авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |

«КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ № 1-2 (31-32) зима, весна Казань 2012 Главный редактор Ответственный секретарь Рафаэль ...»

-- [ Страница 4 ] --

Кандидаты в главы регионов выдвигаются политическими партиями (это могут быть как члены данной партии, так и не состоящие в ней лица), а также в порядке самовыдвижения (право их выдвижения может быть за креплено законами субъектов РФ). Кандидатам, выдвинутым в порядке самовыдвижения, необходимо собрать подписи избирателей в количестве, устанавливаемом субъектами РФ (не менее 0,5%, но не более 2% от числа избирателей, зарегистрированных в субъекте РФ). В отношении кандидатов в главы регионов действуют также два «фильтра» – муниципальный и пре зидентский. Действующие главы регионов, осуществлявшие полномочия не менее года, с согласия Президента РФ могут быть выдвинуты кандида тами на выборах, назначенных в связи с досрочным прекращением ими полномочий. Кроме того, для глав регионов было установлено ограничение на замещение должности более 2-х сроков подряд. Предусматривались также ограничения для кандидатов в главы регионов в связи с их осужде Милена ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА. Выборы губернаторов: вчера, сегодня… нием когда-либо к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений.

Новая редакция законопроекта (ставшего впоследствии законом) так же вызвала широкую общественно-политическую дискуссию. Особенно она коснулась появления множества «фильтров» для кандидатов в главы регионов – президентского, муниципального и даже нотариального.

1) Введение т.н. «муниципального фильтра» подразумевает, что вы движение кандидатов (и партиями, и в порядке самовыдвижения) должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов и (или) из бранных глав муниципальных образований субъекта РФ (число таких лиц устанавливается законом субъекта РФ). При этом кандидат должен быть поддержан не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и город ских округов субъекта РФ, а депутат или избранный глава муниципалитета может поддержать только одного кандидата. Эта норма, по мнению многих экспертов, крайне сложна в практической реализации и ограничивает изби рательные права граждан. Также данная норма не совсем согласуется с ми ровым опытом выборов глав субъектов федерации – аналогичный порядок существует на выборах Президента Франции, однако Франция не является федеративным государством.

2) Подлинность подписей депутатов и избранных глав муниципалите тов, согласно положениям закона, должна быть засвидетельствована нота риально. Данная норма еще более спорна.

Во-первых, она не согласуется с законодательством РФ, не предусмат ривающим нотариального заверения подписей в поддержку кандидатов на выборах разных уровней. Нотариального заверения не требуют даже под писи в поддержку кандидатов в Президенты РФ. По рассматриваемому за кону же получается, что главы регионов по статусу гораздо выше главы государства.

Во-вторых, депутаты и избранные главы муниципалитетов являются должностными лицами органов публичной власти, их подписи, в отличие от подписей граждан РФ, не требуют нотариального заверения, как не тре буют такого заверения подписи иных должностных лиц. Требуя нотариаль ного заверения подписей, законодатель будто бы не доверяет муниципаль ным депутатам и главам муниципальных образований.

В-третьих, данная норма может осложнить текущую работу нотариу сов, что вызовет увеличение очередей и, соответственно, нарушение прав граждан, обратившихся за услугами нотариусов. Кроме того, данная услуга со стороны нотариусов является платной, что усложняет работу по аккуму лированию средств на оплату услуг нотариусов в избирательных фондах кандидатов.

94 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. В-четвертых, нотариусы (согласно подзаконным актам Министерства юстиции РФ) заверяют только принадлежность подписи конкретному гра жданину. Выяснять, является ли он депутатом либо избранным главой ад министрации и в каком конкретно муниципальном образовании, нотариусы не обязаны.

3) Сохраняется в законе и т.н. «президентский фильтр», однако он полностью остается на усмотрение главы государства. Закон наделяет Пре зидента РФ правом проводить консультации с партиями, выдвигающими кандидатов на должность главы региона, а также с самовыдвиженцами.

Порядок и правовые последствия проведения таких консультаций опреде ляются самим Президентом. Ничего о процедуре таких консультаций, их правовых последствиях и актах главы государства, призванных их регули ровать, закон умалчивает. Очевидно одно: выборы глав субъектов РФ бу дут проводиться из тех кандидатов, которых предварительно отберет Пре зидент, то есть по сути это будут не выборы, а утверждение (отклонение) отобранного кандидата.

4) Перечень оснований для утраты высшим должностным лицом субъ екта РФ доверия Президента РФ остается прежним – это коррупция и не урегулирование конфликта интересов (как правонарушения, предусмот ренные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противо действии коррупции»). Данный перечень по-прежнему не охватывает всех возможных случаев утраты доверия Президента.

Во втором чтении законопроект был принят 24 апреля 2012 г., в треть ем – 25 апреля 2012 г.13 В целом, несмотря на дискуссионный характер многих положений данного федерального закона, он в той или иной мере позволяет создать механизмы выборов населением высших должностных лиц субъектов РФ. При этом уже сегодня очевидно, что по результатам правоприменительной практики Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов Российской Федера ции» в части выборов глав регионов потребует внесения изменений и до полнений уже в самой ближайшей перспективе.

Институт фактического назначения губернаторов, внедренный в оте чественную практику в 2004 г., был несовершенен с конституционно правовой точки зрения, он практически не имел аналогов в современном мире, где в формировании руководящего звена субъектов федерации пре обладают различные выборные механизмы. Однако имелся и довод в поль зу такой системы – чрезвычайный характер того комплекса задач, который предстояло решить системе власти в предстоящий период. Отчасти она За проголосовало 237 депутатов, против – 83, воздержавшихся не было.

Милена ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА. Выборы губернаторов: вчера, сегодня… решила его – страна сохранила свою целостность, был обеспечен опреде ленный (хотя и явно недостаточный) темп социально-экономического раз вития территорий. Однако при таком типе управления сложными социаль ными системами, к каковым относится и современная Россия, положитель ная динамика не может быть продолжительной.

4. Зарубежный опыт Мировым опытом выработано немало различных способов наделения полномочиями высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов федерации14. В большинстве федеративных государств высшие должностные лица (главы исполнительной власти) субъектов федерации избираются. В основном применяется два выборных механизма: прямые выборы населением субъектов федерации (Аргентина, Бразилия, Швейца рия, Мексика, США и др.) и выборы законодательными органами субъек тов федерации (Австрия, ФРГ, Пакистан, ЮАР и др.).

Избрание губернаторов – высших должностных лиц, как правило, воз главляющих систему исполнительной власти штатов, непосредственно гражданами характерно, в первую очередь, для федераций американского континента. В Аргентине и Бразилии губернаторы избираются населением сроком на 4 года, в Мексике – на 6 лет, в США – на срок от 2 до 4 лет. Ин ститут выборных губернаторов постепенно проникает и в Европу. В Швей царии председатель исполнительного совета кантона избирается прямыми выборами на один либо два года. В Боснии и Герцеговине президенты рес публик в составе федерации также избираются населением. Аналогичная процедура применяется на Коморских островах, где губернатор избирается на 5 лет и самостоятельно назначает кабинет, а также в Эфиопии.

Особенностью некоторых федераций (в частности, США и Швейца рии) является достаточно высокая степень децентрализации законодатель ного, избирательного и исполнительного аспектов деятельности субфеде ральных властей. Законодательная децентрализация проявляется в том, что основы организации власти глав штатов (кантонов) федеральной конститу цией и федеральными законами не урегулированы. Указанные вопросы регламентируются конституциями и законодательством штатов (кантонов).

Децентрализация избирательной системы в США проявляется в том, что там не предусмотрено единого для всей страны избирательного законода тельства, выборы (в т.ч. федеральные) регламентируются и проводятся на уровне отдельных штатов. Конституционно-правовые ограничения на ор Данные из: Handbook of Federal Countries, 2002. Edited by Ann L. Griffiths Coordinated by Karl Nerenberg Published for Forum of Federations by McGill-Queens University Press Montreal & Kingston London Ithaka.

96 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. ганизацию государственной власти в штатах регулируются разделом 4 ста тьи IV параграфа 4 Конституции США, который предусматривает, что «Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления…». Это требование, по мнению амери канских юристов, проявляется в системе нарезки избирательных округов, гарантирующей реализацию принципа «один человек – один голос». Такая система является достаточным основанием для того, чтобы избирательная система штата считалась демократичной и соответствующей федеральной Конституции15.

