авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 8 |

«КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ № 1-2 (31-32) зима, весна Казань 2012 Главный редактор Ответственный секретарь Рафаэль ...»

-- [ Страница 3 ] --

назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Но и эта работа сегодня превратилась в рутинную формальность, – отмечает тот же Владимир Рыжков: без малейших дебатов совершались ключевые назначения – генпрокуроров В. Устинова и Ю. Чайки, главы Выс шего арбитражного суда А. Иванова (однокашника первого вице-премьера Д. Медведева – не имевшего до этого опыта работы в системе ВАС), пятерых новых членов Конституционного суда (что в итоге изменило в суде баланс в сторону более лояльных Владимиру Путину судей). То же можно сказать и в отношении судей Верховного суда России, аудиторов Счетной палаты, чле нов Центризбиркома. Правда, во времена Бориса Ельцина Совет Федерации также в основном шел в фарватере кадровой политики президента. Но были и политически значимые исключения: например, отказ в назначении генпро курором А. Ильюшенко или все та же история с отставкой Ю. Скуратова.

Должности же в Счетной палате и в Центризбиркоме «сенаторы» 90-х заме щали без оглядки на Кремль30.

Как пишет другой известный эксперт в данной области В.В.Кочетков, по сути дела, полномочия Совета Федерации по кадровым и контрольным предметам ведения в настоящее время сведены к утверждению судьбонос ных указов Президента (о военном или чрезвычайном положениях, о вой не);

кандидатов на высшие судейские должности, также внесенных Прези дентом;

кандидата на должность Генерального прокурора, предлагаемого Президентом. И хотя к его полномочиям относится также участие в проце дуре отрешения Президента от должности, согласно ст. 93, однако в усло виях нынешнего порядка формирования Совета Федерации любое несогла сие с Президентом по вопросам, отнесенным к полномочиям Совета Фе дерации, исключено31.

Там же. С. 60.

Там же. С. 61.

Кочетков В.В. Указ. соч. С. 104–105.

Рафик АБДРАХМАНОВ. Сверхусиление президентско-правительственной… С учетом сказанного и подводя некоторые итоги обсуждения консти туционного статуса Совета Федерации и ее политико-правового воплоще ния в общественной практике, не приходится удивляться тому, что полити ки и экспертное сообщество постоянно обсуждают вопрос о необходимости новой реформы «верхней палаты» российского парламента. В то же время, опыт реформ государственной власти последних лет подсказывает, что но вые изменения в порядке формирования Совета Федерации в рамках сло жившейся политической системы России, вряд ли будут проведены в инте ресах укреплению позиций регионов в «верхней палате» парламента.

2. Усиление влияния президентской власти на органы государст венной власти субъектов РФ Отмена прямых выборов губернаторов/президентов и установление нового порядка замещения должности руководителя субъекта РФ Федеральным законом от 11 декабря 2004 г.

ФЗ–159 были внесены из менения в ФЗ–184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в результате которых установлен но вый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ, а также определены дополнительные основания и меры конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъекта РФ. По сущест ву, данным федеральным законом была осуществлена реформа государ ственной власти в субъектах РФ. Эти изменения явно и непосредственно способствовали дальнейшему сверхусилению Президента РФ, вместе с ре формой Совета Федерации они существенно ослабили вертикальное разде ление властей, вели к «размыванию» федеративных начал в государствен ном устройстве Российской Федерации. Одновременно эти законодатель ные новеллы получили критическую оценку со стороны значительной час ти экспертного сообщества. Обратимся к некоторым публикациям, в кото рых новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ ана лизируется с точки зрения соответствия Конституции РФ.

Одна из наиболее убедительных по основательности анализа публика ций, посвященных рассмотрению как самого № 159-ФЗ, установившего новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ, так и решений Конституционного суда РФ (КС РФ) относительно регулирования этого вопроса в федеральных законах с точки зрения соответствия Консти туции РФ, принадлежит профессору Университета им. Гумбольдта (г. Бер лин) Александру Бланкенагелю – по признанию экспертного сообщества, одному из лучших зарубежных специалистов по российскому конституци онному праву. Автор обращается к содержанию двух широко известных Постановлений КС РФ, в которых были даны оценки положений федераль 64 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. ных законов, установивших в первом случае – один, во втором случае – другой порядок замещения должности руководителя субъекта РФ. В пер вом случае, в Постановлении Конституционного суда РФ от 18 января г. № 2-П при проверке конституционности ряда положений Устава Алтай ского края прямые выборы глав исполнительной власти субъектов РФ на селением соответствующего региона – президентская демократия – были признаны соответствующими Конституции РФ, «основам конституци онного строя». Во втором случае в Постановлении Конституционного Су да РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах органи зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» подтвержда ется допустимость парламентской демократии в субъектах РФ после отмены прямых выборов губернаторов, т.е. их соответствие Конституции РФ, «основам конституционного строя». По мнению А.Бланкенагеля, КС РФ в двух этих своих решениях, вполне возможно и не желая этого, ясно и недвусмысленно подтвердил, что при определении порядка замещения должности руководителя субъекта РФ, основы конституционного строя России допускают обе из этих двух видов демократии – и парламентскую, и президентскую. А отсюда следует не допускающий других толкований однозначный вывод: запрет на какую-либо из этих двух видов демократии – парламентскую или президентскую – противоречит основам конститу ционного строя. Как пишет об этом А.Бланкенагель, в основах конститу ционного строя Конституции РФ упомянуты принцип демократии и прин цип суверенитета народов (ч. 1 ст. 1;

ч. 1, 2 и 3 ст. 3), но «там ничего не сказано о президентской структуре демократии как основном принципе.

Более того, Президент Российской Федерации упомянут в первой главе Конституции только в части 1 статьи 11 при перечислении федеральных органов. Поэтому вряд ли можно обосновать исключительность президент ской демократии в субъектах Федерации, опираясь на «основы конститу ционного строя»32. Переход от прямых выборов глав исполнительной вла сти субъектов РФ населением соответствующего региона к их выборам парламентами субъектов является переходом от варианта президентской демократии к варианту парламентской демократии. Причем, ни в коем слу чае нельзя утверждать, что один вид демократии лучше другого и поэтому предпочтительнее. Более того, возможность перехода субъектов РФ в сво ем государственном устройстве от президентской демократии – прямых Александр Бланкенагель. Сколько централизма выдержит федеративное государство? По становление Конституционного Суда Российской Федерации о «назначении» губернаторов // «Сравнительное конституционное обозрение». 2006. № 2 (55). С. 155.

Рафик АБДРАХМАНОВ. Сверхусиление президентско-правительственной… губернаторских (президентских) выборов, к парламентской демократии – выборам губернаторов региональными парламентами, само по себе не вы зывает конституционных проблем. По мнению этого автора, вопросы о со ответствии или несоответствии Конституции РФ возникают в результате введения в ФЗ–184 положения, не допускающего президентскую демокра тию в субъектах РФ: согласно этому положению, во всех субъектах РФ глава исполнительной власти должен избираться парламентом, а другие системы недопустимы. Вот эта новация ФЗ–184 о недопустимости других систем демократии, в данном случае, президентской, и противоречит Конституции РФ, точнее – основам конституционного строя 33.

Поскольку основы конституционного строя не устанавливают приори тет какой-либо из двух видов демократии – парламентской или президент ской – при определении порядка замещения должности руководителя субъ екта РФ, то не могут устанавливать запрет на одну из этих форм демокра тии и положения соответствующих статей из других глав Конституции РФ:

«никакие другие положения настоящей Конституции не могут противо речить основам конституционного строя Российской Федерации» (ч. 2 ст.

16). Исходя из этого непреклонного конституционного положения, А.Бланкенагель анализирует общие принципы части 1 статьи 77 Конститу ции РФ и объем компетенции федерального законодателя по регулирова нию внутренней структуры и порядка формирования системы органов го сударственной власти регионов согласно части 1 статьи 77 и пункту «н»

части 1 статьи 72 Конституции РФ, на которые ссылались и федеральный законодатель и КС РФ, обосновывая правомерность такого регулирования.

