авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

«Тартуский университет Юридический факультет Кафедра государственного и административного права Виктория Бражкина Право национальных ...»

-- [ Страница 2 ] --

Согласно Кассессу (Cassese) «внутреннее политическое самоопределение не предполагает самоуправления в исходном понимании этого термина. Скорее всего, под этим принципом следует понимать (а) право свободного выбора органов власти, право пользоваться всеми свободами, обеспечивающими свободу выбора (свобода слова, свобода объединения в организации и т.д.), а также (б) право иметь такую власть, которая, будучи выбрана, не прибегает к авторитарным или репрессивным мерам и действует на основе всеобщего доверия народа»78.

Права на самоопределение как коллективное право может быть рассмотрено в таком случае как предусловие для реализации партисипаторных индивидуальных прав человека79.

Кроме того, Комитет по правам человека по делу Оминиак, вождь индейского племени Любикон против Канады признал, что право на самоопределение может повлиять на толкование других статей пакта, включая право членов меньшинства пользоваться своей культурой (статья 27)80. Право на самоопределение, таким образом, предполагается как «нормативный стандарт» при применении и статьи 2781 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Анализируя практику Комитета по правам человека, и Кристиан Минти (Kristian Myntti) отметил, что, несмотря на определённые различия, комитет отмечает сходство между правом народов на самоопределение, правом на участие в управлении государственными делами и правом меньшинств участвовать в принятии решений, касающихся из культуры и своеобразия82.

See D.Rai. Statehood and the Law of Self-Determination. Supra note 60, at p. A.Cassese. Self-Determination of People. a Legal Reappraisal. Cambridge, Cambridge University Press, 1995, at p. See M.Suksi Keeping the Lid on the Secession Kettle. “Emerging into any other political status” as a mode of self-determination and as a frame for sub-State arrangements. bo, 2004, at p. Прецедентные дела по правам человека. Составители Р.Хански, М.Шейнин. Институт прав человека, Университет Або Академи (Турку), 2004. Тема: Меньшинства, участие в государственных делах, самоопределение. Электронная версия по адресу http://clin.iatp.by/Materialy/LeadingCases_pdf.htm, 1 мая M.Sheinin. The Right to Self-Determination Under the Covenant on Civil and Political Rights. Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination. Edited by P.Aiko, M.Scheinin.

Turku/bo: Institute for Human Rights, bo Akademi University, 2000, at p. K.Myntti The Right of Indigenous Peoples to Self-Determination and Effective Participation. Operationalizing the Right of Indigenous Peoples to Self-Determination. Edited by P.Aiko, M.Scheinin. Turku/bo: Institute for Human Rights, bo Akademi University, 2000, at p. В силу внутреннего права на самоопределение все народы имеют право на правительство, которое будет представлять всё население государства без проведения различий по признаку расы, цвета кожи и национального или этнического происхождения. Такое право может включать в себя право членов этнических, религиозных и языковых меньшинств играть активную роль в управлении своей страной и участвовать в деятельности, от которой в частности зависит сохранение своеобразия меньшинств83.

Таким образом, территориальные сообщества и национальные группы внутри независимых государств, по мнению некоторых исследователей, имеют право не на внешнее самоопределение, а только на участие во внутреннем.

1.6 Формы политического участия национальных меньшинств 1.6.1 Совещательные и консультационные органы Способом участия национальных меньшинств в политической жизни общества, позволяющим учитывать мнение и интересы национальных меньшинств, являются совещательные или консультативные органы, которые могут быть созданы как на местном, так и региональном, и национальном уровне. Такие органы могут быть постоянными или целевыми, могут относиться к законодательной или исполнительной ветви власти либо функционировать при них или независимо от них84. Они должны иметь право задавать вопросы руководству, давать рекомендации, составлять законодательные предложения, а также давать оценку предполагаемых решений руководящих органов по вопросам, тесно затрагивающих интересы меньшинств.

Кроме того, столы» могут служить промежуточным звеном между «круглые государственными органами и меньшинствами и стимулировать принятие решений как на национальном уровне, так и на уровне общин, где проживают меньшинства, а также контролировать ход реализации таких решений.

В некоторых случаях (например, в странах, где национальный вопрос наиболее острый, либо в странах, где меньшинства проживают разрозненно) может быть законодательно установлена обязанность органов управления государства консультироваться с представителями национальных меньшинств при принятии решений, затрагивающих интересы меньшинства.

Консультативные советы и межэтнические круглые столы увеличивают политический вес национальных меньшинств и дают эффективную оценку вопросам, касающимся K.Myntti The Right of Indigenous Peoples to Self-Determination and Effective Participation. Supra note 82, at p.

Лундские рекомендации. См. Ссылку 2. Пункт 12.

меньшинств. К тому же такие органы способствуют формированию положительного политического мнения в мультинациональных обществах85. Открытая позиция властей по отношению к этим органам и их членам и готовность сотрудничать с ними станут залогом принятия наиболее оптимальных решений и повысят авторитет власти в обществе86.

Однако данный механизм является скорее минимальной ступенькой в обеспечении эффективного политического участия меньшинства, который должен применяться в сочетании с другими формами участия меньшинств в принятии решений87.

1.6.2 Участие в избирательном процессе Ни один международный документ не обязывает государство создать какую-то определённую избирательную систему, но согласно Лундским рекомендациям «государствам следует избирать ту систему, которая в их конкретных ситуациях правления»88.

обеспечивала бы максимально представительный характер Такая избирательная система должна обеспечить создание правительства, где будут представлены все существенные интересы, предпочтения и своеобразия общества89.

Адекватное представительство национальных меньшинств может быть обеспечено специальными мерами и усилиями, как неформальными, так и закреплёнными в нормативных актах. К неформальным методам относятся различные соглашения партий национальных меньшинств с более крупными общенациональными партиями90. Лундские рекомендации предлагают крупным партиям самим включать в свой состав представителей меньшинств, «ослабляя тем самым потребность и стремление к созданию партий по этническому признаку»91.

Однако такое неформальное сотрудничество с крупными партиями будет эффективным в том случае, когда оно будет выгодно обеим сторонам, что на практике трудно достижимо.

Поэтому законодательное оформление особых прав меньшинств является наиболее эффективным средством обеспечения их политического участия.

Когда национальные меньшинства проживают компактно на определённой территории, их достаточное представительство может быть обеспечено путём создания одномандатных Towards Effective Political Participation and Representation of Minorities. Working Paper Prepared by Dr Fernand de Varennes. E/CN.4/Sub.2/AC5/1998/WP Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункт Towards Effective Participation of Minorities. Supra note 85.

Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункт 7.

Wheatley, S. Non-Discrimination and Equality in the Right of Political Participation for Minorities. Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe. Issue 3/2002. at p. 8.

Андреева, Г. Правовые формы участия. См. ссылку 49, 14 сентября Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункт 8.

округов. Лундскими рекомендациями предлагается даже создание специального и неангажированного органа», который бы определял границы «независимого избирательных округов, учитывая интересы меньшинств.

Пропорциональная избирательная система наиболее эффективна для обеспечения представительства крупных меньшинств. Представительство в законодательном органе пропорционально количеству различных этнических групп в государстве. Преимущество этой системы и её популярность состоит в том, что данная система даёт возможность более справедливого представительства как основной части населения, так и меньшинств страны93. Государствами применяются различные формы пропорциональной избирательной системы, включая94:

голосование», при котором избиратели располагают «преференцированное • кандидатов в порядке своего предпочтения;

«систему открытых списков», при которой избиратели могут высказать • предпочтение тому или иному кандидату из партийного списка, а также голосовать за партию;

«систему смешанного выбора», при которой разрешается голосовать более чем за • одного кандидата от различных партий;

«кумулятивную систему», при которой избиратели могут подавать более одного • голоса за предпочитаемого ими кандидата.

