авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |

«формирование механизма управления территориальным развитием Монография Институт управления бизнес-процессами и экономики ...»

-- [ Страница 3 ] --

Например, вместо установленного Правительством РФ показа теля «охват детей программами дошкольного образования и опреде ляемого в процентах от общей численности детей соответствующего возраста» сегодня Министерством отслеживается и показатель «охват детей дошкольными образовательными учреждениями», определяе мый отношением численности детей, посещающих дошкольные об разовательные учреждения, к численности детей в возрасте 1–6 лет, скорректированный на численность детей в возрасте 6 лет и обучаю щихся в школе.

Несмотря на то, что оба показателя характеризуют дошкольный уровень образования, на наш взгляд, правомерно заметить, что тер мины «программа» и «образовательное учреждение» неравнозначны.

Это же можно сказать и в отношении формулировки показателя «ох ват детей общеобразовательными программами в процентах от общей численности детей соответствующего возраста».

Однако отметим, что в данном случае кроме неравнозначности терминов присутствует дополнительная конкретизация возраста уча щихся и уровней образовательных учреждений, устанавливающая ог раничения области исследования данных для расчета показателя.

Вместе с тем, Министерство предоставляет ряд показателей, которые соответствуют установленным Правительством, к ним относятся:

«охват молодежи программами системного профессионального обра 4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа зования, в процентах от общей численности населения в возрасте 15– 34 лет» и «бюджетные расходы на образование в расчете на 1 обу чающегося (по уровням образования)». Однако эти показатели по ка ким-либо причинам не учитываются Правительством РФ при состав лении «Сводных докладов» [Разнова, 2010 б].

Сегодня Правительство РФ занимает активную позицию по ре формированию системы государственного управления страной, одна ко стадии практической реализации достигла лишь относительно не большая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнитель ной власти, необходимых для работы в новых условиях. Вместе с тем, результаты анализа взаимосвязи стратегических целей Минобрнауки и Правительства РФ, способствующих формированию образователь ной компоненты человеческого капитала, говорят о том, что реализа ция миссии Минобрнауки РФ вносит вклад в достижение трех страте гических целей Правительства РФ, а каждая из стратегических целей Минобрнауки РФ является механизмом реализации нескольких так тических целей Правительства РФ.

При этом заметим, что в документах Правительства РФ и Ми нобрнауки РФ, применяемых для определения содержательных и управленческих функций, а также в ДРОНДах не всегда корректно отражены межведомственные задачи и система межведомственного взаимодействия, не в полной мере отражаются риски и косвенные по следствия планируемых мероприятий.

Анализ ДРОНДов 2007 – 2012 гг. показал, что на сегодня и их материалы не могут дать точной и комплексной картины продвиже ния социально-экономической системы страны к приоритетным це лям по ряду следующих причин:

недостаточная адекватность качественного содержания целей и количественных показателей измерения уровня достижения этих целей. Количественные индикаторы неполно и неточно характеризу ют динамику достижения целей;

неполнота декомпозиции целей на задачи и недостаточность решения сформулированных задач для достижения поставленных целей;

отсутствие полноты и достаточности предлагаемых к реализа ции программ для решения задач и достижения целей. Содержание 4.1. Характеристика процесса формирования человеческого капитала программ не дает уверенности в том, что их реализация обеспечит решение соответствующих задач СБП;

неполнота и недостаточность достижения целей министерств (агентств, служб) для достижения стратегических целей и приоритетов страны в целом. Цели СБП не в полной мере охватывают стратегические цели и приоритеты Правительства РФ, а динамика значительного числа целей зависит от результатов деятельности большого числа различных СБП, что должно рассматриваться в двух аспектах. Первый – адекват ность целей министерств, агентств, служб целям и приоритетам страны в целом. Второй – комплексность и полнота декомпозиции целей и при оритетов страны в цели и задачи различных СБП. Однако сейчас методи ка определения соответствия компетенции и функций СБП целям разви тия страны, а тем более методика оценки эффективности исполнения функций СБП не разработаны, что не позволяет однозначно оценить эф фективность исполнения той или иной функции органов власти, в том числе и для процесса формирования человеческого капитала.

На наш взгляд, процесс пересмотра функций исполнительной власти, добавления и закрепления необходимых и упразднения избы точных функций должен базироваться на едином методологическом подходе, который до настоящего времени не сформирован.

