авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
-- [ Страница 1 ] --

КАЗАНСКИЙ

ФЕДЕРАЛИСТ

№ 1-2 (31-32)

зима, весна

Казань

2012

Главный редактор Ответственный секретарь

Рафаэль

Хакимов Алсу Хуснутдинова

Дизайн обложки Верстка

Миляуша Хасанова Лия Зигангареева

Редактор и составитель номера

Рафик Абдрахманов

Учредитель

Автономная некоммерческая организация

«Казанский центр федерализма и публичной политики»

Мнения, выраженные авторами статей, не обязательно совпадают с точкой зрения редакции «Казанского федералиста»

Издание осуществляется при финансовой поддержке Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. МакАртуров Издание зарегистрировано в Управлении Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Республике Татарстан (Татарстан) Свидетельство о регистрации СМИ:

ПИ N ТУ 16-00266 от 10 декабря 2009 г.

Адрес редакции:

420014, Республика Татарстан, г. Казань, Кремль, подъезд 5, Казанский центр федерализма и публичной политики (КЦФПП) Тел./факс: (843) 292–50– E-mail: federalism@kazanfed.ru, arafic@mail.ru Электронная версия:

http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/ Отпечатано в множительном центре Института истории АН РТ 420014 г. Казань, Кремль, подъезд Тираж Содержание Эволюция российского федерализма Ирина Бусыгина, Михаил Филиппов «Вертикаль власти» как освоение имперского проекта в России: что дальше?......................................................... Владимир Лексин Распределение полномочий между уровнями государственной власти как зеркало российского федерализма............................................................... Гульнара Хабибуллина Основные принципы регулирования компетенции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.................................................................... Рафик Абдрахманов Сверхусиление президентско-правительственной власти в российской системе разделения властей (2000–2010 гг.)................................................ Константин Кирюхин Об основных направлениях совершенствования политической системы России....................................................... Милена Глигич-Золотарева Выборы губернаторов: вчера, сегодня, завтра?

О порядке наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов федерации: отечественный и мировой опыт........ Инга Паргачева Изменение порядка формирования Совета Федерации:

новое или хорошо забытое старое?.............................................. 4 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. Этническая составляющая российского федерализма Рафаэль Хакимов Судьба наций и право народов на самоопределение.................. Борис Железнов, Рамиль Хайруллин Право и национальная культура в Российском полиэтническом государстве................................ Гульнара Габдрахманова Гражданская идентичность в этносоциологическом измерении.............................................. Леонид Савинов Объединение субъектов Российской Федерации:

новый институциональный дизайн.............................................. Евгений Клементьев, Александр Кожанов Культурно-языковые проблемы в идеологии умеренного крыла карельского движения................................... Розалинда Мусина Религия и религиозность в интеграционных / дезинтеграционных процессах в современном российском обществе (на материалах этносоциологических исследований в городах Татарстана)........................................... Марат Лотфуллин Поликультурное образование как условие сохранения родных языков в рамках федеральных государственных образовательных стандартов........................................................ Гарун-Рашид Гусейнов, Анна Мугумова Современная система образования и тюркские народы в этноязыковой ситуации Республики Дагестан......................... Марат Гибатдинов Учебники истории в поликультурном обществе:

опыт зарубежных стран................................................................. Эволюция российского федерализма Ирина Бусыгина, Михаил Филиппов* «Вертикаль власти» как освоение имперского проекта в России: что дальше?

Для любой территориально протяженной страны вопрос о характере взаимоотношений между центром и территориальными единицами (регио нами) является одним из ключевых. Таким образом, любое значительное изменение политической системы неизбежно включает пересмотр характе ра отношений между центром и регионами. На практике речь идет как о степени политической и экономической автономии, которой располагают регионы (субъекты федерации), так и об институтах, структурирующих взаимоотношения между ними и федеральным центром.

Возрастание неопределенности развития ситуации в России, связанной с появлением гражданского протестного движения, затрагивает и сферу территориальных отношений. Так, одной из активно обсуждаемых инсти туциональных новаций является возвращение прямых выборов глав испол нительной власти регионов.

В настоящее время в России территориальные отношения структури рованы через две принципиально противоречащие друг другу подсистемы:

федеративную и ту, которая получила название «вертикаль власти». Нор мативно Россия продолжает оставаться федерацией, однако реальные поли тические отношения между центром и регионами регулируются институ тами обмена политической лояльности и поддержания порядка и стабиль ности со стороны регионов на уступки и трансферты со стороны федераль ного центра. Такие отношения укладываются в рамки известной модели «принципал-агент», более того, они способствуют консервации центро периферийного характера отношений между центром и регионами, кото рый был изначально присущ России как империи. Несмотря на то, что по добное положение демонстрирует очевидную неэффективность и не со держит источников развития, оно продолжает поддерживаться. Большинст во экспертов, исследователей и политиков убеждены в том, что, принимая * Бусыгина Ирина Марковна – доктор политических наук, профессор, директор Центра регио нальных политических исследований ИМИ МГИМО (г. Москва);

Филиппов Михаил Геор гиевич – профессор Университета штата Нью-Йорк (США).

6 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. во внимание размер территории страны, ее разнообразие и полиэтнический характер, федерализм является единственной альтернативой имперским «центро-периферийным» территориальным отношениям. Почему же пере хода к альтернативе – реальному федерализму – не происходит?

Что имеем: федерализм и «вертикаль власти»

Согласно Конституции, которая воплощает стратегический выбор го сударства, в том числе и в отношении институтов, регулирующих отноше ния федерального центра и регионов, Россия по-прежнему является феде ративным государством. Однако федерализм – это не только институцио нальное состояние (особым образом выстроенный институциональный ди зайн), но и состояние политии. Федерализм фокусирует наше внимание на существующих или потенциально вероятных угрозах;

федеративный поря док «честно» отображает существующую объективно подлежащую реше нию проблему. И в этом смысле, федеративная форма сама по себе уже что-то решает. С исчезновением механизма, посредством которого артику лируется проблема, сама проблема решения не найдет.

В классической интерпретации, при демократии и федеративном поряд ке (т.е. существовании двух политически автономных уровней власти с соб ственной легитимацией), политический класс хочет выборных должностей – на национальном и на региональном уровнях. Зачем члены политического класса стремятся к получению должностей, с целью ли помочь народу или же с целью укрепить свое материальное благополучие – это отдельный во прос. Однако если политики федерального и регионального уровней в со стоянии оказать друг другу взаимную помощь в борьбе за должности на раз ных уровнях, если они гармонично взаимодействуют, помогая тем в центре, кто помогает им на местах, то возникает американская или германская сис тема – политическая и партийная. В этих развитых политических и партий ных системах федеральный и региональный уровни политически интегриро ваны, поскольку люди, работающие на этих уровнях, интегрированы через взаимную заинтересованность друг в друге, в частности, в рамках политиче ских организаций к которым они принадлежат.

Тезис о том, что взаимодополняемость стимулов политиков дейст вующих на различных уровнях ведет к формированию успешно функцио нирующих федераций, находит свое подтверждение в наиболее «образцо вых» случаях – США и Германии. К этому списку можно еще добавить Индию, Австралию, и Швейцарию. Все эти системы, к тому же, и крайне успешные демократии (в случае с Индией, демократия работает вопреки Ирина БУСЫГИНА, Михаил ФИЛИППОВ. «Вертикаль власти»… исходно крайне сложным экономическим обстоятельствам и этнически религиозным конфликтам)1.

Множественность точек, в которых протекают политические процессы (иными словами, выигрываются выборы и заседают законодательные орга ны), и создает пространство для возникновения взаимной заинтересованно сти между рассредоточенными представителями политического класса.

В России после развала Союза ССР фактически с нуля строится новая политическая система, которая заявлена как демократическая. Демократия (в отличие от империи и советского государства) в принципе предусматри вает качественно различные способы решения территориальной проблемы:

демократическое государство может быть и федеративным и унитарным.

Однако реального выбора способа решения территориальной проблемы у российского политического класса не было в силу ряда причин, главной из которых являлось то, что в этот период (конец 80-х – начало 90-х гг.) сег ментарные различия с появлением нового ресурса – массовой политики – впервые приобретают политическое значение (прежде всего в этнических регионах). Элиты регионов, еще в раннесоветское время образованные на этнической основе, опираясь на этническую мобилизацию, добиваются привилегированного положения – крайне высокой степени автономии от центра. Ни игнорировать устремления регионов, ни подавить их центр, за нятый жестким противостоянием внутри себя по линии «реформаторы демократы» / «консерваторы-коммунисты», не в состоянии. Так что феде рализм становится «выбором без выбора», средством хоть какой-то гаран тии лояльности регионов.