Другим способом расширения участия национальных меньшинств в избирательном процессе страны может служить снижение или отмена процентного барьера для прохождения в парламент, или система квотировании минимального количества мест в парламенте для определённой этнической группы, что особенно важно для малочисленных меньшинств или для стран, население которых состоит их множества различных небольших по численности этнических групп, так называемый «кипящий котёл» («melting pot»).

Кроме того в регламенте работы законодательного органа страны могут быть предусмотрены специальные механизмы учёта мнения национального меньшинства при принятии решений. Например, установление в регламенте парламента такого требования кворума, при котором представительный орган сможет начать работать только в присутствии представителей национальных меньшинств, а также обязательное Там же. Пункт 10.

Towards Effective Political Participation… Supra note 85.

Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункт 9.

присутствие представителей национальных меньшинств во внутренних органах парламента (комиссиях, президиуме).

Учёт мнения национального меньшинства может проводиться также и при голосовании.

Законодательством государства может быть предусмотрено требование абсолютного большинства голосов при принятии определённых видов законов или раздельного голосования представителей разных этнических общностей. При этом в наиболее демократическом варианте решение принимается в случае его одобрения всеми общностями большинством голосов в каждой их них. Наложение вето на решения, касающиеся защиты и сохранения своеобразия меньшинства, является эффективным механизмом расширения политического участия национальных меньшинств особенно при принятии решений в наиболее «чувствительных» для меньшинств областях95.

Создание согласительных комиссий для решения спорного вопроса, а также создание специальных комиссий и комитетов для детального рассмотрения и обсуждения вопросов, касающихся национальных меньшинств способствуют представленности интересов национальных меньшинств и расширению сотрудничества между этническими сообществами страны.

В дополнение к этому в государстве может быть создана двухпалатная система с представительством национальных групп или региональные представители в двухпалатной системе федерального государства, а также специальные органы законодательной власти меньшинств96.

1.6.3 Усиление роли национальных меньшинств в других органах власти Парламент не является единственным органом, где на государственном уровне принимаются решения. Решения принимаются в правительствах, комитетах министров, в административных и судебных органах, а также на местном уровне и квазиправительственных организациях. Важно обеспечить представительство интересов национальных меньшинств на всех уровнях принятия решений.

Минимальное требование, которое может быть выполнено в этом направлении – это создание консультативных и совещательных органов национальных меньшинств, мнение Towards Effective Political Participation... Supra note 85. para. 3.vii.

C.Palley. Constitutional Law and Minorities. Minority Rights Group Report, No. 36 (1978) которых должно быть выслушано до того, как решения, влияющие на культурную безопасность меньшинств, будет принято97.

К этому можно добавить официальные или неофициальные договоренности о закреплении за представителями национальных меньшинств постов в кабинете министров, гарантированное членство в тех или иных комитетах с правом или без права голоса, механизмы в рамках соответствующих министерств, обеспечивающие учет интересов меньшинств, например, путем назначения сотрудников по делам меньшинств или издания постоянно действующих инструкций. Также могут быть приняты специальные меры по привлечению представителей меньшинств на работу в государственные органы.

Привлеченности национальных меньшинств к участию в жизни страны способствует предоставление услуг публичных учреждений на языке национального меньшинства.

Возможно также закрепление мест за представителями национальных меньшинств в верховном или конституционном суде либо в судах нижестоящих инстанций98.

Все эти мероприятия помогут повысить уровень вовлечённости национальных меньшинств не только в процесс принятия политически важных решений, но и позволит разделить ответственность за результаты данных решений наряду с основным населением страны.

1.6.4 Самоуправление Участие в политической жизни государства и самоуправление рассматриваются международным правом как различные концепции. Однако, по мнению некоторых ученых, нет противопоставления между самоуправлением и правом на участие в государственной жизни, а наоборот активное использование права на участие в политической жизни государства может привести к образованию автономных структур99.

Необходимость самоуправления возникает и в том случае, если группа не довольна своим правом участия в существующих государственных органах принятия решений100.

Автономия, как говорит Херст Ханнум (Hurst Hannum), термин, описывающий размер или степень независимости определённого сообщества. Касаясь основных проблем, решаемых Wheatley, S. Non-Discrimination and Equality. Supra note 89. at p. Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункт 6.

See Р.Thornberry. The Democratic or Internal Aspect of Self-Determination with Some Remarks on Federalism.

Modern Law of Self-Determination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993, at p. K Myntti National Minorities, Indigenous Peoples and Various Modes of Political Participation. Minorities and their Right of Political Participation. Edited by F.Horn. Publication of the Northern Institute for Environmental and Minority Law, 1996, at p. автономией, можно назвать следующие проблемы: язык, образование, доступ к управленческой государственной службе, земля и естественные ресурсы, а также представительное местное управление. Автономия может создаваться для решения всех вопросов или только некоторых из них101.

На территориях, где национальные меньшинства составляют значительную долю в населении, может быть предоставлен особый автономный статус, часто определяемый как национально-территориальная автономия102. Накопленный в Европе и за ее пределами опыт указывает на целесообразность передачи некоторых полномочий законодательной и исполнительной власти с центрального уровня на региональный и местный. Реализация принципа субсидиарности, т.е. принятие решений в непосредственной близости к тем и по возможности теми, кого эти решения касаются, является общей тенденцией для европейских государств.

Территориальное самоуправление может способствовать сохранению единства государств и одновременно поднять уровень участия и вовлеченности меньшинств, повысив их роль на том уровне управления, который соответствует их доле в общей численности населения. Этой задаче может отвечать федеративное устройство, равно как и особые автономные образования в рамках унитарных государств или федераций103.

Наряду с территориальными автономиями существуют так называемые экстерриториальные автономии. Однако их применение к национальным меньшинствам в теории часто оценивается негативно. Опыт экстерриториальной автономии считается оправданным в отношении коренных народов, например, создание саамских парламентов в скандинавских странах. Правом избирать в эти органы имеют лица, принадлежащие к коренному народу, независимо от того, проживают они компактно или рассеянно.

Возможно также соединение элементов территориальной и персональной автономии, т.к.

часто бывает, что меньшинства «рассеяны» по территории государства104.

Для решения вопросов, относящихся к сфере образования, культуры, использования языков меньшинств, религии и другим областям, наиболее важным для самобытности и образа жизни, присущих национальным меньшинствам, и в случае некомпактного географического проживания меньшинств применима также «личная», «персональная»

или «культурная» автономия, которая может образовываться на общегосударственном H.Hannum. Autonomy, Sovereignty and Self-Determination. The Accommodation of Conflicting Rights.

Philadelphia: University if Pennsylvania Press. 1992, p. Г.Андреева. Правовые формы участия. См. ссылку 49.

Лундские рекомендации. См. ссылку 2. Пункты 19- Там же.

уровне или по территориальным образованиям. Автономия в таких формах должна быть подкреплена адекватным финансированием, необходимым для реализации ее общественной функции, и основываться на предусматривающих широкое участие процедурах. Хотя такая автономия не является формой политического участия, она может существенно влиять на принятие политических решений.

Правильное применение концепции автономии не может подорвать суверенитет государства, потому что вопросы государственной важности сохраняются в компетенции центральных властей, а также создаётся механизм контроля за деятельностью автономий со стороны центральных властей, предназначенный обеспечивать то, чтобы деятельность автономных меньшинств не шла вразрез с конституцией государства105.

Система федерализма очень близка к идее автономии. В основу построения большинства федераций обычно положен территориальный, а не национальный признак, хотя существуют и обратные примеры (Канада, Индия, Бельгия). Баланс, заложенный в федеральной системе, и его соединение с принципом субсидиарности способны содействовать решению межнациональных проблем. Федеративный союз может обеспечить национальное меньшинство достаточной автономией путём создания собственной конституции и государственного права106.