Часть 1 статьи 72 устанавливает, что «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:... н) установле ние общих принципов организации системы органов государственной вла сти и местного самоуправления». Согласно части 1 статьи 77, «система ор ганов государственной власти республик, краев, областей, городов феде рального значения, автономной области, автономных округов устанавлива ется субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». Как ви дим, указывает автор, «положение части 1 статьи 77 Конституции, в кото рой говорится об «основах конституционного строя», не содержит решения в пользу президентской или в пользу парламентской демократии. Поэтому федеральный законодатель не может устанавливать/запрещать какой-либо из этих видов демократии в том или ином субъекте Федерации в рамках Там же. С. 154–155.

66 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. своего законодательства на основе части 1 статьи 77 и пункта «н» части статьи 72 Конституции. На самом деле, в части 1 статьи 77 Конституции конституционная автономия субъектов Федерации ограничивается исклю чительно основами конституционного строя. Это означает, что конститу ции субъектов Федерации должны соответствовать заложенным в первой главе Конституции Российской Федерации принципам (основам конститу ционного строя), если речь идет о регулировании системы государственных органов. То же самое относится к возможностям регулирования федераль ного законодателя в рамках федерального закона, устанавливающего об щие принципы системы органов государственной власти (ч. 1 ст. 77;

п. «н»

ч. 1 ст. 72), пишет далее Александр Бланкенагель. В соответствующих по ложениях обеих этих статей Конституции есть обязательное указание на их взаимосвязь с «основами конституционного строя», т.е. при регулировании общих принципов речь может идти только о конкретизации «основ консти туционного строя»: выходящее за эти границы регулирование противоре чило бы Конституции РФ. Поэтому совершенно необоснованной является интерпретация части 1 статьи 77 Конституции, допускающая федеральное регулирование в областях, выходящих за пределы «основ конституционно го строя»: «стоящее выше федерального закона конституционное упомина ние «основ конституционного строя» не имело бы смысла, если бы феде ральному законодателю было позволено формировать внутреннюю струк туру в субъектах Федерации, выходя за рамки общих принципов, конкрети зирующих основы конституционного строя.... Ввиду того, что внесенные в Закон № 184-ФЗ изменения исключают возможность выбрать президент скую демократию, то есть противоречат части 1 статьи 77, они не со ответствуют Конституции РФ»34 (курсив мой – Р.А.).

Остановимся кратко еще на некоторых положениях федерального зако на, установившего новый порядок назначения губернаторов/президентов субъектов РФ. Одним из наиболее спорных пунктов обсуждаемой законода тельной новеллы является положение, согласно которому парламент субъек та РФ вынужден принимать решение по предложенной Президентом РФ кандидатуре под угрозой роспуска законодательного органа и лишения депу татов их депутатского статуса. Получается, пишет В.А.Черепанов, что феде ральный законодатель считает правонарушением несогласие с мнением Пре зидента РФ, высказанное законодательным органом, избранным народом субъекта РФ – единственным источником государственной власти в субъекте РФ. Следовательно, вопреки ст. 11 Конституции РФ исполнительная госу дарственная власть в субъекте РФ формируется не самим субъектом РФ, а президентом страны. Таким образом, в руках Президента РФ концентрирует Там же. С. 155.

Рафик АБДРАХМАНОВ. Сверхусиление президентско-правительственной… ся власть как по назначению и отрешению от должности высшего должност ного лица субъекта РФ, так и по роспуску регионального парламента и заме не его на более послушный. Но ведь эти полномочия согласно ст. 11 и ст. Конституции РФ относятся к исключительной компетенции субъекта РФ. А Конституция устанавливает исчерпывающий (закрытый) перечень прези дентских полномочий (глава 4) – и такими компетенциями он не наделен.

Тем самым, Президент РФ наделяется не просто несвойственными ему по Конституции РФ полномочиями, а полномочиями особыми – судебными, функциями осуществления правосудия по применению мер конституционно правовой ответственности в отношении законодательного органа в виде воз мездия, кары, наказания за несогласие с предложенной им кандидатурой;

хотя ст. 118 Конституции устанавливает, что правосудие в нашей стране осуществляется только судом35 (выделено мной – Р.А.).

В новом законе не прописан и юридический состав конституционного правонарушения, за совершение которого губернатор (президент республи ки) может быть отрешен от должности. Указаны два основания отрешения от должности: утрата доверия и ненадлежащее исполнение своих обязанно стей. Что такое ненадлежащее исполнение обязанностей – этому можно дать надлежащее юридическое толкование, пишет Виктор Черепанов, од нако неясным при этом остается вопрос, о каких обязанностях руководите ля субъекта РФ идет речь, поскольку в федеральном законодательстве эти обязанности не установлены. Однако без диспозиции как основного эле мента правовой нормы не может существовать и самой санкции. А что зна чит утрата доверия? Если это утрата политической лояльности действую щему президенту, то это означает наказание за инакомыслие – т.е. наруше ние права, теперь уже главы субъекта РФ, на свободу мысли и слова36.

Можно констатировать, делает вывод В.А.Черепанов, что президент ский закон способствует сверхконцентрации власти в руках одного чело века, который по своему усмотрению может заменить как исполнительные, так и законодательные (представительные) органы государственной власти во всех субъектах Российской Федерации: закон создает правовые возмож ности для злоупотребления Президентом РФ своим правом роспуска зако нодательного органа субъекта РФ, предлагая ему кандидатуру, заведомо непригодную для должности губернатора. Таким образом, даже региональ ные парламенты под угрозой роспуска встраиваются в пресловутую верти Виктор Черепанов. Конституционный Суд и реформа региональной власти // Политико-пра вовые ресурсы федерализма в России. Казань, 2006. С. 248.

Там же. С. 249.

68 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. каль власти37. Автор напоминает, что Государственная Дума Ярославской области оказалась единственным законодательным органом из всех рос сийских регионов, которая осмелилась принять решение о направлении запроса в Конституционный Суд по федеральному закону о назначении губернаторов. Однако после этого сразу же из Москвы был направлен мощный политический «десант», и Ярославская Дума отменила свое же решение. Правда, несмотря на изменение позиции Ярославской Думы, как уже сказано ранее, Конституционному суду РФ, все-таки, пришлось дать правовую оценку Федеральному закону от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ, а также дать официальное толкование Конституции РФ в связи с жалобами ряда граждан (58 человек из 15 субъектов РФ) о том, что новый порядок замещения должности руководителя субъекта РФ нарушает их конституци онное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и тем самым противоречит Конституции РФ – речь идет о Постановлении КС РФ от 21 декабря 2005 г. № 13-П. Виктор Черепанов детально разбирает аргументы «за» и «против» этого Постановления и делает следующий вы вод: «Решение Конституционного Суда не устранило правовую неопреде ленность, многие правовые позиции не выдерживают критики. Интерпре тация конституционных норм, проведенная на основе доктрины «превра щения», «преобразования» Конституции, адаптации ее к изменившимся социально-правовым условиям привела к корректирующему, приспосабли вающему толкованию Основного закона в угоду политической элите. В решении Суда в большей степени рассматриваются не вопросы права, а делается попытка, причем не вполне удачная, разрешить возникшую поли тическую ситуацию в определенных политических интересах»38.

Завершая рассмотрение данного вопроса, можно сделать такой крат кий вывод: согласно этому нововведению, всенародные выборы глав ре гиональной власти – наиболее влиятельных политических акторов в субъ ектах Федерации – были заменены церемонией «оказания им доверия» с последующей рекомендацией законодательным собраниям регионов из брать того или иного регионального лидера. Эта новация «освободила»

население регионов от прямого участия в выборах губернаторов/прези дентов и поставило последних в прямую личную зависимость от Президен та РФ. Был сделан еще один шаг к превращению федеративных отношений в административные отношения иерархического соподчинения, что, безус ловно, способствовало вытеснению губернаторов/президентов из феде Черепанов В.А. Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской федерации и ее субъектов на современном этапе федеративной реформы // «Казанский федералист». 2006. № 1–2 (17–18). С. 80.

Виктор Черепанов. Конституционный Суд и реформа региональной власти. С. 255.

Рафик АБДРАХМАНОВ. Сверхусиление президентско-правительственной… рального политического процесса и дальнейшему ослаблению вертикаль ного разделения властей.

