авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

«Министерство внутренних дел Российской Федерации Нижегородская академия МВД России На правах рукописи ...»

-- [ Страница 4 ] --

вали охране окружающей природной среды, спланированы дополнительные совместные рейды, приняты иные координационные решения. В области координационной деятельности правоохранительных органов в сфере охраны природы особое значение приобретает такая специфическая форма координационного взаимодействия как сверка мате риалов, направленных в правоохранительные органы. Сверки производят следующим образом. Контролирующий орган, выявляя нарушения закон одательства с признаками уголовно-наказуемых деяний, направляет такие материалы для разрешения по подследственности, главным образом, в органы внутренних дел. Орган, рассматривающий материал, принимает по нему решение. Впоследствии орган прокуратуры субъекта Федерации за прашивает у контролирующего органа информацию о направлении матери алов проверок в правоохранительные органы. Получив информацию, орган прокуратуры субъекта Федерации поручает подчиненным нижестоящим прокурорам осуществить проверку законности принятых по материалам ре шений. В случае принятия правоохранительным органом, разрешавшим ма териал, решения об отказе в возбуждении уголовного дела и согласия нижестоящего прокурора с принятым решением, данный материал напра вляется вышестоящему прокурору, которым проверяется законность принятого решения. О результатах проверки орган прокуратуры субъекта Федерации извещает контролирующий орган своего же уровня, направля вший материалы для проверки в порядке ст.109 УПК РСФСР. Сверку нель зя сводить лишь к надзору за законностью принятого по факту решения, она представляет собой форму координационного взаимодействия, позволя ющую согласовать деятельность правоохранительных и контролирующих органов в области борьбы с преступлениями в сфере охраны природы.

Сверки широко распространены в практике органов прокуратуры. Так, прокуратурой Ярославской области в сфере природоохранного законодате См.: Дело № 7-15-2000. Т.3 // Архив прокуратуры Ярославской области. С.144.

льства во исполнение Указания Генеральной прокуратуры РФ № 7/4-1- от 19.12.96. «О производстве сверки» и совместного Указания заместителей Генерального прокурора России и Председателя Роскомзема от 22.09.95. «О порядке передачи материалов о нарушениях земельного законодательства в органы прокуратуры» ежеквартально производятся сверки материалов про верок о нарушении рыбоохранного и земельного законодательства с приз наками уголовно-наказуемых деяний, направленных в правоохранительные органы, с инспекциями рыбоохраны и органами земельных ресурсов.

В качестве мощного социального регулятора, тесно связанного с иными нормативными системами общества – традиционной (обычной), нравственной, религиозной, - право оказывает воспитывающее воздействие на поведение субъектов как через отдельные нормы, институты и меха низмы, так и в целом как самостоятельный фактор духовной жизни обще ства. Воздействие данной функции осуществляется путем информирования граждан об общеобязательных образцах поведения в тех или иных обще ственных отношениях, разъяснения мотивов и целей установления таких масштабов, убеждения в их необходимости, справедливости и социальной ценности.2 Таким образом, воспитательная функция относится к числу ос новных в системе общесоциальных функций координационной деятельно сти. Уже сам процесс согласования деятельности различных компетентных органов и их подразделений, контроль за исполнением координационных решений оказывает большое воспитательное воздействие на граждан и должностных лиц, непосредственно участвующих в этом процессе, а также на лиц, получающих информацию о данной деятельности.

В связи с указанным, главная задача, стоящая перед субъектами и участниками координационной деятельности, заключается в формировании привычек, навыков, стойких установок и ориентиров, личного убеждения См., например: Дело № 7-33-99., дело № 7-33-2000. // Архив прокуратуры Ярославской области.

См.: Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права: Курс лекций. - Казань. 1987.

- С.204-210.

каждого гражданина и должностного лица в объективной необходимости и полезности согласованного правомерного поведения, во вредности правона рушений и необходимости борьбы с ними. В силу специфики координационной деятельности ее воспитательная функция состоит, прежде всего, в воздействии на должностных лиц, непос редственно участвующих в координационном процессе: координирующего и координируемых субъектов и участников координационной деятельности.

Имеется и серьезное воспитательное влияние на граждан, однако такое вли яние для координационной деятельности с точки зрения ее воспитательной функции не определяющее, имеет вторичное, опосредованное значение.

Задача воспитательного влияния координационной деятельности состоит в формировании у должностных лиц компетентных органов психического представления об объективной необходимости согласования действий и мероприятий, когда координация должна из временной и формальной процедуры превратиться в неотъемлемую часть каждодневной работы должностных лиц компетентных органов как эффективное средство для повышения общей результативности их деятельности.

Как отмечалось выше, координационной деятельности присущи и общие юридические функции, в которых проявляется специфическая природа и роль координационной деятельности как разновидности деятель ности юридической в правовой системе общества. Обычно к особо значи мым общим юридическим функциям юридической деятельности относят регистрационно-удостоверительную, правоконкретизирующую и право охранительную функции, каждая из которых состоит из ряда подфункций. Координационная деятельность, бесспорно, выполняет регистраци онно-удостоверительную функцию, что заключается в юридическом закре плении уже существующих и нарождающихся общественных отношений, например, в практике правоохранительных органов по тому или иному См.: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.136.

См., например: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.137-141.

вопросу. Вместе с тем, в силу специфики координационной деятельности, юридическое закрепление некоторых общественных отношений обязательно только для субъектов и участников координационного процесса, а вне этих рамок не имеет важного юридического значения.

Например, при судебном рассмотрении спора не будет иметь доказательст венного или какого-либо руководящего значения факт закрепления тех или иных отношений на заседании координационного совещания руководи телей правоохранительных органов. Тем не менее, принятие, например, ко мпетентным органом решения о создании следственно-оперативной брига ды (группы) по уголовному делу как юридическое закрепление соответству ющий отношений будет иметь юридическое значение, поскольку все добытые участниками такой группы доказательства с этой точки зрения будут для суда легитимными и т.п. Вместе с тем, координационная деятельность, как правило, не касается юридического закрепления конкре тных социальных ситуаций, в ее процессе не удостоверяются права граждан и организаций, договоры, сделки и т.п.

Правоконкретизирующая функция координационной деятельности заключается, как и для любой иной разновидности юридической деятельности, в переводе абстрактного содержания правового акта на более конкретный уровень, осуществляемого путем логической операции ограничения понятий, содержащихся в данных актах. О значении координационной деятельности для правоприменения подробно говорилось выше. Отметим лишь, что согласованный перевод абстрактных велений правового акта на жизненные реалии имеет огромную самостоятельную ценность.

Координационная деятельность выполняет правоохранительную функцию, состоящую из ряда подфункций, прежде всего, превентивной, правообеспечительной, правовосстановительной, карательной и компенси рующей. Правообеспечительная функция состоит в создании определенных условий, предпосылок, способов и средств, обеспечивающих нормальное функционирование общественных отношений, достижение соответ ствующих целей, осуществление требований права. Превентивная функция координационной деятельности состоит в предупреждении противоправных деяний, правонарушений. Правовосстановительная функция заключается в разработке и закреплении соответствующих мер защиты, с фактическим и юридическим восстановлением нарушенного правопорядка, прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц. Карательная функция связана с нормативно-правовой формулировкой штрафных санкций, в применении к конкретному физическому или юридическому лицу таких мер государственного воздействия, которые связаны с теми или иными лишениями – материального, личного, организационного характера.

Компенсирующая функция1 выражается в возмещении, вознаграждении за выбывшее или уничтоженное противоправным путем, добровольно уступленное или принудительно изъятое и т.п.

Нетрудно заметить, что в большем объеме из перечисленных функций координационной деятельности свойственны превентивная и правообеспечительная, в меньшей - правовосстановительная, карательная и компенсирующая.

Среди собственно-юридических функций юридической деятельности, свойственных и деятельности координационной, в зависимости от характера изменений в реальной действительности выделяют также правообразующую, правоизменяющую, правопрекращающую, праворазъясняющую и контрольную.2 Как мы увидим ниже, среди перечисленных функций координационной деятельности особое значение имеют праворазъяснительная и контрольная.

Следует отметить, что не все авторы выделяют компенсирующую (компенсационную) функцию в качестве самостоятельной и сводят ее к правовосстановительной. См., например: Рыженков А.Я. Компенсационная функция советского гражданского права:

Автореф.дис….какд.юрид.наук. Саратов, 1981. - С.9-11.

См., например: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.140-141.