Децентрализация исполнительной власти проявляется в высокой сте пени независимости глав субъектов федерации от федеральных властей, а также в «распылении» исполнительной власти на субфедеральном уровне.

Так, во многих американских штатах прямым голосованием населения из бираются не только губернаторы, но и главы основных значимых ведомств правительства штата (вице-губернатор, генеральный атторней, государст венный секретарь, главный ревизор и др.). Эти должностные лица не обя заны своей должностью губернатору, не могут быть им смещены со своих должностей, они могут быть членами партии, к которой губернатор не при надлежит (включая вице-губернатора). Такие, независимо от губернатора избираемые должностные лица штатов, часто действуют самостоятельно, зачастую в оппозиции к его курсу.

Другая разновидность избирательных механизмов – это избрание высших должностных лиц, как правило, являющихся главами исполни тельной власти, представительными органами (легислатурами) субъектов федерации. Такая модель характерна, в первую очередь, для европейских федераций. В Австрии губернаторы земель избираются ландтагами (регио нальными парламентами). В ФРГ премьер-министры земель, а также сто личный мэр избираются ландтагами и самостоятельно назначают свои ка бинеты. По этому пути пошли и другие федеративные государства: в Мик ронезии губернаторы избираются легислатурами на 4 года, в Пакистане губернаторы избираются провинциальными ассамблеями.

Значительно меньшая по численности группа федераций – это те стра ны, в которых высшее должностное лицо субъекта федерации не избирает ся, а назначается. В значительной мере такая модель обусловлена наличием монархической формы правления в том или ином ее виде. В Австралии губернаторы назначаются королевой Великобритании по рекомендации премьер-министра страны (за исключением столицы и Северных террито рий, где администратор назначается генерал-губернатором). При этом ис полнительную власть штатов возглавляют премьер-министры, являющиеся См.: Бернам У. Правовая система США. М., 2006. С. 74–75.

Милена ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА. Выборы губернаторов: вчера, сегодня… лидерами парламентского большинства региональных легислатур, изби раемые на 3 либо 4 года и самостоятельно формирующие региональные кабинеты. В Бельгии провинциальные губернаторы назначаются королем, при этом исполнительные органы регионов формируются их законодатель ными органами. В Канаде лейтенант-губернаторы провинций назначаются генерал-губернатором страны по рекомендации премьер-министров про винций и официально осуществляют функции представителей королевы Великобритании. Премьер-министры провинций, возглавляющие исполни тельную власть, являются лидерами парламентского большинства в про винциальных легислатурах, избираются на 5 лет и также самостоятельно формируют провинциальные кабинеты. В Федерации Сан Киттса и Невиса генерал-губернаторы назначаются королевой Великобритании и представ ляют ее интересы;

премьер-министры субъектов федерации являются лиде рами партий парламентского большинства и избираются на 5 лет. В пере численных случаях на региональном уровне практически воспроизводится т.н. Вестминстерская система.

К группе федераций с назначаемыми губернаторами примыкают и не которые азиатские страны. Так, в Индии губернаторы назначаются прези дентом по рекомендации премьер-министра страны сроком на 5 лет – на этом основании многие исследователи отказываются признавать Индию реальным федеративным государством. При этом исполнительную власть штатов возглавляют главные министры, назначаемые губернаторами. В Малайзии губернаторы некоторых штатов назначаются султаном по пред ставлению премьер-министра страны, но исполнительную власть на субфе деральном уровне возглавляют шеф-министры, избираемые региональными законодательными ассамблеями.

Следует обратить внимание на то, что в федерациях с назначаемыми губернаторами полномочия государственного управления в субъектах фе дерации принадлежат, по большей части, хотя и не всегда, избираемым региональными легислатурами премьер-министрам.

Последняя немногочисленная группа федераций формально объединя ет иные модели наделения полномочиями руководителей регионов. Сюда можно отнести ОАЭ, где посты эмиров передаются по наследству, и Ма лайзию, где посты султанов в 9 субъектах федерации также являются на следуемыми.

Таким образом, на сегодняшний день в формировании губернаторско го корпуса на субфедеральном уровне преобладают различные выборные механизмы. Назначение губернаторов и премьер-министров субъектов фе дерации также практикуется, однако при назначенных губернаторах руко водство исполнительной властью субъектов федерации, как правило, осу ществляют премьер-министры (за исключением Индии, где «сильные» гу 98 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. бернаторы назначают главных министров и за счет использования полити ческого ресурса центра обладают реальной властью).

Механизм т.н. президентского «фильтра», когда выдвижение кандида тов на выборы в главы субъектов федерации политическими партиями осуществляется только после консультаций с главой государства, не ис пользуется. На выборах высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов федерации действуют различные избирательные цензы либо ограничения, установленные региональными законодательными орга нами. Согласование с главой государства кандидата в главы региона может проводиться той или иной партией, выдвинувшей его, но только в случае, если глава государства одновременно возглавляет данную партию (этот вопрос относится к сфере внутрипартийной дисциплины). Разного рода «фильтры» (например, в форме рекомендации, представления кандидатов в главы регионов и т.п.) практикуются только в случае назначения высших должностных лиц субъектов федерации.

Однако неправильно было бы полагать, что на выборах глав субъектов федерации какие-либо «фильтры» полностью отсутствуют. К их числу можно отнести следующие механизмы.

1) Блокировка доступа к выборам независимых кандидатов, не выдви нутых той или иной партией. Такая схема «фильтрации» кандидатов в гу бернаторы распространена в США, где губернатором штата фактически может стать только кандидат от Республиканской либо Демократической партий. Такая практика рассматривается как нарушающая политические права граждан в Докладе МИД России «О ситуации с правами человека в ряде государств мира»16.

2) Праймериз – первичные, предварительные выборы, в ходе которых выдвигаются кандидаты в депутаты центральных и местных представи тельных учреждений, кандидаты на другие выборные должности, делегаты национальных партийных конвентов и др. Праймериз используются в ряде стран, но в первую очередь – в США, где они применяются, начиная с 1842 г. (к 1927 г. почти все штаты приняли законы об обязательном прове дении таких выборов). В ходе праймериз выбирается один кандидат от пар тии, а между выбранными кандидатами от двух партий затем проходит обычное голосование.

3) Кокусы (англ. caucus) – конференции сторонников или членов поли тической партии, собирающиеся для выдвижения того или иного кандида Официальный сайт МИД РФ http://www.mid.ru/bdomp/brp_4.nsf/9f9f2a6497b5822f43256a2900463456/2b4694cd44b6411e 257974003e49c4/$FILE/Доклад.doc (С. 15 Доклада).

Милена ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА. Выборы губернаторов: вчера, сегодня… та. Наибольшее распространение кокусы получили в США (применяются в 11 штатах) и странах Британского содружества.

Использование указанных механизмов на выборах высших должност ных лиц субъектов федерации представляет собой, по сути, «партийные фильтры», направленные на отстранение от участия в выборах кандидатов, не входящих в сложившиеся политические элиты. Вместе с тем, такого ро да «фильтры» обеспечивают стабильно высокую роль партий в политиче ской жизни на субфедеральном уровне.

Мировой практикой федеративных отношений выработано также не сколько основных механизмов отрешения высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов федерации от должности.

Наиболее распространенный вариант отрешения высших должностных лиц (глав исполнительной власти) субъектов федерации от должности – это парламентские механизмы (в частности, вотум недоверия). Обычно такие способы применяются в случаях, если высшим должностным лицом субъ екта федерации является премьер-министр, возглавляющий партию парла ментского большинства в парламенте субъекта федерации.

Так, например, в ФРГ федеральное правительство не может снять с должности премьер-министра земли или даже вызывать его для отчета.

Исполнительный аппарат земельной власти в части осуществления своих полномочий, за исключением четко обозначенных случаев, независим от правительства ФРГ и федерального канцлера. Повсеместно земельные пар ламенты (ландтаги) формируют земельные правительства, т.е. дают мандат на его формирование лидеру победившей партии. Исключительно резуль таты выборов определяют, кто в качестве лидера партии претендует на пост премьер-министра и каковы возможности формирования правительства.

Партийность правительства и его главы меняется в результате выборов. В частности, в земле Северный Рейн-Вестфалия Правительство возглавляется министром-президентом, избираемым тайно большинством голосов из чис ла депутатов ландтага. Министры назначаются министром-президентом, определяющим также основные направления деятельности правительства и несущим ответственность за его работу. Отстранение от должности мини стра-президента и роспуск правительства возможны только после вынесе ния ландтагом вотума недоверия17.

