авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«Министерство внутренних дел Российской Федерации Нижегородская академия МВД России На правах рукописи ...»

-- [ Страница 3 ] --

Кучер А.Н. Внешнеэкономическая деятельность РФ и субъектов РФ: проблема разграничения полномочий.// Государство и право. 1998. № 11. - С.80-86.

По мнению Варламовой Н.В. данные конституционные полномочия Президента РФ закреплены в «каучуковых» формулировках, конституционный порядок реализации полномочий установлен лишь весьма схематично, что, видимо, не позволяет говорить о реализации Президентом РФ указанных полномочий непосредственно на основании Конституции РФ, хотя прямо об этом автор и не пишет. См.: Проблемы общей теории права и государства. Учебник. Под ред. В.С.Нерсесянца. - М.,1999. - С.739.

Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. При этом координационные полномочия Президента ограничиваются, хотя и в самом общем смысле, поскольку он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти лишь в установленном Конституцией Российской Федерации порядке.

Координационные полномочия Правительства РФ прямо вытекают из управленческих полномочий Правительства РФ, указанных в ст. Конституции РФ. «Правильно отмечается в литературе, что тот, кто управляет, одновременно и координирует. Эта (координационная – А.М.) деятельность выражает сущность управления. Без координации не может быть управления, руководства». Координационные нормы могут содержаться и в международно правовых актах, в том числе, на уровне органов, осуществляющих определенную юридическую деятельность в различных государствах.

Так, например, Решением Совета глав государств Содружества Независимых Государств о Координационном совете генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств от 25 января 2000 года утверждено Положение о Координационном совете генеральных прокуроров государств участников Содружества – Независимых Государств, согласно ч.1 ст.2 которого одной из основных задач Координационного совета является согласование и объединение усилий, координация действий, расширение сотрудничества прокуратур государств – участников Содружества Независимых Государств в защите прав и свобод граждан, укреплении законности и правопорядка и в борьбе с преступностью. В настоящее время углубляются интеграционные процессы организации и деятельности правоохранительных органов стран СНГ. Для Карташов В.Н. Указ.,соч., С.98.

Положение о Координационном совете генеральных прокуроров государств – участников Содружества независимых Государств//Прокурорская и следственная практика. 2000. № 1-2.С.- 11-17.

этого создается необходимая правовая база. Так, в соответствии с Соглашением о сотрудничестве генеральных прокуратур стран СНГ в проведении научных исследований, при Координационном совете генеральных прокуроров этих стран создан Научно-методический Центр, на который возложено проведение научных исследований по ряду направлений. Нормы, регулирующие вопросы координации, содержатся и в федеральных (федеральных конституционных) законах. Так, согласно ст. Лесного Кодекса РФ к полномочиям Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов относится в числе прочего и координация научно-исследовательских и проектно-конструкторских работ по ведению лесного хозяйства2, однако, в дальнейшем координационные полномочия Российской Федерации в указанной области на законодательном уровне конкретизированы не были.

Пунктом 8 ст.1 Федерального конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», принятого Государственной Думой РФ 25.12.97., часть 2 статьи 32 данного Закона изложена в следующей редакции: «Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, указанных в части первой настоящей статьи». Данная норма, таким образом, не только устанавливает, координационные полномочия Правительства РФ, но и указывает координируемых субъектов, а также те правовые основания, в соответствии с которыми должна быть См. об этом подробнее: Рябцев В.П. Правоохранительные органы Российской Федерации по борьбе с преступностью / Организация управления в органах прокуратуры. Сб. науч.

тр. - М.,1998. - С.49.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст.610.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 1.Ст.1.

осуществлена такая координация, те правовые акты, во исполнение которых только и возможна эта координация.

Координационные полномочия соответствующих субъектов часто предусматриваются специальными федеральными законами, регулирующими ту или иную сферу общественных отношений. Так, статьей 4 Федерального закона «О государственном регулировании развития авиации» прямо указано, что Правительство Российской Федерации координирует международное сотрудничество Российской Федерации в области развития авиации и осуществляет контроль за разработкой и реализацией международных авиационных проектов с участием Российской Федерации. Помимо законов координационные нормы присутствуют и в других актах палат Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе, в постановлениях палат. Так, например, Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25.12.96. № 965 II-ГД «Об образовании комиссии по доработке проекта федерального закона «О военной реформе в Российской Федерации»2 образован координационный орган, для участия в работе которой ряду высших органов власти и Президенту РФ предложено направить своих представителей. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14.11.97. № 1899-II-ГД «Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «К Правительству Российской Федерации об усилении борьбы с распространением в Российской Федерации заболевания, называемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»3 Правительству РФ предложено создать для межведомственной координации на федеральном уровне координационный орган в указанной сфере общественных Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст.226.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст.91.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 47. Ст.5377.

отношений. Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25.12.96. № 466-СФ «О социально экономических последствиях реорганизации системы управления Федерации» железными дорогами Российской Правительству РФ предложено разработать и согласовать с заинтересованными субъектами Российской Федерации исчерпывающее экономическое обоснование программы реформирования отрасли, то есть предложено производство координационных мероприятий, координирующим субъектом в которых должно выступить само Правительство РФ.

Регулирующие вопросы координационной деятельности нормы содержатся и в правовых актах Президента Российской Федерации.

Например, Указом Президента РФ «Вопросы Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы» от 28.12.96. № утверждено Положение о Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы, пунктом 1 которого, в частности, предусмотрено, что данный орган является постоянным координационным органом.2 Указом Президента РФ «Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации»от 31.12.96. № утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, п.5 которого в числе прочего определено, что Полномочный представитель от имени Президента Российской Федерации координирует деятельность лиц, назначенных представителями Президента Российской Федерации для участия в рассмотрении дел Конституционным судом. Имеются координационные нормы и в Распоряжениях Президента Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст.27.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст.117.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст.118.

Российской Федерации. Так, например, пунктом 1 Распоряжения Президента РФ от 17.12.97. № 525-рп1 ряду органов поручено произвести совместную комплексную проверку исполнения ряда указов Президента РФ и федеральных законов о выборах в органы местного решений самоуправления и реформе местного самоуправления, то есть фактически поручено производство координационного мероприятия.

Распоряжением Президента РФ «О подписании Договора между Российской Федерацией и Турецкой Республикой о взаимном оказании правовой помощи по гражданским, торговым и уголовным делам» от 11.12.97. № 499-рп2 было принято предложение Минюста России, согласованное с заинтересованными ведомствами, о подписании указанного Договора, то есть закреплен результат координационной деятельности указанных выше органов, заключавшейся в выработке приемлемого для всех указанных (заинтересованных) организаций проекта Договора.

Нормы координационного характера содержатся и в правовых актах Правительства Российской Федерации. Например, п.5 Постановления Правительства РФ «О мерах по стабилизации и развитию здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации» от 05.11.97. № Межведомственной комиссии Российской Федерации по сотрудничеству с международными финансово-экономическими организациями предложено продолжить координацию деятельности по осуществлению инвес тиционных проектов в рамках структурной перестройки системы здравоохранения в Российской Федерации. Пунктом 1 того же Постановления одобрена Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации, абзацем 3 раздела V которой установлено, что в числе главных задач организации здравоохранения на федеральном уровне следует считать координацию деятельности органов Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст.5798.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 50. Ст.5683.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 46. Ст.5312.