В России в период с 1994 г. и до конца 90-х гг. демократические ин ституты служили фасадом для реального политического процесса, связан ного с пределом государственной собственности;

формальное введение главным актором (президентом) этих институтов не решало задачи созда ния демократического режима и даже такой задачи не ставило. Основной структурной характеристикой режима этого периода являлось преоблада ние неформальных институтов;

правящую коалицию формировали две ка тегории акторов – крупнейшие экономические акторы («олигархи») и часть глав регионов, политические партии действовали на периферии системы2.

Прямые выборы глав регионов, изменение порядка формирования Совета Федерации, массовое подписание двусторонних договоров между феде ральным центром и регионами резко усилили степень региональной авто номии;

во второй половине 90-х гг. федеральный центр потерял основные Filippov M., Ordeshook P., Shvetsova O. Designing Federalism: A Theory of Self-Sustainable Fe deral Institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 2004.

Рыженков Сергей. Динамика трансформации и перспективы российского политического ре жима // Неприкосновенный запас. 2006. №6. С. 65–78.

8 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. рычаги воздействия на ситуацию в регионах (возможности главного актора были крайне ограниченны), а уровень неуправляемой регионализации в стране достиг максимальной отметки. В регионах формируются автономно функционирующие моноцентрические политические режимы, по отноше нию к которым центр играет роль внешнего актора3.

Трансформация политического режима, начавшаяся в 1999–2000 гг.

привела к изменению характера отношений между центром и регионами, более того, выступления региональной коалиции (имеется в виду оппози ционный избирательный блок «Отечество – Вся Россия»), пусть и не имев шие надежды на успех, подсказали новому главному актору «направление основного удара»: территориальные отношения, новый формат решения территориальной проблемы. Начатая президентом «федеральная реформа», разворачивающаяся по нескольким направлениям, не встретила организо ванного сопротивления ни у региональных элит, ни у политических партий.

Значительная опора на силовые структуры, конституционное большинство, которое партия власти – «Единая Россия» – получила в Государственной Думе, наконец, начавшийся период экономического роста позволили ново му главному актору резко сузить состав правящей коалиции, понизив, в частности, уровень представительства региональных интересов на феде ральном уровне и крайне значительно сократив степень региональной ав тономии. Основной характеристикой нового политического режима было крайне существенное ограничение политической конкуренции.

Переход от несовершенного «ельцинского» федерализма (который, по сути, означал хаотическую децентрализацию при слабом федеральном цен тре и непопулярном президенте) к некоему новому формату отношений между центром и регионами обычно описывался как усиление централиза ции при упрощении управленческих процедур. Исследователи писали о том, что в новом формате регионы стали возвращаться в положение объек тов унитарного управления, а сама система отношений (т.н. вертикаль вла сти) может быть описана как унитарный федерализм4 (что-то вроде «вер тикального горизонта»).

Однако с течением времени выяснилось, что вертикаль власти, хотя, возможно, и задуманная с целью унитаризации, это вовсе не строгая иерар хия унитарного государства, она гораздо больше напоминает имперский (или подобный ему) порядок. Согласно Владимиру Гельману и Сергею Рыженкову, в условиях российской вертикали власти, акторы (локальных режимов) «знают, что аппарат власти безразличен к некоторым результа Гельман Владимир, Сергей Рыженков и Майкл Бри. Россия регионов: трансформация поли тических режимов. М., 2000.

См. например, Швецов Александр. Тупики модернизации региональной политики в условиях укрепления «вертикали власти» // «Казанский федералист». 2010. №3–4. С. 14–15.

Ирина БУСЫГИНА, Михаил ФИЛИППОВ. «Вертикаль власти»… там политического процесса». Федеральный центр требует от региональ ных властей, во-первых, исполнения действий по социальному патронажу, а, во-вторых, гарантию определенных электоральных результатов и под держания политически спокойной обстановки5.

Такой порядок весьма напоминает имперский. Понятно, что в совре менных условиях никакая степень внутрисистемного принуждения не мо жет обеспечить жизнеспособность многонационального государства, пока это идет вразрез с интересами региональных элит. Поэтому империя пыта ется добиться заинтересованности региональных элит в стабильности цен тра путем устранения политической конкуренции и «назначения» в элиту на основе принципа личной преданности руководству центра6. При этом, не располагая достаточными ресурсами для тотального контроля над регио нами, империя вынужденно допускает элементы нецентрализации (не пу тать с децентрализацией) – то есть безразличие и терпимость к действиям региональных властей за пределами договоренностей.

«Вертикаль власти» в рамках подхода «принципал-агент»

Складывающаяся в России вертикаль власти хорошо описывается в рамках известной модели «принципал-агент». Итак, «А (агент) подотчетен Б (принципалу) при соблюдении двух условий. Во-первых, А обязан (по крайней мере, в некоторой степени) действовать от лица Б. Во-вторых, Б имеет возможность – через формальные институты или неформальные пра вила – наградить или же наказать А за его действия»7. В этой системе под отчетность агента – это характеристика институционального соглашения или же механизм, определяющий принципал-агентские отношения. Инсти туты, которые порождают позитивные последствия для «хорошего» пове дения агента и негативные последствия в случае его недостаточных или неверных действий, это институты, определяющие или гарантирующие его подотчетность.

Обычно через принципал-агентскую модель объясняют отношения между гражданами (принципалами) и политиками и чиновниками (агента ми) в демократиях. Институциональная теория демократии говорит о том, что в демократии основным механизмом, посредством которого граждане добиваются подотчетности политиков, являются выборы. Они дают воз можность гражданам отозвать политиков, которые не действуют в их инте См. Гельман В.Я., Рыженков С.И. Локальные режимы, городское управление и «вертикаль власти» в современной России (http://www.politex.info/content/view/764/30/).

Бусыгина Ирина, Филиппов Михаил. Проблема вынужденной федерализации // «Pro et Contra». 2009. Том 13. № 3–4.

Ferejohn, John. 1999. «Accountability and authority: Toward a theory of political accountability.»

In Democracy, accountability, and representation, ed. A. Przeworski, S. Stokes and B. Manin.

Cambridge: Cambridge University Press.

10 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. ресах даже в том случае, если представления граждан о том, что для них лучше (т.е. что является их интересом), достаточно расплывчато8. Однако выборы, как институциональный механизм, поддерживающий политиче скую подотчетность, имеет серьезные ограничения. Потери в контроле над агентами неизбежны, поскольку отношения между гражданами и полити ками основаны на весьма несовершенном наблюдении (граждане просто не в состоянии получить исчерпывающую информацию о поведении полити ков и адекватно ее интерпретировать). Так что в принципал-агентской рам ке избиратели всегда будут получать недостаточный результат, оставляя часть ренты агентам (политикам). В литературе обсуждаются различные институциональные механизмы, такие как система сдержек и противове сов, которые могут либо смягчить, либо усилить эти потери в подотчетно сти агентов.

Потери возникают и из-за того, что политики и чиновники подотчетны по многим направлениям и задачам одновременно. Данная проблема осно вана на следующем наблюдении: концентрация усилий на одной задаче может привести к недоработке в решении других задач9. В идеальном слу чае стимулы и усилия должны оптимально распределяться между различ ными задачами, однако без специальных усилий принципала (т.е. без при знания неизбежности дополнительных потерь), агент будет склонен игно рировать решение «менее вознаграждаемой» задачи. Подобным же обра зом, в ситуации с множественными принципалами вероятность такого по ведения агента заставляет принципалов конкурировать за агента и его вни мание и, либо перераспределять ренту, либо терпеть дополнительные поте ри. Формальный анализ проблемы принципал-агентских отношений в слу чае наличия многих задач и многих принципалов, ведет к следующему ин туитивному заключению: если поведение агента оценивается на основе конфликтных по отношению друг к другу критериев, его гораздо сложнее контролировать и стимулировать его желательные действия10.

В литературе описаны и иные причины агентских потерь. Например, потери могут происходить в результате различия целей, когда цели агента отличны от целей принципала, а также как результат информационной асимметрии, при которой агент обладает большей информацией, чем прин ципал и пользуется этим преимуществом. Более того, если агент способен скрыть от принципала свою суть и свои действия, он вполне может «увили Przeworski, Adam. 2003. States and markets: a primer in political economy. Cambridge: Cam bridge University Press.