Импичмент как способ отрешения от должности высших должностных лиц субъектов используется в тех федерациях, где указанные лица избира ются непосредственно населением. Наибольшее развитие данный институт получил в США, где согласно Конституции «Президент, Вице-президент и Согласно Конституции Земли Северный Рейн-Вестфалия от 18 июня 1950 г. и Закону об организации управления в Земле от 10 июня 1996 г.

100 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. все гражданские должностные лица Соединенных Штатов отстраняются от должности, если при осуждении в порядке импичмента они будут призна ны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках». Импичмент – это судебное разбирательство по обвинению в совершении преступления. Обвинение в отношении губернаторов штатов выдвигается, как правило, нижней палатой легислатуры штата большинст вом в две трети голосов. Для расследования обстоятельств дела и формули рования статей обвинения создается парламентская комиссия. Статьи им пичмента формулируются после заслушивания доклада представителя этой комиссии и утверждаются нижней палатой. После этого материалы пере даются в верхнюю палату легислатуры, где слушание проходит в форме судебного следствия, аналогичного уголовно-процессуальному разбира тельству, члены палаты при этом фактически выполняют роль присяжных заседателей. По окончании судебного следствия председательствующий формулирует перед членами палаты вопросы, на которые они должны дать ответ тайным голосованием большинством в две трети голосов. Процедура импичмента в отношении губернаторов штатов в США является реально действующим механизмом контроля за их деятельностью18.

Федеральное вмешательство в некоторых случаях также может при вести к отстранению от должности высших должностных лиц субъектов федерации. В частности, в Бразилии Федеральное Правительство посредст вом решения Президента вправе вмешиваться в дела штатов и отстранять власти штатов от осуществления их обязанностей в случаях:

• поддержания национальной целостности;

• отражения иностранного вторжения или нападения одного штата на другой;

• прекращения гражданской войны;

• гарантии свободы деятельности властей штатов;

• обеспечения исполнения судебного распоряжения или решения;

• реорганизации финансов штата, который без наличия непреодоли мой силы откладывает в течение, по меньшей мере, двух лет подряд испол нение своих обязательств по внешнему консолидированному долгу;

• обеспечения следующих принципов: республиканской представи тельной формы правления;

независимости и гармоничной деятельности властей;

временного характера функций выборных органов, срок полномо чий коих приравнивается к срокам полномочий соответствующих феде ральных органов;

запрещения вторичного избрания на непосредственно Один из последних случаев импичмента губернатора штата в США – импичмент губернато ра Иллинойса Рода Благоевича, отстраненного от должности 29 января 2009 г. Сенатом штата Иллинойс.

Милена ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА. Выборы губернаторов: вчера, сегодня… следующий срок губернаторов или префектов;

муниципальной автономии;

периодической отчетности администрации;

гарантии судебной власти (ст. Конституции Бразилии).

Однако данная мера носит временный характер: при прекращении причин, вызвавших федеральное вмешательство, власти штатов, отстра ненные вследствие этого от своих обязанностей, допускаются к ним вновь (ст. 14 Конституции Бразилии).

Более жесткая модель отстранения глав субъектов федерации от долж ности в процессе федерального вмешательства практикуется в Индии. Кон ституция Индии предусматривает возможность роспуска органов власти и управления любого штата (кроме штата Джамму и Кашмир) и введения «президентского правления». В случае получения информации, дающей ему основания полагать, что управление штатом в соответствии с консти туцией невозможно, Президент страны издает прокламацию о расстройстве конституционного аппарата в штате. Президент может принять на себя функции любого органа власти штата (за исключением легислатуры), что ставит их в полную зависимость от союзного правительства. Введение пре зидентского правления может иметь место и в том случае, когда «какой нибудь штат не подчинится распоряжениям или не проведет в жизнь рас поряжения, данные Союзом в порядке осуществления им исполнительной власти на основании какого-либо из положений настоящей Конституции»

(ст. 365 Конституции Индии). Правящая партия неоднократно применяла эти положения для роспуска оппозиционных правительств в штатах.

Смешанный порядок отрешения от должности высших должностных лиц субъектов федерации подразумевает сосуществование в государстве различных механизмов отрешения. К примеру, в Мексике Президент может назначать и смещать по своему усмотрению губернатора федерального ок руга (согласно ч. 2 ст. 89 Конституции Мексики). Губернаторы штатов мо гут привлекаться к политическому суду (подобие импичмента, осуществ ляемого федеральным парламентом) только за серьезные нарушения Кон ституции и федеральных законов, изданных на ее основе, а также за ис пользование недолжным образом федеральных фондов и ресурсов. Однако в этом случае решения федерального парламента имеют исключительно декларативный характер и направляются в законодательные органы шта тов, которые предпринимают необходимые действия в рамках своих пол номочий (ст. 108, 110 Конституции Мексики).

Отрешение высших должностных лиц субъектов федерации главой го сударства используется в мировой практике федерализма достаточно редко.

В частности, в Венесуэле Президент вправе назначать и смещать губерна торов штатов (ст. 8 Конституции Венесуэлы).

102 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. В Индии также применяется механизм отрешения губернаторов, однако он имеет несколько иное содержание. Формально исполнительными полно мочиями наделяется губернатор штата, который назначается союзным пре зидентом сроком на 5 лет и в любое время может быть либо отстранен от должности, либо лишен принадлежащих ему полномочий. Губернатор штата назначает шеф-министра (главного министра) штата, а по его совету – других министров. Полномочия губернатора штата по букве конституции весьма значительны, но фактически он лишен самостоятельности. Это объясняется тем, что в силу сложившегося конституционного обычая губернатор высту пает либо как агент центральной власти, либо его полномочия осуществля ются советом министров штата. Правительство штата (совет министров) формально учреждается для того, «чтобы помогать и давать советы губерна тору в осуществлении его функций». Совет министров несет коллегиальную ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием.

Он остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в легислатуре штата. Все полномочия губернатора (за исключением закреп ленных в ст. 63 Конституции Индии) осуществляются советом министров, действующим от его имени. Отсюда можно сделать вывод о том, что губер натор только формально является главой штата, фактически штатом управ ляет правительство во главе с шеф-министром, подотчетное легислатуре штата. Отстранение от должности губернатора штата президентом страны, таким образом, не оказывает существенного влияния на политическую и со циально-экономическую ситуацию в штате.

Существует в зарубежных федерациях и такая форма отстранения гу бернаторов от занимаемой должности, как отзыв. К примеру, отзыв губер наторов практикуется в некоторых штатах США, однако там это явление наблюдалось всего 3 раза в истории19 – во многом по причине того, что процент необходимых для инициирования процедуры отзыва подписей, как правило, довольно высок (порядка 25%).

Таким образом, мировой практикой федеративных отношений вырабо таны различные способы отрешения высших должностных лиц субъектов федерации, однако наиболее распространены формы, связанные с решения ми представительных органов субъектов федерации (вотум недоверия, им пичмент и др.). Отрешение высших должностных лиц субъектов федерации от должности главой государства не получило особого распространения в мировой практике, подобных примеров в функционировании зарубежных федераций крайне мало. Еще меньше случаев применения института отзыва В 1921 г. избиратели штата Северная Дакота выразили вотум недоверия губернатору Линну Фрэзеру;

в 2003 г. был отозван губернатор Калифорнии Грэй Дэвис;

в 2012 г. жители штата Висконсин добились отзыва действующего главы штата Скотта Уокера (под соответствую щей петицией подписались более 900 тыс. человек).

Милена ГЛИГИЧ-ЗОЛОТАРЕВА. Выборы губернаторов: вчера, сегодня… высших должностных лиц субъектов федерации по инициативе избирателей, население субъектов федерации влияет на власть, как правило, через меха низмы парламентских выборов на уровне субъектов федерации.

Сегодня в России происходит радикальная либерализация политиче ской системы, возвращение в политическую практику института выборных губернаторов и другие изменения в данной сфере. В целом, такую страте гию преодоления политического отчуждения народа от власти можно счи тать правильной. Однако более широкое привлечение населения к приня тию государственно-значимых решений – это процесс довольно непростой и не гарантирующий получение запланированного положительного резуль тата. Поэтому такие крупномасштабные новации в законодательстве, в сис теме власти нуждаются в глубоком осмыслении, в научном обосновании и опоре на наиболее передовой мировой опыт с учетом особенностей отече ственного опыта государственного строительства. Поспешность в такого рода вопросах, которая наблюдается сегодня, неуместна, поскольку может привести к неправильным решениям.