Правопреобразующая функция координационной деятельности направлена, главным образом, на возникновение нужных социальных ситуаций, создание юридических условий и предпосылок и т.п.

Правоизменяющая функция, в основном, связана с изменением компетенции, правового статуса тех или иных субъектов и участников координационного процесса. Правопрекращающая функция означает, что в некоторых случаях координационная деятельность направлена на прекра щение действия правовых предписаний, существующих правоотношений, конкретных прав и обязанностей. Праворазъяснительная функция также присуща координационной деятельности и состоит в разъяснении в ходе координационных мероприятий смысла того или иного правового акта, что оказывает огромное воздействие на практику его применения. Контрольная функция органично присуща координационной деятельности, о чем подробно говорилось выше. Она состоит в сопоставлении фактического положения вещей с намеченными целями, в оценке сделанного на практике, разработке и принятии мер по устранению допущенных недостатков и т.д.

Без контроля не может быть сколько-нибудь эффективной координации.

Помимо общих юридических функций, которые присущи и другим разновидностям юридической деятельности, координационная деятель ность имеет и свои собственные, специальные функции. Мы полагаем, что среди таких функций следует выделять функцию согласования действий, специально-информационную функцию, функцию экономии средств госу дарственного воздействия, функцию обеспечения совместной деятельности.

Функция согласования действий заключается в разработке, создании и практической реализации механизма учета, оценки и единообразного совершения действий компетентных органов в той или иной сфере их совместной деятельности. Речь, следовательно, идет о механизме их взаимодействия, который проявляется в создании и реализации форм коор динационного взаимодействия, рассмотренных нами выше.

Информационно-ориентирующая функция вообще присуща праву и иным разновидностям юридической деятельности. Применительно к координационной деятельности речь идет о специально-информационной функции, которая подразумевает не только обмен оперативной, стати стической и иными видами информации между компетентными органами (субъектами координационной деятельности), но и требование к субъектам такого обмена действовать в соответствии с переданной им информацией, реализовывать ее в своей практике.

Близко к функции согласования действий стоит функция обеспечения совместной деятельности компетентных органов. Тем не менее, это само стоятельная функция координационной деятельности. Ее смысл состоит не в согласовании действий, а в обеспечении непосредственной совместной деятельности компетентных органов, например, в совместном плани ровании тех или иных мероприятий, которая может осуществляться в более сложных формах координационного взаимодействия (работе следственно оперативных групп, совместных проверках и т.п.). Она схожа по содержанию с общей правообеспечительной функцией, но последняя выражается в создании условий, предпосылок, способов и средств, обеспе чивающих нормальное функционирование общественных отношений, а первая – в обеспечении функционирования координационного механизма.

Функция экономии средств государственного воздействия состоит в разработке, создании и практической реализации таких способов и средств, которые позволили бы участникам координационного процесса более экономично выполнять возложенные на них обязанности. Данная функция также может непосредственно проявляться в совместных проверках, реви зиях, иных контрольно-надзорных мероприятиях и т.д.

Разумеется, рассмотрение специальных функций координационной деятельности – предмет особого исследования и, ограниченные рамками работы, мы не можем останавливаться на их подробной характеристике. В то же время, даже произведенный, несколько схематичный анализ основных функций координационной деятельности существенно обогащает представление о месте координационной деятельности в правовой системе общества и среди иных разновидностей юридической деятельности, а также ее роли среди других правовых средств прео бразования социальной действительности.

3.2. Асиологическая характеристика координационной деятель ности.

Аксиологический подход к проблемам координационной деятельности позволяет показать объективную необходимость, социально преобразующую роль и значимость координационной деятельности в правовой системе общества. Данный аспект исследования приобретает в современных условиях особую актуальность, что связано с глобальными изменениями в политической, экономической, социальной сферах жизни российского общества и государства.

Процесс познания всегда сопряжен с оценками, на основе которых формируется ценностное восприятие действительности. В самом общем виде ценность – специфическое социальное определение объектов окружающего мира, выявляющее их положительное или отрицательное значение для человека и общества.1 Это понятие, обозначающее, во-первых, положительную или отрицательную значимость какого-либо объекта, в отличие от его экзистенциальных и качественных характеристик (предметные ценности), во-вторых, нормативную, предписательно оценочную сторону явлений общественного сознания (субъектные ценности).2 Внешне ценности выступают как свойства предмета или явления, однако, они присущи ему не от природы, не просто в силу внутренней структуры объекта самого по себе, а потому, что он вовлечен в сферу общественного бытия человека и стал носителем определенных социальных отношений. По отношению к своему субъекту (человеку) См.: Философский словарь. - М., 1975. - С.453.

См.: Дробницкий О.Г. «Ценность» // Философская энциклопедия. Т.5. - М., 1970.-С.462.

ценности служат объектами его интересов, а для его сознания выполняют роль ориентиров в предметной и социальной действительности, обозначений различных практических отношений человека к окружающим предметам и явлениям. Наряду с предметными ценностями, которые являются объектами направленных на них интересов, к ценностям относят также некоторые явления общественного сознания, которые выражают эти интересы в идеальной форме.

Ценностный подход представляет конкретизацию диалектико материалистического и системного методов познания юридической деятельности в целом.1 «Категория ценности раскрывает один из существенных моментов универсальной взаимозависимости явлений, а именно момент значимости одного явления для бытия другого».2 Под ценностями в отечественной философской науке долгое время понимались предметы, явления и их свойства, которые нужны (необходимы, полезны, приятны) людям определенного общества или класса и отдельной личности в качестве средства удовлетворения их потребностей и интересов, а также идеи и побуждения в качестве нормы, цели или идеала. Такой подход представляется правильным и для предлагаемой нами аксиологической характеристики координационной деятельности при некоторых уточнениях.

Прежде всего, в качестве предмета, обладающего ценностной характеристикой, может выступать любой аспект координационной деятельности (координационные способы и средства, формы координационного взаимодействия, координационные полномочия, конечно же, результаты координационных мероприятий и т.п.), либо явление или процесс, тесно связанные с ней, влияющие на ее природу или См.: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.142, а также: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Часть 1. - Ярославль. 1995. - С.51.

Василенко А.В. Ценность и ценностные отношения // Проблемы ценности в философии.

- М., 1966. - С.42. См., также: Ивин А.А. Ценности и понимание // Вопросы философии.

1987. № 8. - С.31-32.

См., например: Тугаринов В.П. Теория ценностей в марксизме. - М., 1968. - С.11.

функционирования. эффективность Поэтому, исследуя ценностные характеристики координационной деятельности, следует обращать внимание на ценности элементов ее структуры (содержания и формы).

Все указанные «носители ценности» координационной деятельности должны рассматриваться отдельно с точки зрения их полезности и нужности как определенного обособленного блага. Сам по себе ценностный подход к координационной деятельности неизбежно сопряжен с исследованием координационной деятельности в качестве средства повышения эффективности деятельности компетентных государственных органов в решении тех или иных проблем, чему также способствует вспомогательный характер координационной деятельности по отношению к другим разновидностям (типам, видам и подвидам) юридической деятельности. Только такой подход будет выражать значимость координации для общества и государства, отдельных граждан и организаций.

Как отмечалось выше, ценность – это прежде всего значимость чего либо для субъекта оценки. Однако, нельзя всякую значимость интерпретировать как ценность. Ценность - положительная значимость того или иного явления в системе общественно-исторической деятельности человека.2 Это лишь одна из форм значимости. «Ценностями является все то, что включается в общественный прогресс, служит ему».3 В философской литературе на протяжении ряда лет дискутируется вопрос: правильно ли будет выдвигать предметные ценности на передний план как это было долгое время ? По мнению ряда ученых, отношения между группами Об этом применительно к юридической деятельности вообще убедительно пишет проф.Карташов. (Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. С.142.).

Известный американский политолог Г.Лассуэл, например, определял ценности как «желаемые события» или «события-желания». Цит. по: Bachrach, Baratz M. Power and Poverty. Theory and Practice. N.Y.,L.- Toronto, 1970. P.24.

Коршунов А.М. Диалектика субъекта и объекта в познании. - М., 1982. - С.107-108. См., также: Коршунов А.М. Отражение, деятельность, познание. - М., 1979. - С.149;

Гулыга А.В. Принципы эстетики. - М., 1987. - С.43.

ценностей следует перевернуть, считая, например, материальные ценности производными от ценностей человечески-жизненного плана.1 Так, И.С.