Dewatripont, M, I. Jewitt, and J. Tirole. 2000. «Multitask Agency Problems: Focus and Task Clus tering.» European Economic Review 44 (4–6): 869–77.

Mulgan, R.G. Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies. Palgrave Mac millan (UK), 2003.

Ирина БУСЫГИНА, Михаил ФИЛИППОВ. «Вертикаль власти»… вать» от работы11. А поскольку политики для реализации своих решений нуждаются в услугах чиновников, для последних открываются возможно сти для коррупции12.

В России отмена прямых выборов губернаторов, ведущая к сокраще нию политической конкуренции, поставили региональную исполнительную власть в положение агента по отношению к власти федеральной (принци палу). Действительно, в новой системе губернаторы подчинялись и дейст вовали от лица федеральной власти, которая располагала набором рычагов как для их наказания, так и вознаграждения. При этом основным требова нием принципала по отношению к агенту выступало поддержание лояльно сти и обеспечение «заказанных» центром электоральных результатов. За пределами этих договоренностей (при их исполнении) центр попуститель ствовал региональным властям, предоставляя им свободу действий, кото рая и выступала в качестве вознаграждения для агента. Помимо этого, ре гиональные власти имели (и имеют) возможности для повышения степени этой свободы, пользуясь информационной асимметрией в свою пользу – то есть зачастую предоставляя неполную информацию о своих действиях или же попросту дезинформируя его. Доступ к распределению богатства обес печивал единство вертикали власти и механизмы лояльности.

Вертикаль власти в контексте подхода «центр-периферия»

Существующая сегодня в России вертикаль власти не только описыва ется в рамках подхода «принципал-агент», но и соответствует (и ведет к постоянному воспроизведению!) присущей нашей стране модели «центр периферия».

Подход «центр-периферия», столь популярный в политической науке, геополитике, международных отношениях базируется на предположении о том, что сколь бы ни были сложны отношения в пространственной системе, всегда существует «центральное место», которое имеет особое политиче ское, экономическое, культурное значение. Важно, что если само располо жение этого «особого места» может меняться, общая идея о его непремен ном наличии неизменна. Однако если в системе существует центр, то су ществует и место (места) с противоположными свойствами, т.е. перифе рия13. Что является движущей силой сохранения центром своих исключи тельных качеств и поддержания роли в системе? Базовым условием являет ся способность к инновациям и ее постоянное поддержание.

John Brehm and Scott Gates. 1997. Working, Shirking, and Sabotage: Bureaucratic Response to a Democratic Public, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press.

Bohara, Alok, Neil Mitchell, Mani Nepal, and Nejem Raheem. 2008. «Human Rights Violations, Corruption, and the Policy of Repression.» Policy Studies Journal 36 (1): 1–18.

Parker G. Geopolitics: Past, Present and Future. London and Washington: Pinter, 1998, p.140.

12 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. Модель «центр-периферия» описывает особый характер отношений между различными типами пространства;

эти отношения основаны на обмене: инновации и финансовые трансферты из центра в обмен на ресурсы с периферии и ее политическую лояльность. Очевидно, что это неравноправный обмен, где стороны выступают не как партнеры, а как два иерархических уровня – периферия подчинена центру. Важнейшая харак теристика периферии – отсутствие политической автономии и минимум экономической. Важнейшей характеристикой всей системы является при оритет вертикальных связей при недоразвитии горизонтальных, т.е. связей между перифериями.

Модель центр-периферия принципиально построена на приоритетном положении центрального места, т.е. работает в пользу центра: именно центр является бенефициаром в рамках модели и в его истинных интересах сохра нять и поддерживать «статус-кво», в т.ч. посредством предотвращения раз вития контактов между перифериями и выстраивания региональных «анти центристских» коалиций. В целом модель центр-периферия соответствует характеру территориальных отношений, традиционно присутствующих в империи, однако я сознательно избегаю описания такого рода отношений как «имперских», поскольку последние подразумевают еще целый ряд сущност ных характеристик, которые в данной статье не рассмотрены.

Центро-периферийный подход представляется тем более оптимальным в случае России, которая, по крайней мере, по состоянию на сегодня, по факту не является ни федерацией, ни унитарным государством. Тем самым, подход центр-периферия позволяет поместить страну в другую аналитиче скую рамку, отличную от традиционной дихотомии федерация – унитарное государство.

Характер взаимоотношений между центром и регионами в России се годня отвечает т.н. модели центр-периферия;

чрезмерная централизация, отсутствие альтернативных (Москве) центров в территориальной структуре страны и слабые горизонтальные связи представляют собой устойчивые характеристики российского политического и экономического пространст ва и постоянно воспроизводятся во времени. Мы утверждаем, что сущест вует двусторонняя негативная связь между центро-периферийной моделью и характеристиками государства в России: модель накладывает ограниче ния на поведение государства и возможности его модернизации, в то же время современное государство способствует сохранению центро периферийной модели. Единственной альтернативой центро-периферийной модели является модель федеративная. Однако изменение сложившегося «статус-кво», даже при наличии значимых предпосылок и политической воли, неизбежно потребует модернизации самого государства, что сопря жено с серьезными рисками и едва ли возможно в кратко и среднесрочной перспективах. Успешный переход к федеративной модели требует создания Ирина БУСЫГИНА, Михаил ФИЛИППОВ. «Вертикаль власти»… устойчивой коалиции федеральных и региональных политиков, что труд нодостижимо на практике.

Чрезвычайно важным представляется то, что модель центр-периферия и ее воспроизведение в виде вертикали власти, накладывает существенные ограничения не только на сам характер российского государства, но и на перспективы его модернизации. Во-первых, в государствах, основанных на «ограниченной политической конкуренции» (случай России), стабильность политических режимов достигается за счет поддержания относительно уз кой правящей коалиции с привилегированным доступом к политическим и экономическим ресурсам. Защищенность элитной коалиции и ее особый статус реализуются через контроль над важнейшими социальными органи зациями общества: судами, военными и полицейскими силами, региональ ными правительствами, СМИ, церковью и т.п. Ограниченный доступ к эко номическим и политическим ресурсам обеспечивает возможности для соз дания и поддержания ренты для элиты. Поскольку такая рента с большой долей вероятности окажется под угрозой при усилении степени конфликт ности в обществе или внутри элиты, стремление гарантировать себе про должение извлечения ренты заставляет правящие элиты накладывать на себя определенные обязательства по поддержанию социального порядка и стабильности14. Как правило, эти обязательства реализуются через методы «ручного управления». Этот порядок опирается на личности политиков и их способность принимать «правильные», эффективные решения. Чтобы иметь успех, такое упорядочивание требует подбора лояльных руководите лю исполнителей, и потому требует прямого контроля вышестоящего руко водства над составом основных игроков и их действиями. Модель центр периферия представляет собой частный (в смысле – не единственный), од нако чрезвычайно яркий случай «ручного управления» с целью поддержа ния территориальной стабильности государства.

Во-вторых, что очень важно, модель центр-периферия фактически ук репляет неподотчетность государства, что означает, что государство явля ется инструментом узких групп и специальных интересов (обслуживает прежде всего их), а не широкого общественного интерес. В этом случае реальными, а не декларируемыми приоритетами государства становятся узкие задачи, в общем виде сводящиеся к (1) географически локализован ным государственным расходам, таким образом, что эти расходы следуют не экономической, а политической логике (даже в том случае, если эти рас ходы создают блага, имеющие вид общественных благ, пример – Чечня и другие республики Северного Кавказа) и (2) ренте, т.е. весь спектр субси дий, специальных (особых) налоговых процедур, регулятивных исключе ний и других форм дотаций от правительства. Чрезмерная роль особых ин Przeworski, A. Democracy and the Market. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

14 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. тересов не только искажает смысл демократической ответственности, но и искажает экономические стимулы. Фактически речь идет о приватизации государственной политики15.

Соблазн совмещения: почему мы не отказываемся от федерализма?

Если подлинный федерализм в России не состоялся, то что мешает от казаться от него и нормативно, изменив федеральную Конституцию? Каза лось бы, это представляло бы собой наиболее разумное решение для феде ральной власти. Однако этого не происходит. Россия остается, по выраже нию Андрея Захарова, «федерацией без федерализма». Более того, «после довательное игнорирование федералистских подходов и методов со сторо ны руководства страны не сопровождалось естественным, казалось бы, стремлением вовсе изгнать федерализм из правовой сферы, пересмотрев конституционные основы российской государственности»16.