Инга Паргачева* Изменение порядка формирования Совета Федерации: новое или хорошо забытое старое?

4 апреля 2012 г. на общественное рассмотрение граждан был вынесен проект федерального закона о новом порядке формирования верхней пала ты российского парламента, подготовленный рабочей группой Совета Фе дерации. Появление данного законопроекта вызвано целым рядом причин.

Во-первых, критикой экспертным сообществом и гражданами страны действующей модели формирования Совета Федерации, законодательно оформленной 14 февраля 2009 г.1 и вступившей в силу 1 января 2011 г.

Правоприменительная практика показала, что, несмотря на внесенные в нее дополнения и уточнения2, эта модель не решила ряд актуальных проблем, связанных с порядком формирования Совета Федерации. В ней отсутствует механизм отбора кандидатов в члены Совета Федерации из огромного чис ла депутатов представительных органов разного уровня3. Фактически для граждан, проживающих на территории субъекта Федерации, механизм от * Паргачева Инга Петровна – кандидат политических наук, доцент кафедры социологии Ин ститута международных отношений и социально-политических наук Московского государ ственного лингвистического университета (г. Москва).

Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

См.: федеральные законы от 15 ноября 2010 г. № 259-ФЗ «О внесении изменений в статью Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий ской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федераль ного Собрания Российской Федерации» (в части изменения процедуры установления даты начала полномочий и даты начала исполнения полномочий нового члена Совета Федера ции);

от 23 февраля 2011 г. № 16-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального зако на «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Рос сийской Федерации»;

от 5 октября 2011 г. № 264-ФЗ «О внесении изменений в Федераль ный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Россий ской Федерации» (в части предоставления права законодательным (представительным) ор ганам государственной власти субъектов РФ и высшим должностным лицам субъектов РФ избирать (назначать) своих представителей в Совет Федерации также и из числа депутатов Государственной Думы);

от 17 октября 2011 г. № 273-ФЗ «О внесении изменений в Феде ральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Рос сийской Федерации» (в части уточнения отдельных положений, касающихся осуществления полномочий членов Совета Федерации).

Из числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

депутатов представительного органа муниципального образования, располо женного на территории субъекта РФ;

а также депутатов Государственной Думы.

Инга ПАРГАЧЕВА. Изменение порядка формирования Совета Федерации… бора претендентов на должность члена Совета Федерации – представителя их региона на федеральном уровне остался закрытым, непрозрачным. Вы зывает нарекания и процедура досрочного отзыва члена Совета Федерации.

Во-вторых, критикой действующего механизма выборности, который не удовлетворяет существующему общественному запросу на демократи зацию политической системы страны и необходимость более активного участия населения в формировании органов государственной власти.

В-третьих, стремлением самих членов Совета Федерации реформи ровать палату, повысить роль и эффективность ее деятельности как пред ставительного и законодательного органа государственной власти.

Обсуждаемый проект федерального закона направлен, прежде всего, на то, чтобы член Совета Федерации получал мандат доверия непосредст венно из рук народа. Среди его основных новелл следующие положения.

Во-первых, изменение механизма выдвижения кандидатов в сенаторы.

Представитель от исполнительного органа государственной власти субъек та Федерации избирается населением одновременно с избранием высшего должностного лица субъекта Федерации. Из 3-х представленных им канди датур членом Совета Федерации становится тот, кто набрал наибольшее число голосов избирателей. Кандидатуры для наделения полномочиями члена Совета Федерации от законодательного органа государственной вла сти субъекта вносятся на рассмотрение председателем, фракцией и группой депутатов численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов. Решение о наделении полномочиями принимается большинством от общего числа депутатов.

Во-вторых, в целях сохранения стабильности и преемственности в ра боте Совета Федерации вводится норма, согласно которой наделение пол номочиями члена Совета Федерации осуществляется на срок полномочий избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта.

В-третьих, выдвигаются дополнительные требования к кандидату в члены Совета Федерации. Им сможет стать гражданин РФ, достигший 35 летнего возраста, обладающий «безупречной репутацией» и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Федерации в течение последних 5 лет. Обязательным требованием к сенатору – члену политической партии – является приостановление его членства в партии.

С учетом дискуссий, которые ведутся после вынесения данного зако нопроекта на общественное обсуждение, можно выделить ряд его «про блемных вопросов», на которые обращают внимание как представители экспертного сообщества, так и простые граждане.

Во-первых, это вопрос о досрочном прекращении полномочий чле на Совета Федерации. Проблема досрочного отзыва сенаторов не нова для нашей страны. Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ 106 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Рос сийской Федерации» закреплялась норма, согласно которой «полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избрав шим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Россий ской Федерации в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации». На практике это привело к частой смене представителей субъектов (до двух и более в год) и вынудило зако нодателей принять в 2004 г. закон4, вводящий уточняющую норму о том, что досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации избрав шим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федера ции возможно только «по представлению Председателя Совета Федера ции». После чего волна досрочных отзывов практически прекратилась.

После вступления в силу с 1 января 2011 г. действующей модели фор мирования Совета Федерации прежний порядок возобновился. В результа те уже в январе 2011 г. досрочно прекратили полномочия своих представи телей в Совете Федерации Председатель Правительства Республики Тыва и Брянская областная Дума. А в мае того же года лишился своего поста Председатель Совета Федерации С.М. Миронов – представитель от Зако нодательного Собрания Санкт-Петербурга.

В этих условиях авторы законопроекта возвращаются к решению про блемы досрочного отзыва. Предлагается признать утратившей силу ч. 2 ст.

4 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депу тата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера ции», в которой как раз идет речь о возможности досрочно прекращать полномочия члена Совета Федерации избравшим (назначившим) его орга ном государственной власти субъекта Федерации5. Тем самым полностью снимается вопрос о возможности органа государственной власти субъекта Федерации досрочно прекратить полномочия делегированного им члена Совета Федерации.

Согласно законопроекту полномочия члена Совета Федерации пре кращаются досрочно только по «закрытому» перечню оснований, указан ных в ч. 1 ст. 4 указанного закона:

Федеральный закон от 16 декабря 2004 г. №1 60-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и о признании ут ратившим силу пункта 12 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополне ний в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государ ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Инга ПАРГАЧЕВА. Изменение порядка формирования Совета Федерации… а) письменное заявление члена Совета Федерации о сложении своих полномочий;

б) избрание члена Совета Федерации депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или орга на местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно на значение члена Совета Федерации на иную государственную должность РФ, государственную должность субъекта РФ;

в) поступление члена Совета Федерации на государственную или му ниципальную службу, вхождения его в состав органа управления хозяйст венного общества или иной коммерческой организации, осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме пре подавательской, научной и иной творческой деятельности;

вхождение чле на Совета Федерации в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих не правительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;

г) утрата членом Совета Федерации гражданства РФ либо приобрете ние гражданства иностранного государства;

д) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в от ношении лица, являющегося членом Совета Федерации;

е) вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспо собности члена Совета Федерации либо о признании его недееспособным;

ж) признание члена Совета Федерации безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в за конную силу;

з) смерть члена Совета Федерации.

Во-вторых, это вопрос о процедуре наделения полномочиями члена Совета Федерации – представителя от исполнительного органа государст венной власти субъекта Федерации, после досрочного прекращения полно мочий предыдущим членом Совета Федерации. Законопроектом предлага ется следующая схема: после досрочной отставки члена Совета Федерации мандат сенатора получает тот кандидат, который получил второе место в рейтинге по итогам голосования. Если и этот сенатор досрочно прекращает свои полномочия, в Совет Федерации направляется кандидат, занявший третье место. Когда перечень кандидатур исчерпан либо оставшиеся кан дидатуры перестали удовлетворять необходимым требованиям, полномо чиями члена Совета Федерации наделяется один из заместителей высшего должностного лица субъекта Федерации, проработавший в данной должно 108 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. сти не менее 1 года, либо один из депутатов законодательного органа госу дарственной власти данного субъекта.

В целом, можно отметить, что предложенный механизм с пятью по тенциальными кандидатами в члены Совета Федерации является надежной страховкой на тот случай, когда высшее должностное лицо субъекта Феде рации за время нахождения в должности вынуждено делегировать несколь ко своих представителей в Совет Федерации.