Нарский полагает, что то, «что двусмысленно именуют материальными «ценностями», не есть аксиологические ценности. Они только средства реализации ценностей в собственном смысле слова, но совершенно очевидно, что их оценка людьми определяется, в частности, характером переживаемых людьми собственно ценностей, которые воздействуют на отношение людей к земле, станкам, машинам, вообще к средствам производства».2 Такой акцент связан также и с тем, что в последнее десятилетие в философской литературе происходит процесс расширения «арсенала» ценностей. Как отмечает Л.А. Микешина, под ценностями сегодня понимают не только «мир должного», нравственные и эстетические идеалы, но, по существу, любые феномены сознания и даже объекты из «мира сущего», имеющие ту или иную мировоззренчески-нормативную значимость для субъекта и общества в целом.3 То есть происходит существенное расширение и углубление аксиологической проблематики, благодаря чему понятие «ценность» становится многоаспектным, фиксирующим различное аксиологическое содержание. Следует учитывать, что ценности, каков бы ни был их характер, - это и то, на что ориентируется субъект в своей познавательной и практической деятельности, и то, что достигается в ходе такой деятельности.

Применительно к координационной деятельности уточнение ценностного подхода с указанных позиций предполагает, что непосредственный результат координационной деятельности установление наиболее целесообразного соотношения опосредованной правом трудовой, управленческой, государственно-властной деятельности компетентных органов - является самостоятельной ценностью. Однако См., например: Алексеев П.В., Панин А.В. Указ. соч., - С.287-288.

Нарский И.С. Диалектическое противоречие и логика познания. - М., 1969. - С.214.

См.: Микешина Л.А. Ценностные предпосылки в структуре научного познания. - М., 1990. - С.39.

такое соотношение производится в целях повышения эффективности выполнения указанными органами общественных задач и функций, а, следовательно, повышение эффективности деятельности компетентных органов – тоже ценность, причем более высокого порядка. При этом повышение эффективности деятельности компетентных органов – не самоцель, во всяком случае, цель не конечная. На основе повышения эффективности деятельности компетентных органов должны более полно удовлетворяться общесоциальные, групповые и индивидуальные потребности и интересы. Если эти интересы и потребности в результате координационной деятельности удовлетворяются более полно, это также следует считать ценностью координационной деятельности, причем ценностью наивысшего порядка.

Ряд авторов предлагает различать такие понятия как «потенциальная»

и «реальная» ценность. Так, В.Н.Карташов, представляя аксиологическую характеристику правоприменительной деятельности, пишет, что «ценность правоприменительной деятельности может быть правильно установлена и понята исходя из того реального преобразования, которое она производит в юридической надстройке, экономической, политической, духовной сферах жизни общества».1 В противовес реальной потенциальная ценность, «будучи своеобразным идеалом ее полезности, служит лишь одним из важнейших критериев ее ценности и эффективности, побуждающим субъекта стремиться к достижению максимальной результативности и нужности правоприменения». Такой подход представляется оправданным и применительно к координационной деятельности, тем более, что он согласуется с науки. построениями современной философской Действительно, потенциальная ценность координации деятельности компетентных органов Карташов В.Н. Указ. соч., - С.143.

Там же.

См.: Алексеев П.В., Панин А.В. Указ. соч., - С.288-289.

признается всеми, однако, ее реальная ценность, практический результат для многих не очевиден. Их трудно «просчитать» и выразить в цифрах, что, видимо, является одной из причин формального подхода к координации, понимания координации как дела «в принципе полезного и хорошего», но не дающего видимый материальный эффект (прирост, вал и т.п.).

Тесно связана с указанной проблема отождествления предметной ценности с оценкой, что допускается некоторыми авторами, полагающими, что «объект и является носителем ценности в меру того, насколько его свойства, качества могут быть оценены, то есть определены субъектом сточки зрения их значимости для человеческих потребностей и интересов». Да, оценка складывается из акта сравнения (собственно оценки) и рекомендаций к отбору (выбору) того, что признается за ценность. Однако, в одном и том же предмете природы или социальной действительности разные субъекты (индивиды, социальные группы, классы) могут усматривать разное.2 Дифференцированность оценок может иметь место и у одного и того же субъекта.3 Для нас важны объективные результаты субъективной оценки как отражение объективной роли координационной деятельности в правовой системе общества.

Ценность координационной деятельности не является понятием абсолютным. Как сама координационная деятельность, так и ее оценка зависят от ряда объективных и субъективных обстоятельств: конкретно исторической обстановки, уровня развития законодательства, уровня законности и правопорядка, степени подготовленности кадров, общей и правовой культуры должностных лиц координирующих и координируемых органов, условий осуществления координационных полномочий, См., например: Кветной М.С. Человеческая деятельность: сущность, структура, типы. Саратов. 1974. - С.129. См. об этом: Рейдер М. Современная книга по эстетике.

Антология. - М., 1957. - С.57.

См. об этом: Столович Л.Н. Природа эстетической ценности. - М., 1972. - С.50, 55;

Брожик В. Марксистская теория оценки. - М., 1982. - С.68.

См. подробнее: Алексеев П.В., Панин А.В. Указ. соч., - С.290-291.

отработанности средств и способов координации, уровня разработки и практики применения координационной «техники» и «технологии» и т.п.

Ценность координационной деятельности – явление не только относительное, но и динамичное, что связано с понятием переоценки.

Переоценки данного правового явления (в том числе одним и тем же субъектом) возможны (а порой и необходимы) в связи с изменением обстоятельств или под влиянием накопленного опыта. Переоценка необходима также вследствие развития объекта координационной деятельности, что в настоящее время выражается в его усложнении и дифференциации. Переоценка обусловливается также развитием самого субъекта оценки, изменением объема его информации об объекте, его жизненного опыта, социальной позиции и т.п. Само углубленное изучение вопросов координационной деятельности ведет к определенной переоценке, корректировке взглядов на аксиологическую сторону данного правового явления. Разумеется, переоценки могут иметь конъюнктурный и субъективный характер, но чаще всего они представляют собой результат объективно-закономерного процесса и неизменной ориентации субъекта на высшие ценностные идеалы.

В аксиологических исследованиях выделяют собственную (непосредственную) и инструментальную ценность.1 Понятие главной ценности очень широкое;

ее содержание закономерно изменялось и конкретизировалось в связи с изменением филоссофско-мировоззренческих подходов к цели человеческого бытия как индивида так и общества в целом.

Так, древнегреческий философ Протагор писал: «мера всех вещей – человек».2 Классики марксизма указывали на «развитие богатства самоцель». человеческой природы как Такую гуманистическую направленность на установление содержания главной ценности См.: Василенко В.А. Указ. соч., С.47-48;

Рабинович П.М. Социалистическое право как ценность. - Львов, 1985. - С.13-36.

См.: Философский энциклопедический словарь. - М., 1983. - С.542-543.

См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.26. Ч.2. - С.123.

юридической деятельности вообще и координационной деятельности в частности можно только приветствовать. Однако, определяя содержание главной ценности координационной деятельности, правильнее исходить все же из того, какие социальные, значимые для индивида блага оно опосредует. С учетом изложенного, следует видеть главную ценность координационной деятельности в более полном удовлетворении общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей и интересов, что нашло отражение и в предложенном нами определении координационной деятельности. При этом координационная деятельность обладает и некоторыми собственными качественными характеристиками, которые следует считать ценными, а именно, способными удовлетворить те или иные потребности в обществе. Здесь уже можно вести речь об анализе ценностей координационной деятельности в иерархии социальных и правовых ценностей.

Координационная деятельность является важным средством повышения эффективности юридической деятельности различных субъ ектов, и это означает, что координационная деятельность заключает в себе все основные ценности, присущие праву, в том числе социальные ценности права.1 Ценности координационной деятельности неминуемо проявляются в юридической практике соответствующих субъектов. При этом особую значимость приобретают вопросы ценностного отношения, выявления объективных критериев оценки реального значения той или иной стороны координационной деятельности для конкретной сферы общественной жизни и конкретных лиц (групп, социальных общностей, органов и т.п.).

Основными элементами состава ценностного отношения считают субъ ект оценки, объект оценки, основания (критерии) оценки и характер оце См. об этом: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.

С.12-14;

Черданцев А.Ф. Социальная ценность социалистического права // Сов. гос-во и право. 1978. № 7. С.21-28.

нки.1 Для характеристики координационной деятельности важен также результат оценки и его закрепление.

Оценку координационной деятельности могут давать любые социаль ные субъекты: общество в целом, классы и социальные страты, нации, наро дности, иные социальные группы, отдельные личности (индивиды), организации и должностные лица.