Федерализм в современной России остается «спящим» институтом, хотя эта ситуация в принципе не уникальна: известен опыт латиноамери канских федераций (Бразилии, Мексики, Аргентины и Венесуэлы), где раз витие федерализма представляло собой длительный нелинейный процесс, который характеризовался многочисленными периодами движения как в сторону большей унификации и централизации, так и в сторону федерали зации и децентрализации, а также высокой степенью политической и кон ституционной нестабильности. В частности, усиление президентской вла сти и личной популярности президентов приводило к ослаблению практики федерализма, а периоды политически неустойчивых и менее популярных президентов – к возврату федеративных практик.

Понятно, что сохранение в федеральной Конституции федеративных принципов потенциально дает возможность «реанимировать» их при опре деленных обстоятельствах (прежде всего, в случае разворачивания процес сов политической модернизации). Интересны, однако, причины совмеще ния двух проектов – федеративного и вертикали власти. Нам представляет ся, что задействован целый комплекс причин.

Во-первых, существенную роль играет боязнь потрясений и конфлик тов, прежде всего со стороны этнических регионов. «Гипотетическое свер тывание федерализма неминуемо обострило бы так называемый «нацио нальный вопрос». В плане взаимоотношений этносов России в имперский период так и не удалось создать гомогенного государства-нации, а в совет ский период – сформировать целостную общность гражданского типа. На Бусыгина И.М., Филиппов М.Г. Политические условия и ограничения инновационного раз вития в России // «Вестник Института Кеннана». М., 2010. Выпуск 18.

Захаров Андрей. Российский федерализм как «спящий» институт // «Неприкосновенный запас». 2010. № 3.

Ирина БУСЫГИНА, Михаил ФИЛИППОВ. «Вертикаль власти»… циональные республики России по-прежнему обладают значительным по тенциалом политической, а кое-где и военной, мобилизации населения»17.

«Отменить» федерализм – означает пойти на открытую конфронтацию с руководством этнических регионов. Федеральная исполнительная власть просто не может себе позволить этого, особенно при наличии нового фак тора – распространения протестного движения.

Во-вторых, отсутствует консенсусная стратегия: даже если будет при нято решение об изменении Конституции, и это решение будет «продавле но» через Государственную Думу, остается совершенно неясным, на что федерализм может быть заменен, иными словами, какой может быть кон ституционная альтернатива федерализму. Ведь территориальные отноше ния так или иначе должны быть описаны в Конституции. К тому же, свою роль играет и то, что современный «бумажный» федерализм как будто ни кому не мешает. Так зачем же рисковать и разрушать «статус-кво»?

Наконец, и это, возможно, основная причина сосуществования двух порядков, у нынешней системы есть свои «победители», то есть акторы, которые выигрывают именно от данного положения. Понятно, что сущест вующая система неэффективна в целом, однако это вовсе не означает, что она невыгодна для отдельных акторов. Такими «текущими победителями»

являются как федеральная исполнительная власть, так и многие, тесно свя занные с ней, главы регионов. Игра для них оказывается с преимуществом:

федеральная власть получает стабильность и послушание, а главы регионов – отсутствие риска от конкурентных выборов и свободу маневра при вы полнении договоренностей с центром. Есть в этой системе и проигравшие – это представительные институты, это политические партии, наконец, это общество в целом.

Восстановление института выборов губернаторов: что это может изменить?

Закон о прямых выборах губернаторов вступает в силу 1 июня 2012 г.

и выборы губернаторов по новой процедуре могут пройти этой осенью в четырех субъектах Федерации: осенью полномочия закончатся у глав Амурского края, Белгородской, Брянской и Новгородской областей.

Чего можно ожидать? Является ли восстановление выборов сигналом поворота к подлинному федерализму? По мнению президента Центра стра тегических разработок Михаила Дмитриева, при быстром распространении недовольства сложившейся в стране ситуацией в глубинку, в регионы, «вы боры губернаторов приведут к кардинальной трансформации политиче ской ситуации в стране. Это будет примерно так, как происходило с Ми хаилом Горбачевым в конце 80-х годов, когда выборы в республиканские Там же.

16 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. парламенты дали гораздо большую легитимность местным республикан ским лидерам и создали для них стимулы оппонировать ослабленной цен тральной власти. В России идущие на более открытые выборы губернаторы могут получить дополнительный потенциал легитимности. И они будут мотивированно оппонировать федеральным властям, потому что федераль ные власти будут терять популярность, а недовольное население будет ждать от губернаторов протестных действий. И это будет иметь последст вия в чем-то похожие на то, что происходило с Советским Союзом в конце 1980-х годов, то есть ослабление центральной власти в пользу тогда еще республиканских властей. Потом это перекинулось и на внутрироссийскую федеральную власть в начале 90-х годов...».

Это взгляд оптимиста. Однако можно ожидать и менее оптимистиче ских последствий. Во-первых, возвращение выборов губернаторов при со хранении их фактической зависимости от центра, может привести к появ лению у губернаторов двух принципалов с конкурирующими интересами – федеральной власти и граждан. Данное обстоятельство, с одной стороны, поставит губернаторов в более сложную игровую ситуацию, но, с другой, даст им потенциальную возможность для маневра и уклонения от «пра вильных» действий посредством манипулирования и игры на противоречии интересов двух принципалов.

И, во-вторых, даже если возвращение выборов губернаторов рассмат ривать как важный и необходимый шаг в сторону подлинной федерализа ции, то шаг этот явно недостаточен: проблема состоит в том, что сменой одного института обойтись невозможно. Институты (в данном случае фе деративная институциональная подсистема) работают только все вместе, как система. Иными словами, федерализм как «не самоподдерживающий ся» порядок требует не только демократического конкурентного политиче ского процесса, но и так называемых гарантий. Во что вырождаются терри ториальные отношения при отсутствии этих условий и гарантий в России хорошо известно – это наш опыт начала 2000-х годов.

Федерализация в России потребует времени, инвестиции значительных экономических и политических ресурсов и будет неизбежно связана с серь езными рисками. Политически федерализм намного сложнее высчитывания баланса выгод и издержек, приводящего к определению самой эффектив ной схемы децентрализации государственных функций и решений. Как политический процесс, выбор степени децентрализации в федерации суще ственно осложняется из-за взаимодействия нескольких равноправных пра вительств и необходимости создания и поддержания одновременно баланса сил и возможностей конкуренции.

Владимир Лексин* Распределение полномочий между уровнями государственной власти как зеркало российского федерализма 1. Постановка проблемы. Что есть «полномочие»

Распределение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти крайне редко рассматривается в контексте про блематики российского федерализма, хотя этот вопрос, по моему убежде нию, первостепенный. Действительно, от того как, почему и в каких про порциях первоначально установлены (и затем постоянно перераспределя ются) эти полномочия напрямую зависят собственные и пересекающиеся компетенции «центра», регионов и органов местного самоуправления, возможности самостоятельной деятельности субъектов РФ и все реалии «бюджетного федерализма». Сложившаяся схема разграничения полно мочий является своеобразным административным основанием федератив ных отношений, позволяя «центру» реально стоять над субъектами РФ в роли определяющего содержание, контролирующего и в ряде случаев фи нансирующего выполнение их полномочий.

Слово «полномочие» появилось в русском языке ещё в XVIII в. как производное от слов «полная» и «мочь». Сначала «полномочие» было, так называемым, «книжным словом», употребляемым в письменных текстах для обозначения полноты (реальности, властного характера и ресурсной обеспеченности) исполнения того, что кто-то (определенное лицо или ор ган) мог делать в связи с его статусным положением или поручением. За два с лишним века этимологический смысл этого слова практически не из менился, оставаясь таковым и в его производных (в первую очередь, в сло ве «уполномоченный», то есть наделённый полнотой всего необходимого для исполнения своей статусной роли или поручения). При широчайшем распространении «полномочия» остаются одной из самых неопределённых юридических категорий, содержание которой раскрывается не в Конститу ции РФ и не в федеральных законах, а в процессе чтения «между строк»

этих важнейших актов и в комментариях правоведов. При этом и на офици альном, и на обиходном уровне часто происходит отождествление или не * Лексин Владимир Николаевич – доктор экономических наук, профессор, Институт системного анализа РАН (г. Москва).

