могут обеспечить всех корен ных жителей рабочими местами и средствами существования.

Переход в России от политики госпатернализма советского периода к нынешней политике партнерства и сотрудничества, к политике са моуправления народов, формально провоглашен, но необходимо выра батывать конкретные механизмы реализации этой политики, поощрять укрепление структур, которые будут на практике осуществлять эту по литику.

Как раз община коренных народов и должна выполнять эту ком плексную, интегральную роль структуры, которая объединяет и решает проблемы самоуправления и традиционной хозяйственной деятельно сти малочисленных народов Севера и поэтому община по большому счёту сегодня должна решать триединую задачу, выполнять следующие основные социально-экономические функции:

- органа самоуправления коренных народов Севера;

- хозяйствующего субъекта в статусе сельскозяйственного товаро производителя;

- органа землепользования и природопользования народов.

Необходимость объединения общин коренных народов Севера на федеральном уровне диктуется следующими обстоятельствами:

- в ряде регионов - в Республике Саха (Якутия), Камчатском крае, Мурманской области, Чукотском АО, уже созданы региональные и местные структуры общинного самоуправления, но этот процесс пока не завершён в большинстве регионов и они нуждаются в координации и согласовании своих действий на более высоком уровне;

- согласно статей 69, 71 и 72 Конституции РФ и действующего Феде рального закона «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Россий ской Федерации» федеральная власть взяла на себя довольно большой спектр полномочий перед малочисленными народами;

- тем более, это находится в русле требований «Концепции устойчиво го развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальне 196 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара го Востока Российской Федерации» и Распоряжения Правительства РФ № 132 от 4 апреля 2009 года, которыми намечено осуществлять «под держку развития территориального общественного самоуправления и общинных форм самоуправления малочисленных народов Севера»;

- к сожалению, принятие Государственной Думой РФ Федерального закона № 122 усложнило и без того непростую ситуацию с общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, согласно которой, у региональных органов власти были отобраны некоторые важные полномочия по решению проблем малочисленных народов;

- в связи с этим, необходимо начать планомерную работу по измене нию и дополнению существующего законодательства, затрагивающего общины коренных народов, так как нынешний этап их развития и по вышение роли земли в жизни коренных народов требует соответствую щего адекватного изменения федерального законодательства, особенно после принятия Земельного кодекса РФ, федеральных законов о мест ном самоуправлении, о рыболовстве, об охоте и других федеральных законов и нормативных актов, а также накопленного опыта законода тельства об общинах на региональном уровне;

- использование имеющегося международного опыта решения вопро сов общинного самоуправления коренных народов в Скандинавии, Кана де, США (Аляска) и других стран также невозможно полноценно органи зовать без создания такой структуры на общероссийском уровне;

- и последнее. Общинам коренных народов пора выстраивать свою или встраиваться в существующие на федеральном уровне финансо вые и инновационные структуры льготного финансирования производ ственной деятельности общин, как малых форм сельскохозяйственных товаропроизводителей, в частности, согласно приоритетному нацио нальному проекту «Развитие АПК», начать работать цивилизованно с Россельхозбанком и другими финансовыми институтами. Сейчас устойчивое финансирование производственной и социальной деятель ности является самым узким местом работы наших общин и необходи мо кардинально решать этот вопрос.

«Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

Нам кажется, не до конца продуманной является новелла, внесенная Советом Федерации (ФЗ № 217488-5 от 2 июля 2009 года) в части того, что если община использует земельные участки для ведения сельско хозяйственного производства, то они могут быть переданы на праве даже аренды, а если для целей сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов, то они могут быть пере даны лицам, относящимся к малочисленным народам и их общинам, - в бессрочное срочное пользование.

Во-первых, на Севере сложно отличить понятия «для ведения сель скохозяйственного производства» и «для сохранения и развития тради ционного образа жизни», потому что и в одном, и в другом случаях это ведение сельского хозяйства. Но к сельскому хозяйству сложно или иногда невозможно отнести, как мы видим рыболовство, охоту на мясо и на пушнину и другие несельскохозяйственные виды деятельности.

Поэтому мы предлагаем принять за критерий в этом отношении один показатель: для чего ты ведёшь хозяйство - или для сохранения этноса для себя, для семьи (этносохраняющая деятельность), или ты имеешь некий излишек традиционной продукции, который ты прода ёшь на рынке (коммерческая деятельность). В частности, на практике, в жизни, мы это уже пытаемся различать, и для этого мы вывели два уровня традиционного образа жизни и которые по разному должны суб сидироваться:

1. Для сохранения традиционного образа жизни, т.е. не столько для получения прибыли, сколько как этносохраняющая деятельность.

2. Для работы в условиях рынка, для получения прибыли, т.е. не толь ко этносохраняющая, но и как коммерческая деятельность, для по лучения прибыли.

Хотя в реальной жизни всегда сложно найти эту грань, где и ког да заканчивается первое и начинается второе и наоборот. Но, повторя ем, для объективности, для создания условий для развития северного оленеводства и адаптации его к рыночным отношениям, а главное, для движения вперёд это разделение нужно уже делать и может быть наш вариант является более реальным для практического применения. В 198 Сборник выступлений, докладов и материалов всероссийского научно-практического семинара первом случае в оленеводстве мы субсидируем рост поголовья оленей, в во втором – производство мяса.

Во-вторых, понятие «лица, относящегося к малочисленным на родам», которое стало неоправданно много применяться в наших зако нопроектах, на наш взгляд, вносит путаницу и злоупотребления, пото му что субъектом правоотношений должно быть не абстрактное «лицо, относящееся к малочисленным народам», а совершенно конкретное сообщество, семья, племя, род, община, и наконец, национальное лич ное подсобное хозяйство (НЛПХ), национальный сельскохозяйствен ный производственный или потребительский кооператив (НСХПК), малое предприятие (МП), национальное индивидуальное предприятие (НИП), национальное индивидуальное частное предприятие (НИЧП) и другие малые формы хозяйствования, которые уже фактически суще ствуют в нашей повседневной жизни. Например, в том же Ямале сегод ня из 133 малых форм хозяйствования зарегистрировано: общин – 84;

сельхозкооперативов-33;

ИП (ИЧП) - 6;

иных малых форм -10.

А на Камчатке и ряде других дальневосточных регионах это привело к тому, что сегодня только для того, чтобы получить право бесплатной рыбалки на лососёвых рыб, создаются искусственно под прикрытием так называемых этих «лиц», фиктивные, часто криминализированные общины КМНС, которые понятия не имеют о культуре народов Севера, и они никогда не будут сохранять их традиционный образ жизни. Ско рее, наоборот, они очень сильно дискредитируют сами эти народы и создают «дурную славу».

На Чукотке, когда в 2005 году часть общин объединилась в Ассоциа цию общин коренных народов Чукотки, то ее создание, как и организа ция новых общин, не поддерживалось или точнее, намеренно не заме чалось, но сегодня вдруг правительство округа само стало форсировано создавать сверху несколько общин только потому, что именно общины коренных народов по новому законодательству имеют право на квоты на морского зверя. Таким образом, муниципальные унитарные пред приятия, государственные унитарные предприятия и другие коллек тивные формы, навязанные в прошедшие лихие годы, опять успешно «Землепользование в местах проживания коренных малочисленных народов России: законодательство и практика»

мимикрируют в малые частные формы традиционного хозяйствования, значит и они уже имеют право не только на существование, но и даже на госсубсидии.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.