Усиление влияния президентской власти на региональные парламенты По сравнению с другими ветвями власти, влияние федерального «цен тра» на представительные (законодательные) органы государственной вла сти субъектов РФ должно быть минимальным по определению. Согласно Конституции РФ, и федеральный центр, и субъекты РФ имеют собственные и организационно независимые друг от друга законодательные органы:

например, Федеральное Собрание РФ не может отменить какой-либо закон субъекта РФ, а органы законодательной власти субъектов РФ вправе за прашивать Конституционный суд РФ о конституционности принятых фе деральных законов. Таким образом, прямых субординационных отношений между федеральным и региональным законодателем не существует. Тем не менее, с начала 2000-х гг. экспертами отмечается существенное усиление влияния Президента РФ на органы законодательной (представительной) власти регионов – как через изменения в федеральном законодательстве, так и по партийной линии – через правящую «Единую Россию». Начало этому процессу было положено с ограничения рамок законодательной дея тельности региональных парламентов, а завершилось изменением порядка формирования законодательных (представительных) органов государст венной власти субъектов РФ, в результате чего существенно возросла роль Администрации Президента РФ в этом процессе. Рассмотрим эти каналы ослабления вертикального разделения властей, что прямо способствует, как характеризуют этот процесс эксперты, «размыванию» собственно россий ского федерализма.

Относительно ограничения рамок законодательной деятельности ре гиональных парламентов. Как отмечают специалисты, во многих случаях российский федеральный законодатель настолько детально регулирует со ответствующие области общественных отношений, что вообще не оставля ет нормотворческой свободы и самостоятельного предмета деятельности законодателю региональному39. Такое положение дел сложилось постепен но в правовом поле страны в начале 2000-х гг. в процессе приведения зако нодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федераль ным законодательством. Эта примечательная особенность взаимоотноше ний федерального и регионального законодателей, которую эксперты обо значили как принцип «презумпции региональной виновности», остался в качестве доминирующей установки в оценке регионального законодатель Владимир Лексин. Указ. соч. С. 333.

70 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. ства и в последующем40. Бесспорно, верховенство Конституции РФ и феде ральных законов должно обеспечиваться в любых случаях, – пишет В.Н.Лексин. Однако, по его мнению, в процессе «наведения порядка» про сматриваются те самые особенности, которые и позволили их назвать «пре зумпцией региональной виновности». Центр всегда становился правым, хотя откровенная слабость ряда федеральных законов (связанная, в частно сти, с чрезмерной вольностью в конкретизации конституционных положе ний о государственном устройстве) не всегда давала основания утверждать, что федеральное законодательство априори и во всех случаях качественнее регионального. Не случайно ощутимая часть выявленных отклонений была немедленно опротестована в судах различных инстанций. В конце концов, такая массированная «зачистка» регионального правового пространства способствовала возникновению представления о том, что собственно ре гиональное законодательство в большинстве своем дублирующее феде ральное законодательство становится попросту излишним. Ранее уже упо миналось о том, что даже федеральные законы, которые согласно их назва нию устанавливают лишь общие принципы регуляции тех или иных сфер общественных отношений – так называемые рамочные законы, фактически настолько подробно прописывают сферу своего регулирования, что регио нальным законодателям практически не остается пространства для собст венного законотворчества. Между тем, наличие самостоятельного регио нального законодательства – главная конституционная составляющая ха рактеристики субъектов Федерации, а значит, и федерализма вообще, не пременное и важнейшее условие его существования41.

Следующее направление усиления влияния Президента РФ на законо дательные органы государственной власти субъектов РФ – перманентное внесение изменений в федеральные законы, регулирующие порядок их формирования и функционирования. Этот процесс вполне правомерно оце нивается многими экспертами как встраивание региональных парламентов в пресловутую «вертикаль власти». Наиболее существенное изменение порядка формирования представительных (законодательных) органов госу дарственной власти субъектов РФ связано с реформой партийной системы России, которая началась в 2001 г. с принятием Федерального закона «О политических партиях». Согласно этому закону, с 2005 г. правом участия в выборах в федеральные органы государственной власти обладают исклю чительно политические партии. Но что особенно важно в контексте обсуж В процессе приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, в 2001 г. было выявлено более 4 тыс. правовых актов субъектов РФ, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству.

Владимир Лексин. Феномен «федерального присутствия» в политической культуре России // «Федерализм». 2005. № 4. С. 13.

Рафик АБДРАХМАНОВ. Сверхусиление президентско-правительственной… даемой проблемы – Федеральный закон «О политических партиях» лишил права участия в выборах в органы государственной власти региональные общественно-политические объединения, поскольку статусом политиче ских партий стали наделяться лишь общероссийские объединения. После дующее внесение изменений в законодательство о выборах в региональные парламенты, согласно которым не менее половины депутатского корпуса законодательных (представительных) органов субъектов РФ должно фор мироваться из представителей политических партий – когда на территории регионов разрешена деятельность только федеральных партий – также в значительной степени ограничили свободу политического выбора в регио нах как для политической элиты, так и для населения регионов в целом.

После этих и ряда других изменений в законодательстве о политических партиях и выборах в федеральный и региональные парламенты, политиче ские элиты субъектов РФ в значительной степени, если не сказать совсем, утратили свою самостоятельность при формировании как регионального, так и федерального корпуса кандидатов на выборах в соответствующие парламенты.

При этом нельзя не сказать о том, что в федеративных государствах политическая и правовая системы, как правило, имеют двухуровневый ха рактер – федеральный и на уровне субъектов Федерации. Соответственно, наличие региональных партий является обычным явлением, более того, их деятельность разрешена даже во многих унитарных государствах, имею щих в своем составе в разной степени автономные регионы (Великобрита ния, Испания, Италия)42. Принятая Конституционным судом РФ к рассмот рению жалоба, поданная в 2004 г. группой членов Балтийской республи канской партии (БРП), которая действовала в Калининградской области и выступала за преобразование данной области в республику (в связи с этим постоянно обвинялась оппонентами в сепаратизме), была отклонена. Впол не предсказуемо, Конституционный суд РФ признал вышеуказанные статьи ФЗ «О политических партиях», налагающие запрет на учреждение и дея тельность региональных партий, не противоречащими Конституции РФ.

Решение КС РФ гласило: «в современных условиях, когда российское об щество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том, что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных поли тических партий – поскольку они стремились бы к отстаиванию преимуще ственно своих, сугубо региональных и местных, интересов – могло бы при вести к нарушению государственной целостности и единства системы го Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998. С. 85.

72 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. сударственной власти как основ федеративного устройства России»43. Как отмечают эксперты, утратив возможность создания самостоятельных ре гиональных «партий власти», политические элиты в большинстве субъек тов РФ были вынуждены принять участие в строительстве новой федераль ной «партии власти» «Единая Россия». В результате был создан еще один канал влияния федерального центра в лице Администрации Президента РФ на региональные власти (по партийной линии)44. Подводя некоторые итоги, отметим – у экспертов нет сомнений относительно главного политического мотива рассмотренных выше новаций: необходимо было лишить политиче ские элиты в субъектах РФ возможности создания независимых от феде рального центра региональных партий, что в значительной степени усили ло возможности контроля федеральных властей над процессом формирова ния региональных парламентов, и наоборот, ограничило возможности ин ституционального оформления и выражения региональных интересов во обще, и, конечно же, собственных экономических и политических интере сов региональных элит, в частности.

Завершая обзор политико-правовых механизмов влияния федерально го центра на региональные власти в целом, нельзя избавиться от впечатле ния, что посредством реформирования Совета Федерации, перехода к фак тическому назначению высших должностных лиц субъектов РФ – губерна торов/президентов, и унификации регионального избирательного законода тельства на основе федеральных норм, президентская власть фактически реализует задачу предельной минимизации политической роли региональ ных элит не только в федеральном, но и региональном политическом про цессе. Важная роль в этом отводится также и «Единой России»: партийная вертикаль создает дополнительные условия контроля за кадрами на уровне субъектов РФ, поскольку именно на уровне федерального руководства пар тии власти осуществляется отбор кандидатов и в губернаторы/президенты регионов, и в партийные списки на выборах в региональные парламенты. В свою очередь, с кем еще советоваться федеральному руководству «Единой России» как не с Администрацией Президента РФ, определяющей основ ные направления внутренней и внешней политики государства.

Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. №1-П...

// «Российская газета». 8 февраля2005 г.

См. об этом подробнее: Сафаров Марат. Указ. соч. С. 48–50.