государственной власти по решению вопросов здравоохранения. Пунктом Распоряжения Правительства Российской Федерации от 20.12.97. № 1772-р образован координационный орган для подготовки предложений по проведению ежемесячно мониторинга социально-экономических процессов в Российской Федерации и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти. Широко предусмотрены важные координационные нормы актами министерств и ведомств. Так, приказом Генерального прокурора РФ № от 25.04.96. «Об обеспечении постоянного взаимодействия управлений и отделов центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации по актуальным проблемам прокурорского надзора» образованы постоянно действующие рабочие группы по некоторым направлениям надзора.2 В соответствии с п.6.1.1. Положения о порядке выдачи временных разрешений Госатомнадзора России на деятельность, связанную с экспортом или импортом ядерных материалов, технологий, оборудования, установок, специальных неядерных материалов, услуг, радиоактивных отходов и отработанных ядерных материалов (РД-08-10-94), утвержденного Приказом Госатомнадзора России от 14.11.94. № 128, на Управление по надзору за учетом и контролем ядерных материалов, обеспечением гарантий их нераспространения и физической защиты Госатомнадзора возложена координация государственного надзора в указанной области. Координационные нормы закреплены и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, п.1 ст.31 Закона Ярославской области «О государственной службе в Ярославской области» от 30.09.96. № 15-З предусматривает, что координацию деятельности по реализации задач, Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 1. Ст. 186.

Сборник основных приказов и указаний Генеральной прокурора Российской Федерации.

- М., 1999. - С.42-43.

Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. 1995. № 5. С.40.

вытекающих из настоящего закона, осуществляет Совет по вопросам государственной службы Ярославской области. Правовые акты с координационными нормами издаются и главами субъектов Российской Федерации. Например, согласно п.2 Постановления Губернатора Ярославской области «О мероприятиях по обеспечению подготовки и проведения в 2002 году на территории Ярославской области Всероссийской переписи населения» от 17.02.2000. № 122 для обеспечения координации и обеспечения согласованных действий Администрации Ярославской области, территориальных подразделений федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области по подготовке и проведению Всероссийской переписи населения образована соответству ющая Комиссия.1 На основании Распоряжения Губернатора Ярославской области «Об информационной поддержке малого и среднего бизнеса» от 24.08.2000. № 160-р Управлению государственной поддержки и развития предпринимательской деятельности Администрации области поручено совместно с другими структурами Администрации информировать предпринимателей области о проводимых Администрацией мероприятиях;

определены формы согласования и иного взаимодействия. Координационные нормы содержатся и в локальных правовых актах.

Так, согласно абз.1 раздела II Устава товарищества с ограниченной ответственностью «Ярославльсельлес», утвержденного общим собранием учредителей 27.10.92. и зарегистрированного Администрацией Кировского района г.Ярославля 27.11.92. за № 1152, к задачам товарищества относится Законы и постановления Государственной Думы Ярославской области второго созыва 17-18 сентября 1996 года Ярославль. 1996 Т.1 - С.17-26.

Документ в данном виде опубликован не был, изучен по материалам надзорной деятельности органов прокуратуры. // Архив прокуратуры Ярославской области. Дело № 7-27-2000. Т.1. С. 142.

Документ изучен по материалам прокуратуры Ярославской области. Дело № 7-27-2000.

С.65.

координация деятельности предприятий по лесохозяйственной и промышленной деятельности. Как отмечалось выше, помимо внешней формы координационной деятельности, в качестве которой выступают правовые акты, в которых проявляются и закрепляются координационные действия (операции), способы и средства их осуществления, координационная «технология», а также вынесенные решения, можно выделить и ее внутреннюю, процессуальную форму. Внутренняя форма упорядочивает координационную деятельность, обеспечивает строгий порядок (алгоритм, программу) осуществления субъектами и участниками координационной деятельности их координационных полномочий, технически облегчает производство координационных мероприятий. Процессуальная форма отвечает на вопрос, как осуществлять координационную деятельность.

Процессуальную форму целесообразно подразделять на юридическую и фактическую, причем, как отмечают авторы, «грань между юридической и фактической процессуальной формой весьма подвижна».1 В процессе координационной деятельности самых разнообразных координационных органов неизбежно складываются определенные правила, принципы, порядок осуществления координационной деятельности, то есть формируется система процедурных требований и элементов, связывающих в единое целое разнообразные свойства и стороны координационной деятельности, способствующих взаимодействию компонентов ее содержания с внешними условиями, предпосылками и результатами. Так создается фактическая процессуальная форма координационной деятельности. Она определяется привычками, сложившимся стереотипами, другими социальными регуляторами. При этом ее фактичность не означает невозможности ее закрепления корпоративными, Устав ТОО «Ярославльсельлес» // Архив прокуратуры Ярославской области. Дело № 7/1-15-98. Т.2. - С.65-80.

Карташов В.Н. Указ. соч., С.71.

организационными, нравственными правилами, обычаями, традициями, деловыми обыкновениями. Несмотря на такое закрепление, она все-таки остается фактической процессуальной формой. Юридической же процес суальная форма становится тогда и только тогда, когда она находит свое закрепление в нормах права. Закрепление процессуальных правил в нормативных актах зависит от многих субъективных и объективных причин, определяется характером тех или иных координационных отношений, спецификой координирующего субъекта и т.д. В то же время, нельзя считать фактическую процессуальную форму только лишь «недоразвившейся» до юридической: она также важна и обязательно присутствует в любой координационной деятельности, даже наиболее жестко нормативно регламентированной, и существует там в виде традиций, привычек, обычаев, положительно дополняющих четкую юридическую процессуальную форму. Это объясняется прежде всего тем, что существование самой процессуальной формы координационной деятельности обусловлено объективно: в ее основе лежит многократная повторяемость определенных координационных действий и операций, приемов и способов их осуществления, используемых средств и результатов, наконец, форм координационного взаимодействия. Их сущностная стабильность и устойчивость – основная предпосылка возникновения процессуальной формы, основа ее существования в правовой реальности, хотя ее наличие и неоднозначно. С одной стороны, это явление значительно облегчает производство координационной деятельности, реализацию координационных полномочий ее субъектов и участников, еще до начала координационного процесса «расставляет»

стороны по местам, определяя порядок (процедуры) и правила их координационного взаимодействия. С другой стороны, стереотипность и некоторая консервативность формы может привести к ее косности, когда она в постоянно меняющихся условиях жизни уже не будет соответствовать изменившемуся содержанию, а координационная деятельность в целом перестанет быть эффективной. Разумнее всего здесь, избегая искусственного конструирования, использовать наиболее распространенные элементы фактической процессуальной формы, закреплять их в качестве юридической процессуальной формы и незамедлительно изменять форму как только она «исчерпает» себя, будет препятствовать реализации содержания координационной деятельности субъектов и участников.

В юридической науке выработаны общие требования, характеризующие внутреннюю (процессуальную) форму юридической деятельности.1 Эти требования, на наш взгляд, полностью относятся и к координационной деятельности, как разновидности деятельности юридической.

Прежде всего, процессуальная форма координационной деятельности определяет задачи и цели, стоящие перед данным видом юридической деятельности, основные принципы и направления воздействия на реальную действительность. Например, пунктом 6 Положения о социально гигиеническом мониторинге, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 01.06.2000. № 426, предусмотрено, что при ведении мониторинга решается задача обеспечения межведомственной координации деятельности по ведению мониторинга в целях обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения, выработки предложений для принятия решений в данной области. Внутренняя форма определяет круг субъектов и участников координационной деятельности, основные их качества, объем прав и обязанностей, условия вступления в координационный процесс и выбытия из него, место и роль каждого субъекта и участника, их процессуальные возможности и функции. Так, например, в соответствии с п. Постановления Правительства РФ от 15.04.2000. № 347 «О Подробнее об этом см.: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.72-74.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 23. Ст. 2436.

совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» на Министерство юстиции РФ возложена коорд инация работы федеральных органов исполнительной власти по подготовке предложений к проектам планов законопроектной деятельности Прави тельства Российской Федерации. Процессуальной формой определяются содержание и характер действий и операций субъектов и участников координационной деятельности. Так, в соответствии с п.п. «в» п.7 Приложения № 1 к Правилам расследования авиационных происшествий и инцидентов с экспериментальными воздушными судами в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 04.04.2000. № 303, председатель подкомиссии обязан организовывать и обеспечивать координацию деятельности рабочих групп.2 В п.8 указанного Приложения к Правилам полномочия председателя подкомиссии по координации конкретизируются перечислением действий и операций, имеющих собс твенный координационный характер и содержание.

Предметный характер координационных действий, связанный с необходимостью обособления процессуальных производств, также зависит от внутренней формы, хотя нормативно процессуальные стадии и производства закреплены редко. Так, в соответствии с п.1 Типового положения о Художественно экспертном совете по народным – художественным промыслам, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.12.99. № 1349, Художественно - экспертный совет по народным художественным промыслам создается, в том числе, в целях координации деятельности расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации организаций и индивидуально работающих мастеров, занимающихся изготовлением изделий народных художественных промыслов в местах их традиционного Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 17. Ст. 1877.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 15. Ст. 1599.

бытования. Положением предусмотрены стадии осуществления координации данным органом: подготовка заседания Совета (прием Советом письменных заявлений организаций и индивидуально работающих мастеров, созыв заседания), производство координационного мероприятия (обсуждение вопроса членами Совета, принятие Советом решения и т.д.), фиксация результатов координационной деятельности Совета (оформление протокола, выдача выписки из протокола заседания и т.д.). Своеобразие процессуальной формы координационной деятельности с необходимостью предполагает своеобычность соответствующих средств и способов осуществления координационной деятельности, оптимальные пути использования указанных средств и порядок оперирования ими.

Например, частью 1 статьи 9 Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» определено, что координация внешнеторговой деятельности субъектов Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется путем разработки и реализации решений по указанным вопросам федеральным органом исполнительной власти по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. а также путем взаимного обмена информацией между ними в этой области. Менее часто нормативно закреплены важные для внутренней формы координационной деятельности процессуальные гарантии, позволяющие целенаправленно обеспечивать права и законные интересы субъектов и участников координационной деятельности, обычно они лишь подразумеваются на практике. Однако встречается и их нормативная регламентация в правовых актах. Так, согласно п.4 Положения о межве домственной комиссии по вопросам усыновления (удочерения) иностранными гражданами детей, являющихся гражданами Российской Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 50. Ст. 6226.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. Ст. 3923.

Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.03.2000. № 267, Комиссия обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по разработке проектов федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, а также международных договоров по вопросам усыновления иностранными гражданами детей, являющихся гражданами России, и предупреждения незаконной деятельности в области усыновления детей. В соответствии с п.8 Положения решения Комиссии принимаются большинством голосов присутствующих на заседании ее членов и оформляются протоколами, подписанными ее председателем или лицом, председательствующим на заседании по поручению председателя. При равенстве голосов решающим является голос председателя. В случае отсутствия на заседании член Комиссии вправе изложить свое мнение по рассматриваемым вопросам в письменной форме. Очень часто нормативно или фактически закреплены сроки и время совершения координационных действий и операций. Например, согласно ч.2 п.7 Положения о правительственной комиссии по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.09.99. № 995, заседания комиссии (координационного органа) проводит председатель Комиссии или его заместитель по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал. Напротив, система процессуальных актов, в которых фиксируются координационные действия и операции, закрепляются результаты координационной деятельности, их структура, основные черты и требования, предъявляемые к ним, пока еще в сколько-нибудь цельном виде не сформировалась. В правовых актах речь об этом идет, как правило, лишь применительно к конкретному координационному органу. Так, например, Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 14. Ст. 1500.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 37. Ст. 4494.

согласно п.3 Положения о правительственной комиссии по транспортной политике, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 06.07.99.

№ 759, к основным задачам комиссии относится координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, ответственных за осуществление государственной политики на транспорте. В соответствии с п.п. «в» п. 4 Положения комиссия вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к ее компетенции. Те же предложения Комиссии, которые тре буют решения Правительства РФ, должны, как следует из п.6 Положения, оформляться в виде проектов поручений или решений Правительства РФ. Всегда целесообразно нормативно закреплять порядок обжалования совершенных субъектом координационных действий, вынесенных решений и официальных актов-документов. При этом следует учитывать особую властную специфику полномочий координирующего субъекта, необязательно состоящую в жестком принуждении, специфику самой координационной деятельности, выражающуюся в определенной степени добровольности действий ее участников. Например, п.п.7 п.4 Положения о Федеральной службе геодезии и картографии России, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 08.09.99. № 1021, установлено, что к задачам Службы относится и координация работ по развитию научной, производственной и опытно - экспериментальной базы, разработке и внедрению в производство новой техники и технологии в области геодезии и картографии2, а пунктом 10 указанного Положения предусмотрено, что решения Роскартографии, принятые по отнесенным к ее компетенции вопросам, являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами и гражданами и могут быть обжалованы в судебном порядке. При этом каких-либо исключений в зависимости от предмета решения не сделано. Однако имел ли в виду нормодатель в данной случае судебное об жалование именно координационных решений ? Думается, что нет. Специ Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 37. Ст. 4494.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 37. Ст. 4507.

фика координационных решений, как решений, в которых проявляется согласованная воля всех субъектов и участников координационного процесса, не может подразумевать судебного обжалования принятых решений одним из субъектов или участников координационного процесса.

Представляется, что в данном случае возможно обжалование (просьба о пересмотре решения) в координационный орган, принявший решение, например, просьба или требование о созыве заседания координационного совещания и включении в его повестку вопроса о пересмотре ранее принятого им же решения. В административном или судебном порядке может быть обжалован только выход координирующего органа за пределы предоставленных ему полномочий, нарушение прав субъекта (участника) координационного процесса, процедуры осуществления им (и другими субъектами, участниками) координации, то есть только действия коор динационного органа, как компетентного органа, обладающего опреде ленными властными полномочиями в области координации, но не само ко ординационное решение. Почти никогда, к сожалению, четко не закрепляются нормативно условия и процедура исполнения принятых решений, контроля за их исполнением, реализация полученных результатов на практике. Между тем, при исполнении координационных решений могут быть избраны ненадлежащий порядок исполнения данных решений, неверные процедуры исполнения, что может существенно исказить существо принятого решения и, во всяком случае, серьезно понизит эффективность координационной деятельности. Отсутствие же контроля за принятым координационным решением может свести на нет все результаты конк ретного координационного процесса. Применяемые на практике подходы к решению данного вопроса явно неадекватны проблеме и имеют стихийный, вероятностный характер, что еще более указывает на необходимость Следует, однако, иметь в виду, что координационные решения могут быть обжалованы в административном или судебном порядке в том случае, если они нарушают права лиц, не нормативной регламентации в ее общеобязательной основе условий и процедур исполнения принятых координационных решений, контроля за их исполнением и реализации полученных результатов на практике, о чем пойдет речь ниже.