Согласно международному праву право на автономию не признаётся за национальными меньшинствами и не зафиксировано даже в Декларации о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992 года.

Однако, как было отмечено, активное участие в политической жизни может привести к созданию автономии, которая будет служить базой для более эффективного участия в политической жизни страны, поэтому создание национальной автономии может содействовать сохранению коллективного своеобразия меньшинств и защитить индивидуальные права членов этой группы.

Современное международное право, не налагает на государства обязанности в отношении образования автономий или других форм самоуправления, данные вопросы отнесены в большей степени к внутренним делам государства, в область конституционного права.

Однако существует тенденция к изменению такой позиции. Например, Декларация по правам коренных народов107 определяет коренные народы как народы, обладающие A.Cassese. Self-Determination of People. Supra note 63, at p. O.Kimminich A “Federal” Right of Self-Determination. Modern Law of Self-Determination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993, at p. Декларация ООН о правах коренных народов. Принята на 67 сессии ГА ООН 2 октября 2007г.

A/Res/61/ правом на самоопределение. «В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие»108. Кроме того, право на самоопределение конкретизируется в праве коренных народов, на участие в принятии решений по вопросам, которые могут затрагивать их права, жизнь или судьбы, через своих представителей (статья 18), право сохранять внешние контакты, созданные в политических целях (статья 36), право на автономию или самоуправление (статья 4), а также устанавливается обязанность государства добросовестно консультироваться и сотрудничать с соответствующими коренными народами через их представительные институты с целью заручиться их свободным, предварительным и осознанным согласием, прежде чем принимать и осуществлять законодательные или административные меры, которые могут их затрагивать (статья 19).

Стоит отметить, что процесс децентрализации власти в пользу территориальной автономии не должен быть принудительным. Некоторые группы, возможно, удовлетворены своим участием в политической жизни государства на равных основаниях с большинством общества, которое не заставляет их отказаться от коллективного своеобразия, и не хотят быть отделены в «автономное» сообщество109. Действительно, решающим фактором в определение широты политических полномочий, которыми будет обладать национальное меньшинство, должно быть его свободно выраженное желание.

«Меньшинство должно определять какой вид защиты выбирать: автономию, региональное самоуправление, участие в принятие государственных решений и т.д.110».

Однако не стоит забывать, что при любом территориальном делении в настоящее время не избежать образования новых меньшинств на этой территории. Несомненно, это фактор должен учитываться при создании новых территориальных образований, т.е.

политическую судьбу такой территории должно решать всё проживающее на ней население, а также изначально должны быть предусмотрены способы защиты «нового»

меньшинства.

Автономия и федерализм, а не участие в принятии решений считаются основными элементами, раскрывающими сущность внутреннего самоопределения, а в некоторых случаях даже отождествляется федерализм и внутреннее самоопределение. Однако, как Статья 3 проекта Декларации по правам коренных народов.

H.Hannum. Autonomy, Sovereignty and Self-Determination. Supra note 101, at p. A.Cassese. Self-Determination of People. Supra note 63, at p. мы видим, и формы участия в принятии решений – не что иное, как формы достижения, осуществления права на внутреннее самоопределение111.

Глава 2. Защита прав национальных меньшинств на политическое участие в Российской Федерации 2.1 Основные нормативно-правовые акты в области прав национальных меньшинств на политическое участие 2.1.1 Конституция РФ Основные принципы политического участия национальных меньшинств заложены в Конституции РФ112 и являются составной частью прав и свобод человека:

- принцип равноправия и самоопределения народов, сохраняя исторически сложившееся государственное единство (преамбула);

носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ (ст.1 ч.1) равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальной принадлежности, языка и культуры (ст.19 ч.2);

- запрещение любых форм ограничения прав граждан по национальному признаку, а также действий, направленных на разжигание национальной розни (ст.19 ч.2);

- право на объединение (ст.30);

- осуществление власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на равный доступ к государственной службе. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы (ст.32).

Как видим, Конституция РФ отражает общепризнанные принципы и нормы международного права об уважении прав и свобод человека без какой-либо дискриминации. При этом, отсутствуют как однозначный запрет дискриминации, так и специальное антидискриминационное законодательство. В РФ нет законодательных актов, содержащих какое-либо определение прямой и косвенной дискриминации. Практически отсутствует и судебная практика по данному вопросу, если не считать нескольких See O.Kimminich. A “Federal” Right of Self-Determination. Supra note 106, at p.100. See also Thornberry P.

The Democratic or Internal Aspect of Self-Determination with Some Remarks on Federalism. Modern Law of Self Determination. Edited by C.Tomuschat. Dordrech/Boston/London: Martinus Nijoff Publisher, 1993, at p. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г.

случаев, когда Конституционный суд РФ ссылался на статью 19 Конституции РФ113. При этом, суды не рассматривают вопрос о том, проводился ли различный подход к разным лицам в одинаковых ситуациях, даже если права истцов были нарушены фактически дискриминационным отношением.

Принцип равноправия и самоопределения, провозглашенный в преамбуле Конституции РФ, предполагает осуществление права народов на самоопределение в составе территории Российской федерации, избирая тот или иной вид автономии, самоуправления и т.п. Законодательного механизма реализации права на самоопределение не разработано, что не является особенностью Российского государства по сравнению с другими государствами. Принят Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6 ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»115, в соответствии с которым предусматривается порядок создания новых субъектов Российской федерации путем принятия нового субъекта и путем объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Иные формы образования нового субъекта закон не предусматривает. Тем самым такая единственная форма образования нового субъекта исключает возможность применения других форм (разделение, выделение) образования новых субъектов и направлена лишь на укрупнение субъектов РФ. В таком случае трудно вести речь о полноценной федерации, поскольку ограничиваются права населения, проживающего в субъектах РФ, на образование новых субъектов на базе имеющихся. С другой стороны, возможность "размножения" субъектов в и так излишне многообразной Российской Федерации усиливает опасность сепаратизма, не способствует четкому и федерализма116.

эффективному развитию российского Возможно, такая позиция законодателя и оправдана, если бы не общая тенденция российской политики на консолидацию всей полноты власти в руках федеральных органов и фактической ликвидации автономных образований национальных меньшинств. Скорее именно такие действия федерального законодателя будут способствовать развитию межнациональной напряженности.

Об исполнении Российской Федерации Рамочной конвенции о защите меньшинств. Альтернативный доклад НПО. М., февраль 2006г.

Комментарий к Конституции РФ. Под общ. ред. Карпович В.Д. М.: Юрайт-М., Новая правовая культура, 2002, с.15.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», ст.5 ч.1.

Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. №52 (1 ч.), ст. А.В.Безруков. Образование нового субъекта РФ: Пермский опыт и перспективы Красноярского края // Конституционное и муниципальное право. 2005. №5. Доступно на Интернет-сайте http://www.zonazakona.ru/law/comments/455/, 14 октября 2008г.

21 августа 1998г. Российской Федерацией была ратифицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, которая вступила в силу в РФ 1 февраля 1998 г.

Однако в России до сих пор не принято специального нормативно-правового акта, регулирующего положение национальных меньшинств, хотя проект закона «О национальных меньшинствах» долгое время обсуждался. Одной из причин называют то, что основные принципы, изложенные в Рамочной конвенции, отражены в Конституции РФ, концепции государственной национальной политики в РФ (далее Концепция), утвержденной указом Президента РФ №906 15.06.1996г. и в Федеральном законе “О национально-культурной автономии” от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ117, на основе которого в настоящее время зарегистрированы 16 федеральных, более 350 региональных и более местных национально-культурных автономий.