18 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. объяснённые взаимоперетекания смысла понятий «полномочие», «предмет ведения» и «компетенция».

Предметом ведения в российской юридической практике принято обо значать конкретную сферу правообеспеченных властных действий государ ства, субъектов РФ и муниципальных образований (в ряде случаев – их органов и должностных лиц), и важно подчеркнуть, что в Конституции РФ это понятие «разведено» с «полномочиями». Так, в ст. 71 и 72 Конституции РФ сферы деятельности «центра» и совместно «центра» и субъектов РФ объединены понятием «ведение», а в ст. 73 появляется словосочетание «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Феде рации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъек тов РФ». Далее, в ст. 77 это словосочетание практически (без слова «вне») дублируется, т.е. и там «ведение» не отождествляется с «полномочиями по предметам ведения».

О «полномочиях» как о чём-то само собой разумеющемся и не связан ным с «предметами ведения» последовательно сообщается в ст.ст. 78 и Конституции РФ: «Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в со ответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» и «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объеди нениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с междуна родными договорами». Точно так же в блоке конституционных статей о Президенте РФ после перечисления его статусных отличий и сфер деятель ности (характерны глагольные формы «принимает меры», «определяет», представляет», «назначает», «отзывает», «принимает решение») в ст. неожиданно появляется интересующее нас понятие: «Президент РФ при ступает к исполнению полномочий», «Президент РФ прекращает исполне ние полномочий». Здесь же впервые в тексте Конституции появляется слово «обязанности» («Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии вы полнять свои обязанности»), видимо, адекватное понятию «полномочия».

Аналогичным образом возникает понятие «полномочие» и в конститу ционных статьях о Правительстве РФ. После перечисления в ст. 114 того, что оно «разрабатывает», «обеспечивает» и «осуществляет», всё это назы вается «полномочиями» (в словосочетании «иные полномочия», т.е. сверх конкретно перечисленных направлений деятельности), а ранее (ст. 78) го ворилось и о том, что «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Без упоминания особого типа «полномочий» не обошлись конституционные положения о местном самоуправлении, сфера деятельности которого была обозначена как решение населением (!?) вопросов местного значения». В ст. 132 ука Владимир ЛЕКСИН. Распределение полномочий… зывалось, что «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями»… Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

Итак, можно предположить, что творцы Конституции РФ зачем-то от личали «полномочия» от «ведения», «предметов ведения» и «обязанно стей». Добавлю, что «полномочия» не тождественны и «компетенции», которая согласно теории права есть совокупность предметов ведения и полномочий, прав и обязанностей «центра» и регионов, государственных и муниципальных органов, а также органов управления организациями.

Что же в этом случае следует понимать под «полномочиями», реализа ция которых составляет основную содержательную часть деятельности разноуровневых органов власти и основное проблемное поле федеративных отношений? Теоретически юридический смысл понятия «полномочия»

трактуется как способность субъекта права совершать юридически значи мые действия, которыми он наделяется другим субъектом права. В при кладном понимании этого термина соединились право на соответствую щую деятельность и обязанность её выполнения (реализации права), а но сителями так понимаемых полномочий становятся Президент РФ и Прави тельство РФ, государственные и муниципальные органы власти, представ ляющие их должностные лица и (менее интересующие нас в этом докладе) органы корпоративного управления. Особенностью полномочий в федера тивной России является различное соотношение права и обязанности на различных уровнях власти. В полной мере это распространяется и на пере распределяемые полномочия.

Основываясь на вышеуказанных представлениях о роли полномочий в формировании федеративных отношений и о правовой сущности полномо чий, ниже рассматриваются основания для формирования их массива, практика перераспределения полномочий по уровням власти, соотношение полномочий и расходных обязательств, а также некоторые возможности упорядочения федеративного аспекта этой проблемы.

2. Массив полномочий Анализ массива полномочий Российской Федерации (федерального «центра»), субъектов РФ и муниципальных образований показывает, что региональная и муниципальная составляющие этого массива практически полностью установлены федеральными законами. На долю самостоятельно (в соответствии со ст. 73 Конституции РФ) сформированного и устанавли ваемого региональным законодательством и муниципальными норматив ными актами, а также на длю самостоятельно принятых сверх того допол нительных полномочий приходится менее 7% от общего их числа.

20 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. Первичная конструкция массива и распределения полномочий между органами власти создана ст.ст. 71–73 и 130–132 Конституции РФ, где как уже указывалось, был представлен перечень предметов ведения (а) Рос сийской Федерации, (б) совместно Российской Федерации и субъектов РФ, (в) только субъектов РФ (по «остаточному принципу») и (г) «вопросов ме стного значения» (смысловой эквивалент федеральных и субфедеральных «предметов ведения») органов местного самоуправления с указанием на то, что эти органы могут к тому же наделяться законом отдельными государ ственными полномочиями. Как уже отмечалось, понятие «полномочие» не является распространённым в тексте Конституции РФ, хотя специалисты в области современного российского права обнаруживают, что там в ла тентной форме зафиксированы, например, 23 »основных» полномочия, два полномочия в сфере «политических отношений» и три полномочия в сфере взаимодействия с органами государственной власти, которыми наде лён Президент РФ. За пределами же текста Конституции РФ, в федераль ных и региональных нормативно-правовых актах «полномочия» становятся одним из их главных содержательных компонентов.

Примером выхода понятия «полномочие» из конституционной «тени»

может служить федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», содержащий обширную главу «Полномочия Правительства РФ», раз делённую на рубрики «Общие вопросы руководства федеральными мини стерствами и иными федеральными органами исполнительной власти»

(ст. 12), «Общие полномочия Правительства РФ» (ст. 13), «Полномочия Правительства РФ в сфере экономики» (ст. 14), «Полномочия Правительст ва РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики»

(ст. 15) и т.д. включая «Иные полномочия» (ст. 22), устанавливаемые Кон ституцией РФ (точнее, толкованием её отдельных положений), федераль ными конституционными и обычными законами, а также указами Прези дента РФ. В этом же законе есть также глава IV, регламентирующая пол номочия Председателя Правительства РФ по организации работы прави тельства, полномочия заместителей Председателя Правительства РФ и полномочия федеральных министров. Всего специалисты обнаруживают только в этом законе около сотни полномочий сверх предусмотренных ги потетическим перечнем «иных» или связанных с внутренней организацией работы членов Правительства РФ.

Хорошо известный федеральный закон «Об общих принципах органи зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» зафиксировал перечень 75-ти само стоятельно (за исключением финансируемых субвенций) укрупнённых полномочий органов государственной власти по предметам совместного ведения и десять групп собственных полномочий. Этот же закон установил Владимир ЛЕКСИН. Распределение полномочий… чем (какими нормативными актами) определяется перечень полномочий этих органов, на основе чего определяется перечень полномочий регио нальных органов по предметам совместного ведения субъектов РФ и Рос сийской Федерации (договоры, соглашения) по предметам ведения Россий ской Федерации (федеральные законы, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, соглашения), причём определяющие этот перечень за коны, договоры и соглашения должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов РФ и источни ки финансирования осуществления соответствующих положений, причём допускается (!) возможность обращения органов власти субъектов РФ в Правительство РФ с предложениями об установлении особого порядка осуществления переданных им полномочий. Показательно, что этот закон, определяя, кто и кому передаёт полномочия и несёт ответственность за их выполнение, не содержит никаких требований к обоснованию целесооб разности установления и передачи полномочий.

Кодексы и многие федеральные законы содержат отдельные разделы, формирующие перечни полномочий по предмету регулирования этих ак тов. Так, Градостроительный кодекс РФ в гл. 2 устанавливает десятки пол номочий органов государственной власти Российской Федерации и субъек тов РФ, а также органов местного самоуправления в области градострои тельства, причём регламентируются различные группы полномочий в этой области органами муниципальных районов. Аналогичные положения со держат Жилищный кодекс РФ и ряд других. По отдельным группам полно мочий федеральных органов государственной власти принимаются специ альные законы;

таков, например, Федеральный закон «Об объектах куль турного наследия (памятниках истории и культуры народов Российской Федерации», гл. II которого определяет перечень соответствующих полно мочий в области сохранения, использования, популяризации и государст венной охраны объектов культурного населения (28 позиций), полномочия органов государственной власти субъектов РФ (8 позиций) и органов мест ного самоуправления поселений и городских округов (3 позиции).