Рафик АБДРАХМАНОВ. Сверхусиление президентско-правительственной… III. Российская версия «британской королевы»: и «царствует» и правит Официальные и экспертные оценки президентской власти в рос сийской системе разделения властей Итак, перераспределение властных полномочий в начале 2000-х гг. в существенной степени ослабили только еще начавшую формироваться в 1990-е гг. систему сдержек и противовесов в российской системе разделе ния властей – как по вертикали, так и по горизонтали. Непропорциональ ный рост президентских полномочий на фоне и так уже изначально предос тавленных ему Конституцией РФ избыточных полномочий, сопровождает ся постепенным и непрерывным изъятием политических ресурсов и полно мочий других ветвей власти в пользу президентской, к увеличению дисба ланса в системе разделения властей. Именно такой вывод следует из обоб щенной оценки роли президентской власти в российской системе разделе ния властей со стороны экспертного сообщества. Как пишет, например, Сергей Рыженков, Президент Владимир Путин очень легко смог отказаться даже от «минимальной демократии» времен Бориса Ельцина вследствие выбора в начале девяностых «сверхпрезидентской» формы правления, до пускавшей существование некоторых демократических институтов, но только в качестве второстепенных45.

Если же говорить об официальных оценках, то, как ни странно, рас смотренные особенности системы разделения властей, место и роль прези дентской власти в их взаимоотношениях – как с точки зрения содержания соответствующих положений Конституции РФ, так и их воплощения в об щественной практике, были поддержаны кроме ряда других официальных представителей власти также и Конституционным судом РФ. Конституци онный суд РФ пояснил, что все указанные особенности российской систе мы разделения властей лишь свидетельствуют о действии в России режима президентской республики: «… оставаясь вне пределов традиционно вы членяемых трех ветвей единой государственной власти – законодатель ной, исполнительной, судебной, – Президент интегрирует российскую го сударственность и, будучи наделен Конституцией значительными нормо творческими полномочиями, контролируя исполнительную власть и вы полняя некоторые квазисудебные функции в качестве арбитра в спорах между органами государственной власти, он юридически и фактически «присутствует» во всех властях, определяет эффективность и действен Рыженков С. Динамика трансформации и перспективы российского политического режима // «Неприкосновенный запас». 2006. № 6 (50). С. 46 (http://magazines.russ.ru:81/nz/ /50/ry5.html) 74 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. ность всех институтов государственной власти в РФ»46 (курсив мой – Р.А.).

Любопытно, но в еще большей степени поучительно, в связи с обсужде нием в настоящее время политиками и экспертами возможности конституци онной реформы в России, что некоторые из участников создания Конститу ции РФ 1993 г. в своих воспоминаниях также относят особенности конститу ционного статуса Президента РФ, в том числе, и отмеченные выше Консти туционным судом РФ, скорее, к достоинствам, чем к недостаткам. В публи кации «Известий» в связи с 15-ти летием принятия Конституции РФ Сергей Михайлович Шахрай, в 1993 г. вице-премьер, ныне – глава аппарата Счетной палаты России, так описывает свое видение указанных выше особенностей данного документа. «Тогда мало кто обратил внимание на то, что этот проект изменил многие представления о том, какой должна быть Конституция стра ны. Впервые ее написали как процессуальный документ, содержащий не пра вила на все случаи жизни, а процедуры урегулирования спорных, конфликт ных ситуаций. Впервые права человека были признаны данными от рожде ния. Впервые Конституция закрепляла не текущее положение дел, а образ будущей России – демократическое, правовое федеративное государство.

Отошли от классики и в такой, казалось бы, принципиальной материи, как разделение властей. У нас президент – не возглавляет исполнительную власть, а является главой государства и политическим арбитром». Исклю чительно интересен ответ и на такой вопрос корреспондента «Известий»:

«Вы сами это придумали или Ельцин настаивал? – Сами, – улыбается Шах рай. – Исходили из баланса политических сил и даже учитывали личные ка чества Бориса Николаевича. Опасались, что не утвердит. Но он согласился, хотя эту модель Алексеев шутливо называл российской версией «британской королевы». Предполагалось, что президент не будет вмешиваться в теку щее, повседневное функционирование органов власти. Но если возникает конфликтная ситуация между парламентом и правительством или между центром и регионами, которую они сами не смогут разрешить, то здесь «включается» президент как арбитр и задействует свои конституционные полномочия и процедуры: собирает согласительные комиссии, объявляет дос рочные выборы, отправляет в отставку правительство. Может даже ввести чрезвычайное положение... »47.

Если С.М.Шахрай ничего не путает в своих воспоминаниях, то странно здесь не то, что он и другие соавторы текста Конституции РФ наивно надея лись, будто Б.Н.Ельцин и последующие Президенты России справятся с ро Комментарий к Конституции РФ. С. 679 //Цит. по: Кочетков В.В. Указ. соч. С. 101.

Александра Белуза. Кто и зачем сократил президентский срок? // «Известия». 11 декабря 2008 г.

Рафик АБДРАХМАНОВ. Сверхусиление президентско-правительственной… лью беспристрастного арбитра по спорным вопросам разделения властей.

Самое странное заключается в том, что такой известный теоретик права как Сергей Сергеевич Алексеев не увидел принципиальной разницы между пол номочиями, а соответственно, реальными политическими возможностями «британской королевы» в условиях ограниченной, практически символиче ской, монархии, и полномочиями, а соответственно, и реальными политиче скими ресурсами якобы российской версии «британской королевы» в лице Президента России, причем, в условиях трансформации общества с много вековыми традициями авторитаризма в общество с только еще зарождаю щимися демократическими институтами. Впрочем, судя по той же публика ции, некоторые участники процесса подготовки Конституции РФ 1993 г. еще до ее принятия успели увидеть как лихо будущий политический арбитр в полном соответствии с вековыми традициями российского царя, но отнюдь не «британской королевы», начал перераспределять уже согласованные все ми политическими акторами властные полномочия. «К июлю 1993-го уда лось подготовить по-настоящему сбалансированный проект, – вспоминает Юрий Батурин, в 1993 году помощник президента Бориса Ельцина по право вым вопросам. – Но в сентябре последовал известный указ № 1400 (после разгона Верховного Совета, в сентябре 1993-го – Р.А.), и уже в октябре стар товал этап, когда победитель стал фактически править документ под себя. – В готовый проект Конституции, одобренный Конституционным совещанием, Ельцин собственноручно внес 15 поправок, – продолжает Сергей Филатов, в 1993 году глава администрации президента. – Наиболее принципиальные из них – президент имеет право председательствовать на заседаниях прави тельства, издавать нормативные указы, то есть имеющие силу закона.

Плюс то, что в Совет федерации входят от каждого региона по одному пред ставителю от – цитирую его правку – «представительного и исполнительного органа власти» (курсив мой – Р.А.).

И последнее. Когда мы утверждаем, что третий Президент России Дмитрий Медведев инициировал увеличение срока полномочий Президен та России с 4 до 6 лет, а также изменил порядок избрания Председателя Конституционного суда РФ и его заместителей, тем самым еще более уси лив и без того уж сверхсильную президентскую власть, мы отдаем себе отчет в том, что это настолько значимые изменения в политической систе ме страны, что они не могли быть осуществлены без прямого согласия Владимира Путина. Конечно, в тех странах, где институты демократии прошли проверку временем, по меньшей мере, на протяжении многих деся тилетий, где периодическая смена государственной власти победивших на очередных выборах политических партий и элит стали достаточно обыч ным для граждан делом, увеличение сроков полномочий президента с 4 до 6 лет не является в такой степени определяющими ход текущего политиче 76 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. ского процесса и даже его долгосрочных перспектив. Другое дело – подоб ные изменения в странах, которые еще не освободились от многовековых традиций авторитарной политической культуры, с только еще формирую щимися элементами гражданского общества и во многом лишь продекла рированными институтами демократии. Россия относится к последним:

например, согласно конституционным полномочиям Президент России больше напоминает монарха. Правда, в современной России нет официаль ного института «престолонаследия» по крови, а есть лишь его бледная тень – неофициальный институт «преемников» должности Президента РФ, пре емников так сказать, по духу – по политическому кредо. Но зато по сово купности полномочий многим современным европейским монархам, на пример той же «британской королеве», с нами не сравниться: как говорится в таких случаях, она «царствует», но не правит. Российская версия «бри танской королевы» получилась гораздо более впечатляющей: наш и «цар ствует», и правит.