Общество в целом, классы и социальные страты, нации, народности, иные социальные группы и отдельные личности, как правило, не дают конкретной оценки именно координационной деятельности того или иного органа, а имеют определенное мнение в отношении эффективности работы той или иной системы государственной власти, например, системы правоохранительных органов, в связи с чем их оценка для уяснения аксиологической характеристики координационной деятельности особого значения не имеет. В силу специфики координационной деятельности особое значение для ее аксиологической характеристики приобретает оценка организаций и должностных лиц, тем или иным образом связанных с координационным процессом. Прежде всего, актуальна оценка субъекта, по указанию или в интересах которого проводится координация, субъекта, в том или ином смысле вышестоящего для координирующего субъекта. Как правило, такой субъект не может оказывать заметного влияния на непо средственное осуществление координации, не всегда обладает для этого полномочиями и информацией, но может сделать вывод о полноте испол нения координирующим субъектом его координационных полномочий. Не менее важна и оценка самого координирующего субъекта: только он обла дает всей полнотой информации, чтобы заглянуть в процесс координации как «извне», так и «изнутри», сделать выводы о ценности конкретного коор динационного мероприятия, группы мероприятия, собственной коорди национной деятельности в целом. Однако такого рода оценка редко См.: Ивин А.А. Основания логики оценок. М., 1970. С.21-27;

Алексеев П.В., Панин А.В.

Указ. соч., - С.290-91;

Карташов В.Н. Указ. соч., - С.145.

является полностью объективной (содержит элементы самокритики и т.п.).

Значима и оценка координируемых субъектов и участников коорди национного процесса. Такие субъекты зачастую дают качественную, но одностороннюю оценку координационного процесса, рассматривают коор динацию лишь с точки зрения ее полезности для них самих. Тем не менее, именно на основе синтеза оценок всех субъектов мы должны исследовать аксиологическую характеристику координационной деятельности как в общем плане, так и в каждом конкретном случае.

В качестве объекта оценки выступает координационная деятельность в целом, ее свойства, принципы, содержание, форма, отдельные их аспекты и элементы, условия и предпосылки, способствующие (препятствующие) ее нормальному развитию и функционированию, блага, ее опосредуемые, существующие уже оценки, социальные нормы. Вместе с тем, уяснение действительной ценности координационной деятельности возможно лишь в случае объективной оценки всех ее сторон и свойств, взятых в закономерном единстве. В противном случае оценка может оказаться справедливой лишь случайно. Основания оценок очень разнообразны: ими могут быть самые различные явления и процессы, которые раскрывают степень полезности и нужности координационной деятельности для государства и общества.

Важнейшим из критериев служит степень удовлетворения объективно необходимых и разумных общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей и интересов. В то же время, следует учитывать, что «в ценностных суждениях сущее берется не само по себе, а по отношению к должному»2, в связи с чем оценивать необходимо с точки зрения некоего идеала – тех высоких и совершенных качеств, которым должна отвечать координационная деятельность. Кроме того, в науке, определяя категорию «ценность», связывают ее с понятиями цели, идеала, принципов. Принци См.: Анисимов С.Ф. Мораль и поведение. - М., 1979. - С.51.

Материалистическая диалектика. - М., 1985. - С.214.

пиальное значение для аксиологической характеристики имеют те критерии, которые сформулированы юридической наукой и практикой.

Особая роль в качестве критерия оценок принадлежит политическим, нравственным, религиозным, юридическим и иным социальным нормам.

Оценка координационной деятельности связана с целой системой критериев, которые позволяют отразить ее различные ценностные аспекты, свойства и элементы содержания и формы. От правильного выбора критерия оценки нередко зависит ее качество и эффективность.

К элементам оценочного отношения относится характер (вид) оценки.

Ученые различают оценки: официальные и неофициальные;

профессио нальные и непрофессиональные;

индивидуальные и коллективные;

положи тельные, нейтральные и отрицательные;

оценки чужих действий и само оценка;

основные и вспомогательные, абсолютные и относительные;

общие и конкретные;

принципиальные, стереотипные и конформные;

гражданско правовые, уголовно-правовые и т.п.;

количественные и качественные;

научные и обыденные;

обязательные и рекомендательные и многие другие. Многообразие видов оценок обусловлено служением координационной дея тельности удовлетворению разнообразных потребностей и, а также «обслу живанию» ею всех иных разновидностей юридической деятельности.

Сходен с приведенным выше описанием характера (вида) оценки и ее результат. Результат – это, с одной стороны, показатель совпадения (или не совпадения) сущего с должным. Это определенное психическое предста вление. Оно может быть положительным, нейтральным и отрицательным и в этом смысле совпадает с характером оценки. Однако, такого рода рефлек сией результат не исчерпывается. Он должен быть выражен и в определен ных дальнейших действиях субъекта оценки по отношению к ее объекту.

При этом, особую значимость приобретают действия субъекта, управомо ченного на применение тех или иных мер, что также является неотъем См. подробнее: Карташов В.Н. Указ. соч., - С.150-151;

Попов С. Познание и оценка. София. 1979. - С.64-71;

Крутов Н.Н. Мораль в действии. - М., 1977. - С.48,62.

лемой частью результата оценки. Например, комплексной проверкой организа-ции работы прокуратуры Некоузского района Ярославской обла сти было установлено, что прокурором района не обеспечивается надлежа щим образом координация деятельности правоохранительных органов рай она по борьбе с преступностью, проводимая в данном направлении работа носит формальный характер. По результатам проверки принято решение о наказании прокурора района.1 Напротив, прокурор г.Ярославля был ранее привлечен к дисциплинарной ответственности за ненадлежащую органи зацию работы прокуратуры, однако результаты контрольной проверки по казали, что прокурором были приняты действенные меры по устранению указанных недостатков, в том числе повышена эффективность координа ционной деятельности, в связи с чем с прокурора города дисциплинарное взыскание приказом прокурора области было снято. Внешнее выражение и закрепление оценки получают в самой разнообразной устной и письменной форме, официальных и неофициальных документах. Официальная письменная форма характерна для официальных юридических и политических, научных оценок. Так, например, согласно информационного письма Генеральной прокуратуры РФ от 09.10.2000. № 28-15/809-00 «О недостатках в расследовании уголов ных дел об изнасилованиях» дается негативная оценка координационной деятельности ряда прокуроров субъектов Федерации в части недостато чного согласования действий органов внутренних дел и прокуратуры по расследованию уголовных дел указанной категории.3 Однако письменная форма оценок может иметь и неофициальное, научно-практическое значение, как например, результаты анкетирования, проведенного автором при написании настоящей работы среди должностных лиц Приказ № 64 л от 04.12.2000. // Бюллетень прокуратуры Ярославской области. 2000. № 20. - С.37-38.

Бюллетень прокуратуры Ярославской области. 2001. № 5. - С.48.

Бюллетень прокуратуры Ярославской области. 2000. № 21. С. 1-7.

правоохранительных и контролирующих органов, органов государственной власти и местного самоуправления.

В какой бы форме оценки не были закреплены, они являются фактором правовой ориентации соответствующего субъекта, влияют на действия субъектов оценки и ее участников, иных заинтересованных лиц.

Таким образом, оценочное отношение в немалой степени способствует всестороннему раскрытию разнообразных моментов (этапов, подходов) ак сиологической ценности координационной деятельности для современного государства и общества.

Координация – объективно необходимый юридический инструмент, который способствует прогрессивному развитию общества. Понимание необходимости координационной деятельности – обязательное условие ее подлинно научной оценочной характеристики, при этом социальная ценность здесь получает материалистическое истолкование. В наиболее общем смысле существование координационной деятель ности обусловлено всей сложностью современного государственного устройства, которая, в свою очередь, корреспондирует многообразию и сложности форм жизни гражданского общества.2 Сложность осуществления государственной власти характеризуется, прежде всего, наличием и одно временным функционированием в различных областях многочисленных органов государственного аппарата, большого числа их структурных и тер риториальных подразделений, огромного количества государственных слу жащих. Всем им необходимо согласовывать свои позиции по тем или иным вопросам, постоянно «сверять» свою деятельность с деятельностью других.

Следует учитывать при этом и практическое осуществление теории См. подробнее: Явич Л.С. Сущность права. - Л., 1985. - С.190.

См. об этом: Бойцова В.В. Народный правозащитник: статус и функционирование. Часть 1. - Тверь. 1994. - С.10-12. См, также: Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство. Введение в теорию. - М., 1993. - С.34. Из классиков философии на эту взаимосвязь обращали внимание Гегель (Философия права. М., 1990. С.279) и Аристотель (Сочинения. Т.4. М., 1984. С.376).