Как видим, внутренней форме координационной деятельности в целом присущи все те черты, которые свойственны процессуальной форме юридической деятельности вообще. Тем не менее, координационная деятельность как разновидность юридической деятельности по своему содержанию предполагает упрощенную внутреннюю форму. Указанное не избежно приводит на практике к нарушению прав участников коорди национного процесса, нарушению сроков и необоснованному снижению качества координационных мероприятий, менее экономичному и всестороннему использованию координационных средств и иных ресурсов, более затратному производству координационных действий и операций, нечеткости координационных решений, отсутствию системы контроля за принятыми решениями и ответственности за их исполнением и, в конечном итоге, ненадлежащей эффективности самой координационной деятельности в целом. На наш взгляд, требуется однозначное нормативное закрепление данных аспектов координационной деятельности в федеральном законе.

Координационная деятельность как разновидность юридической деятельности может осуществляться в различных процедурно процессуальных формах. В юридической науке принята определенная классификация данных форм.1 В частности, по степени их развитости выделяются простейшие (в которых отсутствует подробная регламентация действий субъектов и участников, иная процессуальная атрибутика, например, процессуальная форма координационного семинара), средней развитости (например, процессуальная форма координационного являющихся субъектами или участниками координационной деятельности.

Классификация приводится по работам: Юридическая процессуальная форма: теория и практика./Под ред. П.Е.Недбайло, В.М.Горшенева. - М.,1976. - С.23-24, 54-59, 84-103, 135 156, 173-184, 207-219, 233-241, 251-275, а также: Карташов В.Н. Указ. соч,, - С.74-76.

совещания), весьма развитую, предполагающую четкую регламентацию всех сторон деятельности (например, процессуальная форма следственно оперативных групп), при этом более сложные процессуальные формы, как правило, более устойчивы и постоянны, хотя те формы координационного взаимодействия, которые они опосредуют, применяются менее часто.

Координационной деятельности в большей степени свойственны простейшие и средней развитости процедурно-процессуальные формы закрепления ее содержания, что объясняется, видимо, диспозитивностью координационных межсубъектных отношений и связей, равенством сторон координационного процесса, существом координационных полномочий (надведомственных и внутриведомственных) координирующего субъекта. В то же время представляется, что необходимость в развитии и совершенствовании процедурно-процессуальных форм, в том числе их нормативной регламентации, объективно назрела.

В зависимости от широты охвата правоотношений различаются процедурно-процессуальные формы индивидуального типа, созданные для строго определенной разновидности правоотношений (форма межведомственной комиссии, например, по расследованию причин аварии на какой-либо атомной станции), отраслевого типа (форма следственно оперативных бригад Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСНП РФ, ФСБ РФ), процессуальная форма общеправового типа (форма межведомственных групп в целом).

По уровню нормативно-правового закрепления координационные процессуальные формы подразделяются на регламентированные отдельными процессуальными предписаниями и специальными процессуальными институтами Так, в соответствии, например, с п. Постановления Правительства РФ от 16.03.2000. № 233 «О координации де ятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам функционирования закрытых административно-территориальных образо ваний» Министерству экономики Российской Федерации в целях выпо лнения возложенных на него задач по координации предоставлено право привлекать с согласия руководителей органов власти и организаций представителей и специалистов для рассмотрения вопросов функци онирования закрытых административно - территориальных образований1, то есть установлено отдельное процессуальное предписание. Согласно же ст. 6 Соглашения Центрального банка России и Национального банка республики Беларусь от 07.0397. «О координации действий в области поли тики обменного курса национальных валют» в целях координации стороны не реже одного раза в квартал должны будут проводить взаимные консультации с целью выработки и согласования мероприятий курсовой политики, а в случае необходимости, при возникновении факторов, оказывающих негативное влияние на реализацию согласованной курсовой политики, по инициативе одной из сторон могут проводиться внеочередные консультации2 – здесь речь идет о процессуальном институте консультаций.

Для процессуальной формы координационной деятельности несвойствен но ее закрепление целыми процессуальными отраслями, что характерно, например, для процессуальной формы юрисдикционной деятельности. Это связано, по-видимому, как с упрощенной процессуальной формой координационной деятельности, так и с ненадлежащими ее теоретической проработкой и нормативным закреплением.

По отраслевой принадлежности норм, закрепляющих процессуальные требования к координационной деятельности, выделяют формы, опосредуемые конституционным (о чем говорилось выше), админис тративным (например, в соответствии с п.12 Положения о Координаци онно-методическом совете Министерства Внутренних Дел Российской Федерации по предупреждению преступлений, утвержденного Приказом МВД от 11 августа 1998. № 490, заседания Совета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а согласно п. Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 13. ст. 1372.

Вестник Банка России. 1997. № 17.

указанного Положения материалы для рассмотрения на заседании Совета представляются главными управлениями, управлениями МВД России, ответственными за их подготовку, за месяц до срока, указанного в Плане работы Совета1 ), финансовым и иными отраслями права.

В зависимости от координирующего субъекта координационной деятельности ее можно подразделить на координационную деятельность прокурора, следователя, федеральных органов исполнительной власти и другие, для которых свойственна различная процессуальная форма. Так, например, согласно п.7 Соглашения о координации работы Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по реализации контрольных функций, утвержденного Минюстом России 16.12.99. и МНС России 09.12.99., обмен информацией между сторонами проводится по письменному запросу сторон.2 Это пример координационной деятельности федеральных министерств.

По характеру координационной деятельности различаются процессуальные формы координационной деятельности в сфере правотворчества, правоприменения, праворазъяснения, иных правовых сферах. В качестве примера процессуальной формы координационной деятельности в сфере правоприменения следует привести п.5 Положения об Управлении Президента Российской Федерации по координации деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.09.97. № 958, в соответствии с которым Управление для осуществления своих основных функций имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, Приказ МВД РФ от 11.08.98. № 490 «Об утверждении нормативных актов о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений» // Дело № 21 09-99 прокуратуры Ярославской области.

Документ опубликован не был. Изучен по делу № 21-09-99 прокуратуры Ярославской органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также учреждений, организаций и должностных лиц. Возможны классификации процессуальных форм координационной деятельности по сфере общественной жизни, которые они обслуживают, и по многим другим критериям.

Нельзя противопоставлять внешнюю и внутреннюю форму кооординационной деятельности, обе они, хотя и в разной мере, значимы и важны для практического решения вопросов координации и фактически выступают в своем единстве. При этом можно только приветствовать стремление нормодателя к закреплению внешней и внутренней формы координационной деятельности в одном правовом акте. Так, например, согласно п.1 Положения о федеральной антитеррористической комиссии, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.11.98. № 1302, комиссия является координационным органом, обеспечивающим взаимодействие субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом.2 Положением определены также задачи и полномочия комиссии. Кроме того, в Положении содержатся нормы, закрепляющие процессуальную форму координационной деятельности комиссии: согласно п.5 Положения, комиссия осуществляет свою деятельность в соответствии с планом работы, принимаемым на заседании комиссии и утверждаемым ее председателем;

заседания комиссии проводятся на основании плана работы либо при возникновении необходимости безотлагательного рассмотрения вопросов, относящихся к ее компетенции;

решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии путем открытого голосования.

Чаще же правовые акты помимо общего указания на координационные полномочия того или иного органа содержат также примерное описание области.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 36. ст. 4126.

форм координационного взаимодействия, либо отсылку к иному, предусматривающему эти полномочия акту и, как правило, акту конкретному. Так, п.1 ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» содержит положение о том, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов (общее указание на координационные полномочия прокурора), а п.2 указанной статьи предусматривает, что в целях обеспечения координации деятельности органов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемом Президентом Российской Федерации (указание на конкретные формы координационной деятельности прокурора, формы координационного взаимодействия и норма, отсылающая к другому нормативному акту). На практике субъекты и участники координационной деятельности не часто производят выбор средств координационной деятельности и способов их применения, а производят координационные действия и операции в заранее установленном комплексе. Некоторые координационные действия и операции, осуществляемые в определенной последовательности и при помощи достаточно статичного набора средств схожими способами часто повторяются на практике. Нередко они находят отражение (закрепление) и в правовых актах, в том числе нормативных. Их результаты фиксируются в установленной форме. Целесообразно на этой основе выделять кон Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 46. Ст. 5697.

Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 31. Ст.1232.

струкцию формы координационного взаимодействия как устойчивую фор му производимых координационных мероприятий, форму коорди национного регулирования, проявление в реальной действительности коор динационной активности субъектов и участников координационной дея тельности.

Таким образом, форму координационного взаимодействия можно определить как часто повторяемую на практике и находящую некоторое отражение (закрепление) в правовых актах совокупность последовательно производимых координационных действий и операций, осуществляемых с помощью специфических средств и методов, определенными способами, с предусмотренной формой фиксации результатов их производства, представляющую собой форму координационного регулирования действий субъектов и участников координационной деятельности. Форма координационного взаимодействия – сложное комплексное образование, однако его практическую значимость трудно переоценить. Планирование и осуществление непосредственно координационных мероприятий, относящихся к той или иной форме координационного взаимодействия, дает большую экономию правовых средств, трудовых и материальных ресурсов, позволяет достигнуть поставленной цели – установления наиболее целесообразного соотношения в деятельности компетентных органов, согласованности их деятельности – гораздо быстрее, надежнее и эффективнее.

Формы координационного взаимодействия достаточно разнообразны.

Это, например, осуществляемый по определенным правилам обмен информацией и ее анализ, комплексные проверки и т.п.

Одной из наиболее часто применяемых форм координационного взаимодействия является координационное совещание. Оно состоит в обсуждении руководителями различных органов тех или иных вопросов, как правило, относящихся к их совместной деятельности. Координационное совещание образуется при руководителе координирующего органа (координирующем субъекте). Он же председательствует на его заседаниях. В заседаниях участвуют постоянные члены координационного совещания (координируемые субъекты), но могут быть приглашены руководители органов государственной власти и управления, общественных объеди нений, ученые, представители средств массовой информации (они могут быть как координируемыми субъектами, так и участниками).

Важное значение следует уделять планированию координационных совещаний. Причем, планирование координационных совещаний целесообразно осуществлять не только в отношении конкретного заседания координационного совещания, что само собой разумеется, но и в целом, на определенный период и для ряда заседаний. Так, например, прокурором Ярославской области в начале 2000 г. утвержден План работы координационного совещания руководителей правоохранительных органов Ярославской области на 1 полугодие 2000 года, предварительно одобренный другими субъектами координационного процесса. В плане нашли отражение наименование мероприятий, указание на исполнителей и срок исполнения. Утвержден состав координационного совещания. При осуществлении такого мероприятия как заседание координационного совещания всегда целесообразно сочетать реализацию надведомственных и внутриведомственных полномочий координирующего органа. Так, например, решение совместного заседания координационного совещания руководителей правоохранительных органов области и Координационного Совета по борьбе с преступностью и коррупцией при Так, например, в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ от 18.04.96. № 567, координационное совещание образуется в составе:

председателя (прокурора) и членов (руководителей соответствующих правоохранительных органов по должности или лиц, исполняющих их обязанности). Цит.

по: Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации». С приложением ведомственных нормативных актов. Под ред. Ю.И.Скуратова. - М., 1996. С.34.

См.: Бюллетень прокуратуры Ярославской области. 2000. № 1. - С.20-23.

Губернаторе области, проведенного 21.03.2000. под председательством прокурора области в целях повышения согласованности работы по принудительному исполнению исполнительных документов и активизации работы службы судебных приставов-исполнителей в целом обращено не только к его участникам - неподчиненным прокурору органам, но и к прокурорам городов и районов, полномочия прокурора области по отношению к которым – властно-внутриведомственные. Как свидетельствуют практические работники правоохранительных органов, рассмотрение на координационных совещаниях наиболее актуальных и проблемных вопросов борьбы с преступностью оказывают позитивное влияние на состояние законности. Так, «предметное обсуж дение с руководителями соответствующих органов вопросов применения норм КоАП РСФСР, организующая роль и действенный контроль в этом направлении со стороны координационного совещания при Северном транспортном прокуроре способствовали существенному улучшению административной практики органов, обладающих правом наложения административных взысканий».2 Отмечалась большая роль координа ционных совещаний и в практике правоохранительных органов СССР. Другой важной и часто недооцениваемой юристами-теоретиками формой координационного взаимодействия остается совместный семинар.

Указанная форма координационного взаимодействия нашла широкое при менение на практике. Так, например, в Докладе о состоянии окружающей природной среды Ярославской области в 1999 году Госкомэкологии Ярос лавской области отмечается, что «Ярославская межрайонная природо охранная прокуратура … провела семинары с работниками отдела дознания УВД Ярославской области по расследованию уголовных дел по фактам незаконной порубки деревьев, нарушений правил охоты и рыболовства и по Бюллетень прокуратуры Ярославской области. Ярославль. 2000. № 7 - С.5.

Осипов Ю. Координационная деятельность прокуратуры.// Законность. 1999.№ 9.- С.25.

См., например: Барышев В.В. Часовые закона. Из истории Тверской прокуратуры (1722 1997 гг.). - Тверь. 1997. - С.120-123.

взаимодействию с работниками управлений лесного хозяйства Ярославской области по вопросам правильности оформления первичных документов, о своевременном предоставлении информации о лесонарушениях… Работ ники прокуратуры … провели семинар с председателями комитетов по ох ране окружающей среды… С госинспекторами рыбоохраны проведены се минары по вопросам наложения административных взысканий за на рушение законодательства об охране рыбных запасов, оформления и передачи в правоохранительные органы материалов, содержащих признаки преступлений, подготовки материалов в суд».1 30.05.2000. прокуратурой Ярославской области проведен учебно-методический семинар по организации надзора за исполнением законодательства об исполнительном производстве с участием работников прокуратуры области, городских и районных прокуратур, представителей Управления юстиции по Ярославской области Министерства юстиции РФ, Отделения федерального долгового центра при Правительстве РФ по Ярославской области, других лиц. Заслушанные на семинаре сообщения, проведенные общие и инди видуальные беседы, обмен мнениями и информацией помогли наладить до лжное взаимодействие работников органов прокуратуры с контро лирующими органами, в том числе, выявить «узкие» места исполнения законодательства об исполнительном производстве, наметить совме стные проверки и иные согласованные мероприятия, решить вопро сы о единообразном применении ряда норм на территории области, опре делить порядок оперативного взаимодействия и обмена информацией в данной области всех заинтересованных в ней служб. Специфика и практическая ценность семинаров состоит в возможности «живого» общения работников компетентных органов Доклад о состоянии окружающей природной среды Ярославской области в 1999 году.

Ярославль. 2000. С.120. См. также: Барышев В.В. Указ.соч. С.120-121.

См.: Архив прокуратуры Ярославской области. Дело № 7-08-2000. С.54., а также: Дело № 7-13-2000. Т.1. С.123.

субъектов юридической деятельности по возникающим в их практике вопросам, как правило, вопросам правоприменения.

Распространенными разновидностями форм координационного взаимо действия являются различные совместные группы (бригады, комиссии, комитеты и т.п.) как относительно постоянно действующие органы, вклю чающие в себя представителей различных компетентных органов (подра зделений этих органов). В качестве примера можно привести совместные следственно-оперативные группы (бригады) органов прокуратуры, внут ренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и рассле дования деятельности организованных преступных групп. Согласно п.1.1.