Между тем у этого механизма есть и недостатки. При определенных обстоятельствах членом Совета Федерации может оказаться человек, не прошедший процедуру избрания (в частности, один из заместителей выс шего должностного лица субъекта Федерации). Кроме того, российская практика проведения избирательных кампаний показала, что зачастую ли ца, получившие большинство голосов на выборах, сдают свои мандаты, освобождая тем самым места для кандидата, который может быть вторым или даже третьим по предпочтению избирателей. Таким образом, членом Совета Федерации может стать кандидат, за которого проголосовало наи меньшее число избирателей субъекта Федерации.

В-третьих, это вопрос о цензе оседлости. Следует отметить, что в июле 2007 г. поправками в закон о порядке формирования Совета Федера ции уже устанавливался ценз оседлости для кандидатов в сенаторы. Поря док был следующим: органы государственной власти субъекта Федерации в Совете Федерации могут представлять только граждане, прожившие на его территории в совокупности не менее 10 лет6. Ценз оседлости не затро нул военнослужащих, общая продолжительность службы которых в Воо руженных Силах РФ или других войсках составляла не менее 10 лет. В 2008 г. исключение в отношении ценза оседлости было сделано также для «лиц, имеющих в совокупности 10 лет стажа службы в органах внутренних дел, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотроп ных веществ, учреждений и органах уголовно-исполнительной системы, прокурорами»7.

В действующей модели порядка формирования Совета Федерации ста тья о цензе оседлости была исключена и предложен другой вариант «при вязки» сенатора к своему региону – кандидат должен быть депутатом зако нодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или депутатом представительного органа муниципального об Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в статью 2 Феде рального закона «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О порядке фор мирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Федеральный закон от 2 октября 2008 г. № 167-ФЗ «О внесении изменения в статью 1 Феде рального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Рос сийской Федерации».

Инга ПАРГАЧЕВА. Изменение порядка формирования Совета Федерации… разования, расположенного на территории данного субъекта. Однако пра воприменительная практика показала, что можно быть избранным на мест ных выборах и направленным в Совет Федерации в качестве представителя региона, не проживая в нем и не зная его.

В этих условиях авторы законопроекта предлагают вернуться к необ ходимости обязательного проживания кандидата в члены Совета Федера ции в субъекте Федерации, от которого он был избран (назначен). Здесь необходимо сделать несколько оговорок.

1) В 2007–2008 годах речь шла о цензе оседлости для обоих предста вителей региона в Совете Федерации, вне зависимости от того, от какого органа власти они делегируются. В рассматриваемом законопроекте ценз оседлости действует только в отношении представителей от законодатель ного органа государственной власти субъекта Федерации и не работает в отношении кандидатов – представителей от исполнительного органа госу дарственной власти. В частности, требование о постоянном проживании на территории соответствующего субъекта не распространяется на действую щих членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, полу чивших мандат в соответствующем субъекте Федерации, и лиц, замещаю щих должности, назначение на которые осуществляется Президентом Рос сии. Таким образом, проблема «варягов, не знающих нужд региона», реша ется законопроектом только наполовину.

2) Предлагаемый в законопроекте ценз оседлости – 5 лет – редкое по мировым меркам явление. В зарубежных странах речь идет скорее о цензе гражданства или о факте постоянного проживания в местности, от которой гражданин делегируется во вторую палату (без указания на количество лет проживания). Так, в США избрание в Сенат предполагает сам факт прожи вания на территории соответствующего штата. В Канаде назначаемый ге нерал-губернатором сенатор должен проживать в провинции, от которой назначается.

3) В условиях введения выборного механизма, когда граждане сами принимают решение о возможности избрания того или иного кандидата членом Совета Федерации, ценз оседлости приходит в противоречие с принципом выборности.

В-четвертых, это вопрос о возрастном цензе, который предлагается повысить для членов Совета Федерации с 30 до 35 лет. Следует отметить, что повышение возраста «сенаторства» не соответствует ни российским, ни международным тенденциям. В частности, депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин, достигший 21 года. В 2009 г. в Рос сии был принят закон, предусматривающий, что депутатом представитель ного органа муниципального образования можно избираться с 18 лет (прежняя норма – 21 год). В ряде европейских стран сенатором можно 110 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. стать уже в 18 лет (Испания, Нидерланды, Босния-Герцеговина), в Ирлан дии и Великобритании – с 21 года8. Относительно высокий возрастной ценз – 30 лет – установлен для членов второй палаты Индии, Польши, Казахста на, США, Франции и Японии. Возрастной ценз в 35 лет и старше – доволь но редкое явление для европейских сенатов. Он существует в Румынии ( лет), Италии и Чехии (по 40 лет).

В-пятых, это вопрос о необходимости приостановления членства в партии сенаторам – членам политических партий. Действительно, непар тийная сущность Совета Федерации полностью согласуется как с отечест венными традициями, так и с нормами действующего Регламента палаты, в ч. 3 ст. 3 которого говорится: «В Совете Федерации не допускается созда ние формализованных фракций, парламентских объединений, а также ор ганизация и ведение любой деятельности в интересах политических пар тий». Между тем, эксперты указывают на внутреннее противоречие в тек сте законопроекта, где, с одной стороны, закрепляется право фракции вно сить на рассмотрение законодательного (представительного) органа госу дарственной власти субъекта Федерации кандидатуру для наделения пол номочиями члена Совета Федерации, а с другой стороны, содержится тре бование о необходимости приостановления сенатором членства в полити ческой партии.

В-шестых, это вопрос о самой концепции разработанного законо проекта: смешанная модель комплектования сенаторского корпуса, соче тающая прямые и непрямые выборы. Как известно, Конституция нашей страны (ее заключительные и переходные положения) предусматривает «избрание» Совета Федерации только первого созыва (с 1993 по 1995 гг.).

На все остальные составы должен распространяться иной, отличный от выборов, механизм формирования. Поэтому в ч. 2 ст. 96 Конституции го ворится, что Государственная Дума «избирается», а Совет Федерации «формируется», то есть способ формирования палат должен отличаться.

Часть 2 ст. 95 Конституции РФ еще более сужает перечень возможных ва риантов комплектования палаты: «В Совет Федерации входят по два пред ставителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от пред ставительного и исполнительного органов государственной власти».

Поэтому считается, что, с учетом конституционной заданности, любой вариант порядка формирования Совета Федерации будет несовершенен. В этих условиях представители экспертного сообщества предлагают вернуть ся к первоначальной редакции ч. 2 ст. 95 Конституции, то есть к варианту В проекте, посвященном проблеме реформирования Палаты лордов, опубликованном 7 фев раля 2007 г., Правительство Великобритании высказалось за то, чтобы минимальный воз раст для прохождения в Палату лордов был приравнен к возрастному цензу для членов Па латы общин, т.е. составил 18 лет.

Инга ПАРГАЧЕВА. Изменение порядка формирования Совета Федерации… без правки Президента РФ Б.Н. Ельцина9 с тем, чтобы члены Совета Феде рации были непосредственными представителями граждан субъекта Феде рации, а не представителями органов власти регионов.

Поскольку глава Конституции, посвященная Федеральному Собранию, не входит в перечень глав10, не подлежащих пересмотру Федеральным Со бранием, и в нашей стране уже есть опыт внесения точечных изменений в Конституцию11, корректировка ст. 95 позволит, по мнению экспертов, вый ти на новый уровень решения вопроса о переходе к выборности Совета Федерации.

Сохранился и опубликован (в 20-м томе материалов Конституционного Совещания) факси мильный вариант президентской правки проекта. К ст. 95 «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации» Б.Н. Ельцин приписал: «по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти».

Для пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ созывается Конституционное Собрание.

Законы РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6 ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ.

Этническая составляющая российского федерализма Рафаэль Хакимов* Судьба наций и право народов на самоопределение Человек вместе с ростом мощи государства приобрел способность ре шительно влиять на общественные процессы. Современное государство с его техническими, экономическими и идеологическими возможностями внушает иллюзию о безграничных возможностях человека по перекраива нию государственных границ и влиянию на судьбы народов. Будучи систе мой организации общества, государство, конечно, влияет на протекание этнических процессов, но было бы преувеличением утверждать, что оно позволяет сознательно и целенаправленно формировать общности. Теорию нациостроительства следует отнести к сфере современных суеверий.


На тему нации, государства, национализма и патриотизма написано такое огромное количество литературы, что не имеет смысла повторять то, что уже хорошо известно. Для нас важнее проследить логику трансформа ции татарской общности в историческом плане и определиться с тем ме стом, какое татары занимают в России.