разделения властей, то есть распределение власти между государственными структурами, своего рода фрагментацию государственной власти. Необходимость в координационной деятельности, следовательно, обу словлена объективно. Однако, она возникает не только тогда, когда та или иная опосредованная правом трудовая, управленческая, государственно властная деятельность компетентных органов нуждается в установлении наиболее целесообразного соотношения между ними. Необходимость в координации не может быть сведена лишь к реакции на недостатки в деятельности управомоченных субъектов или ее неэффективность, а носит заведомо объективный характер. То есть, некоторые виды деятельности без соответствующей координации просто не могут осуществляться сколько нибудь эффективно. В связи с этим можно даже утверждать, что суще ствование и функционирование координационной деятельности является одной из важных социально-правовых закономерностей, без которых невозможно нормальное осуществление государственной власти.

Разумеется, ценность координационной деятельности непосредственно зависит от того, насколько субъекты, ее осуществляющие, могут согласовывать свою повседневную деятельность с действиями других компетентных органов. С помощью координационной деятельности устраняются (снимаются) противоречия между интересами различных государственно-властных субъектов. Координационная деятельность не только улучшает правоприменение, но и, в некотором смысле, в ряде случаев, устраняет ошибки субъектов правотворчества, нацеливает их на совершенствование нормативного регулирования тех или иных сфер жизни общества.

Таким образом, координационная деятельность – не только объективно необходимое, но и социально полезное средство, повышающее стаби льность правовой и государственной систем и их эффективность, вносящее См.: Чичерин Б.Н. История политических учений: в 2 ч. - М., 1872. - С.16.

определенную упорядоченность с точки зрения наиболее целесообразного соотношения между органами государственной власти и управления, тем самым способствующее укреплению, охране и развитию общественных отношений, более полному удовлетворению общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей и интересов.

Координационная деятельность, как и другие разновидности юридической деятельности, имеет ряд существенных свойств, каждое из которых, в свою очередь, обладает конкретной социальной значимостью.

Например, таким существенным свойством является государственно властный характер координационной деятельности. Координация, в юриди ческом ее понимании, образует государственную монополию и относится к формам проявления государственного суверенитета1 хотя бы потому, что исходит только от государства и опирается на государственное принуж дение. Координационная деятельность всегда имеет государственную при роду, независимо от статуса ее субъектов и участников.

Другим существенным свойством координационной деятельности является сфера ее осуществления (специфика субъектного состава, отноше ний и т.п.). В большинстве случаев граждане и негосударственные органи зации не являются субъектами координационной деятельности. Однако, при ближайшем рассмотрении, разумно осуществляемая координационная дея тельность компетентных органов оказывается фактором, положительно влияющим на удовлетворение общесоциальных, групповых и индивиду альных потребностей и интересов.

Можно также отметить, что особым свойством координационной деятельности следует считать метод координационного регулирования, что связано с обязательным формальным равенством субъектов координа ционной деятельности. Используя только такой метод, невозможно, разуме ется, решить все проблемы рассогласованности действий компетентных Как и другие разновидности юридической деятельности, например, правопримени тельная. См. об этом: Карташов В.Н. Указ. соч.,- С.158 и сл.

органов, но большая часть вопросов все же наиболее эффективно решаема именно таким путем.

Носителями ценности могут быть и принципы координационной деятельности (законности, равенства субъектов и участников координационного процесса, самостоятельности субъектов и участников в своей непосредственной деятельности, гласности, эффективности, операти вности и т.п.), внешняя и внутренняя форма координационной деятель ности, средства и технологии и другие менее значимые ее компоненты.

Например, аксиологической характеристике можно подвергнуть вну треннюю форму координационной деятельности. Самостоятельная цен ность внутренней (процессуальной) формы заключается в том, что она пре дставляет способы наиболее рациональной организации элементов содер жания и внешней формы координационной деятельности, их взаимо действия друг с другом и иными правовыми явлениями и процессами. Вну тренняя форма упорядочивает координационные отношения, обеспечивает целесообразный ход производства координационных мероприятий, дисци плинирует самих субъектов и участников координационной деятельности.

Отсутствие процессуальной формы координационной деятельности, напротив, влечет неопределенность в механизме реализации конкретных координационных прав и обязанностей субъектами, не позволяет выра ботать единую практику координационных мероприятий для всех органов одной властной вертикали, в определенной местности и т.п. и, в целом отрицательно сказывается на эффективности координации. Отсюда – пря мая обязанность ученых-юристов разработать совершенную процес суальную форму координационной деятельности, соответствующую объективным требованиям действительности, которая позволила бы упорядочить координационный процесс и повысить его результативность.

Координационная деятельность представляет ту или иную ценность и для иных правовых явлений. Остановимся на актуальном в современных условиях вопросе ценности координационной деятельности в сфере пра вового воспитания, правовой пропаганды, формировании правовой культуры общества в целом.

Под правовой культурой обычно понимается обусловленное всем социальным, духовным, политическим и экономическим строем качест венное состояние правовой жизни общества, выражающееся в достигнутом уровне развития правовой деятельности, юридических актов, правосознания и в целом в уровне правового развития субъекта (человека, различных групп, всего населения), а также степени гарантированности государством и гражданским обществом свобод и прав человека.1 Важное значение в этой связи имеет координация правовой пропаганды, под которой обычно пони мают «установление наиболее целесообразного соотношения действий в этом направлении различных органов, их структурных подразделений в целях повышения уровня правовой культуры населения с максимальной эффективностью».2 Необходимость координации усилий субъектов пра вового воспитания обусловливается уже самой природой правосознания, то есть объектом, на который они направлены. При этом большое значение в структурно-организационном обеспечении функциональной общности ука занных органов и в сфере правового воспитания и пропаганды приобретает развитие координационных связей между ними не только в смысле «вертикальной», но и «горизонтальной» координации из единого центра. В СССР координации правовой пропаганды уделялось серьезное внимание.

Она осуществлялась, главным образом, в форме взаимного согласования Министерством юстиции СССР (союзных республик) с другими министер ствами и ведомствами мероприятий по правовому воспитанию, обобщения результатов и обсуждения эффективности этих мероприятий на коллегиях министерств,составления и исполнения единых сводных планов пропа ганды юридических знаний, своего рода координационно-методическом ру См., например: Теория государства и права. Учебник. Под ред. В.К.Бабаева. - М., 1999. С. 307.

Сухарев А.Я. Координация правовой пропаганды – важное условие повышения ее эффективности / Вопросы эффективности правового воспитания. Сб. науч. тр. Под ред.

ководстве.1 Сводными планами предусматривалось проведение семинаров, совещаний, конференций, организационных смотров и конкурсов на лучшую постановку правовой пропаганды среди населения и т.п.

Координационная деятельность осуществлялась и в такой достаточно специфической форме координационного взаимодействия как коорди национно-методические советы по правовой пропаганде. Такие советы создавались при Министерстве юстиции СССР (союзных республик) и от делах (управлениях) юстиции и представляли собой межведомственные консультативные органы, в которых были представлены заинтересованные в правовой пропаганде ведомства. При этом в задачи советов входили: ак тивизация правовоспитательной деятельности, оказание непосредственного влияния на совершенствование правового воспитания в трудовых коллективах, осуществление самими координационно-методическими советами правовоспитательных мероприятий.2 Практика подтвердила жизненность координационно-методических советов.3 Они объединили усилия организаций, обеспечили возможность в разработке планов пра вовой пропаганды и правового воспитания учитывать состояние закон ности и правопорядка, моральный климат трудового или учебного кол лектива, дифференцированно, с учетом образовательных, профессиональ ных и иных особенностей подходить к каждой социальной группе. А.Д.Бойкова. - М., 1977. - С.34.

См., например: Ерофеевский В. Совершенствовать правовое просвещение граждан // Человек и закон. 1983. № 3. - С.86.

См.: Мураметс О. Опыт заслуживает внимания // Человек и закон. 1985. № 11. - С.67.

См.: Требков А.А. Роль координационно-методических советов. Круглый стол редакции по вопросам правового воспитания молодежи // Человек и закон. 1983. № 11. - С.28. О работе координационно-методических советов см.: Правовые знания – юношеству.