Константин Кирюхин* Об основных направлениях совершенствования политической системы России Одним из принципиальных положений государственной политики России, провозглашенной в Посланиях Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ, является дальнейшее совершенствование политической системы, сглаживание диспропорций, которые возникли в государственном строительстве.

В 2011 г. продолжился процесс совершенствования законодательства в области реформирования политической системы и порядка формирования законодательных (представительных) органов власти. Был принят ряд за конов, направленных на повышение роли политических партий на выборах всех уровней власти, укрепление внутрипартийной дисциплины, на расши рение представительства политических партий в Государственной Думе.

Это, прежде всего Федеральный закон «О внесении изменений в Феде ральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерально го Собрания Российской Федерации». Данным законом вносятся изменения в статьи 36 и 44 Федерального закона «О выборах депутатов Государствен ной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно при нятым поправкам минимально необходимое количество региональных групп кандидатов в депутаты при выдвижении федерального избиратель ного списка политической партии сокращается с 80 до 70. Таким образом, был упрощен порядок выдвижения политическими партиями кандидатов в депутаты на парламентских выборах, обеспечено более равномерное пред ставительство избирателей в Государственной Думе.

На реализацию положения Послания Президента Федеральному Соб ранию о развитии партийной системы на местном уровне направлен Феде ральный закон «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального за кона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно закону не менее половины депутатов в муниципаль ных районах и городских округах с численностью депутатского корпуса не менее 20 человек должны выбираться по пропорциональной избирательной * Кирюхин Константин Сергеевич – ведущий советник отдела государственного строительст ва Аналитического управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ (г. Москва).

78 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. системе. Субъект Федерации вправе установить необходимый для допуска к распределению мандатов проходной барьер, который не может превы шать 5%. При этом проходной барьер должен устанавливаться с таким рас четом, чтобы к распределению мест в местном парламенте было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей. Депутаты, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, образуют фракции.

На упрощение участия партий в региональных и местных выборах и создание равных условий для всех участников выборов направлен Феде ральный закон «О внесении изменения в статью 25 Федерального закона «О политических партиях». Закон наделяет руководящие органы партий федерального и территориального уровней правом принимать решения о выдвижении кандидатов и списков кандидатов на региональных и местных выборах в тех случаях, когда отсутствуют соответствующие структурные подразделения политических партий.

На приведение российского избирательного законодательства в соот ветствие с нормами Конвенции ООН о правах инвалидов направлен Феде ральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования механизмов обеспече ния избирательных прав граждан».

На снижение возможностей нарушений избирательного законодатель ства направлен Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах в части уточнения требований к голосованию вне помещения для голосова ния и к иным вопросам организации выборов», усиливающий контроль над голосованием при помощи переносных избирательных ящиков.

Этим же целям соответствует Федеральный закон «О внесении изме нений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», уста навливающий одинаковый для всех уровней выборов порядок сбора, оформления и проверки подписей избирателей.

Еще одно изменение избирательного законодательства распространяет федеральный порядок и практику замещения освободившихся депутатских мандатов на региональный уровень. Так, Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка досрочного прекращения полномочий депутата и замещения вакантных депутатских мандатов» устанавливает четкие сро ки для досрочного прекращения депутатских полномочий на федеральном и региональном уровне.

На расширение представительства политических партий в Государст венной Думе направлен Федеральный закон «О внесении изменений в от дельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижени ем минимального процента голосов избирателей, необходимого для допус Константин КИРЮХИН. Об основных направлениях совершенствования… ка к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Феде рального Собрания Российской Федерации». Закон предусматривает сни жение с 7% до5% минимальный процент голосов избирателей, необходи мый для прохождения партии в Государственную Думу. Данная норма бу дет распространяться на выборы депутатов Государственной Думы седьмо го и последующих созывов.

Современные демократические стандарты помимо всеобщего равного и прямого избирательного права включают и такие важные принципы, как открытость и гласность избирательного процесса. Для их реализации в из бирательном процессе необходимо соблюдение следующих условий:

первое – равный доступ всех участников избирательного процесса к СМИ и иным ресурсам, обеспечивающим донесение их программ до изби рателей;

второе – честность при голосовании и подсчёте голосов;

третье – организация избирательного процесса беспристрастными из бирательными органами и эффективная судебная защита избирательных прав граждан.

Серьезным испытанием для российской политической системы стали выборы депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 г. Необходимо отметить, что выборы депутатов Государственной Думы шестого созыва проходили в условиях существенно обновленного избирательного законо дательства. За последние годы в России происходило активное реформиро вание выборной системы. Цель этих преобразований – её максимальное приближение к указанным демократическим стандартам.

В 2008–2010 годах в Конституцию и законодательство РФ были внесе ны следующие новации:

• срок полномочий депутатов Государственной Думы увеличен до лет;

• политические партии, получившие от 5 до 7% голосов, получают 1–2 гарантированных депутатских места в Государственной Думе;

• увеличена федеральная часть списка кандидатов от политических партий с 3 до 10 человек;

• отменены денежные залоги как основание для регистрации канди датов;

• законодательно закреплено равное право всех политических пар тий, участвующих в избирательной кампании, на освещение своей деятель ности в СМИ;

• политические партии, представленные не менее чем в 1/3 регио нальных законодательных собраний РФ, получили право не собирать под писи для регистрации своих кандидатов на выборы в Государственную Ду му;

при этом при сборе подписей на выборах депутатов Государственной 80 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. Думы на один субъект Федерации должно приходиться не менее 5 тыс.

подписей избирателей;

• политические партии, не имеющие представительства в действую щей Государственной Думе и не представленные в 1/3 региональных законо дательных собраний РФ, на выборах 2011 г. собирали 150 тыс. подписей1;

• политические партии могут собирать подписи с запасом в 5% (ко личество брака не может превышать 5%);

максимальное количество подпи сей, которые подвергаются проверке, составляет 35%;

• ограничено досрочное голосование на выборах всех уровней.

Эти и другие новации позитивно повлияли на ход избирательных кам паний, прошедших в 2010–2011 годах в рамках Единых дней голосования.

В тоже время, выборы депутатов Государственной Думы 4 декабря 2011 г.

показали неудовлетворенность значительной части общества темпами мо дернизации политической системы.

22 декабря 2011 г. в очередном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Д.А. Медведев провозгласил переход к масштабным демократическим реформам. Цель реформы – «дать всем ак тивным гражданам законную возможность участия в политической жизни».

Предложения главы государства предусматривали:

• переход к выборам губернаторов путём прямого голосования;

• упрощенный порядок регистрации партий «по заявке от 500 чело век представляющих не менее 50% регионов страны»;

• отмену сбора подписей политическими партиями для участия в выборах в Государственную Думу и законодательные собрания субъектов Федерации;

• сокращение количества подписей, необходимых для регистрации кандидата в Президенты РФ, до 300 тыс. человек, для непарламентских партий – до 100 тыс. человек;

• изменение системы выборов в Государственную Думу, – предло жено ввести пропорциональное представительство по 225 округам;

Прези дент отметил, что «эта мера позволит каждой территории иметь своего не посредственного представителя в парламенте»;

• изменение порядка формирования Центральной Избирательной Комиссии и территориальных избирательных комиссий;

предложено рас ширить представительство политических партий в избирательных комис сиях;

также партии должны получить возможность отзывать своих пред ставителей в избирательных комиссиях досрочно в случае необходимости.

Предложенные законодательные новации охватывают обширное поле общественных отношений, в том числе электоральных, демократизируют политическую жизнь страны, включающую в себя как деятельность поли На выборах 2007 г. необходимо было собрать 200 тыс. подписей.

Константин КИРЮХИН. Об основных направлениях совершенствования… тических партий, так и избирательный процесс. Сегодня ряд инициатив, предложенных Президентом, уже стали законами. Они касаются:

• упрощения регистрации политических партий2;

• отмены сбора подписей политическими партиями для участия в выборах в Государственную Думу и законодательные собрания субъектов Федерации;

• сокращения количества подписей, необходимых для регистрации кандидата в Президенты РФ3;

• перехода к прямым выборам губернаторов4.