Массив полномочий регионального и муниципального уровней рас ширяют и так называемые «дополнительные», то есть самостоятельно ус танавливаемые субъектами РФ и муниципалитетами сверх обязательных (закреплённых нормами федеральных и региональных актов) полномочий при наличии в соответствующих бюджетах свободных средств. Такие «до полнительные» полномочия имеются у большинства органов государст венной власти субъектов РФ и у ряда относительно благополучных в бюд жетном отношении муниципалитетов. Исключительно широки установлен ные федеральным законодательством полномочия органов местного само управления, рассмотренные в четвёртом разделе этой статьи.

22 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. По подсчётам рабочей группы по правовым вопросам перераспределе ния полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного, обра зованной в соответствии с Распоряжением Президента РФ № 425-рп от 27 июня 2011 г., массив полномочий органов власти разных уровней пре вышает 4,6 тысяч наименований. Подчеркну, что это – только экспертная оценка, вероятно, неполного перечня полномочий, поскольку их официаль ного общегосударственного реестра до сих пор не существует. Проблема, однако, не в том, что полномочий много, а в том, что их появление, распре деление по уровням власти и исполнение с учётом федеративного устрой ства нашей страны процедурно не регламентируется и практически не обосновывается.


3. Перераспределение полномочий С момента принятия Конституции РФ и до настоящего времени пере чень полномочий органов власти федерального «центра», субъектов РФ и муниципальных образований не только постоянно пополнялся, но и пере распределялся, причём периодически делались попытки упорядочения уже накопленного массива полномочий (примером может служить принятый в 1999 г. 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (пред ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъек тов РФ»). Наиболее кардинальная трансформация схемы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти про изошла в 2003 г., когда были приняты 122-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации за конодательных (представительных) и исполнительных органов государст венной власти субъектов Российской Федерации» и 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера ции». Принятие только первого из этих законов потребовало пересмотра базовых положений 155-ти ранее принятых федеральных законов (включая Бюджетный и Налоговый кодексы РФ) и прекращения действия 41-го фе дерального закона. Соответственно потребовали изменения положения не скольких тысяч законов субъектов РФ.

Обсуждение закона 122-ФЗ сосредоточилось на пресловутой «монетиза ции льгот» и этот вопрос, к сожалению, отодвинул на второй план такие со держащиеся в этом законе новации, как (1) установление исчерпывающего (закрытого) перечня из 41-го полномочия (вопросов, сфер регулирования) органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в РФ, а также исчерпывающего (закрытого) перечня вопросов местного значения для муниципальных обра зований каждого типа (поселений, муниципальных районов и городских ок Владимир ЛЕКСИН. Распределение полномочий… ругов);

(2) декларирование недопустимости предопределения федеральными законами объёма расходов (нормативов, видов и размеров льгот, пособий и т.д.) бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (ме стных бюджетов) на реализацию соответствующих полномочий;

(3) наде ление органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления полномочиями федеральных органов государственной вла сти только при условии предоставления субвенций из федерального бюдже та;

(4) проведение разграничения доходов между уровнями бюджетной сис темы Российской Федерации пропорционально объёму финансируемых, а не установленных обязательств (это предполагает, что каждый уровень власти осуществляет сокращение расходных обязательств) и (5) недопущение уста новления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счёт средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Россий ской Федерации или за счёт средств консолидированных бюджетов. Рас сматриваемый закон, детально регламентируя схему разнесения полномочий и ресурсов по всем трём уровням власти, одновременно утвердил приемле мость и желательность любых меж- и внутрирегиональных различий в нор мативно-правовом регулировании и в осуществлении (финансировании) полномочий, функций, бюджетных услуг, отнесённых к ведению органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправле ния. Отмечу, что выполнение всех этих принципиальных положений проис ходило, в лучшем случае, формально.

Процесс перераспределения полномочий с тех пор не останавливался, и его лишь в некоторой степени «притормозили» указы Президента РФ и правительственные постановления о реорганизации структуры федераль ных органов исполнительной власти в связи с проведением первого и вто рого этапа административной реформы (2004–2008 гг.). В настоящее время очередной пересмотр схемы разграничения полномочий по уровням власти был инициирован в середине 2011 г. известным поручением Президента РФ Правительству РФ о разработке предложений по «децентрализации полно мочий» и формированием двух рабочих групп, возглавлявшихся замести телями Председателя Правительства РФ Д.Н. Козаком и А.Г. Хлопониным.

Эти предложения должны были к тому же в значительной степени скоррек тировать число и объём полномочий сотен территориальных органов феде ральных органов власти, в которых в конце 2011 г. работали (без учёта за нятых в территориальных правоохранительных органах, в сфере обороны и безопасности) сотни тысяч человек.

Огромная аналитическая работа, проведённая указанными группами совместно со специалистами комитетов Совета Федерации и Аналитиче ского управления его Аппарата, позволила экспертно рассмотреть около тысячи (!) предложений, поступивших из правительств и администраций 24 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. субъектов РФ, и сделать ряд любопытных обобщений и выводов. При этом аналитики отмечали, что не всегда последовательный и внутренне проти воречивый процесс перераспределения полномочий уже закреплён более чем в 200 законодательных актах только федерального уровня, и что число таких актов постоянно увеличивается. Были подтверждены ранее выявлен ные во многих исследовательских работах такие негативно оцениваемые явления, как фактическое исключение из компетенции субъектов РФ либо «ослабление» многих полномочий, отнесённых Конституцией РФ к пред метам совместного ведения, и недостаточный учёт интересов субъектов РФ при чрезмерном ведомственном регулировании со стороны федеральных органов исполнительной власти.

Анализ проводимых преобразований в сфере разграничения полномо чий показывает, что такие действия недопустимо редко исходили из прин ципа соответствия полномочий тому уровню власти, на котором они возни кают и могут наиболее эффективно реализовываться с учётом интересов населения (принципа субсидиарности), а многие аспекты общественных отношений вообще не нашли своей регламентации в предметах ведения Российской Федерации и предметах совместного ведения (в сферах мигра ции, экологического контроля и других). В свою очередь, субъекты РФ имеют недостаточно полномочий в сфере природопользования и в ряде сфер экономической деятельности, которые могли бы в значительной сте пени снять остроту недостаточного налогового потенциала регионов. Это тем более важно потому, что самой острой проблемой остаётся ресурсное (финансовое, бюджетное, налоговое) обеспечение полномочий органов го сударственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при вопиющем дисбалансе между объёмом полномочий, закреплённых за тем или иным уровнем власти, и уровнем их финансового обеспечения.

Например, не компенсируется субвенциями из федерального бюджета даже содержание переданного в собственность субъектов РФ федерального имущества, необходимого для осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий.

В ходе очередного сбора предложений по рассматриваемому вопросу субъекты РФ предлагали передать на федеральный уровень около 250-ти полномочий, причём по отдельным их направлениям мнения были весьма консолидированными. Так, 38 субъектов РФ предложили передать (вер нуть?) «центру» 64 полномочия в сфере социального обеспечения отдель ных категорий граждан, 26 субъектов РФ – 61 полномочие в сфере лесных, земельных, водных отношений, недропользования, экологии охраны и ис пользования животного мира, 20 субъектов РФ – более 30 полномочий в сфере здравоохранения и регулирования доступности лекарственных средств, 11 субъектов РФ – 13 полномочий в сфере образования, науки и Владимир ЛЕКСИН. Распределение полномочий… научно-технической политики. Предлагалось также передать на федераль ный уровень от 5 до 10 полномочий практически по всем сферам деятель ности исполнительных органов, в том числе полномочия по материально техническому обеспечению деятельности мировых судей, по предоставле нию мер социальной поддержки лицам, проработавшим в тылу (предложе ние 13 субъектов РФ), а также лицам, награждённым орденами и медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной Войны и жертвам политических репрессий.