Заседание Межведомственного координационно-методического совета по правовой пропаганде при Минюсте СССР// Человек и закон. 1985. № 7. - С.13;

Заседание Межведомственного координационно-методического совета по правовой пропаганде при Минюсте СССР // Человек и закон. 1983. № 7. - С.70-71;

В Координационно методическом совете по правовой пропаганде: план основных мероприятий // Человек и закон. 1983. № 11. - С.85-86.

См.: Галочкин Н.Г. Правовое воспитание граждан. - Алма-Ата. 1977. - С.12. О работе в сфере координации правовой пропаганды управлений (отделов) юстиции см.: Галимов М.М., Мураметс О.Ф. Правовое воспитание трудящихся и роль закона в его 3.3. Проблемы совершенствования координационной деятельности.

Проблема повышения эффективности государственного управления яв ляется одной из важнейших задач, стоящих перед Российской Федерацией.

Самое активное участие в ее решении должна принять и юридическая наука.1 Особое внимание, на наш взгляд, здесь следует уделить повышению, с помощью координационных инструментов, эффективности исполнительно-распорядительной власти, которая объективно доминирует в системе разделения государственных властей государства переходного типа2 и больше всего нуждается в координации, а также координационной деятельности правоохранительных органов.


Сложность настоящей работы в указанной части была связана с отсут ствием фундаментальных трудов и монографий по названной проблеме в современной российской юридической науке. Дореволюционными отечес твенными правоведами вопросы координационной деятельности также не исследовались. Для ученых Запада характерно рассмотрение вопросов ко ординации не в рамках юриспруденции, а в рамках науки об управлении, экономической теории и т.д.

Не стала координационная деятельность темой и для научных разработок советского периода. С одной стороны, советской юридической науке свойственно незначительное внимание к вопросам юридической деятельности. При этом многие авторы вообще отрицали качественное деятельности3, своеобразие юридической приходили к выводу об отсутствии у юридической деятельности самостоятельного предмета, отличного от деятельности в области производства, политики, социальной осуществлении. - Казань. 1976. - С.73, в том числе, о работе Координационно методического совета по правовой пропаганде при отделе юстиции Ярославского облисполкома см.: С.75-76.

См. о роли юридической науки в данной области подробнее: Облонский А.В. О принципах функционально-целевого анализа систем государственного управления / Проблемы государства и права. Под ред. А.Е.Лунева. - М., 1976. - С.38.

См. об этом : Проблемы теории государства и права. Под ред. М.Н. Марченко - С.118.

Подробнее об этом см.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. - Саратов. 1989. - С.37-45.

жизни и т.п.1 При исследовании юридической деятельности основной акцент делался на правоприменительную, правотворческую, контрольно надзорную, но не координационную деятельность. В лучшем случае при этом координация понималась как метод воздействия субъекта на объект. С другой стороны, отдельно изучалась координация в сфере управ ления.3 Как правило, это касалось деятельности партийных организаций по отдельным вопросам «строительства социализма» и декларативной коорди нации местными Советами развития регионов. При этом авторы связывали необходимость координации местных органов государственного управ ления только с двойным подчинением этих органов, что требовало «органи ческого сочетания отраслевой и территориальной систем управления»4, а функции территориальной координации рассматривались только с точки зрения комплексного экономического и социального развития регионов. Однако, в обоих случаях координация понималась не как самостоятельная разновидность управленческой, а тем более, юридической, деятельности, но лишь как разновидность контрольной и надзорной деятельности компе тентных органов, к тому же, комплексного подхода к проблеме не было.

Практика компетентных органов Советского государства по совершен ствованию координации была направлена исключительно на создание и ли квидацию координационных органов, главным образом, межведомственных и иных комиссий, а не на должную регламентацию координационных по лномочий координирующих субъектов, форм координационного взаимо См.: Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношения.-М., 1980.-С.28.

См., например: Петров Г.М. Поощрение в государственном управлении (правовые аспекты). - Ярославль. 1993. - С.12.

См.: Керженцев П.М. Указ. соч., - С. 56-57, 76-78.

Арзамасцев А.Н., Лебин Б.Д., Кутузов В.А., Мецалов Е.В. Деятельность органов партийно-государственного контроля по совершенствованию государственного аппарата.

Ленинград. 1976. С.21. См., также: Аверьянов В.Б. Содержание деятельности аппарата государственного управления и его организационной структуры // Советское гос-во и право. 1988. № 6. - С.18.

См.: Арзамасцев А.Н., Лебин Б.Д., Кутузов В.А., Мецалов Е.В. Указ. соч. - С.21.

действия и т.п.1 Позднее отдельно исследовалась координационная деяте льность прокурора, которая сводилась лишь к борьбе с преступностью.

Фундаментальных исследований категории «координационная дея тельность» нет и в настоящее время. Отдельные аспекты координации нахо дили отражение в публикациях, однако единого подхода, общей направленности на создание целостной картины категории «координационной деятельности» они не имели.

Между тем, сама жизнь требует глубинной разработки проблем коор динационной деятельности и ее совершенствования. Так, правотворческие органы давно и успешно применяет категориальный аппарат «коор динационной деятельности» для регули-рования общественных отношений.

Например, согласно справочно-право-вой системы «Консультант-Плюс»

(«Версия-Проф») нормы, регулирующие вопросы координации, содержатся в 2212 правовых документах федера-льного уровня из 27726 (около 8 %), в том числе, в 285 законах. Аналог-ичная ситуация наблюдается и в регионах. Например, нормы координа-ционного характера присутствуют в 2759 из 22286 (12,37 %) правовых актах г.Москвы2, в 670 из 4520 (14,82 %) правовых актах Московской области3 и т.д.

При написании работы автором изучены Положения (Уставы) большинства федеральных министерств, федеральных служб, комитетов, комиссий, агентств. Почти все они содержат упоминания о коорди национных полномочиях указанных органов в той или иной конкретной области без какой-либо «расшифровки» сущности этих полномочий, форм координационного взаимодействия, координационных средств и способов.

Все изложенное, к сожалению, не свидетельствует о том, что компет ентными органами уделяется достаточное внимание проблемам координа См., например: Докладная записка НК РКИ СССР в Совет народных комиссаров «О сокращении междуведомственных комиссий» от 23.07.26. / Деятельность органов партийно-государственного контроля по совершенствованию государственного аппарата. М., 1964. - С.188.

«Консультант-Плюс» версия «Москва-Проф».

«Консультант-Плюс» версия «Московская область».

ционной деятельности вообще и вопросам повышения ее эффективности в частности. При отсутствии сколько-нибудь значимых научных разработок целесообразным представляется обращение к мнению практиков. С этой целью автором в 2001 г. произведено анкетирование сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления.

Проблемный подход в праве с неизбежностью предполагает как мини мум три этапа: вскрытие и обобщение проблем (недостатков) того или ино го правового явления;

анализ причин недостатков данного явления;

разра ботка методов и способов искоренения (нейтрализации) данных недос татков. Приемлем такой подход и в отношении координационной деятель ности. Обращаясь к мнению практиков, автор на основании личного опыта работы по юридической специальности в системе органов прокуратуры предложил вниманию практических работников пять основных, на его взгляд, недостатков координационной деятельности организации респо ндента, предоставив респондентам право внести в анкету сведения об иных недостатках координационной деятельности, не отмеченных автором. Всего в ходе анкетирования было изучено мнение 324 респондентов, из них работников правоохранительных органов областного и районного уровней (109 – органов прокуратуры, 67 – органов внутренних дел, 11 – органов федеральной безопасности, 26 – органов налоговой полиции), работников территориальных органов федеральных органов исполни тельной власти, 35 работников органов государственной власти Ярослав ской области и 29 работников органов местного самоуправления. Среди опрошенных 58 % - мужчины и 42 % – женщины со средним возрастом до 40 лет (84 %) и стажем работы по юридической специальности 7 лет (78 %).

Лишь 4 % опрошенных признали координационную деятельность их организации очень эффективной, 17 % - эффективной, 38 % - недостаточно эффективной и 41 % - совершенно неэффективной. В числе главных недостатков координационной деятельности их организаций 36 % рес пондентов указали слишком общий и необязательный характер коорди национных решений, 25 % - отсутствие контроля за исполнением коорди национных решений и ответственности за их неисполнение, 17 % - недос таток полномочий координирующего органа, 11% - недостатки плани рования, подготовки, осуществления координационных мероприятий и 6 % - слишком большие издержки координационных мероприятий (временные, экономические и т.п.). Пять процентов опрошенных указали в качестве главного недостатка другие варианты, среди которых в числе основных были указаны уменьшение самостоятельности координируемых субъектов в их основной деятельности в результате их участия в координационных ме роприятиях,недостаток технических средств и иных резервов для произво дства данных мероприятий, а также отсутствие в должностных инструкциях указаний на обеспечение ими координации той или иной деятельности.