Вопрос нации уводит нас в сферу идеологии и политики, а значит и такого судьбоносного явления, как самоопределение народов (в формули ровке международного права) или наций (в формулировке Вильсона/Ле нина).

Роль государства в этнических процессах всегда была значительной.

Это хорошо видно на примерах превращения политонима в этноним. Но особенно значительные изменения происходят в связи с развитием капита листических отношений, которые требовали общей системы образования, единого языка как средства коммуникации не только отдельных сословий (чиновников, священнослужителей, профессоров университетов), авсего общества.

* Хакимов Рафаэль Сибгатович – доктор исторических наук, академик АН РТ, директор Ин ститута истории им. Ш.Марджани АН РТ, директор научных программ КЦФПП (г. Казань).

Отрывок из готовящейся к печати книги Р.С. Хакимова «Историческая этнология: парадигма и инструментарий» (Казань, 2012).

Рафаэль ХАКИМОВ. Судьба наций и право народов на самоопределение Нация, как новое политическое явление родилась в год Французской революции (1789 г.). Любое определение нации приходится соотносить с теми процессами, которые вызвали к жизни французскую нацию. Основ ным «демиургом» нации явилось государство, объявившее о суверенитете народа вместо монархии. Нация, утверждал аббат Сийес, это «общество людей, живущих под общим законом и представленных одним законода тельным учреждением»2. Но если предыдущие государства выводили за конность власти от Господа, а монарх был абсолютным сувереном, то Французская революция в качестве источника права определила народ как сообщество граждан, безотносительно этнических, культурных различий.

До той поры для француза родиной была лишь та ее часть, где ему случи лось появиться на свет, где проходила его хозяйственная жизнь. Община была тем миром, который определял язык и культуру. Аристократия гово рила на своем языке, священнослужители – на своем, профессора универ ситетов – на латыни, а население пользовалось многочисленными диалек тами, фольклором, устной традицией как передатчиком культуры и обыча ев. Но став гражданами страны,население превращалось в новую общность, нуждавшуюся не только в единых законах и идеологии (религии), но и по нятном для всех языке,общих обычаях, праздниках, героях, выдающихся личностях, символах. «Таким образом, – пишет Хобсбаум, – демократиза ция политики, т.е., с одной стороны, постепенное расширение избиратель ных прав (мужского населения), а с другой – создание современного бюро кратического государства, способного воздействовать на граждан и моби лизовывать их для собственных целей, ставили на первое место в полити ческой повестке дня вопрос о “нации” и об отношении гражданина к тому, что он считал своей “нацией”, “национальностью” или иным объектом ло яльности»3. Старая династическая легитимность, божественное помазание, историческое право и т.д. потеряли свою убедительность. Революция при зывала к свободе, равенству, братству, а это не укладывалось в прежние идеологические клише. Для правителей новой эпохи приобрести легитим ность нового типа можно было только соединив интересы государства и народа, что и привело к образованию нации. Новая идентичность возникла благодаря соединению этнического, социального и политического сознания под знаком народного государства.

На этом пути важную функцию выполняла выработка языка нации, т.е.

государственного языка, но не как канцелярского, который всегда существо вал и представлял из себя некий деловой жаргон чиновников, а языка власти, Сийес Э.Ж. Что такое третье сословие? // Аббат Сийес: от Бурбонов к Бонапарту. СПб., 2003.

С. 160.

Хобсбаум Э. Нации и национализм после 1780 г. СПб., 1998.

114 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. понятного большинству. Выработка такого языка вызывается не этнической и не сословной потребностью, не для целей коммуникации (народ всегда находил способ для общения), а государственными задачами. Как пишет Хобсбаум, «в основе языкового национализма лежат отнюдь не проблемы культуры или средств общения, но вопросы власти и статуса, политики и идеологии»4. На это указывают особые случаи, в частности, принятие в каче стве государственного языка иврита, на котором никто прежде не говорил, а ведь существовал идиш, понятный большинству евреев, но он имел немец кую основу. Введение иврита стало шагом идеологическим.

За основу государственного языка нации брали уже готовый литера турный язык, понятный большинству, или вырабатывали из родственных диалектов новый или даже воскрешали мертвые языки. Последнее можно интерпретировать как конструирование нового языка, но далеко не всякое изобретение принималось обществом. В Европе попытки «оживить» ла тынь, несмотря на влияние католичества и университетские традиции, не удались. В татарском мире популярная и авторитетная газета Исмаила Гас принского «Тарджеман», выходившая на общетюркском языке, не прижи лась. В начале ХХ в. она была быстро вытеснена другими газетами, изда вавшимися на более доступном для широких читателей тюркских говорах и диалектах. На трудности искусственного конструирования языков указыва ет и творчество Тукая, который вначале писал на труднодоступном литера турном языке, а затем перешел на говор казанских татар. Таким образом, общенародный язык нации представляет собой не изначальную основу на ционального самосознания, а позднейшее культурное достижение.

Татары в ХIХ в., вступив на стезю капитализма, оказались под воздей ствием мощных экономических интересов, требовавших коренного изме нения системы образования, выработки общих норм литературного языка, приближенного к разговорному, учреждения своих газет, типографий, из дательств. Основным сплачивающим фактором стала конкуренция с рус скими на российском и азиатском рынках. Однако со стороны государства существовали правовые ограничения, в частности в сфере светского обра зования, открытия газет и журналов. Иначе говоря, татарский народ должен был стать нацией, не имея своей государственности. При этом русские вы ступали как привилегированное православное сословие, имеющее все при знаки высокой культуры и рычаги власти, что делало ее имперской «наци ей» (если, конечно, в принципе применим такой термин).

При анализе эволюции этнических общностей России конца ХIХ в. – начала ХХ в. мы вступаем в сферу явлений, которые плохо укладываются в стандарты европейских определений нации, национализма и патриотизма.

Там же.

Рафаэль ХАКИМОВ. Судьба наций и право народов на самоопределение Эрнест Геллер понятие «национализм» (в нейтральном европейском смыс ле, отражающем процессы, связанные с нацией), употребляет «для обозна чения принципа, требующего, чтобы политические и этнические единицы совпадали, а также чтобы управляемые и управляющие внутри данной по литической единицы принадлежали к одному этносу»5. В случае с Франци ей мы имеем такое совпадение, хотя процессы последних десятилетий вне сли свои существенные коррективы. В других странах о таком совпадении приходится говорить с большими оговорками.

Население Европы чрезвычайно смешанное и выстроить нации-госу дарства, как об этом мечтал Вудро Вильсон, было крайне трудно. Об этом задумывались еще теоретики либерализма. Дж.Ст. Милль в книге «Раз мышления о представительном правлении» пишет: «Говоря вообще, необ ходимым условием для свободных учреждений должно быть совпадение государственных границ, насколько это возможно, с границами националь ности»6. Но на деле многие обстоятельства, и, прежде всего, смешанность населения осложняют реализацию такого принципа. Естественно, столь глубокий мыслитель какДж.Ст. Милль не мог не видеть сложности управ ления в свободном полиэтническом государстве. Он считал возможным сильным народам жить вместе, создав федерацию.

В Швейцарии понятие гражданства строится не на едином языке и культуре, а единстве этноконфессионального многообразия. Совпадение политических и этнических единиц (если следовать логике Геллнера) про исходит на уровне кантона и то далеко не полностью. По конституции Швейцарии кантоны признаются суверенными «настолько, насколько их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией»7, а в качестве на циональных языков признаны немецкий, французский, итальянский и рето романский. В таком варианте государственного устройства народы канто нов выступают в качестве источника права, имеют свой парламент, офици альные языки, а потому могут трактоваться как «нации». Вместе с тем, все швейцарцы признают себя гражданами Швейцарии и в таком качестве они тоже нация. Получается нации в нации. Чтобы как-то развести эти понятия можно говорить о народах кантонов как о квази-нациях. Ясно, что в данном случае понятие нации во французском смысле плохо работает.


Пример с США, казалось бы, демонстрирует классический образец на ции, где существует полное совпадение государства и гражданского обще ства с единым языком и доминированием англо-саксонской культуры. Но в США общество представляет совокупность отдельных личностей (мэдисо Геллнер Э. Нации и национализм. М., 1991.

Дж.Ст.Милль. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. С.224.

Конституция Швейцарской Конфедерации. М., 2001. С. 23.

116 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. новская модель) без учета этничности, народ отдельного штата хотя и яв ляется самостоятельным источником права, но представляет территориаль ное сообщество. Различия штатов носят исторический, а не этнический ха рактер. В других странах в основе государственности лежит этничность, привязанная к своей исконной территории. В результате можно говорить о разных типах наций.