Отдельно следует остановиться на изменениях, касающихся выбо ров в Государственную Думу. Одна из основных целей внесенного Пре зидентом РФ в Государственную Думу законопроекта5, – обеспечить пред ставительство в Государственной Думе всем субъектам РФ, а также уси лить связь партий и депутатов с избирателями конкретных территорий. Это вызвано следующими обстоятельствами.

Во-первых, Россия – федеративное государство, и потому интересы ре гионов необходимо учитывать при формировании обеих палат парламента6.

Во-вторых, палаты Федерального Собрания имеют разные функции, поэтому представительство регионов в Совете Федерации не может ком пенсировать отсутствие такого представительства в Государственной Думе.


В-третьих, речь идет не только о представительстве территорий, но и о представительстве избирателей, проживающих на данных территориях.

Проблема территориального представительства характерна для систе мы выборов по партийным спискам, сложившаяся во многих странах в пер вой половине XX века7. В избирательном законе, который применялся в России на выборах в Государственную Думу в 1993 г., разбиение партий ного списка на региональные группы было правом, а не обязанностью из бирательного объединения. В результате из 225 мандатов только 29 доста лись кандидатам, включенным в региональные группы.

На выборах в Государственную Думу 1995 г. в избирательный закон была внесена норма об обязательном разбиении партийного списка на ре Минимальная численность партии сокращена до 500 человек.

До 300 тыс. человек;

для непарламентских партий – до 100 тыс. человек.

Первые прямые губернаторские выборы могут пройти в Амурской, Брянской, Белгородской и Новгородской областях.

Законопроект № 21870–6 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Соб рания Российской Федерации».

Это, в частности, подтвердил в 1998 г. Конституционный Суд РФ, признавший право каждо го субъекта РФ на представительство в Государственной Думе: См. Постановление Консти туционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П.

В России впервые эта модель была использована в 1917 г. на выборах в Учредительное соб рание. В новейшей истории пропорциональная избирательная система стала применяться с декабря 1993 г.

82 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. гиональные группы. Однако так как точное количество региональных групп не указывалось, данное требование закона можно было обойти. Так, в 1995 г. некоторые избирательные блоки выделили в своих списках всего две региональные группы, одна из которых включала Эвенкийский авто номный округ8, а другая – все остальные регионы.

В избирательном законе, действовавшем на парламентских выборах 1999 г., максимальный размер общефедеральной части списка был увели чен с 12 до 18 кандидатов. В результате среднее число региональных групп в партийных списках несколько снизилось9. В избирательном законе, дей ствовавшем на выборах в Государственную Думу 2003 г., было установле но, что число региональных групп должно быть не меньше семи.

Избирательный закон, принятый в 2005 г., помимо перехода на полно стью пропорциональную систему, предусматривал существенное измене ние правил формирования партийного списка. Закон увеличил минималь ное число региональных групп с 7 до 100. В ходе рассмотрения закона вы сказывались опасения, что это может привести к снижению представитель ности Государственной Думы, так как часть региональных групп заведомо останется без мандатов, а соответствующие регионы – без представитель ства, что особенно опасно в связи с отсутствием одномандатных округов. В 2007 г. в избирательное законодательство была внесена норма, увеличи вающая федеральную часть партийного списка за счет сокращения регио нальных групп со 100 до 80.

В феврале 2011 г. число региональных групп было сокращено с 80 до 7010, в результате на выборах Государственной Думы 2011 г. ряд субъектов Федерации лишились своего представительства. Так, региональная груп па «Республика Алтай» не получила ни одного мандата. Объединенные региональные группы «Республика Саха (Якутия), Камчатский край, Амур ская область, Магаданская область» (по списку «Справедливой России») и «Республика Саха (Якутия), Камчатский край, Амурская область, Магадан ская область, Чукотский автономный округ» (по списку ЛДПР) получили по одному мандату.

Согласно рассматриваемому законопроекту действующая пропорцио нальная избирательная система сохраняется. Предлагается сформировать территориальных избирательных округов, которые образуются на основе единой нормы представительства избирателей на территориальную единицу, что обеспечивает примерное равенство таких округов по числу избирателей Субъект РФ с наименьшим числом избирателей.

Например, от «БЛОКА ЖИРИНОВСКОГО» в Государственную Думу не попал ни один кан дидат из региональной части списка.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде рации».

Константин КИРЮХИН. Об основных направлениях совершенствования… и соблюдение тем самым принципа равного избирательного права11. Пред ставительство избирателей в Государственной Думе обеспечивается и для тех субъектов Федерации, в которых число избирателей меньше единой нор мы представительства. В каждом из таких субъектов образуется одна терри ториальная единица, включающая в себя всю его территорию. Данная мера, по мнению разработчиков законопроекта, позволит каждому региону иметь своего непосредственного представителя в Государственной Думе.

Таким образом, будет решена проблема отсутствия у ряда регионов представительства в Государственной Думе. В соответствии с законопроек том федеральный партийный список кандидатов разбивается на региональ ные группы, которые соответствуют территориальным единицам. Каждая региональная группа может соответствовать только одной территориальной единице12. К распределению депутатских мандатов допускаются федераль ные партийные списки кандидатов, получившие 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Депутатские мандаты рас пределяются сначала между федеральными партийными списками кандида тов, а затем внутри каждого списка в соответствии с методикой, предусмат ривающей передачу мандатов спискам пропорционально полученному ими числу голосов избирателей. В методике заложен компенсационный меха низм, обеспечивающий представительство в Государственной Думе избира телей, зарегистрированных на территории каждого субъекта Федерации.

В то же время внесенный Президентом РФ законопроект содержит и ряд недоработанных положений. Так, в законопроекте не прописан ме ханизм решения проблемы, когда в избирательном округе первое место заняла партия, которая в масштабе страны не прошла заградительный барь ер. Данный вариант представляется вероятным, так как число партий в ре зультате либерализации политической системы увеличится, и появятся ма лые партии во главе с популярными региональными политиками. В законо проекте также недоработана методика распределения мандатов. В частно сти, остается неясным, как быть в ситуации, когда распределение мандатов завершено, а некоторые регионы остаются без представительства. Ряд норм законопроекта прописан недостаточно четко. Так, п. 8 ст. 79 дает возмож ность для различных трактовок: в частности, он позволяет передавать ман дат одной партии – другой.

Единая норма представительства определяется путем деления общего числа избирателей, зарегистрированных на территории РФ, на общее число территориальных единиц.

В списке кандидатов партии должно быть не менее 70 региональных групп. В одной регио нальной группе должно быть не более 4 кандидатов, а в федеральном списке – не менее кандидатов.

Милена Глигич-Золотарева* Выборы губернаторов: вчера, сегодня, завтра?

О порядке наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов федерации:

отечественный и мировой опыт 1 июня 2012 года вступил в силу Федеральный закон от 2 мая 2012 г.

№ 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих прин ципах организации законодательных (представительных) и исполнитель ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1, регулирую щий институт выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации2. Этот закон можно рассматривать в качестве ключевой право вой новеллы современного федеративного устройства России.

Путь к этому закону был непростым. Отечественное политико-пра вовое поле никогда нельзя было назвать стабильным, подверженным ис ключительно планомерным изменениям, вызванным необходимостью по этапной модернизации институций. Однако нынешнее состояние политико правовой сферы в чем-то беспрецедентно. Одновременно идут десятки ре форм в различных сферах государственного управления и управления со циально-экономическим развитием страны. Свою лепту в эти процессы вносят радикальная либерализация политической системы и возвращение к выборам губернаторов.

Чтобы в полной мере оценить смысл и значение инноваций федера тивного устройства и территориальной организации власти, необходимо рассмотреть их на фоне метаморфоз вертикали региональной власти, про изошедших за последние десять лет.

* Глигич-Золотарева Милена Валериевна – кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Центра экономики федеративных отношений Института экономики РАН (г. Мо сква).

СЗ РФ. 7 мая 2012 г. № 19. Ст. 2274.

Центризбиркомом уже подготовлен модельный закон о выборах глав субъектов РФ, предна значенный для региональных законодателей.

Милена ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА. Выборы губернаторов: вчера, сегодня… 1. История вопроса Федеральным законом № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федераль ный закон «Об общих принципах организации законодательных (предста вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3 в 2004 г. был установлен порядок наделения полномочиями высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнитель ной власти) субъектов РФ, который можно было назвать фактически «на значением» глав регионов. Данный закон сразу же стал одним из ключевых законодательных актов федеративной реформы. Нашедшие в нем свое формально-юридическое воплощение инициативы по назначению губерна торов стали частью программы по т.н. «укреплению вертикали власти», претворение которой в жизнь было вызвано, по словам высших должност ных лиц государства, необходимостью борьбы с «неофеодальной раздроб ленностью и террористической интервенцией»4.