Таким образом, основными недостатками следует признать слишком общий и необязательный характер координационных решений, с которым тесно связано отсутствие контроля за исполнением координационных реше ний и ответственности за их неисполнение, а также недостаток полномочий координирующего органа. Действительно, даже в тех случаях, когда коор динация проводится достаточно активно и имеется неплохой опыт в осуще ствлении координационных мероприятий, координационные решения нере дко декларативны. Но даже при их конкретности и четкости, их реализация в повседневной работе координируемых субъектов и участников контро лируется слабо. В тех же ситуациях, когда такой контроль все же осущес твляется, рычагов воздействия в руках координирующего субъекта в случае неисполнения координационного решения не имеется, а потому контро льные координационные мероприятия сводятся, как правило, к констатации отсутствия позитивных изменений и устной «проработке» руководителя компетентного органа, не выполняющего координационное решение.


Так, например, прокуратурой области 21.11.2000. было проведено уже упоминавшееся выше совместное заседание координационного совещания руководителей правоохранительных органов Ярославской области и Координационного Совета по борьбе с преступностью и коррупцией при Губернаторе области по вопросу состояния законности при разрешении заявлений и сообщений о безвестном отсутствии несовершеннолетних, их розыске, эффективности мер, принимаемых государственными органами по предупреждению безнадзорности и бродяжничества подростков. Однако, положение с безнадзорностью несовершеннолетних в лучшую сторону не изменилось. Более того, если в январе 2000 г. было объявлено в розыск несовершеннолетних, то только за первый месяц 2001 г. – 89 (прирост сос тавил 78 %), что свидетельствует о неисполнении в полном объеме решения названного координационного совещания органами системы профилактики.

В связи с этим прокурором области было дано указание об усилении над зора за исполнением законов о розыске без вести пропавших несовер шеннолетних. Тем не менее, каких-либо мер ответственности к руководи телям органов, не исполнившим решение совещания принято не было именно в связи с отсутствием рычагов для такого воздействия. Анализируя проблемы низкой эффективности координационной деятельности, можно сделать вывод о существовании двух групп такого ро да проблем. Во-первых, это общие проблемы, стоящие перед российским государством вообще и государственным аппаратом в частности: низкая квалификация кадрового состава компетентных органов, отсутствие ма териальных и человеческих ресурсов для осуществления координации на должном уровне и т.д. Они, разумеется, могут быть решены в полном объеме лишь долгосрочными общегосударственными. Однако проблемы второй группы относятся непосредственно к практике осуществления координационной деятельности компетентными органами и могут быть решены уже сегодня без существенных материальных и иных затрат.

Какими же мерами можно повысить эффективность коор динационной деятельности ? Согласно данных опроса подавляющее боль шинство респондентов (54 %) полагает, что в качестве основной меры Бюллетень прокуратуры Ярославской области. 2001. № 5. - С.1-2.

должно выступать четкое нормативное регулирование координационного процесса, прав и обязанностей субъектов координационной деятельности, форм координационного взаимодействия и т.п. С данной мерой тесно свя заны меры по усилению контроля за исполнением координационных решений (в том числе, установление ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение) 28 % респондентов, а также – стимулирование субъектов координационной деятельности – 11 % опро шенных.И лишь 3 и 2 % респондентов полагают, что основные меры расширение полномочий координирующего органа и области координа ционного воздействия. Два процента опрошенных, напротив, высказались за уменьшение сферы координационного воздействия.

Действительно, отсутствие нормального нормативного регулирования координационной деятельности является первичным фактором ее недостаточной эффективности, остальные факторы производны от первого.

В связи с изложенным, предлагается разработка и принятие соответст вующего Федерального закона «О координации деятельности федеральных органов государственной власти Российской Федерации и основах координации деятельности органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации и органов местного самоуправления», в котором была бы зафиксирована своего рода идеальная модель координационной деятель ности. В таком законе целесообразно было бы указать определения «ко ординационной деятельности», «координирующего субъекта», «коорди нируемого субъекта», «иных участников координационной деятельности», «координационного процесса», «формы координационного взаимо действия» и т.д. В законе следует провозгласить цели и задачи координ ационной деятельности, принципы координации (законности, равенства прав субъектов и участников координационного процесса при обсуждении и принятии координационных решений, контроля за общим неуко снительным исполнением координационного решения и другие). Необхо димо обозначить права и обязанности субъектов и участников координа ционного процесса как в целом, так и на его различных стадиях, предус мотреть гарантии для реализации прав (такие, например, как порядок и способы обжалования действий координирующего субъекта). Неплохо было бы хотя бы в общих чертах описать обязательные стадии коор динационного процесса, наиболее распространенные формы координа ционного взаимодействия, средства и способы координационной деятель ности, способы фиксации результатов координационной деятельности, спо собы и параметры их оценки и т.д. Обязательно необходимо установить, хотя бы в самой общей форме, ответственность за неисполнение коорди национных решений: дисциплинарную и административную, а, в том случае, если умышленное неисполнение координационного решения повле кло тяжкие последствия – и уголовную. Последнее, в свою очередь, требует соответствующих изменений в административном и уголовном, а также процессуальном законодательстве. С учетом региональной специфики схо жие нормативно-правовые акты должны быть приняты и на уровне субъектов Федерации, а также местного самоуправления. Нормативное регулирование координационной деятельности на феде ральном уровне не должно оканчиваться лишь принятием общего закона о координации и соответствующими изменениями в иных правовых актах.

Представляется необходимым принятие федеральных законов о коор динации действий в отдельных, наиболее важных областях государ ственной деятельности – например, в области здравоохранения, жилищно коммунального хозяйства и т.д., в которых с учетом сферы регулирования вопросы координации были бы должным образом конкретизированы.

В настоящее время автор совместно с рядом помощников депутатов Государственной Думы Ярославской области занят разработкой проекта Закона Ярославской области под рабочим названием «О координации деятельности исполнительных органов государственной власти Ярославской области и основных началах взаимодействия с территориальными подразделениями федеральными органов государственной власти Российской Федерации в Ярославской области и органами местного самоуправления Ярославской области». Однако, автор осознает, что такой закон будет жизнеспособным на практике лишь при наличии соответствующего федерального закона.

В тех случаях, когда соответствующие отношения уже урегулированы на подзаконном уровне также целесообразно законодательное урегули рование. Так, например, вопросы координации деятельности в области борьбы с преступностью регулируются на уровне подзаконного правового акта – уже упоминавшегося Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, адресованного для исполнения лишь правоохранительным органам, причем многие его нормы уже не соответствуют современным реалиям, что также требует сов ременного законодательного урегулирования, тем более, что за рубежом уже имеется такого рода положительный опыт. В соответствии, например, с Законом Италии «По неотложным мерам по координации сбора инфо рмации и следственных действий в борьбе с организованной преступ ностью» при Министерстве внутренних дел под председательством минис тра учрежден Генеральный совет по борьбе с организованной преступно стью. В пункте 2 статьи 1 Закона подробно определены задачи данного ор гана, во исполнение статьи 3 Закона было учреждено Управление по расследованию мафиозной преступности, в задачи которого входит «осуще ствление и координация следственных действий в отношении группировок организованной преступности, а также реализация функций судебной полиции, исключительно занимающейся преступлениями мафиозного характера». При выполнении поставленных законом задач Управление действует в контакте с полицейскими структурами как на уровне центра льных, так и периферийных органов. Законом предусмотрено выделение не обходимых финансовых и материальных средств, соответствующей техники, помещений для реализации поставленных задач и т.д. Указанные новеллы законодательства с неизбежностью потребуют не только закрепления соответствующих норм о координации в актах, регули рующих организацию деятельности органов государственной власти, в том Подробнее см.: Законодательство Италии о борьбе с организованной преступностью // Законность. 1993. № 11. С.37-38.

числе, федерального уровня - Положениях о министерствах и ведомствах, но и разработки и принятия соответствующих внутриведомственных право вых актов о координации, например, в форме положений.

Из указанного объективно вытекает необходимость расширения полно мочий координирующего субъекта, а также расширения области коорди национного регулирования (отношений и сфер, подлежащих координации, состава компетентных органов, участвующих в координационном процессе и т.п.), что обусловлено требованиями к деятельности сложного и разветв ленного современного государственного аппарата.