2.1.2 Концепция государственной национальной политики в РФ Основными проблемами, требующими решения Концепция называет:

• развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочетание самостоятельности субъектов Российской Федерации и целостности Российского государства;

• развитие национальных культур и языков народов Российской Федерации, укрепление духовной общности россиян;

• обеспечение политической и правовой защищенности малочисленных народов и национальных меньшинств118.

Эти проблемы Концепция предлагает решить с помощью реализации комплекса задач, среди которых одно из первых мест занимает разработка правовой базы для регулирования федеративных и национальных отношений, а также обеспечение правовых, организационных и материальных условий, способствующих учету и удовлетворению национально-культурных интересов народов России. Концепция ориентирует все субъекты Российской Федерации, общественно-политические организации и институты, местные сообщества, средства массовой информации, научные, учебные и культурно просветительские учреждения на выработку на каждом уровне соответствующих подходов в реализации национальной политики.

Ю.Д.Дубровин. Проблемы правового регулирования и защиты прав национальных меньшинств Российской Федерации. Доступно на Интернет-сайте: http://www.lawcenter.ru/publisher/c2.htm, 11 октября 2008г.

Концепция национальной государственной политики РФ. Утверждена указом Президента РФ № 15.06.1996г.

Хотя Концепция определяет основной проблемой, требующей скорейшего решения обеспечение политической и правовой защищенности национальных меньшинств, однако в качестве самостоятельного направления регулирование и защита прав национальных меньшинств в Концепции не получили, и в число принципов национальной политики не вошли119.

Вместе с тем в большинстве случаев Концепция ограничивается только общей постановкой проблемы, не давая конкретного ответа на вопрос о том, какие определенные шаги, особенно в законодательном регулировании, должны быть сделаны120.

2.1.3 Федеральный закон “О национально-культурной автономии»

Федеральный закон “О национально-культурной автономии” от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ определяет, что национально-культурной автономией является форма национально культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры122. Национально-культурная автономия выступает в гражданском обороте в организационно-правовой форме общественной организации. Национально-культурные автономии могут создаваться на местном, региональном и федеральном уровне, причем на уровне субъекта РФ (региональном) и федеральном уровне может быть создана только одна национально культурная автономия соответствующего национального меньшинства123.

Национально-культурные автономии, согласно закону, обладают широкими правами по сохранению самобытности, развитию языка, образования, национальной культуры.

Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны предоставить как организационную, методическую, так и материально-техническую, финансовую поддержку. Формулировки закона, однако, довольно двусмысленны: на практике они Б.С.Крылов. Проблемы защиты прав национальных меньшинств в Российской Федерации // Журнал российского права, №8, 2001. Доступен в правовой системе Консультант Плюс.

Л.В. Андриченко. Правовой статус национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. Доступно в правовой системе Консультант Плюс, 11 октября 2008г.

Федеральный закон «О национально-культурной автономии» №74-ФЗ от 17.06.1996г. "Собрание законодательства РФ", 17.06.1996, N 25, ст. Ст. 1 Федерального закона «О национально-культурной автономии».

ч.3 ст.5 Закона. Такое положение закона признано соответствующим Конституции РВ Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 3 марта 2004 г. N 5-П по делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер.

толкуются как дающие право органам власти оказывать содействие национально культурным автономиям, а не обязывающие их делать это.

С точки зрения влияния на политическую жизнь страны настоящий закон имеет определенное значение. Статьей 4 настоящего закона предусмотрено право национально культурной автономии обращаться в органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления, представляя свои национально-культурные интересы. Кроме того статья 7 закона предусматривает создание консультативного совета по делам национально-культурных автономий – постоянно действующего на общественных началах совещательного органа при Министерстве регионального развития РФ124. Консультативный совет осуществляет согласование деятельности национально-культурных автономий, содействует установлению и укреплению связей между ними, представляет и защищает в органах государственной власти РФ культурные и социальные интересы национального меньшинства, участвует в подготовке программ в области сохранения и развития национальных языков и национальной культуры, проектов нормативных правовых актов, а также в подготовке других решений, затрагивающих права и законные интересы национальных меньшинств, осуществляет консультирование Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти по национальным проблемам национального меньшинства.

Рекомендации Консультативного совета по вопросам, требующим решения Президента или Правительства, направляются в Министерство для последующего внесения в установленном порядке на рассмотрение Президенту и в Правительство РФ125.

Консультативный совет по делам национально-культурных автономий состоит из делегированных на определенный срок представителей каждой федеральной национально-культурной автономии. В настоящее время в его состав входят представители 16 федеральных национально-культурных автономий, в основном представители наиболее крупных национальных меньшинств России. Интересы других национальных меньшинств в Консультативном совете не представлено. Для их представления необходимо создание федеральной национально-культурной автономии соответствующего национального меньшинства. Федеральная национально-культурная автономия национального меньшинства учреждается не менее чем половиной Согласно распоряжения Правительства РФ №527-р от 17.04.2006 г. органом исполнительной власти, при котором создается консультативный совет по делам национальных меньшинств, признается Министерство регионального развития РФ.

п. 20 приказа Министерства регионального развития РФ№72 от 13.06.2006г. «О консультативном совете по делам национально-культурных автономий при Министерстве регионального развития РФ».

зарегистрированных региональных национально-культурных автономий соответствующего национального меньшинства.

Таким образом, национальным меньшинствам, не расселенным на территориях нескольких субъектов РФ очень трудно добиться представительства в Консультационном совете по делам национальных меньшинств на федеральном уровне.

Консультационные советы или другие совещательные органы по делам национально культурных автономий могут создаваться также при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления. Однако полномочия консультативных советов на региональном и местном уровне не должны выходить за рамки закона «О национально-культурных автономиях». Попытки предоставления более широких полномочий национально-культурным автономиям законами субъектов РФ, таких как, например, право участвовать в разработке и обсуждении проектов нормативно-правовых актов местных представительных органов власти, касающихся автономии, признаны противоречащим федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению126.

Таким образом, закон «О национально-культурной автономии», хотя и имеет ряд положительных моментов, не решает полностью проблему политического представительства национальных меньшинств. Критика Закона и разъяснение его несовершенства имеют под собой вполне приземленные причины: во-первых, закон, рожденный как результат многостороннего компромисса конкретных политических сил, составляющих на момент его принятия российский парламент, не может быть без изъяна.

Вместе с тем, закон, гибко очерчивающий рамки возможностей и перспектив этнических групп, не может с высокой степенью точности учитывать специфику каждой из них в отдельности127.

За пределами закона остались сферы, не относящиеся к предмету этого закона, но имеющие важное значение для обеспечения недискриминации национальных меньшинств, такие как сфера представительства в органах власти и, как частность, в праве избирательном128.

2.1.4 Другие нормативно-правовые акты Решение Верховного суда республики Коми №3-50-2001 от 4 сентября 2001г.

Л.Панкратова. Федеральный закон «О национально-культурной автономии: опыт реализации и перспектива развития» // Казанский федералист, 2007 №3-4 (23-24). Доступно на интернет-сайте http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n23-24/5/, 15 октября 2008г.

Б.С.Крылов. Проблемы защиты… см. Ссылку 119.

Кроме того, принято достаточное количество нормативно-правовых актов, касающихся коренных малочисленных народов, в том числе федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” от 30 апреля 1999 г. N 82 ФЗ129, который причисляет к коренным малочисленным народам “народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями”.

Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы. Закон распространяется, преимущественно, на малочисленные народы Севера и на народы Дагестана131. Кроме того, приняты следующие законы "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Федерации" Востока Российской территориях традиционного (2000г.), "О природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации133" (2001г.), "О народных художественных промыслах134" (1999 г.), С принятием этих законов ликвидирован правовой вакуум относительно прав коренных малочисленных народов.