Симптоматичны предложения субъектов РФ о передаче на федераль ный уровень полномочий по обеспечению жилыми помещениями по месту жительства и вне очереди жилой площадью (не ниже установленных соци альных норм) не только детей-сирот, но и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закреплённого жилого помещения после окончания пребывания в образовательном учреждении (или учреждения социального обслужива ния), в учреждениях всех видов профессионального образования, после окончания службы в рядах Вооружённых сил РФ, после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Одновременно из субъектов РФ поступили предложения о передаче с федерального на региональный уровень около 700 полномочий, причём, как и в первом случае, выявились устойчивые зоны общих интересов. Так, 56 субъектов РФ предлагали передать на региональный уровень около 270 полномочий по регулированию лесных, земельных и водных отноше ний, а также полномочий в сфере недропользования, экологии и животного мира, 27 субъектов РФ – 63 полномочия в сфере социального обеспечения отдельных категорий граждан, 15 субъектов РФ – 46 полномочий в сфере жилищно-коммунального хозяйства и регулирования тарифов, 13 субъек тов РФ – 32 полномочия в сфере градостроительства. Весьма частными были предложения по закреплению полномочий за субъектами РФ в сфере охраны окружающей среды, в том числе полномочия в части принятия нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объек тов регионального уровня с учётом специфика экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта РФ, полномочия по осуществлению государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъектов РФ и по осуществлению админист рирования платы за негативное воздействие на окружающую среду.


Показательно, что до сих пор выполнение многих полномочий, которые субъекты РФ предлагают передать им полностью, дублируется органами государственной власти субъектов РФ и территориальными органами феде ральных органов исполнительной власти. Так, например, дублируются пол 26 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. номочия по осуществлению контроля за соответствием качества оказывае мой медицинской помощи установленным федеральным стандартом, преду смотренные 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г. и постановлением Правительства РФ № 323 от 30 июня 2004 г.;

полномочия по осуществлению контроля за применением цен на лекарственные препараты, включённые в перечень жиз ненно необходимых в п. 3 ст. 6 61-ФЗ от 12 апреля 2010 г. и постановлением Правительства РФ № 203 от 31 марта 2010 г. и т.д. Таких примеров – сотни.

4. Полномочия и расходные обязательства Перечни, фактическое содержание и необходимые финансовые и иные ресурсы для исполнения полномочий, закреплённых за федеральным «цен тром», субъектами РФ и муниципальными образованиями определяют все реалии важнейшего компонента российских федеративных отношений – бюджетного федерализма. Общая скудость доходной части всех бюджетов (среднедушевые бюджетные доходы в России намного ниже, чем например, в США, Великобритании, Германии и ряде других стран) и преимуществен ная концентрация бюджетных доходов на федеральном уровне не позволяет всем кроме «центра» в полной мере исполнять социальные и иные обязатель ства перед гражданами. Не удивительно, что груз полномочий, установлен ных, для субфедерального или для муниципального уровня, неизменно ста вит соответствующие власти в положение недостаточно исполняющих эти полномочия и по объёму, и по качеству предоставляемых гражданам услуг.

Это ещё одно следствие ранее отмеченного дисбаланса между распределён ным по уровням власти объёмами полномочий и собственными бюджетными ресурсами «центра», субъектов РФ и муниципалитетов, или, иначе говоря, между объёмом полномочий и соответствующими расходными обязатель ствами, предусмотренными ст. 6 Бюджетного кодекса РФ.

В особо кризисные годы сбалансированность бюджетов собственными средствами демонстрировали в 2008 г. три субъекта РФ, в 2009 г. – два и в 2010 г. – только один (Ямало-Ненецкий округ), а в конце 2011 г. их число восстановилось до девяти. Но и тогда 20 субъектов РФ не покрывали соб ственными доходами от 30 до 50% расходов по исполнению своих полно мочий, а десять субъектов РФ – не покрывали и половины таких расходов.

Так называемая доля финансовой помощи, поступающей из «центра» в бюджет Республики Дагестан, составляла более 70%, в бюджет Чеченской республики – более 85%, а в бюджет Республики Ингушетия – почти 90%.

Естественно, что это вызывает вопрос о правомерности единообразного наделения всех субъектов РФ одним и тем же объёмом полномочий, кото рый в большинстве субъектов РФ может быть исполнен только за счёт «центра», который аккумулирует основную часть доходов, формирующих ся на территориях всех без исключения субъектов РФ, в первую очередь, Владимир ЛЕКСИН. Распределение полномочий… тех, которые сумели обеспечить определённую бюджетную независимость и оказались бы способными к значительно большим успехам в реализации своих полномочий при меньшей централизации бюджетных ресурсов.

Доля ресурсов консолидированного бюджета (Российская Федерация, субъекты РФ, органы местного самоуправления), остающаяся у регионов и муниципалитетов на реализацию их законодательно установленных и пере данных полномочий снизилась до недопустимо малой величины 45% в 2010 г. с адекватным ростом межбюджетных трансфертов в эти же годы с 24% до 63%.

Во все предыдущие годы зависимость исполнения субъектами РФ ус тановленных «центром» обязательств от собранных в «центр» доходов по стоянно возрастала. Увеличивалось число регионов, получавших дотации (в 2008 г. их было 65, в 2010 г. их стало 71), почти в два раза за этот период возросли объёмы средств, перечисляемых в субфедеральные бюджеты из Федерального фонда поддержки регионов и т.д. В перспективе (если ори ентироваться на положения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 годов») пропорции межбюд жетных трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, направляемых «цен тром» в бюджеты субъектов РФ будут претерпевать некоторые изменения, но суть отношений «центра» и регионов по-прежнему сохраняется: может произойти лишь небольшая децентрализация в части распределения пол номочий, но и параметры этой децентрализации, и схема перераспределе ния собранных «центром» бюджетных ресурсов остаются неизменными.

Об этом откровенно говорится в «Основных направлениях бюджетной по литики на 2012 г. и на плановый период 2013 и 2014 годов».

Следует отметить, что ситуация несоответствия объёма полномочий и имеющихся для их исполнения ресурсов, характерная для отношения феде рального «центра» и регионов полностью воспроизводится на уровне муни ципалитетов, для которых «центром» становится не только федеральный «центр», но и субъект РФ, в границах которого они расположены. Ни о ка кой самостоятельности в исполнении установленных федеральным «цен тром» и субъектами РФ полномочий, равно как и в бюджетном обеспече нии связанных с этим расходных обязательств у подавляющего большинст ва российских органов местного самоуправления не было, нет и в средне срочной перспективе не будет.

Законом 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само управления в Российской Федерации» (принят в конце 2003 г.) за различ ными типами муниципальных образований было закреплено от 20 до определяющих объём полномочий «вопросов местного значения», но уже к началу 2012 года перечень этих «вопросов» возрос у муниципальных рай онов – с 20 до 34 позиций, у городских и сельских поселений – с 22 до 36, и 28 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. у городских округов – с 27 до 42. Помимо этого муниципальным образова ниям федеральными и региональными законами вменено много, так назы ваемых, государственных полномочий, причём число только переданных федеральных полномочий за последние 7 лет возросло вдвое.

Во многих субъектах РФ в период, назначенный для полного вступле ния в силу положений второй муниципальной реформы (2006–2008 гг.), число региональных государственных полномочий, передаваемых на му ниципальный уровень, ежегодно превышало 20 позиций, а в ряде субъектов РФ это число возросло в несколько раз.

Передача федеральных и региональных полномочий муниципалитетов была предусмотрена в том же федеральном законе 131-ФЗ. В ст. 19 этого закона указано, что наделение органов местного самоуправления отдель ными государственными полномочиями Российской Федерации осуществ ляется федеральными законами, отдельными государственными полномо чиями субъектов РФ – законами субъектов РФ и что не допускается наде ление органов местного самоуправления такими полномочиями другими нормативными правовыми актами. При этом органы местного самоуправ ления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок.

За исполнением переданных муниципалитетам полномочий «центр» и регионы строго наблюдают. В законе 131-ФЗ по этому поводу говорится, что органы государственной власти осуществляют контроль за осуществ лением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели ма териальных ресурсов и финансовых средств, что эти органы должны пре доставлять «наверх» соответствующую отчётность и что государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких на рушений, обязательные для исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления.