Изложенное выше не означает, что все проблемы совершенствования координационной деятельности упираются исключительно в вопросы надлежащего нормативного урегулирования. Существуют средства и спосо бы повышения результативности координационной деятельности, которые можно осуществить уже сегодня. Среди таких мер мы видим, прежде всего, внедрение в практику координирующих субъектов обязательности прове дения ими контрольных координационных мероприятий в тех же формах координационного взаимодействия, что и мероприятия, исполнение координационных решений по которым подлежит контролю, или в иных, упрощенных формах.

Целесообразно, производя координационные меро приятия по тому или иному вопросу, в той или иной области сразу же уста навливать сроки производства контрольных мероприятий и планировать их проведение. Например, из 8 текущих мероприятий, предусмотренных Пла ном работы координационного совещания руководителей право охранительных органов Ярославской области и Координационного Совета по борьбе с преступностью и коррупцией при Губернаторе области на полугодие 2001 года предусмотрено два плановых координационных меро приятия: по вопросу состояния законности и мерах по активизации дея тельности службы судебных приставов по Ярославской области (в порядке контроля по решению координационного совещания от 21.03.2000.) и по вопросу исполнения решений координационного совещания за 1999- гг. о мерах по повышению эффективности деятельности правоохрани тельных органов в борьбе с преступностью, коррупцией, терроризмом. Важное значение для координации деятельности имеет обобщение юридической практики2, которое предоставляет важный эмпирический материал для подготовки и планирования последующих координационных мероприятий в тех областях, где эта координация представляется необходимой. Необходимо совершенствовать координационную деятельность и с точки зрения экономичности подготовки и производства координационных мероприятий, благодаря чему будут более эффективно использоваться средства государственного воздействия, целесообразно использоваться ма териальные, человеческие и временные. Это связано, в первую очередь, с развитием технических средств, используемых в ходе координационного процесса. В ряде случаев целесообразно даже подсчитывать конкретный экономический эффект от производства того или иного координационного мероприятия и, сравнивая его показатели с затратами на производство данного мероприятия, выводить своего рода «баланс» прибылей и убытков.

Кроме того, должны быть предусмотрены соответствующие меры по работе с кадрами. Например, следует включать обязанности по коор динации в должностные инструкции руководителей компетентных органов.

В настоящее время это делается, как правило, лишь в инструкциях по распределению обязанностей, причем в самом общем виде, без охвата всех сфер координационной активности должностного лица. Например, в соответствии с п.1 Приказа прокурора Ярославской области от 31.01.2001.

№ 1 «О распределении обязанностей между руководителями прокуратуры Ярославской области» прокурор области оставил за собой вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с Бюллетень прокуратуры Ярославской области. 2001. № 3. - С.24-25.

См. об этом: Карташов В.Н. Обобщение юридической практики.- Ярославль.1991.- С.5.

При этом следует учитывать, что и сама деятельность по обобщению юридической практики различных субъектов нуждается в координации в самых разнообразных формах.

преступностью и координацию работы структурных подразделений аппарата прокуратуры области, однако, не указал свои координационные полномочия в отношении подчиненных прокуроров городов и районов, не отметил вопросы руководства координацией деятельности правоохра нительных органов по борьбе с иными, непреступными, правонарушениями и т.д.1 Согласно распоряжению о распределении обязанностей между рабо тниками отдела по надзору за исполнением законов и законностью право вых актов, утвержденного первым заместителем прокурора Ярославской области, начальник отдела координирует деятельность отдела с другими подразделениями областного аппарата, прокуроры отделов координируют деятельность прокуроров городов и районов на закрепленных за ними участках работы, однако, не имеется ссылки на координацию начальником отдела деятельности прокуроров городов и районов по всем закрепленным за отделом вопросам, не указаны координационные полномочия заместителя начальника отдела и т.п. При решении вопросов об очередном (внеочередном) аттестовании государственных служащих, о соответствии служебному положению и занимаемой должности и т.п. необходимо в обязательном порядке рассматривать вопрос об исполнении ими обязанностей по координации.

Важен и вопрос стимулирования субъектов координационной деятель ности, причем применение мер поощрения должно зависеть не только и не столько от количественных характеристик – числа проведенных за тот или иной период координационных мероприятий, количества рассмотренных вопросов и иных, но более в зависимости как от правильности производства координационных мероприятий, так и от их результативности.

Нельзя забывать, что все эти меры должны применяться комплексно и творчески, с учетом фактического уровня согласованности действий ком Об этом убедительно пишет проф.Карташов в указанной выше работе. - С. 3, 7-8.

Бюллетень прокуратуры Ярославской области. 2001. № 3. - С.1-2.

Дело прокуратуры Ярославской области № 7-41-2001. - С.12-16.

етентных органов, материальные и иные возможности (ресурсы), право вые традиции и особенности отечественной правовой культуры в целом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ Примененные в тесной связи между собой общие и частно-научные методы изучения координационной деятельности позволили, по мнению автора, создать единую концепцию координационной деятельности, к числу основных положений которой относятся следующие.

1. Координационная деятельность - разновидность юридической деятельности, нацеленная на установление наиболее оптимального соотношения между различными типами (видами, подвидами) властной деятельности компетентных органов в целях повышения эффективности и качества выполнения ими задач и функций и, на основе этого, более полного удовлетворения общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей и интересов.

2. Координационную деятельность как сложное системное образование следует подразделить на виды, которые можно выделять в зависимости от многих критериев (оснований) деления. Наиболее значимыми представляются классификации разновидностей координационной деятельности в зависимости от: координирующего субъекта (деятельность государственных и негосударственных организаций и т.д.);

юридической силы правового акта, на котором основаны координационные полномочия;

сферы деятельности различных независимых органов;

между структурными (территориальными) подразделениями одного органа, с участием тех и других органов и подразделений (смешанная координация);

от объекта координации;

отраслевой принадлежности правовых отношений, которые координируются;

различию рассматриваемых вопросов;

по уровню координационной деятельности;

территориального, временного и иных критериев.

3. Произведен анализ соотношения координационной деятельности с другими типами (видами, подвидами) юридической деятельности, что позволило выяснить, в чем состоит различие между координационной деятельностью и другими типами (видами, подвидами) юридической деятельности, а также их взаимодействие в процессе своего существования и функционирования, что способствует уяснению сущности координационной деятельности, элементов ее структуры (содержания и формы). Освещены наиболее важные соотношения координационной деятельности с иными разновидностями юридической деятельности:

правоприменительной, правотворческой, распорядительной, контрольной и надзорной видами юридической деятельности.

4. Отдельно исследована структура координационной деятельности, представляющая собой такое расположение ее основных элементов и связей, которое обеспечивает ее целостность и сохранение основных свойств и функций при воздействии на нее разнообразных внутренних и внешних факторов общественной жизни. Структурность координационной деятельности - ее имманентный признак. Он раскрывается в наличии у координационной деятельности строго определенных и свойственных только ей содержания и формы, взятых в диалектическом единстве и противоположности.

5. Содержание координационной деятельности представлено в виде совокупности всех составляющих ее свойств и элементов, причем в качестве ведущих в этой совокупности выступают элементы (субъекты, объекты и координационные отношения), а также механизм координационного регулирования, который включает в себя юридические действия, операции, средства, способы и результаты.

6. Вторым неотъемлемым элементом структуры координационной деятельности является ее форма, корреспондирующая ее содержанию. В качестве элемента структуры координационной деятельности форма представляет собой как способ внешнего выражения содержания, так и относительно устойчивую определенность связи элементов содержания и их взаимодействия, тип и структуру содержания, внутреннюю организацию, способ связи элементов внутри системы. Таким образом, форма - находящиеся во взаимосвязи способы внешнего выражения содержания координационной деятельности (правовые акты) и способы внутренней связи элементов ее содержания и их взаимодействия (процессуально-организационный порядок). К внешней форме координационной деятельности относятся правовые акты, в которых проявляются и закрепляются координационные действия (операции), способы и средства их осуществления, координационная «технология», вынесенные решения. К ее внутренней форме следует относить способы организации, внутренней связи элементов ее содержания (процессуально организационная форма координационной деятельности). Внешняя и внутренняя форма выступают в своем единстве, определенным образом опосредуя содержание координационной деятельности. Внутренняя форма координационной деятельности чаще всего закреплена лишь фактически.

Нормативное закрепление внутренней формы координационной деятельности представляется перспективным направлением правотворческого процесса, способным существенно повысить эффективность координационной деятельности в целом.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.