Установление гарантий прав коренных народов создало только предпосылки для решения проблем национальных меньшинств в целом, но не решило их. Поэтому меры по защите прав коренных народов, содержащиеся как в федеральном законодательстве, так и в законах субъектов РФ, решают только незначительную часть объективно существующих проблем135.

Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” от апреля 1999 г. N 82-ФЗ. Собрание законодательства РФ. 03.05.1999, №18, ст. Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”, ст.1 ч.

1.

Согласно закона, “учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, Государственный Совет Республики Дагестан определяет количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также устанавливает перечень этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации” (Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”, ст.1 ч.1).

Федеральный закон «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» №104-ФЗ от 20.07.2000г. Собрание законодательства 24.07.2000, №30, ст. Федеральный закон «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" №49-ФЗ, от 07.05.2001. Собрание законодательства РФ. 14.05.2001. №20, ст. Федеральный закон «О народных художественных промыслах» №7-ФЗ от 06.01.1999. Собрание законодательства 11.01.1999. №2, ст. Б.С.Крылов. Проблемы защиты… См. ссылку 119.

2.2 Участие меньшинств в политической жизни страны на федеральном уровне 2.2.1 Федеративное устройство РФ Являясь федеративным государством, Россия имеет ряд существенных особенностей136:

1) наличие субъектов федерации, образованных как по территориальному признаку, так и по этническому, причем во всех субъектах, образованных по этническому признаку, этническая общность находится в количественном меньшинстве;

2) ассиметричность федеративного устройства, означающее то, что при формальном равноправии всех субъектов РФ в отношениях с федеральной властью, они обладают различным статусом и различными правомочиями;

3) феномен субъектов, т.е. проблемы, связанные с «сложносоставных»

административным вхождением одних субъектов федерации (автономных округов) в состав других субъектов федерации (областей, краев);

4) стремление к централизации и даже к унитаризму при сохранении внешних атрибутов федеративного государства137.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» был взят курс на укрупнение субъектов путем объединения двух или более граничащих друг с другом субъектов федерации138.

Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные национальные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов Федерации, в том числе и в первую очередь Коми Пермяцкий автономный округ и Пермская область, которые были объединены, образовав новый субъект Федерации – Пермский край. Стоит отметить, что до объединения Коми Пермяцкий автономный округ был субъектом федерации, образованным по национальному признаку, в котором титульная нация составляла количественное большинство.

См. подробнее, например, Н.В.Михайлова Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. – Сер.: Политология. – 2004. – № 1 (5). – С. 15–23. Доступно по следующему адресу: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/62689, 18 апреля 2008г.

См. подробнее, например, А. С. Емельянов. Конституционная реформа: юридические, политические и экономические аспекты укрупнения субъектов Российской Федерации. Ежегодник Центра публично правовых исследований. Том 1 (2006), сс. 18- Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», ст.5 ч.1. Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. №52 (1 ч.), ст. Само по себе федеративное устройство России не дает особых политических прав национальным меньшинствам, т.к. в большинстве субъектов Федерации, образованных по национальному признаку титульная нация находится в численном меньшинстве. Наличие национально-государственного образования, само по себе нельзя считать критерием благополучия национальных меньшинств139. Провозглашение многих субъектов РФ национальными носит лишь декларативный характер, наиболее важные политические решения в такой ситуации принимаются большинством населения субъекта. На уровне субъектов Федерации необходимо принятие дополнительных мер для эффективного участия национальных меньшинств в политической жизни региона.

2.2.2 Участие национальных меньшинств в принятии решений на национальном уровне Право на участие в политической жизни страны гарантируется всем гражданам России в форме участия в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме140. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы141.

Парламент Российской Федерации (Федеральное собрание) состоит из двух палат: нижней – Государственная Дума и верхней – Совет Федерации и является представительным и законодательным органом Российской Федерации142. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти143, обычно это их главы, причем главы исполнительной власти субъекта РФ избираются их законодательными органами по представлению Президента РФ. Таким образом, половина состава Совета Федерации становится зависимой от Президента РФ. Кроме того, становится бессмысленным раздельное представительство в Совете Федерации, если оба представителя избраны одним и тем же органом145.

И.Блищенко, А.Абашидзе. Права национальных меньшинств в свете мирового опыта. 1992.

Конституция Российской Федерации, ст.31.

Конституция Российской Федерации, ст.3 ч.3.

Конституция Российской Федерации, ст.95 ч.1.

Конституция Российской Федерации, ст.95 ч.2.

п.1 ст.18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999г.

№184-ФЗ. Собрание законодательства. 18.10.1999.№42, ст. Из жалобы Смердова С.Д.о признании несоответствующим Конституции РФ положения пункта 1 статьи 18 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Доступно на интернет-сайте, 14 октября 2008г.

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Порядок реализации права граждан РФ избирать и быть избранными конкретизируется в Федеральном законе от 18.05.2005 г. «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания РФ» №51-ФЗ, Федеральном законе 12 июня 2002г. «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» №67-ФЗ.

В Российской Федерации при выборах депутатов в Государственную Думу в настоящее время действует пропорциональная избирательная система (ранее смешанная) с использованием системы голосования по закрытым спискам кандидатов от политических партий, согласно которой Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов, выдвинутых политическими партиями. Пропорциональность касается только тех партий, которые перешагнули 7-мипроцентный барьер, т.е. получили не менее 7% голосов из числа участвовавших в выборах (ранее 5-типроцентый барьер).

Требования к политическим партиям установлены статьей 3 Федерального законом «О политических партиях»146 и заключаются в следующем: в политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов, региональные отделения политической партии должны быть численностью не менее пятисот членов и образованы более чем в половине субъектов Российской Федерации.

Кроме того, закон запрещает создание политических партий по признакам принадлежности147.

профессиональной, расовой, национальной или религиозной Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.12.2004 N 18-П данное положение признано не противоречащим Конституции РФ, т.к. создание партий по национальному признаку могло бы привести к преобладанию в выборных органах власти представителей партий, отражающих интересы больших этнических групп в ущерб интересам малых этнических групп, и тем самым - к нарушению установленного Конституцией Российской Федерации принципа правового равенства независимо от национальной принадлежности.

[А] на современном этапе российское общество, в том числе политические партии и религиозные объединения, еще не приобрели прочный опыт демократического Федеральный закон от 11 июля 2001г. №95-ФЗ «О политических партиях». Собрание законодательства РФ, 16.07.2001, N 29, ст. Федеральный закон от 11 июля 2001г. №95-ФЗ «О политических партиях», ст. 9, п. существования, что [… может] привести вместо консолидации общества к расслоению многонационального народа России148.

Европейский суд по правам человека подтвердил правильность выводов Конституционного суда, т.к. «едва ли возможно, что политическая партия, выступающая за защиту интересов определенной этнической группы или религиозного направления, сможет обеспечить должное представительство членов других этнических групп и последователей других религий. Таким образом, оспариваемая мера совокупно с антидискриминационными положениями, была предпринята ради обеспечения гарантии равенства, закрепленной в статье 19 Конституции России, и справедливого участия меньшинств в политическом процессе»149. Принимая во внимание особенности социальной и политической ситуации в современной России, подчеркнутые Конституционным Судом РФ, Европейский Суд признал, что это нарушение преследовало легитимные цели предотвращения беспорядков и защиты прав и свобод остальных граждан.


Создание иных общественных объединений по признакам национальной принадлежности для защиты общих интересов и достижения общих целей законодательством РФ не запрещается. Такие общественные объединения действуют на основе Федерального 19.05.1995г. №82-ФЗ закона общественных объединениях» от и могут «Об организовываться в форме общественной организации и общественного движения (ст.7).