Исполнение переданных на муниципальный уровень государственных полномочий должно финансироваться передающей стороной, но при ранее отмеченной общей недостаточности (почти в 2 раза) бюджетного финанси рования для полноценного выполнения социальных обязательств государст ва и при необходимости их приоритетного выполнения, свыше 70% расходов местных бюджетов идёт на финансирование социально ориентированной деятельности;

в этих условиях органы местного самоуправления всегда мож но упрекнуть в ненадлежащем исполнении и первоначально закреплённых за ними, и переданных полномочий. Собственные же финансовые ресурсы му ниципальных образований не увеличиваются;

налоговые доходы в общем объёме доходов местных бюджетов составляют менее 30%, при этом самый массовый тип муниципальных образований, – городские и сельские поселе Владимир ЛЕКСИН. Распределение полномочий… ния, – оказываются в наиболее сложном положении. На их долю приходится менее 10% всех налоговых доходов муниципалитетов притом, что в порядко во меньших по численности городских округах сосредотачивается более 60% таких доходов. Всю разницу между реальными доходами и минимально не обходимыми объёмами расходных полномочий в какой-то степени компен сируют трансферты субъектов РФ (обеспечивают около 60% расходов мест ных бюджетов). И всё большую часть местных бюджетов приходится расхо довать не на реализацию полномочий, определённых кругом «вопросов ме стного значения», а на выполнение государственных (федеральных и субфе деральных) полномочий, переданных муниципалитетам. Это подтверждает ранее высказанное положение о том, что на местном уровне зеркально вос производится та же схема перераспределения и финансирования полномо чий, что присуща федеративным отношениям «центра» и регионов.

5. Некоторые предложения Проблема установления и перераспределения полномочий между «центром» и субъектами РФ, равно как и между ними и муниципальными образованиями всё явственнее выходит в разряд ключевых проблем рос сийского федерализма. Абсолютная централизация принятия всех решений в этой сфере дополнительно искажает контуры нашей федеративной систе мы, и поэтому одним из первоочередных действий по нормализации отно шений федерального «центра» и регионов должно было бы стать широкое (в идеале – обязательное) заключение предусмотренных федеральным за коном договоров и соглашений между «центром», регионами и муниципа литетами по каждому переданному полномочию с чётким определением ответственности сторон за исполнение этого полномочия и установлением порядка прекращения указанного исполнения в случае нарушения условий договоров и соглашений со стороны «центра» (при передаче федеральных полномочий на региональный уровень) и субъекта РФ (при передаче его государственных полномочий муниципальным образованиям).

Осуществить одномоментный тотальный пересмотр сформировавшейся структуры распределения полномочий по уровням власти вряд ли целесооб разно в связи с тем, что здесь уже сложились «правила игры», позволяющие хоть как-то исполнять эти полномочия. В то же время наиболее важные с позиций эффективного исполнения полномочий и интересов субъектов РФ и муниципальных образований полномочия было бы полезно перераспреде лить в ближайшее время. Такова, например, давно предлагаемая органами государственной власти Республики Татарстан и ряда других субъектов РФ передача на субфедеральный уровень следующих полномочий федерального «центра» и соответствующих бюджетных ресурсов для их исполнения:

30 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. (а) организационное обеспечение государственной системы лицензи рования пользования недрами;

принятие решений о предоставлении права пользования участками недр, а также решений об утверждении итогов кон курсов или аукционов на право пользования участками недр в установлен ном законодательством Российской Федерации порядке;

выдача, оформле ние и регистрация лицензий на пользование недрами;

рассмотрение и со гласование проектной и технической документации на разработку место рождений полезных ископаемых;

государственный учёт (регистрация) и ведение государственного реестра работ по геологическому изучению недр (кроме углеводородного сырья).

(б) контроль за проведением землеустройства;

государственный зе мельный контроль;

организация проведения государственной кадастровой оценки.

(в) осуществление государственного контроля за производством, оборо том, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосо держащей продукции, соблюдение законодательства Российской Федерации в этой области и условий, предусмотренных соответствующими лицензиями;

осуществление контроля и надзора за представлением декларации об объё мах производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодер жащей пищевой продукции, спиртосодержащей пищевой продукции с со держанием этилового спирта более 40 процентов объёма готовой продукции и объёмах использования этилового спирта для производства алкогольной и спиртосодержащей продукции;

принятие решений об аннулировании лицен зий на розничную продажу алкогольной продукции во внесудебном порядке;

рассмотрение дел и составления протоколов об административных правона рушениях в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в соответствии с законодательством Россий ской Федерации об административных правонарушениях;

(г) выдача протокольных удостоверений на фильмы, созданные в Рос сийской Федерации или приобретённые за рубежом для проката на терри тории Российской Федерации;

государственный контроль и надзор за выво зом из Российской Федерации и ввозом на её территорию культурных цен ностей;

(д) согласование положений о центральных экспертных комиссиях и центральных архивах, а также иных нормативно правовых актов по архив ному делу федеральных органов государственной власти и подведомствен ных им органов и организаций;

(е) организация проведения конкурсов на право заключение договоров о пользовании рыбопромысловым участком;

оформление, выдача, регист рация разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов и внесение изменений в такие разрешения, а также приостановление дейст Владимир ЛЕКСИН. Распределение полномочий… вий разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов или аннулирование таких разрешений до истечения установленного срока их действия;

заключение договоров пользования рыбопромысловым участком;

принятие решения о принудительном прекращении права на добычу (вы лов) водных биологических ресурсов, отнесённых к объектам рыболовства, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Как уже указывалось, установление и перераспределение полномочий между уровнями власти федеративного государства является базовым осно ванием федеративных отношений. Установление перечня и закрепление на логов за федеральным «центром», субъектами РФ и муниципальными обра зованиями, а также порядок предоставления межбюджетных трансфертов должны находиться в прямой зависимости от объёма собственных и пере данных полномочий. В принципе исполнение таких полномочий на каждом уровне федеративной системы и местного самоуправления должно обеспе чиваться их собственными доходами. В связи с этим, субъекты РФ справед ливо ставят вопрос об оставлении в доходной части их бюджетов всего объ ёма платежей по налогу на прибыль, о расширении возможностей органов государственной власти субъектов РФ в части налогообложения имущества организаций, а также о закреплении за местными бюджетами полномочий по регулированию базы и ставок налогообложения бизнес-недвижимости мало го бизнеса. Представляется исключительно важным урегулирование вопро сов закрепления значительно большей части (в идеале – полностью) налогов на доходы физических лиц на муниципальном уровне.

В связи с тем, что отдельные группы муниципальных образований имеют принципиально различающиеся возможности для полноценного исполнения полномочий целесообразно рассмотреть вопрос об отказе от универсального подхода к наделению всех без исключения муниципалите тов одними и теми же полномочиями. К их числу, вероятно, в первую оче редь, следовало бы отнести отдельные полномочия в сферах здравоохране ния, обеспечения правопорядка, дошкольного, общего и дополнительного образования, труда и занятости.

Представляются более чем обоснованными часто высказываемые предложения о закреплении государственных полномочий только в феде ральных законах при строгой регламентации подзаконно-творческой дея тельности федеральных органов исполнительной власти, направленной на реализацию положений, содержащихся в таких законах. При этом целесо образно привести формулировки полномочий, содержащихся в «отрасле вых» законах, в соответствие с формулировками из соответствующего пе речня в 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». К тому же было бы полезно сущест 32 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. венно сократить число укрупнённых категорий полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов при исключении, так назы ваемых, добровольных полномочий и административных полномочий, яко бы не требующих дополнительного финансового обеспечения.

Кардинальным решением проблемы могли бы стать разработка и при нятие федерального закона «О порядке установления, ресурсного обеспе чения и перераспределения исполнения полномочий между органами вла сти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований»

с закреплением в нём: (а) положения о создании и постоянном ведении единого реестра полномочий, (б) механизмов согласования интересов Рос сийской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при принятии решения о передаче полномочий, (в) порядка разработки и рас смотрения Федеральным Собранием проектов федеральных законов, затра гивающих полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения и устанавливающих разграничение таких полномочий, а также проектов фе деральных законов, затрагивающих полномочия муниципальных образова ний и (г) введения обязательной социально-экономической и финансовой экспертизы указанных законопроектов. Предлагаемый федеральный закон должен был бы закрепить положение и о том, что главным предметом оценки деятельности федеральных, региональных и муниципальных орга нов власти должно стать исполнение закреплённых за ними полномочий.

Но для этого каждое полномочие должно обладать всеми свойствами кон тролируемости (наличие проверяемых целевых показателей), чего в на стоящем времени фатально нехватает. Эти требования менее всего есть плод моего чрезмерно критического отношения к существующей практике:

напомню, что на декабрьском (2011 г.) Госсовете глава Правительства РФ указывал на необходимость более серьёзного обоснования уже подготов ленного очередного перераспределения полномочий между «центром», региональными и муниципальными властями. Оценка эффективности и результативности установления и перераспределения (передачи) полномо чий должна стать основой для принятия любых решений в этой сфере.

Гульнара Хабибуллина* Основные принципы регулирования компетенции конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации Как правило, к принципам правового регулирования компетенции кон ституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации относят:



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.