упомянутого выше Положения о совместных следственно-оперативных группах (бригадах) органов прокуратуры, внутренних дел, безопасности и налоговой полиции для пресечения и расследования деятельности организованных преступных групп данные группы создаются в целях объединения усилий следственных, оперативных, технических и других служб и подразделений правоохранительных органов по пресечению и расследованию деятельности организованных преступных групп.

Сотрудники правоохранительных органов, включенные в состав групп, подчиняются ее руководителю независимо от их ведомственной принадлежности, то есть речь по сути идет о надведомственных координационных полномочиях координирующего субъекта. Эти надве домственные полномочия ограничены лишь двумя факторами: сроком пребывания сотрудников правоохранительных органов в составе группы и осуществлением ими деятельности в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства независимо от идущих в разрез с этими требованиями приказов и иных указаний руководителя групп.


В целом, практические работники правоохранительных органов весьма положительно оценивают деятельность такого рода групп. См., например: Исаенко В.Н. «О проблемах организации расследования серийных убийств в Российской Федерации. // Прокурорская и следственная практика. 2000. № 1-2. По результатам анкетирования, проведенного автором среди работников правоохранительных органов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти и местного самоуправления Ярославской области, установлено, что 92 % опрошенных принимали участие в осуществлении такой формы координационного взаимодействия как обмен информацией с иными подразделениями своей организации и другими органами, 83 % респондентов осуществляли согласование своей позиции с позицией другого подразделения своей организации (в том числе, визировали документы и т.п.), 71 % участников анкетирования принимали участие в координационных семинарах и иных полуофициальных встречах, 32 % опрошенных участвовали в заседаниях координационных (оперативных) совещаний (комиссий, коллегий и т.п.), 11 % респондентов работали в постоянных межведомственных органах (следственно-оперативных группах, комиссиях и т.п.), 10 % - осуществляли сверки, 9 % - совместные выезды, 7 % - комплексные проверки, а 3 % опрошенных издавали совместные с другими органами нормативные указания для нижестоящих должностных лиц и организаций.

Формы координационного взаимодействия не изолированы друг от друга в практике компетентных органов. Так, например, по результатам комплексной проверки, осуществленной совместными усилиями представителей различных компетентных органов, может быть созвано координационное совещание;

на координационном совещании может быть обсуждена деятельность совместной следственно-оперативной группы (бригады);

по результатам совещания может быть запланировано проведение семинаров и т.д. С.146;

Пьянкова О.В. Организация взаимодействия с органами дознания при раскрытии и расследовании умышленных убийств и бандитизма. // Прокурорская и следственная практика. 2000. № 1-2. - С.110 и сл.

Согласно п.7 резолютивной части решения координационного совещания руководителей правоохранительных органов Ярославской области от 12.05.98. «О результатах проверки исполнения законодательства об охране лесов», например, начальнику Управления лесами Представляется, что нормативное закрепление механизма координационного регулирования в целом либо его отдельных составных частей (наиболее распространенных и эффективных на практике форм координационного взаимодействия и некоторых других) применительно к тому или иному типу координации, государственному компетентному органу, сфере координируемых отношений, любой координационной активности существенно способствовало бы повышению эффективности координационных мероприятий и, в конечном итоге, привело бы к существенному повышению общей эффективности деятельности государственной власти.

Другим важным средством повышения эффективности использования форм координационного взаимодействия на практике является их правильное планирование. Необходимым условием для этого является наличие у координирующего субъекта исчерпывающей информации по этим вопросам. Поэтому сбор и анализ информации должен стать неотъемлемой частью работы координирующего субъекта по подготовке и планированию координационных мероприятий.1 При этом следует помнить, что контроль за исполнением совместных решений и анализ эффективности координационной деятельности в целом по ее окончании (производстве конкретного координационного мероприятия) также подразумевает наличие исходной (до производства координационного мероприятия) и последующей (после его проведения) информации, отражающей количественные и качественные характеристики Ярославской области и директорам государственных и межхозяйственных лесхозов в числе прочего предложено провести работу с сотрудниками вверенных им органов по изучению требований действующего законодательства на семинарах-занятиях с приглашением сотрудников органов прокуратуры и внутренних дел. // Архив прокуратуры Ярославской области. Дело № 7.1-15-98. Т.1. - С.115.

См. об этом: Сомин И.Л. Координация действий городской (районной) прокуратуры с другими государственными органами и общественными организациями по борьбе с преступностью и предупреждению правонарушений / Вопросы совершенствования организации работы в прокуратуре. - Иркутск. 1976. - С.70;

Шалумов В. Планирование работы районной прокуратуры. // Законность. 1996. № 9. - С.30.

координируемых отношений, в том числе, результаты деятельности органов, подвергаемых координационному воздействию.

Немаловажен также действенный и эффективный контроль за исполнением на практике координационных решений, поскольку именно последующий контроль позволяет в полной мере установить эффективность производства тех или иных координационных мероприятий, их практическую результативность, а, следовательно, ценность. Так, например, 21.03.2000. было проведено совместное заседание координационного совещания руководителей правоохранительных органов Ярославской области и Координационного Совета по борьбе с преступностью и коррупцией при Губернаторе области «О мерах по активизации работы службы судебных приставов по Ярославской области». На заседании, в числе прочего, обсуждены проблемы взаимодействия служб судебных приставов с правоохранительными и иными государственными структурами. По результатам заседания принято решение, содержащее указание на необходимость проведения определенными органами тех или иных конкретных мероприятий. В целях контроля на февраль 2001 г запланировано повторное координационное совещание с обязательным информированием правоохранительных и контролирующих органов прокурора области о проделанной работе по исполнению решения от 21.03.2000. См.

подробнее: Бюллетень прокуратуры Ярославской области. 2000. № 7. С.1-6. Также см.:

Координация – понятие повседневное // Законность. 1997. № 7. - С.40.

ГЛАВА РОЛЬ И МЕСТО КООРДИНАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВА 3.1. Функции координационной деятельности.

В философии и частных науках понятие «функция» употребляется в самых различных значениях. Так, философские словари понимают под функцией (functio – исполнение, совершение) внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений1 либо, применительно к философско-социологической характеристике категории, ту роль, которую какой-либо социальный институт выполняет относительно потребностей общественной системы более высокого уровня организации или интересов составляющих ее классов, социальных групп и индивидов, а также зависимость, наблюдаемую между различными социальными явлениями и процессами в рамках данной общественной системы.2 Этимологическому подходу свойственно понимание под «функцией» деятельности, круга деятельности, работы, исполнения и т.п.3 В юридической науке термин «функция» нередко употребляется для характеристики социальной роли государства и права4, либо их социального назначения.5 Сам термин «функция» многозначен. Он приемлем для характеристики любых динамических структур. Однако, в любом случае с функцией связывается направленное избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды.

См.: Философский словарь. - М., 1975. - С.448.

См.: Философский энциклопедический словарь. - М., 1983. - С.751.

Словарь иностранных слов. - М., 1954. - С.755;

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1986. - С.746;

Советский энциклопедический словарь. - М., 1980. - С.1449.

См.: Теория государства и права. Учебник. Под ред. В.К. Бабаева. - М., 1999. - С.252.

См.: Самощенко И.С. Правовые формы осуществления функций Советского государства.

// О научном единстве проблем общей теории права и трудового права: Тр.ВЮЗИ. - М., 1978. Т.56. - С.21.

На сегодняшний день нет как единого взгляда на проблему функции права, так и общепризнанного понятия функции юридической деятельности. Этот термин в литературе понимается неоднозначно.