Однако текст данного закона характеризовался юридико-технической и концептуальной непроработанностью. Не учитывался в нем и мировой опыт, выработавший немало различных способов рекрутирования высших должностных лиц и глав исполнительной власти субъектов федерации и административно-территориальных образований. Непродуманной оказа лась сама модель назначения губернаторов: она, по сути, отстранила от формирования региональной власти население регионов, резко усилив его политическое отчуждение;

в то же время, задачи интенсификации социаль но-экономического развития регионов и очищения региональной власти от криминальных структур реализованы полностью не были.

Системный подход говорит о том, что проблема оптимального устрой ства государства складывается из внешних и внутренних условий. Внешняя проблема определяется агрессией среды, интенсивностью внешнего воз действия на государство как на систему, внутренняя – возможностями адаптера системы, его соответствием «вызову» среды. «Когда в обществе появляется ощущение, что возможностей адаптера… становится недоста точно для переработки и отражения внешнего сигнала, в нем потребуются меры по повышению степени закрытости и наращивания возможностей СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.

Указанный тезис содержится в выступлении перед СМИ В. Суркова, на тот момент – замес тителя главы Администрации Президента РФ, состоявшемся 28 сентября 2004 г. См.:

http://www.stories/04/09/13/3548/228096.html 86 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. механизма управления»5 – это практически описание процессов «укрепле ния вертикали власти» двухтысячных годов. Однако, с точки зрения сис темного подхода, такая стратегия имеет ряд негативных побочных эффек тов. Первый состоит в расширении области управления, при котором обще ство утрачивает способности к самоорганизации. Механизмы самоуправле ния ослабевают, а то и вовсе атрофируются. Второй побочный эффект свя зан с работой принципа необходимого разнообразия: государство, мобили зующее управленческие ресурсы, снижает степень разнообразия в общест ве, в результате чего происходит смещение в сторону недемократических методов управления. Такая система быстро теряет адаптационные меха низмы и неуклонно движется к точке бифуркации.

Тема порядка формирования губернаторского корпуса нашла свое раз витие и в деятельности Конституционного Суда РФ. Постановление от декабря 2005 г. № 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации зако нодательных (представительных) и исполнительных органов государствен ной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан6 стало знаковым для всей системы власти. Суд уделил немало внимания доказыванию того, что рассматриваемый порядок назначения губернаторов соответствует не только «букве», но и «духу» Конституции, что он едва ли не наиболее оптимален для нашей страны, проигнорировав даже свои прежние правовые позиции. Однако доводы Суда выглядели достаточно спорно уже в 2005 г.:

• довод о том, что порядок формирования губернаторского корпуса непосредственно Конституцией РФ не предусмотрен, а, следовательно, фе деральный законодатель может самостоятельно регулировать данный по рядок без ориентации на мнение электората, представляется крайне неод нозначным: во-первых, от осуществления власти, по сути, был отстранен главный суверен – народ России;

во-вторых, Конституция не может урегу лировать все вопросы общественной жизни и из этого факта нельзя делать вывод о вседозволенности для федерального законодателя – в противном случае, ничто не помешает ему ввести, например, наследование губерна торских постов;

• довод о том, что Конституция РФ допускает невыборные механиз мы формирования публичной власти, следует трактовать с точки зрения здравого смысла;

отнесение к разряду невыборных должностных лиц глав регионов явилось уже выходом за рамки толкования Конституции;

Прангишвили И.В. Системный подход и общесистемные закономерности. Серия «Системы и проблемы управления». М., 2000. С. 59–60.

Российская газета. № 294. 29 декабря 2005 г.

Милена ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА. Выборы губернаторов: вчера, сегодня… • довод о том, что международно-правовые документы не содержат четкого перечня органов, которые формируются выборным путем, не явля ется аргументом в пользу позиции Суда, поскольку в международных до кументах сложно отразить специфику совершенно разных стран, некоторые из которых вообще являются монархиями, что отнюдь не означает, что Россия на этом основании также может ввести у себя монархическую фор му правления;

• довод о неограниченности правомочий федерального законодателя в сфере совместного ведения несколько преувеличен – действительно, со гласно Конституции субъекты РФ устанавливают систему органов государ ственной власти в соответствии с основами конституционного строя и об щими принципами организации представительных и исполнительных орга нов государственной власти, закрепленными федеральным законом, однако при этом не следует забывать, что юрисдикция Федерации в сфере совме стного ведения не может быть безграничной;

• довод о единстве системы исполнительной власти также не свиде тельствует в пользу конституционности назначения глав регионов, по скольку единство системы власти не подразумевает жесткое подчинение и назначение вышестоящими органами нижестоящих;

• довод о формировании системы власти субъектов РФ в соответст вии с принципами, принятыми на федеральном уровне, свидетельствует в пользу выборности глав регионов (по модели выборности Президента РФ);

• довод о том, что отсутствие среди конституционных полномочий Президента РФ полномочия по внесению кандидатуры главы региона в региональный законодательный орган не препятствует федеральному зако нодателю возложить данное полномочие на Президента, нельзя толковать расширительно: отсутствие у главы государства того или иного конститу ционного полномочия не означает его права это полномочие осуществлять;

• довод о том, что право граждан избирать и быть избранными в ор ганы государственной власти не нарушается посредством изъятия из вы борных должностей глав регионов, не выдерживает критики;

за последние годы количество «площадок» для волеизъявления народа России резко со кратилось (ограничения при проведении референдумов, пропорциональная система выборов в Государственную Думу и в законодательные органы субъектов РФ и др.), на фоне чего лишение населения голосовать на выбо рах также и за глав регионов было ощутимым удар по народовластию.

Федеральный закон № 202-ФЗ от 31 декабря 2005 г. «О внесении из менений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах органи зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федераль 88 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. ный закон «О политических партиях»7 не исправил ситуацию к лучшему.

Законом было предусмотрено, что политическая партия, список кандидатов которой по результатам выборов в законодательный орган субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов и получил по итогам распределения наибольшее число мандатов, вправе инициировать рассмот рение указанным органом предложения Президенту РФ о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ. Отечественная партийная систе ма пребывала на момент принятия данного закона в состоянии, не гаранти ровавшем адекватное представление партиями интересов граждан страны.

2. Возвращение к выборам губернаторов – первоначальная модель 16 января 2012 г. Президент РФ Д.А. Медведев внес в Государствен ную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Феде ральный закон «Об общих принципах организации законодательных (пред ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъек тов Российской Федерации»8. В нём регулировался институт выборов выс шего должностного лица субъекта РФ гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пред ложенный в первоначальном варианте законопроекта механизм выборно сти губернаторов отличался рядом особенностей.

1) Кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигались политическими партиями, а также в порядке самовыдвижения.

Выдвижение кандидатов политическими партиями могло осуществляться только после консультаций с Президентом РФ, порядок проведения кото рых определялся самим Президентом (т.н. «президентский фильтр»9). Кан дидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, необходимо было со брать подписи избирателей в количестве, определяемом законами субъек тов РФ10.

2) Высшее должностное лицо субъекта РФ избиралось на срок не бо лее 5 лет. В случае признания выборов несостоявшимися или недействи СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 13.

Проект федерального закона был принят в первом чтении 28 февраля 2012 г. Срок представ ления поправок ко второму чтению был продлен до 15 апреля 2012 г.

Механизм «фильтра» впервые был упомянут Председателем Правительства РФ В.В. Пути ным в ходе «прямой линии» «Разговор с Владимиром Путиным. Продолжение» 15 декабря 2011 г.

23 декабря 2011 г. Президентом РФ в Государственную Думу внесен проект федерального закона № 1476–6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Фе дерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на вы борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного само управления», согласно которому политические партии от сбора подписей освобождаются.

Милена ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА. Выборы губернаторов: вчера, сегодня… тельными проводились повторные выборы. До вступления в должность вновь избранного губернатора исполнение его обязанностей осуществля лось лицом, назначенным Президентом РФ.