Помимо возникновения наций на волне революций, существовал так же процесс образования наций-государств в ходе распада империй. Однако сам распад подготавливался предварительными процессами внутри этниче ских групп, входивших в империю. Они создавали механизм, характерный для сложившихся наций, т.е. систему образования на литературном языке, экономический потенциал, политические структуры в виде партий, элемен ты автономии, что расшатывало империю.

В случае царской России можно выделить две основные причины на циональной консолидации народов: (1) царская политика русификации и христианизации;

(2) потребность в повышении конкурентоспособности.

Российскую политику графически можно изобразить в виде синусоиды.

Период авторитаризма сменялся элементами либерализма, затем вновь на ступало ужесточение политического режима. Нерусские народы, пока не наступал период ограничения их прав, не задумывались о культурной или политической автономии, но как только правительство пыталось ассимили ровать народы, в ответ оно получало восстания и бунты, а власть и даже русская культура начинали терять авторитет. На свет рождались идеи само стоятельного национального развития, вплоть до создания собственного государства. В начале ХХ в. в ответ на столыпинскую реакцию народы на чали требовать федерализации России, а затем и полной независимости.

Для татар важную роль играло не только желание получить религиоз ную и культурную свободу, но и экономические возможности для роста.

Инициаторами создания национальных структур выступали, прежде всего, предприниматели, заинтересованные в квалифицированной рабочей силе и защите своих интересов. Они финансировали всю систему татарского обра зования, печать, а затем и политические партии. К революции 1917 г. тата ры имели все признаки квази-нации.

Большевиков принято обвинять в конструировании этнического феде рализма, но дело обстояло как раз наоборот. Россия фактически распада лась по национальному признаку, а большевики всего лишь закрепили юридически то, что возникло фактически. Ленин использовал лозунг само определения наций, вплоть до их отделения в тактических целях. Вначале революции большевики были противниками самоопределения наций и фе деративного устройства страны. После гражданской войны страну при шлось собирать из самоопределившихся территорий и строить федерацию, Рафаэль ХАКИМОВ. Судьба наций и право народов на самоопределение при этом некоторые народы получили республики, к чему не стремились, но это уже относится к политической тактике большевиков, заинтересован ных в разделе сильных народов по лингвистическим признакам.

Сегодня понятие нации-государства меняет свое содержание. Тожде ственность нации и государства для многих стран сохраняет свое значение.

«Но эта тождественность не сохранится навечно, – утверждает Лукач, – возможно, она не продержится и на протяжении двадцать первого века.

Нации – националистические или нет – выдержат долго, но что произойдет с государством?»8. Содержание государства меняется быстро, достаточно взглянуть на эволюцию понятия суверенитета, который в последние деся тилетия расщепляется между различными субъектами: международными организациями, государственными структурами и регионами9. На этом фо не совершенно иначе ведет себя этничность, которая не подает признаков ослабления. Лукач продолжает: «Суверенитет государства и суверенитет народа – это разные вещи. Первый быстро и бурно расцвел в начале эпохи модерна, сейчас он испытывает очевидный и осязаемый спад. Второй за последние сто или сто пятьдесят лет дорос до всеобщего признания. Он был и остается не подлежащим сомнению»10. Однако «суверенитет» народа не совпадает с национализмом (в нейтральном смысле). Понятие «нация»

все больше отходит от своего первоначального смысла. Совпадение поли тических и этнических единиц становится скорее исключением, чем прави лом. Не случайно, Хобсбаум полагает, что сегодня политические образова ния трудно адекватно описать в терминах «нация» и «национализм». Он предрекает закат нации-государства, а вместе с ним и национализма.

Национальные языки стремительно теряют свое значение, а английский столь же стремительно завоевывает мир, особенно в экономическом секторе.

Государство как прежде не способно навязывать один-единственный офици альный язык своим гражданам. Лингвистические процессы протекают по своим законам, которые зависят от многих факторов. Хобсбаум пишет: «Во первых, мы больше не живем исключительно в культуре чтения и письма.

Во-вторых, мы больше не живем в мире, где идея единого всеобщего нацио нального языка вообще выполнима, то есть мы живем в неизбежно много язычном мире. И, в-третьих, мы живем в эпоху, когда, по крайней мере, в настоящее время, существует толькоодин язык всеобщего глобального об Джон Лукач. Конец двадцатого века и конец эпохи модерна. СПб., 2003. С. 205.

Подробнее см.: Хакимов Р.С. Российский федерализм в условиях социально-политической трансформации. Казань, 2009. С. 133–144;

Хакимов Р.С. Российский федерализм: теория и практика. Учебное пособие. Казань, 2011. С. 71–78.

Джон Лукач. Указ. соч. С. 207.

118 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. щения, а именно – определенная разновидность английского»11. Человек, независимо от государственных интересов, становится многоязычным. До минирование нескольких мировых языков не всегда ведет к отмиранию ос тальных. Для локальных языков открываются новые возможности вместе с распространением местного радио и телевидения.

Вместе с техническим прогрессом, глобализацией экономики, мобиль ностью финансовых потоков небольшие государства становятся столь же жизнеспособными в экономическом отношении, как и крупные. Пример Сингапура показывает возможность процветания на клочке земли с малочис ленным населением. Европа демонстрирует примеры роста значимости таких регионов как Шотландия, Каталония, фламандской культуры Бельгии. «На ции и национализм никуда из этой истории не исчезнут, – считает Хобсбаум, – но только играть они в ней будут второстепенные, а часто и совершенно незначительные роли. Это не значит, что в системе образования и в культур ной жизни отдельных, в особенности небольших стран, их национальная ис тория и культура не будут занимать весьма важное место – их роль, вероят но, даже возрастет. Вполне вероятно, что они смогут пережить расцвет в рамках гораздо более широкой супранациональной системы, как процветает, например, в наши дни каталонская культура, – при этом, однако, молчаливо подразумевается, что общение каталонцев с остальным миром будет осуще ствляться на испанском и на английском, поскольку весьма немногие из лю дей, живущих вне Каталонии, окажутся способными говорить с каталонцами на своем языке»12. Эту аналогию можно распространить и на Татарстан, ко торый стал официально двуязычным и стремится к фактическому русско татарско-английскому трехъязычию.

В пользу сохранения локальных языков говорит стремление утвер диться землячествам, которые находят преимущества в создании своей «ав тономной» территории, создающей лучшие условия для малого бизнеса и душевного комфорта. Вместе с ослаблением межгосударственных границ возникают новые «границы», без государственных функций, но ограждаю щие автономные сообщества. Они не обязательно строятся по принципу «свой/чужой», но поддерживают свои этнографические, территориальные, экономические ценности. Самоидентификация человека приобретает более сложный характер, нежели в прошлом, а значит и содержание национализ ма и патриотизма со временем меняется.

После Первой Мировой войны самоопределение народов было основ ным инструментом разрушения империй и создания наций-государств. Ан ЭрикХобсбаум. Все ли языки равны? Язык, культура и национальная идентичность // «Ло гос». 2005. №4 (49). С. 51.

ХобсбаумЭ. Нации и национализм… Рафаэль ХАКИМОВ. Судьба наций и право народов на самоопределение тиколониальная борьба после Второй Мировой войны опиралась опять таки на этот же принцип. В итоге оказалось, что принцип Вильсона хорошо содействовал разрушению государств, но был неспособен привести госу дарственные границы в соответствие с границами этническими и языковы ми. Новые государства, возникшие на обломках империй, оказались поли этническими и порой, начинали вести не менее жесткую шовинистическую политику, чем старые «тюрьмы народов». Практика показала также, что некоторые народы и вовсе не хотели уходить из-под имперского режима.

Особенно серьезное расхождение между теорией и действительностью об наружилось в случае с Ирландией. Большинство жителей шести графств Ольстера не желали считать себя «ирландцами», предпочитая гражданство Великобритании. Северная Ирландия и сегодня требует автономии, но в рамках Великобритании, что подвергает сомнению тезис о единой ирланд ской нации. Лозунг самоопределения народов вплоть до права на выход из состава государства, в его классической версии Вильсона-Ленина, не спо собен решить национальные проблемы, вместе с тем, он остается одним из наиболее важных и взрывоопасных принципов международного права.

Для любого государства территория является исключительно важной категорией. Нерушимость границ столь же остро переживаемый принцип, как и право на самоопределение. Территориальные гарантии, предостав ляемые государствам, входят в число наиболее важных принциповмежду народного права, обеспечивающих мир и стабильность международных отношений.