Нередко функция отождествляется с самой юридической деятельностью, ее сторонами1, видами, формами, отдельными что представляется методологически неверным, так как изначально не позволяет исследовать содержание и типологию как юридической деятельности, так и самой функции.2 Функция все же представляет собой «реализующееся свойство»3, поэтому вряд ли правы авторы, понимающие под функциями цели и задачи.4 Иногда под функцией понимаются также последовательно стадии управленческого цикла.5 Таким сменяющиеся определением ставится знак равенства между элементом процессуальной формы юридической деятельности и функцией юридической деятельности как целостной системы.6 Помимо указанного, данный подход предполагает постоянное (перманентное) изменение функций юридической (и координационной как ее полноценной разновидности) деятельности в ходе практического осуществления такого рода деятельности (например, конкретного координационного процесса). Зависимость сущности функции от стадийности позволяет к тому же говорить о том, что при различных формах координационного взаимодействия, для которых свойственна специфика стадий и циклов, функции одного и того же института – координационной деятельности - должны быть различными. Учитывая многообразие и открытый перечень форм координационного См.: Дружинин В.В., Конторов Д.С. Проблемы системологии. - М., 1976. - С.36;


Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. - М., 1987. - С.170.

См. об этом: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.123.

См.: Фурман А. Материалистическая диалектика: Основные категории и закон. - М., 1969. - С.76.

См., например: Гурней Б. Введение в науку управления. - М., 1969. - С.35;

Куценко В.И.

Социальная задача как категория исторического материализма. - Киев. 1972. - С.101.

См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1968. - С.35;

Тихомиров Ю.А.

Управленческое решение. - М., 1972. - С.15-16.

Подробнее об этом см.: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.124.

взаимодействия, об общих функциях координационной деятельности не следует вести речь вообще.

Все-таки более приемлемой представляется точка зрения, в соответствии с которой функция должна пониматься как направление действительность1, воздействия данной системы на реальную где отражается сущность явления, его закономерности развития и социальное назначение. Проф. Карташов предлагает следующее определение функции юридической деятельности: «Под функциями юридической деятельности следует понимать относительно обособленные направления гомогенного влияния ее на объективную и субъективную реальность, в которых проявляются и конкретизируются ее природа, творчески-преобразующая роль и социально правовое назначение…».3 В целом, такая конструкция целиком и полностью подходит в качестве определения понятия функции координационной деятельности, из чего мы и будем исходить в дальнейшем.

Действительно, функция координационной деятельности – это всегда целенаправленное воздействие (влияние) на общественные отношения. По своей природе оно, безусловно, однородно. Функции координационной деятельности тесно связаны с целями и задачами координационной деятельности, важнейшая из которых установление наиболее – целесообразного соотношения деятельности компетентных органов в целях повышения эффективности выполнения ими общественных задач и функций, посредством чего должны более полно удовлетворяться общесоциальные, групповые и индивидуальные потребности и интересы.

Такого рода цель координационной деятельности определенным образом обусловливает наличие у последней тех или иных социально-значимых См.: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.124.

См.: Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов. 1979. - С.197;

Алексеев С.С. Общая теория права. - М., 1981. Т.1. - С.191.

Карташов В.Н. Указ. соч., - С.124.

функций, раскрывает их содержание, позволяет выбирать способы и средства их достижения. В функциях координационной деятельности конкретизируются ее стороны и свойства, содержание и форма. Изменение, даже в форме уточнения, корректировка функций координационной деятельности неминуемо окажет соответствующее влияние на элементы ее содержания и формы.

В функциях ярко проявляется государственно-властный, творчески преобразующий и конструктивно-ценностный характер самой коорди национной деятельности. Функции координационной деятельности, также как и функции других разновидностей юридической деятельности, объективно обусловлены конкретно-историческими факторами развития общества, его экономико-социальной и политической структурой, уровнем правовой культуры и правосознания, как общественного, так и отдельных лиц. В большей степени, чем это свойственно для других разновидностей юридической деятельности, функции координационной деятельности обусловлены уровнем законности и правопорядка в государстве, силой и полнотой государственной власти, общим состоянием государственного аппарата, правовой культурой субъектов координационной деятельности.

Каждая из функций призвана отражать лишь один из аспектов влияния на объективную и субъективную реальность, однако, рассматриваемые в совокупности, взаимодействии и взаимозависимости, функции координационной деятельности позволяют создать целостную картину влияния данного правового явления на общественные отношения, показать роль и место координационной деятельности в правовой системе общества. Сама по себе координационная деятельность - система многофун кциональная. Указанное, в свою очередь, требует разграничения отдельных направлений ее влияния на реальную действительность. В литературе Подробнее об этом см.: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.125.

приводится большое разнообразие критериев для деления функций юридической деятельности и их классификаций.2 Многие из приводимых критериев и классификаций возможно использовать и для координационной деятельности. Так, например, одним из существенных критериев классификации координационной деятельности служит определенная сфера общественной жизни, которая подвергается влиянию со стороны координационной деятельности: здесь мы выделяем экономическую, политическую, социальную (в узком смысле слова), идеологическую, воспитательную и другие функции координационной деятельности. Поскольку в ряде случаев координационная деятельность направлена на решение не только внутренних задач нашего государства и общества, но и обращена «во вне», в область внешних отношений, мы можем выделять внешние и внутренние функции. По времени действия функции координационной деятельности можно подразделять на постоянные и временные. Полезна классификация функций и в зависимости от характера совершаемых субъектом действий и полученных результатов (регистрационно-удостоверительная, правообразующая, правоизменяющая, правопрекращающая, контрольная, правоохранительная и другие функции).

Возможно деление функций координационной деятельности на основные и неосновные (вспомогательные), что, в числе прочего, позволяет говорить и о выделении подфункций координационной деятельности и т.д.

Разумеется, не все функции координационной деятельности заслуживают одинакового к себе внимания. Учитывая многофункциональность координационной деятельности вообще, можно говорить, конечно же условно, о «дереве функций», представляющем их определенную иерархию. Координационной деятельности присущи общесоциальные, общие юридические и собственные (специальные) функции. Первые две группы функций свойственны любой юридической деятельности и характерны для координационной деятельности как См., например: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.126-128 и сл.

разновидности последней. Последние функции специфичны и присущи, в рассматриваемом аспекте, только координационной деятельности, что позволяет отметить особое место и особую роль координационной деятельности как среди и для других типов (видов, подвидов) юридической деятельности, так и в правовой системе общества в целом. Ограниченные объемом и назначением настоящей работы, мы рассмотрим лишь основные функции координационной деятельности применительно к каждой для указанных выше трех групп.

Прежде всего, координационной деятельности свойственны общесоциальные функции. Среди них наиболее значимыми следует назвать экономическую, политическую, социальную, воспитательную и, в современных условиях, экологическую общесоциальные функции координационной деятельности.

Экономическая функция занимает ведущее место среди общесоциальных функций юридической деятельности. Важна данная функция и с точки зрения деятельности координационной. Во времена Советского Союза координация управления народнохозяйственной деятельностью государства расценивалась в качестве основных факторов успеха последней. Координационная деятельность вносила организо ванность и порядок в экономические отношения, дисциплинировала действия их участников, создавала индивидуально-конкретные и иные юридические условия и гарантии для нормальной хозяйственной деятель ности государственных и кооперативных предприятий, позволяла оператив но реагировать на возникновение и изменение потребностей экономиче ского развития.1 Действовали системы Госплана, Госснаба и т.п., осущест влявшие жесткое управление и, на основе этого, координацию деятельности хозяйствующих субъектов. Переход от плановой командно-админис тративной экономики к рынку привел к почти полному отказу государства от координации управления экономической сферой жизни общества.