Для осуществления своих целей такое общественное объединение может участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, учреждать средства массовой информации, выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти (ст.27).

Хотя такие общественные объединения не могут напрямую участвовать в избирательном процессе, однако их деятельность может оказывать существенное влияние на воспитание правового сознания национального меньшинства, развитию их политической грамотности, формированию у представителей национальных меньшинств реальной политической картины. Такие общественные объединения могут служить посредником, Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2004 N 18-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийско1 общественной организации «Православная партия России» и граждан И.В.Артемова и Д.А.Савина». Собрание законодательства РФ, 20.12.2004, N 51, ст. Дело "Игорь Владимирович Артемов (Igor Vladimirovich Artyomov) против Российской Федерации" (жалоба N 17582/05).

Федеральный закон «Об общественных объединениях» от 19.05.1995г. №82-ФЗ. Собрание законодательства РФ. 22.05.1995. №21. ст. озвучивающим проблемы национальных меньшинств в органах государственной власти и местного самоуправления.

Возвращаясь к избирательной системе, сложившейся на настоящий момент в России, хочется отметить, что хотя пропорциональная избирательная система и способствует формированию развитой партийной системы, сама по себе пропорциональная избирательная система в сочетании с голосованием по закрытым спискам кандидатов от политических партий имеет ряд существенных недостатков, особо неприемлемых для многонационального государства. Избиратель на выборах голосует не за конкретного кандидата, а за список кандидатов, выдвинутый от политической партии. По итогам выборов мандаты распределяются в порядке очередности в списке, место кандидата в котором и соответственно его шансы на получение мандата определяет исключительно партия и партийное руководство. Избиратель не может повлиять на данный порядок ни при составлении списков, ни при голосовании151.

Избирательная система в том виде, в котором она существует в настоящее время, не способствует эффективному представительству национальных меньшинств в законодательном (представительном) органе власти РФ. Для представления собственных интересов на национальном уровне представителям национальных меньшинств необходимо принадлежать к достаточно крупной политической партии, защищающей интересы соответствующего национального меньшинства.

При этом специальных мер, обеспечивающих эффективное представительство интересов национальных меньшинств в высших законодательных (представительных) органах власти (например, снижение или отмены процентного барьера для прохождения в парламент или система квотировании или резервации минимального количества мест в парламенте для определённой этнической группы), закон не предусматривает.

Законодателем предполагается, что во всем многообразии политических партий России, национальным меньшинством будет выбрана политическая партия, которая будет выражать интересы всего многонационального народа России.

Таким образом, в связи с отсутствием нормативно-правового акта, регламентирующего дополнительные права национальных меньшинств, участие в политической жизни страны со стороны национальных меньшинств обеспечивается на основе общих принципов Н.Л.Сковрон. Актуальные проблемы пропорциональной избирательной системы в Российской Федерации. Омский Государственный университет им. Ф.М. Достоевского. Доступно на интернет-сайте http://sibags.com/aktualnye-problemy-proportsionalnoi-izbiratelnoi-sistemy-v-rossiiskoi-federatsii, 15 октября 2008г.

всеобщего уважения прав человека без какой-либо дискриминации, провозглашенных Конституцией РФ.

2.3 Политическое участие национальных меньшинств на региональном уровне В России 28 субъектов Федерации, образованных по национальному уровню, их них республика, 1 автономная область и 6 автономных округов. Как уже говорилось выше, разные субъекты обладают разными полномочиями. Например, республики, обладая наиболее широкими полномочиями, устанавливают свой статус на основании собственной конституции152, вправе наравне с государственным языком устанавливать второй государственный язык153.

Согласно Конституции, “регулирование и защита прав национальных меньшинств” находится в ведении Российской Федерации, а “защита прав национальных меньшинств” в совместном ведении Федерации и ее субъектов154. Субъекты Федерации согласно Конституции вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения, не противоречащее федеральным законам, а также по вопросам своей компетенции.

Вместе с тем разграничение, установленное в Конституции, не дает полного представления об общих границах правотворчества субъектов Федерации в данной области. Так, оценивая возможность "воздействия" Федерации и субъектов Федерации на права национальных меньшинств, сразу же возникает вопрос: как законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации могут осуществлять защиту прав национальных меньшинств без их регулирования? Анализ законодательства практически всех субъектов Российской Федерации показывает, что они оказываются вынужденными не ограничиваться защитой, но и регулировать права национальных меньшинств155.

Как правило, в учредительных документах субъектов Федерации (Конституциях или уставах) воспроизводятся соответствующие нормы Конституции РФ, посвященные национальным меньшинствам, коренным малочисленным народам и этническим общностям. Некоторые учредительные документы дополнительно к нормам РФ предусматривают особые нормы по защите национальных меньшинств. Например, В Уставе Красноярского края, скажем, зафиксировано “содействие сохранению и развитию национальных и этнических обычаев и традиций всех народов, населяющих край, Конституция Российской Федерации, ст.66, ч.1.

Конституция Российской Федерации, ст.68, ч.2.

Конституция Российской Федерации, ст.71, п.”в”, ст.72 п.”б”.

Л.В. Андриченко. Правовой статус национальных меньшинств… См. ссылку удовлетворению культурных, образовательных, языковых и иных потребностей малочисленных национальных общностей, защищаются права, среда обитания и традиционный образ жизни малочисленных коренных народов”156. Кроме того, устав Красноярского края предусматривает создание системы самоуправления «с учетом национальных, исторических, естественно-географических и иных особенностей муниципальных образований»157.

Установление системы органов законодательной, исполнительной власти субъекта РФ, порядка их организации и деятельности относится к вопросам ведения субъекта РФ.

Однако законодатель в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ от 12 июня 2002 г158. не только определяет основные принципы реализации избирательных прав граждан РФ, но и детально регулирует порядок проведения выборов в региональные органы государственной власти. В результате законы о выборах депутатов законодательных органов власти полностью дублируют закон «Об основных гарантиях…». Региональная специфика проявляется очень незначительно: в числе депутатского корпуса, либо в выборе вида пропорциональной системы159.

В настоящем законе лишь одна статья посвящена особенностям коренных малочисленных народов, которая предусматривает, при образовании избирательных округов на определенных законом субъекта Российской Федерации территориях компактного проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей может превышать указанный предел, но не должно составлять более 40 процентов (ст. 18). Хотя избиратели из числа таких народов составляют столь незначительную часть участвующих в выборах, что практически не могут оказать влияния на избрание депутатов законодательных органов субъектов160.

В некоторых случаях субъекты РФ предусматривают и иные меры по обеспечению эффективности представительства национальных меньшинств в исполнительных органах власти субъектов Федерации. Правда, в основном эти меры касаются защиты коренных малочисленных народов.

Устав Красноярского края от 29.02.1996 г. N 8-252, Ст. 9.

Устав Красноярского края от 29.02.1996 г. N 8-252, Ст. 9.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» №67-ФЗ от 12 июня 2002 г. Собрание законодательства РФ. 17.06.2002г.

№24. ст. Э.Д.Дымберова. Основные тенденции выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ на современном этапе. // Конституционное и муниципальное право.


2008г. №3. доступно в системе Консультант Плюс.

Б.С.Крылов. Проблемы защиты… См. ссылку Например, Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» от 30 апреля 1999 г. № 82–ФЗ (ст. 13) предусматривал возможность квотирования депутатских мест для коренных малочисленных народов. При этом конкретные квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления могут устанавливаться законами субъектов федерации. Действительно, избирательные законы Ненецкого (с 2002 г.), Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономного округов (с 2003 г.) предусматривают подобное квотирование162. Несмотря на то, что статья утратила силу, система квотирования продолжает в некоторых случаях действовать.