Несмотря на постоянное усиление роли международного права и по вышение авторитета различных международных организаций, возникнове ние новых государств, сопровождаемое конфликтами, стало явлением до вольно обычным. Ханс Ульрих Зайдт пишет: «Подчас кажется, будто идет бурный рост метастаз в неизлечимо больной и безнадежно устаревшей сис теме международных отношений, организующей миропорядок для почти двухсот суверенных государств. Те из столкнувшихся с кризисом или кон фликтом, кто обращается за помощью к международному сообществу, все еще просят защитить государства и коалиции. Однако после окончания холодной войны этот миропорядок рушится на глазах. События в Конго или в Колумбии, Афганистане или на Балканах подводят к выводу: эпоха глобализации оказалась временем государственного распада, периодом дробления»13. Боснийский конфликт, война в Косово и признание рядом стран его как независимого государства, а также ситуация с Южной Осети ХансУльрихЗайдт. Распад государства: анализ ситуации и определение нового курса // «Вестник аналитики».2003.№4 (14).С.4.

120 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. ей и Абхазией вновь обострили вопрос о коллизии между принципом тер риториальной целостности и правом народов на самоопределение.

Международное право защищает как государства, так и отдельные на роды. В первом случае это называется принципом целостности государст ва, в другом – правом на самоопределение вплоть до отделения. Оба прин ципа содержатся в международном праве, как «жесткие» нормы, т.е. обяза тельные для исполнения теми странами, кто подписал соответствующие документы. Они оказались конкурирующими принципами, поэтому госу дарства-члены ООН ссылаются преимущественно на территориальную це лостность, как основополагающий принцип. Народы же, отстаивающие свои интересы, ссылаются на признание равноправия народов и право на самоопределение. Они в неменьшей степени правомочны, ведь мир состоит не только из государств, но и из народов, стремящихся повысить степень своей свободы.

Многие конфликты в мире возникают из-за неурегулированности про цедуры самоопределения, сталкивающейся с проблемой территориальной целостности. Эта коллизия породила мощные социальные движущие силы, разрушившие в начале ХХ в. многие государства. История не знает более мощных орудий разрушения государств, а потому право на самоопределе ние требует особенно взвешенной интерпретации. Именно поэтому само определение мировым сообществом увязывается с сохранением мира как безусловным приоритетом при решении вопроса создания новых госу дарств.

Одностороннее отделение субъекта, мотивируемое правом народа на самоопределение, всегда должно учитывать и интересы тех народов, которые остаются в меньшинстве во вновь образуемом государстве. Сложность про блемы заключается в несовпадении территории проживания того или иного народа и административных границ, по которым, в основном, и происходит раздел. Как правило, требующий отделения народ на своей административ ной территории содержит иные этнические группы, которые могут быть свя заны культурными узами с доминирующей нацией распадающегося государ ства. Югославияимела проблему албанского меньшинства, но Косово, отде лившись от Сербии, столкнулось с сербским меньшинством в своем составе.

Такая ситуация является скорее правилом, чем исключением.

Оперировать правом конкретного народа на самоопределение можно только в том случае, если существует консенсус между всеми заинтересо ванными сторонами и народами. Такие примеры показали Чехословакия, а также Словения, их в литературе назвали «бархатным разводом».

Несмотря на произошедшие исторические перемены со времен Первой Мировой войны, право на самоопределение народов до сих пор восприни мается как фундаментальный принцип международных отношений. «Ни Рафаэль ХАКИМОВ. Судьба наций и право народов на самоопределение одна современная норма международного права не отстаивалась столь энергично или не была подхвачена столь широко, по крайней мере, теоре тически, как право всех народов на самоопределение, – пишет ХёрстХан нум. – Тем не менее, смысл этого права остается таким же неясным и не конкретным, как и тогда, когда это право было провозглашено Президен том Вудро Вильсоном и другими политиками в Версале»14. При более при стальном анализе обнаруживаются неопределенности, появляющиеся в результате различного использования терминов «народ», «территория» и «страна».

В международных документах под народом имеют в виду, как этнос, так и территориальные сообщества.В официальных документах Республи ки Татарстан часто употребляют понятие «народ Татарстана», под которым понимают единство всех этноконфессиональных групп, хотя все хорошо различают русских, татар, чувашей, финские и другие народы республики.

В российской традиции сохраняется употребление понятия народа (нации) в значении этноса*. В международных документах на этот счет не дается никакого разъяснения. В силу сложности этого вопроса европейское сооб щество вместо определения народа по этническому принципу предпочитает различать народы по территориальной принадлежности.

С политико-правовой точки зрения любой народ (как этнос, так и тер риториальное сообщество) может осуществлять право на самоопределение.

Устав ООН, последующие документы, хотя и закрепляли этот принцип, но ясности не внесли. Например, «Международный Пакт о гражданских и по литических правах» (1966 г.) гласит: «1. Все народы имеют право на само определение. В силу этого права, они свободно устанавливают свой поли тический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие»15. В литературе формулировка этого абзаца тракту ется как свидетельство всеобщности права на самоопределение, хотя не уточняется объем этого права. Ссылка на «все» народы свидетельствует об объеме применения права на самоопределение, выходящем за рамки деко лонизации, т.е. как универсальной нормы, но в «Пакте» нет определения понятия «народ».

Ряд стран, в частности Индия, «право на самоопределение» отнесло только к народам, находящимся под иностранным господством. Однако европейские государства распространяют его на все народы, считая, что ХёрстХаннум. Переосмысление самоопределения // «Панорама-Форум». Казань, 1995. №3.

С.47.

* Конституция России провозглашалась от имени «многонационального народа» страны, что вносит дополнительные сложности в разведение терминов «нация», «народ» и «этнос».

Международный Пакт о гражданских и политических правах // СССР и международное сотрудничество. М., 1990. С.292.

122 КАЗАНСКИЙ ФЕДЕРАЛИСТ. № 1-2(31-32). ЗИМА, ВЕСНА. любая попытка ограничить сферу этого права может ослабить его универ сальность.

На Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе, где участ вовали также США и Канада (1975 г.), среди «Принципов, регулирующих отношения между государствами-участниками», договоренность по кото рым была достигнута в 1975 г., был сформулирован принцип уважения «равноправия и самоопределения народов». Он гласит: «Исходя из прин ципа равноправия и права народов на самоопределение, все народы всегда имеют право в условиях полной свободы определять, когда и как они же лают, свой внутренний и внешний политический статус без вмешательства извне и осуществлять по своему усмотрению свое политическое, экономи ческое, социальное и культурное развитие»16. В данном документе форму лировка, провозглашающая, что «все» народы «всегда» имеют право опре делять свой внутренний и внешний политический статус, выходит за рамки более сжатого определения в пактах по правам человека. Однако и здесь самоопределение ограничивается принципом нерушимости границ и терри ториальной целостности государств. Ни в Хельсинки, ни на последующих совещаниях СБСЕ не утверждалось, что право на самоопределение может оправдать отделение от государства угнетенных меньшинств. Точная ин терпретация права на самоопределение вновь оказалась зависящей от опре деления понятия «народа» или «само». «Определение сущности “само” обычно включает в себя субъективный и объективный компоненты, – ут верждает Ханнум. – Членам какой-либо группы необходимо как минимум осознавать себя группой как таковой. Для группы также необходимо нали чие объективных особенностей, позволяющих выделять данных людей как группу. Ими могут быть этническая принадлежность, язык, история, рели гия и др. Конечно, каждый человек принадлежит к нескольким группам одновременно. Проблема состоит в том, чтобы выяснить, какие именно группы соответствуют целям права на самоопределение»17. При определе нии понятия «народ» в литературе предлагается понимать его каксообще ство индивидуумов, связанных между собой определенными взаимоотно шениями, традициями, общим культурным сознанием и исторически при вязанных к какой-либо территории.

В русском издании Заключительного акта дан следующий перевод вышеназванного прин ципа: «Равноправие и право народов распоряжаться своей судьбой». В международном пра ве и, прежде всего в самом Уставе ООН, принципа в такой формулировке не существует.

Произведена неправомерная замена формулы одного из базовых и императивных принци пов современного международного права – «принципа равноправия и самоопределения на родов». В пяти других подлинниках Акта (английском, испанском, итальянском, немецком и французском) такой подмены нет.

ХёрстХаннум. Указ. соч. С. 58–59.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.