3) В качестве оснований для утраты доверия Президента РФ предлага лось установить выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ фактов коррупции или неурегулирование конфликта интере сов.

4) Была предусмотрена возможность отзыва высшего должностного лица субъекта РФ в случае наличия установленных судом нарушений зако нодательства РФ или законодательства субъектов РФ либо неоднократного без уважительных причин неисполнения своих обязанностей. Отзыв прово дился по инициативе населения в порядке, установленном для проведения референдума субъекта РФ.

5) Действующие губернаторы продолжали осуществлять свои полно мочия до истечения их срока, выдвижение инициативы по их отзыву воз можно не ранее чем по истечении года со дня вступления в должность. На приведение конституций (уставов) и законов субъектов РФ в соответствие с рассматриваемым законом отводилось два месяца.

Правовые новеллы, содержащиеся в рассматриваемом законопроекте, получили широкий общественный резонанс. Обсуждение показало, что возвращение к институту прямых выборов губернаторов полностью соот ветствует ожиданиям общества. Жители субъектов Федерации должны бы ли вновь получить право влиять на региональную власть непосредственно, лишение их этого права фактически привело к политическому отчуждению населения от власти. С этих позиций, рассматриваемый законопроект был крайне актуален и затребован политической практикой. Однако очевидно было и то, что предложенная в законопроекте схема выборов губернаторов нуждается в серьезной доработке.

1) На выборы глав регионов неизбежно оказывала бы влияние либера лизация партийно-политической системы. С принятием Федерального за кона «о пятистах»11, радикально упростившего процедуру регистрации по литических партий и сократившего минимальное требуемое количество членов партии до 500 человек, может оказаться, что в России зарегистри рованы сотни партий (по некоторым экспертным оценкам, их может быть около 700). В таких условиях выборы губернаторов могли быть просто за блокированы огромным количеством кандидатов. С другой стороны, «ка чество» этих кандидатов в массе своей было бы крайне невысоким – они не обладали бы политическим весом, опытом хозяйственной деятельности, в Федеральный закон от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» // Российская газета. № 73. 4 апреля 2012 г.

90 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. кандидаты могли попасть случайные люди, а то и вовсе ставленники кри минальных кругов. Логично было бы ограничить число партий, имеющих право выдвигать своих кандидатов в губернаторы, партиями, представлен ными в Государственной Думе, законодательных собраниях субъектов РФ и в части представительных органов муниципальных образований на тер ритории того или иного субъекта, однако в законопроекте такого рода ог раничения в первоначальной редакции отсутствовали.

2) Неудивительно, что на этом фоне просто обязан был встать вопрос о т.н. «президентском фильтре», который представлял собой положение о том, что выдвижение кандидатов политическими партиями может осущест вляться только после консультаций с Президентом РФ, порядок проведения которых определяется самим Президентом. Из данной нормы следовало, что регулирование механизма «фильтра» в законопроекте ограничивалось отсылочной нормой к пока не принятому нормативному правовому акту Президента РФ. Процедура партийных консультаций с главой государства по вопросу о кандидатах в губернаторы была необходима (особенно учи тывая их гипотетическое количество), однако очевидно было и то, что она нуждалась в более детальном законодательном регулировании. «Прези дентский фильтр» должен был быть жестким, отсеивающим от предвыбор ной гонки случайных людей и криминальные структуры. Вместе с тем, данный «фильтр» не должен был ограничивать право граждан избирать глав регионов, которое предоставлял им законопроект. Это означало, что процедура «президентского фильтра» должна была быть подробно урегу лирована именно в рассматриваемом законопроекте, а не в иных актах под законного уровня.

3) В законопроекте оказались не установлены требования к минималь ному и максимальному количеству подписей в поддержку кандидатов самовыдвиженцев. Эту норму нельзя было оставлять целиком на усмотре ние субъектов РФ, т.к. отсутствие требований к количеству подписей могло привести к нарушению избирательных прав граждан. Целесообразно было установить указанную норму в процентах к количеству населения субъекта Федерации (1–3%).

4) Перечень оснований для утраты губернатором доверия Президента РФ оказался крайне узок. Законопроект предусматривал в таком качестве всего два основания: выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ фактов коррупции и неурегулирование конфликта интересов.

Однако реальных оснований для утраты доверия руководителем региона гораздо больше, их также необходимо было закрепить в законопроекте.

Так, к примеру, если губернатор не занимался социально-экономическим развитием региона, провалил социальные программы или допускал дейст вия сепаратистской направленности – мог ли он вызывать доверие главы Милена ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА. Выборы губернаторов: вчера, сегодня… государства? Вряд ли. Но отрешить его от должности все равно необходи мо. Однако одно дело – отрешать назначенного главу региона, и совсем другое – выбранного населением губернатора. Процедуру в данном случае необходимо было прописать более подробно, радикально расширив пере чень оснований для отрешения.

5) В законопроекте оказались не установлены требования к минималь ному и максимальному количеству подписей в поддержку инициативы про ведения голосования по отзыву губернатора в целях, с одной стороны, недо пущения необоснованного возбуждения процедуры отзыва губернаторов и создания, таким образом, препятствий для нормальной работы исполнитель ной власти в регионах, а с другой – обеспечения права граждан на действен ный контроль за региональной властью. Норму о количестве подписей также целесообразно было закрепить в процентах к количеству населения субъекта Федерации с учетом того, что оно различно в разных субъектах.

3. Метаморфозы института выборов губернаторов: ставка на «фильтры»

Однако на рассматриваемой редакции законопроекта инновации в об ласти рекрутирования глав регионов не закончились. Уже после принятия законопроекта в первом чтении Президент РФ Д.А. Медведев заявил о не обходимости получения кандидатами в губернаторы «дополнительной ле гитимности», которую им придаст поддержка со стороны муниципальных депутатов и глав муниципальных образований. «Это действительно статус ная поддержка, – заявил глава государства. – Если кандидат всерьёз хочет избираться, то действительно в этом случае он может уже сказать: «Я во всех муниципальных районах побывал и заручился поддержкой людей. Я выступил на сходе, я получил такую поддержку от определённого количе ства депутатов, и я готов к тому, чтобы избираться». Оформить данную новеллу Президент предложил путем внесения в Государственную Думу поправок к рассматриваемому законопроекту. Оптимальный процент под держки муниципальными депутатами кандидатов в губернаторы (5–7%), по его мнению, целесообразно было устанавливать на региональном уровне12.

Таким образом, первоначальная редакция законопроекта оказалась да леко не последним вариантом изменения порядка формирования губернатор ского корпуса. Тема выборов губернаторов прозвучала и во время отчета Председателя Правительства РФ В.В. Путина перед Государственной Думой 11 апреля с.г. Отвечая на вопрос, он подчеркнул, что «фильтры», предусмот ренные рассматриваемым законопроектом, не должны быть обременитель Встреча Президента РФ Д.А. Медведева с представителями регионов 5 апреля 2012 г.

92 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. ными для населения. Они не должны отстранять людей от выборных меха низмов, но они должны при этом отсекать от выборов криминал и экстре мизм. Председатель Правительства в целом одобрил идею предварительного голосования за кандидатов в губернаторы депутатов муниципальных собра ний. Аналогичный механизм, по его словам, используется во Франции на президентских выборах, где кандидат в президенты страны должен заручить ся поддержкой депутатов муниципального уровня. Данный механизм в Рос сии, по мнению Председателя Правительства, должен быть понятным и про зрачным. Необходимо посмотреть, как работает закон, и по результатам пра воприменения внести в него соответствующие поправки.

Перечисленные заявления руководителей страны воплотились в юри дическую форму. В период между первым и вторым чтениями началось активное формирование поправок к рассматриваемому законопроекту.

Многие из этих поправок носили концептуальный характер. В связи со сложностью законопроекта срок представления поправок к нему был про длен до 15 апреля. Перед вторым чтением он претерпел концептуальные изменения. Изменилось даже его название – законопроект стал называться проектом федерального закона «О внесении изменений в Федеральный за кон «Об общих принципах организации законодательных (представитель ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях изби рательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе дерации». Концептуально изменился порядок выдвижения кандидатов на выборах глав субъектов РФ. Всего ко второму чтению поступило 143 по правки, 73 из которых были предложены к принятию.

Новая редакция законопроекта предусмотрела следующие позиции.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.