В Томской области в целях обеспечения развития национальной культуры, сохранения исторических и национальных традиций законом «Об административно- территориальном устройстве Томской области» сформулированы критерии отнесения поселений к национальным (“к категории национальных поселений могут быть отнесены городские или сельские поселения, где компактно проживает население одной национальности, при условии, что количество населения одной национальности в данном поселении составляет более 50 процентов постоянно проживающего в нем населения»)163.

В Алтайском крае закон определяет правовой статус национальных районов и национальных сельсоветов (“к категории национальных могут быть отнесены районы, сельсоветы, если проживающие в них граждане, принадлежащие к малочисленным народам или национальным меньшинствам, составляют большинство населения данной территории”164), в Республике Хакасия - национальных территориальных единиц (“национальные районы, национальные сельсоветы, поссоветы с установленной границей в местах компактного проживания коренного населения с целью обеспечения развития культуры, языка и иных национальных особенностей”165).

Система представительства основных этнических групп в начале 1990-х годов была создана в Республике Дагестан и просуществовала до принятия в 2003 г. новой Статья утратила силу с 1 января 2005г. Однако в парламентах некоторых до сих пор предусматривается квотированное представительство малочисленных народов (например, Дагестан) А.Г.Осипов «Национально-культурная автономия: идеи, решения, институты». СПб.: ЦНСИ, 2004. 506 с.

Опубликована на сайте Информационно-аналитического центра «СОВА» (http://sova-center.ru) 7 декабря 2006 года.

Закон Томской области «Об административно- территориальном устройстве Томской области»от 26.06.1997 N 469, ст.16, ч. Закон Алтайского края “О территориальном устройстве Алтайского края” от 31 октября 1995 года N 17 ЗС, ст.7 ч.9.

Закон Республики Хакасия “Об административно-территориальном устройстве Республики Хакасия” от 21 мая 1996 г. N 58, ст.1 ч.9.

республиканской Конституции. Она включала в себя Государственный совет как высший коллегиальный орган исполнительной власти, в котором были представители всех наиболее многочисленных национальностей, и систему частичного квотирования депутатских мандатов при выборах в Народное собрание Республики Дагестан.

Неформальное этническое разделение власти с советских времен существует в Кабардино-Балкарии. Три высших поста в Кабардино-Балкарии занимают представители трех основных этнических групп: президентом служит кабардинец, вице-президентом – русский, а председателем Кабинета министров – балкарец166.

Кроме того, в некоторых субъектах РФ созданы консультативные и совещательные советы по делам национальностей при исполнительных органах власти (например, в Свердловской области, Новосибирской области).

Однако такие случаи единичны, в регионах нет единообразной практики обеспечения политического участия национальных меньшинств. В большинстве своем субъекты РФ, принимая законы в развитие федерального законодательства, зачастую воспроизводят нормы федеральных законов, никак их не конкретизируя. Это характерно в первую очередь для законов, гарантирующих представителям национальных меньшинств равные избирательные права, доступ к государственной и муниципальной службе, законах о референдумах. Повсеместно в этих законах воспроизводятся самые общие нормы федерального законодательства, запрещающего ограничение прав граждан по признакам расовой, национальной или религиозной принадлежности167.

2.4 Особый статус Коми-Пермяцкого округа в Пермском крае В соответствии с Федеральным конституционным законом РФ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации 168.

Проблема особого статуса является нерешенной в процессах объединения субъектов РФ, т.к. однозначной трактовки данного понятия до сих пор не существует - ни нормативного, Аккиева С. Кабардино-Балкарская Республика. Модель этнологического мониторинга. Москва: ИЭА РАН, 1998. С. 29–30.

В.Мукомель. Национальные меньшинства в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов РФ.

ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25 марта 2004 года.

№1-ФКЗ, ст. 4, ч. ни идеологического. Ни в агитационных материалах, ни в федеральных конституционных законах об образовании новых субъектов РФ, ни в других федеральных или региональных нормативных правовых актах не содержится достаточно четких и ясных представлений о том, в чем же заключается этот особый статус бывших автономных округов, - есть лишь разрозненные и подчас противоречивые идеи и мнения169.

В случае объединения Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области статус» подразумевал предоставление отдельных полномочий органов «особый государственной власти субъекта РФ, в том числе для решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования и национальной культуры170.

В проекте, предложенном властями Коми-Пермяцкого автономного, особый статус территории округа выражался в следующем:

сохранении административно-территориального деления округа (т.е. создание • трёхуровневой системы местного самоуправления);

создании Администрации Коми-Пермяцкого округа как исполнительного органа • государственной власти Пермского края, наделённого государственными полномочиями по социально-экономическому и национально-культурному развитию, включающее в себя:

бюджетные полномочия – участие в составлении бюджета Пермского края и соблюдение исполнения бюджета на территории округа;

полномочия в сфере экономики – кроме всего, предоставление проектов нормативных актов, а также проектов целевых программ, касающихся национально культурное развитие округа;

осуществления контроля за имуществом Пермского края, находящимся на территории округа.

органы государственной власти Пермского края выступают гарантом • сохранения самобытности, что кроме прочего означает обязательное согласование нормативных правовых актов, касающихся социально-экономического развития округа включая и национально-культурное развитие. Такое согласование нуждается в дополнительном урегулировании;

А.В.Мадьярова Проблема статуса автономного округа при объединении с областью. Подготовлен для системы Консультант Плюс.

Н.А. Яшин. О практических аспектах образования нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого округа. Объединение Пермской области и Коми Пермяцкого автономного округа. Сборник Документов. Пермь: Пермское книжное издательство, 2004, с. на органы государственной власти Пермского края накладывается • обязанность представлять интересы коми-пермяков на государственном уровне и обеспечивать участие округа в федеральных и краевых целевых программах171.

Противники объединения высказывались за более широкие полномочия в законодательной и исполнительной ветвях власти Пермского края:

минимум шесть мест Коми-Пермяцкого округа в законодательном органе • Пермского края;

право вето для депутатов Коми-Пеомяцкого округа в законодательном органе • Пермского края;

единое и неделимое административно-территориальное образование округа;

• избираемость глав округа, города и районов172;

• создание двухпалатного краевого парламента, с большим представительством • коми-пермяков, а также введение льготного налогового режима на территории округа173.

Представитель Президента РФ в Приволжском федеральном округе В. Делидов обратился в суд с требованием признать результаты референдума недействительными, ссылаясь на незаконность самой постановки вопроса, поскольку понятия административно территориальной единицы с особым статусом в законодательстве не существует, а значит, люди голосовали "за миф, за блеф". Однако суд рассудил иначе и отказал в удовлетворении заявления об отмене результатов референдума за необоснованностью. В.

Делидов обращался также в Конституционный Суд РФ с вопросом о соответствии Конституции РФ формулировки вопроса, но в принятии заявления к рассмотрению было отказано в связи с неподведомственностью данного спора Конституционному Суду РФ.

Действительно до сегодняшнего дня законодательно на всероссийском уровне не определен особый статус объединяемых округов, проблема оставлена на решение региональным властям, которые делают все, чтобы проигнорировать значимость проблемы, как можно менее акцентировать на ней внимание ни во время проведения референдума, ни долгое время после него.

Устав Пермского края был принят Законодательным Собранием Пермского края лишь апреля 2007 года174. Принятие такого значимого документа было отложено на долгий срок Предложения к проекту концепции Устава Пермского края от 27.03. Округ выдвигает условия Трутневу / Парма-Новости, №29. 17 июля http://parmanews.permonline.ru/numbers/29_03/29_chetin.htm, 21.04.2008г.