См.: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.130.

Экономически самостоятельным субъектам было предоставлено право координировать свою хозяйственную деятельность2, однако, такого рода координационная деятельность уже не будет государственно-властной.

Напротив, в соответствии же с п.1 ст.7 Закона РФ от 22.03.91. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминирующие или, напротив, благоприятствующие условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов хозяйствующих субъектов или граждан,1 а пунктом 2 указанной статьи (в ред.

Федерального закона от 25.05.95. № 83-ФЗ) запрещается наделение су ществующих структур управления полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции. Тем не менее, представляется, что полный отказ государства от координации управления отдельными экономическими и хозяйственными процессами неоправдан, может привести и приводит на практике к тяж ким для государства и общества социально-экономическим и иным по следствиям. Самоустранение государства от координации управления процессами приватизации государственных и муниципальных предприятий, жилья приводит к разбазариванию государственной и муниципальной собственности, скупке по низкой цене огромных имущественных комплексов отдельными лицами, в том числе представителями криминала, социальной несправедливости. Принимаемые государством меры к См., например, ст.121 Гражданского Кодекса РФ// Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.

Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст.

499.

управлению государственной и муниципальной собственностью явно недостаточны, зачастую сводятся к формальным проверкам и заседаниям многочисленных комиссий и комитетов, без какой-либо реальной координа ции. Определенные координационные мероприятия осуществляются госу дарством в области защиты прав потребителя, создания условий для сво бодной конкуренции и ограничения монополистической деятельности, уп равления хозяйственной деятельностью естественных монополий, однако, эти мероприятия до настоящего времени неэффективны. Действовавший механизм координации хозяйственных процессов сломан, а новый не создан, что является одной из экономических задач российской государ ственной власти на современном этапе.

Координационная деятельность осуществляла и осуществляет важную политическую функцию. С одной стороны, координационная деятельность сама по себе носит политический характер: в ней отражаются и через нее появляются политические интересы общества и государства. В данном случае интересы общества и государства объективно совпадают: общество стремится к наиболее совершенному орудию политической власти, которое было бы способно защитить его права, а государство обеспокоено своей собственной эффективностью, согласованностью действий многочис ленных и разнообразных органов государственного аппарата, их террито риальных и структурных подразделений. С другой стороны, она является относительно самостоятельным образованием правовой системы и, в свою очередь, оказывает влияние на политическую сферу жизни общества, способствуя грамотному и экономичному решению стоящих перед обществом и государством задач.

В переходный период координационная деятельность приобретает особое политическое значение. Именно в настоящее время требуется наибольшая согласованность действий компетентных государственных органов (их территориальных и структурных подразделений) в деле Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 1977.

государственного управления. Постоянно обращается внимание на необхо димость координации как действенного средства повышения эффектив ности деятельности государственного аппарата и высшими должностными лицами государства. Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию «Общими силами - к подъему России» от 17.02.98. говорится о необходимости возложения задачи координации деятельности территориальных подразделений федеральных структур на полномочных представителей Президента в регионах, об актуальности принятия Фе дерального закона «О полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в вопросах международных и внешнеэкономи ческих связей и о порядке их координации» и т.п.1 В Послании Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» от 30.03.99. идет речь о необходимости укрепления межведомственной координации, роли в этом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов.2 Поднимались конкретные вопросы координации и в других Посланиях главы государства. О важности и необходимости координации нередко заявляли и руководители координирующих субъектов. Так, Генеральный прокурор РФ Ю.И. Скуратов на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ в 1995 году прямо указывал, что координация – требование жизни;

именно она дает возможность глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, осуществлять согласованные меры.4 Вопросы координации не раз поднимались и видными общественными деятелями. Российская газета. № 36. 24.02.98.

Российская газета. № 60. 31.03.99.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране» от 06.03.97. // Российская газета. № 47, 07.03.97.;

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций» от 03.04.2001. // Российская газета. № 66, 04.04.2001. С.3-4.

Главное – охрана конституционных прав и свобод человека. По материалам коллегии. // Законность. 1996. № 3. - С.6. См., также: Новое в законе о прокуратуре. Интервью с Сущность социальной функции координационной деятельности выражается в том, что по своей природе она относится к социально преобразующей деятельности, направленной на обработку «людей людьми».1 О социальной функции права имеется обширная литература, на которой не следует останавливаться в целях настоящей работы. Важно лишь отметить, что само по себе право является мощным социальным регулятором, в связи с чем праву присуща функция социального контроля.

«Право в этом направлении оказывает воздействие на поведение субъектов, с одной стороны, в качестве средства стимулирования, поощрения (морального, материального), с другой – ограничения (удержание от совершения неправомерных действий) того или иного поведения». С учетом изложенного, роль координационной деятельности для решения социальных задач необыкновенно велика. Координационная деятельность позволяет сделать государственный механизм менее громоздким, более экономичным и эффективным3, поставить его на службу обществу. При этом координационная деятельность влияет на социальную жизнь общества большей частью опосредованно – через повышение эффективности деятельности компетентных органов государства как политическо-социально-экономической организации гражданского общества. Однако, говоря о высокой социальной ценности права вообще и координационной деятельности в частности, не следует слишком широко понимать их роль и функции в организации общественных отношений. Генеральным прокурором РФ Ю.И. Скуратовым. // Законность. 1996. № 4. - С. 5.;

Скуратов Ю. Роль прокуратуры в укреплении законности и правопорядка.// Законность.

1996.№ 12. - С.4.

См., например: Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию ? // Публицистика. Статьи и речи. Т.1. - Ярославль, 1995. - С.578-581, 594-595.

См. об этом применительно к юридической деятельности вообще: Карташов В.Н. Указ.

соч., - С.132.

Синюков В.Н. Функции права / Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. Н.И.

Матузова и А.В. Малько. - М., 1997. - С.156.

См.: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.133.

См. об этом: Матузов Н.И. Правовой нигилизм и правовой идеализм как две стороны «одной медали» // Правоведение. 1994. № 2.

В современных условиях перед государством и обществом особенно актуально встал вопрос охраны природы и рационального природопользования как единственного пути выживания мировой цивилизации. Статья 58 Конституции РФ гласит: «Каждый обязан сохра нять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным бога тствам». Являясь обязанностью всех и каждого, охрана окружающей приро дной среды и ее умелое использование становится и важнейшей обязан ностью государственных органов. Координационная деятельность, как и иные разновидности юридической деятельности, как и само право в целом1, выполняет, хотя и достаточно специфически, экологическую функцию.

Реализация экологической функции в данном случае происходит с помощью различных координационных правовых способов и средств.

Прежде всего, это координация правоприменительной, контрольной и надзорной деятельности в области охраны природы и природопользования.

Особую значимость здесь приобретают такие формы координационного взаимодействия как обмен оперативной и статистической информацией, совместные проверки и выезды, совместные обследования состояния природных объектов или деятельности того или иного предприятия.

Так, например, в мае 2000 г. совместной проверкой Ярославского областного отделения Российской транспортной инспекции, санитарно эпидемиологической службы на водном и воздушном транспорте, Ярославской транспортной прокуратуры, Ярославской природоохранной прокуратуры, иных заинтересованных органов было исследовано соблю дение природоохранного законодательства при осуществлении производ ственной деятельности на рейде в г.Ярославле ЗАО «Ярославская судоход ная компания «Волготанкер». По результатам проверки было проведено ко ординационное совещание, на котором были указаны конкретные дополни тельные меры в области водопользования, которые бы лучше способство Байтин М.И., Сенякин И.Н. Основные внутренние функции / Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - С.68.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.