Представители общественного Координационного Совета "О будущности Коми округа" остались недовольны визитом Главы государства в Парму. 5.11. http://www.ukrupnenie.ru/prm/prm_130.html?part=1, 21.04.2008.

именно из-за проблемы с отражением в нем особого статуса округа. Особый статус округа действительно установлен настоящим Уставом и заключается он в следующем:

Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно территориальная единица с особым статусом, определяемым Уставом Пермского каря в Федерации175.

соответствии с законодательством Российской Особенность его заключается в том, что он сохраняется в тех границах, которых существовал. Однако как административно-территориальная единица округ не имеет особого правового статуса, т.к. административно-территориальное устройство Российской Федерации не предусматривает единицы с таким названием. Вопрос о сущности особой административно-территориальной единицы оставлен до разрешения его федеральным законодателем.

Округ не является отдельным муниципальным образованием, т.к. данный статус не вписывается в новое федеральное законодательство о местном самоуправлении, которое исчерпывающим образом регламентирует виды муниципальных образований и не содержит такой категории, как муниципальный округ. Поскольку проведенная в последние годы в РФ реформа направлена на четкое разграничение полномочий и финансовых ресурсов между уровнями власти, в т.ч. между видами муниципальных образований, внесение нового уровня в местном самоуправлении не могло бы иметь сугубо технического характера, а потребовало бы определения статуса нового муниципального образования - муниципального округа, с описанием вопросов местного значения, относящихся к его ведению, и материально-финансовых ресурсов, необходимых для их осуществления. В условиях, когда новая система только сформировалась, введение нового дополнительного звена муниципального устройства при отсутствии ясной концепции такового и места в системе муниципальных образований способно стать серьезной угрозой состоятельности всей реформы176.

Коми-Пермяцкий округ может иметь символику, отражающую его исторические, культурные, социально-экономические и иные местные традиции.

В целях обеспечения представительства населения Коми-Пермяцкого округа выборы в Законодательное Собрание Пермского края проходят по смешанной системе, при которой половина мест формируются пропорционально числу голосов, поданных за списки Устав Пермского края. Принят Законодательным собранием Пермского края от 27.04.2007 N 32-ПК.

"Собрание законодательства Пермского края", N 5, I часть, 10.05.2007.

Устав Пермского края. См. ссылку 169.

А.В.Мадьярова Проблема статуса автономного округа при объединении с областью. Подготовлен для системы Консультант Плюс.

региональных кандидатов, выдвинутые политическими партиями, другая половина по одномандатным избирательным округам. Партийные списки разделены на 8 региональных групп, одна из них соответствует территории округа. Кроме того, на территории Коми Пермяцкого округа образуются два одномандатных избирательных округа без соблюдения отклонений от средней численности избирателей в целом по краю, в каждом из которых избирается по одному депутату Законодательного Собрания Пермского края.

Хотя государственная власть осуществляется органами государственной власти Пермского края, в структуре исполнительных органов государственной власти Пермского края действует с 1 января 2008г. исполнительный орган государственной власти Пермского края - Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края, расположенное на территории округа.

Министерство по делам Коми округа будет заниматься созданием условий для экономического и социального развития территории, содействием реализации федеральных и краевых целевых программ, координацией взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления муниципалитетов, которые расположены в округе, а также сохранением культурных традиций коми-пермяков.

Глава Коми-Пермяцкого округа входит в состав Правительства Пермского края в качестве министра Пермского края В пределах своей компетенции он рассматривает и вносит губернатору Пермского края предложения о совершенствовании государственного управления на территории округа, а также вправе присутствовать на заседаниях Законодательного Собрания Пермского края с правом совещательного голоса и использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между Министерством и иными исполнительными органами государственной власти Пермского края177.

В целях сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа Министерство по делам Коми-Пермяцкого округа осуществляет полномочия по разработке и реализации государственных целевых программ по сохранению этнической самобытности, развитию национального языка и национальной культуры;

возрождает и развивает художественные народные промыслы и ремесла;

создает условия для деятельности средств массовой информации на национальном языке;

способствует созданию и деятельности краевых государственных образовательных учреждений, учреждений культуры, обеспечивающих сохранение и развитие этнической идентичности коми-пермяцкого народа.

Постановление Правительства Пермского края от 23 ноября 2007г. №285-П. «О министерстве по делам Коми-Пермяцкого округа Пермского края», п.5.3. Еще рано говорить об эффективности деятельности Министерства, т.к. оно было создано в начале 2008г. Однако, можно сказать, что в законодательстве Пермского края заложены правовые возможности для представления интересов коми-пермяков на региональном уровне. Хотя законодательством не предусмотрены более эффективные способы воздействия на принятие решений, касающихся интересов коми-пермяцкого народа (таких как право законодательной инициативы и право вето), от активности главы округа и деятельности министерства в целом будет зависеть дальнейшая политическая судьба коми-пермяцкого народа.

Анализируя все вышесказанное, можно сказать, что некоторые формы политического представительства интересов коми-пермяцкого народа действительно присутствуют в правовых актах Пермского края: это и создание специального исполнительного органа государственной власти по вопросам национального округа, и элемент совещательности при принятии решений Законодательным Собранием Пермского края по вопросам, касающимся коми-пермяков, и резервирование мест в Законодательном собрании для депутатов из округа.

Однако этих правовых форм явно недостаточно для реального представительства интересов коми-пермяцкого народа на региональном уровне. По моему глубокому убеждению, проблема даже не в нежелании региональных властей расширять полномочия определенной группы населения по сравнению с другими жителями края, проблема в политической пассивности самого народа. Отдаленность от краевого центра, тяжелая экономическая и социальная ситуация не способствуют подъему самосознания народа и подъему правовой и политической грамотности, воспитанию в нем чувства гордости за свой народ, желания сохранить свой идентитет. Народом не используются даже те возможности участия в публичной жизни страны, которые заложены в законодательстве РФ. В крае не создана ни одна коми-пермяцкая национально-культурная автономия, национальное движение в округе не имеет ярких лидеров, общество «Югэр», представляющее интересы коми-пермяцкого народа не имеет существенного политического и общественного влияния. Хотя в округе наблюдается определенная культурная активность – это и деятельность национальных песенных и танцевальных коллективов, окружного национального театра, краеведческого музея, и деятельность некоторых национальных СМИ, тенденция на снижение уровня национальной активности населения сохраняется. Моя надежда на то, что объединение, быть может, ставящее, под угрозу не только сохранение самобытности, но и само физическое существование народа на этой территории (политика оптимизации, предпочтения экономически развитых территорий) даст новый толчок развитию национальных идей, подъёму национального самосознания, остается неоправданной.

Заключение Данное исследование опыта законодательного регулирования партисипаторных прав национальных меньшинств на международном уровне показывает, что существует огромное количество форм участия национальных меньшинств, обеспечивающие эффективное представительство их интересов в политической жизни страны.

Международное законодательство при разработке проектов защиты прав национальных меньшинств идет по пути более широкого толкования уже существующих норм права, например, используя модель «позитивной дискриминации». Некоторые считают, что именно модель «позитивной дискриминации» будет воспринят в будущем в качестве основного механизма для защиты прав национальных меньшинств, так как уже сегодня видно, что простого невмешательства и невосприпятствования недостаточно для оказания помощи национальным меньшинствам178.

Однако, как мы видим, на примере практики Европейского суда по правам человека развитие в этом направлении очень медленное, т.к. единой правовой практики государств членов Совета Европы по этому вопросу не сложилось, и за государствами признается широкий выбор форм образования своей выборной системы.

Кроме того, все большее признание получает идея признания дополнительных прав национальных меньшинств, особенно в международных документах рекомендательного характера, которые предусматривают обеспечение национальным меньшинствам эффективного осуществления прав на участие в государственной жизни страны.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.