Общепризнанно, что новым инструментом государственного управления, а также единой системой оценки деятельности органов власти в России являются Сводный доклад и ДРОНДы, в которых приводятся стратегические цели, задачи и общественно значимые ре зультаты СБП. Однако материалы ДРОНДов и составляемого на их основе Сводного доклада не могут дать точной и комплексной карти ны, характеризующей продвижение социально-экономической систе мы страны к приоритетным целям. Вместе с тем, говоря о сопостави мости данных ДРОНДов СБП и Сводных докладов Правительства РФ, необходимо отметить ряд противоречий, выявленных в результа те качественного анализа целевых показателей субъектов бюджетного планирования и правительства (рис. 4.2).

Учитывая вышесказанное, следует подчеркнуть, что в настоящее время особенно актуальным является повышение эффективности испол нения функций государства. В этой связи можно предложить ряд меро приятий, обеспечивающих повышение эффективности исполнения орга нами государственной власти функций по формированию человеческого капитала, в том числе и его образовательной компоненты:

4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа Отрицательные характеристики, выявленные в результате качественного анализа показателей ДРОНДов и Сводных докладов Показатели оценки эффективности Показатели оценки эффективности управленческих функций содержательных функций Отсутствие плановых либо факти- Отсутствие показателей оценки ческих данных показателей за раз- эффективности управленческих функций ные периоды времени Отсутствие в ДРОНДах СБП ряда показателей, установленных Прави тельством РФ Изменение СБП формулировок ряда показателей, установленных Прави тельством РФ Использование неравнозначных терминов Дополнительная конкретизация характеристик показателя, уста навливающая ограничения облас ти исследования данных для рас чета показателя Замена показателя на более об щий по сравнению с тем, который был установлен Правительством РФ Отсутствие возможности обеспечения полноты, точности и объективности количественного анализа деятельности СБП и Правительства РФ Рис. 4.2 Отсутствие возможности обеспечения комплексности, точности и объективности анализа деятельности субъектов бюджетного планирования и Правительства РФ 4.1. Характеристика процесса формирования человеческого капитала 1. Внедрение методов и процедур управления, ориентированно го на результат, и проектного управления, что способствует ориента ции деятельности органов исполнительной власти на достижение конкретных результатов, повышению эффективности контроля ис полнения функций и эффективности использования ресурсов. Управ ление по результатам формируется в следующем порядке:

а) оптимизация содержательных и управленческих функций.

Повышение эффективности выполнения функций государственной власти по формированию ЧК реализуется посредством механизмов их оптимизации функций, что предусматривает устранение неэффектив ного государственного вмешательства в экономику через упразднение избыточных функций и добавление недостающих функций, совер шенствование системы контроля и надзора, внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, повышение эффективности системы закупок для государственных нужд и прочее;

б) стандартизация и регламентация порядка исполнения функций.

Реализация мероприятий, связанных со стандартизацией и регла ментацией, позволит повысить качество исполнения управленческих функций за счет внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

2. Внедрение в статистической практике новых национальных классификаторов, гармонизированных с международными аналогами, а также создание системы мониторинга показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ позволит устранить проблемы несопоставимости статистических дан ных, отслеживаемых на разных уровнях государственной власти.

3. Приведение действий субъектов бюджетного планирования в соответствие с целями Правительства Российской Федерации. Для этого необходимо:

а) расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования, внедрение механизмов внутреннего и внешнего мониторинга, контроля и аудита эффективности и результа тивности использования бюджетных средств и определение ответст венности субъектов бюджетного планирования за реализацию опре деленной приоритетной цели Правительства Российской Федерации;

б) повышение качества разработки ведомственных целевых про грамм (далее – ВЦП) и качества управления рисками при реализации ВЦП (в настоящее время субъекты бюджетного планирования, как 4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа правило, не проводят оценку возможных рисков и не предусматрива ют мероприятия по их предупреждению);

в) внесение дополнений и изменений в действующее законодатель ство Российской Федерации в части нормативного правового обеспече ния формирования и реализации указанных механизмов бюджетного планирования, ориентированного на результат, и проектного управления.

Как отмечалось ранее, реформа функций и структуры исполни тельной власти состоит из двух частей: оперативной и институцио нальной. Оперативная составляющая заключается в отказе от избы точных функций, добавлении и совершенствовании порядка реализа ции необходимых государственных функций, построении системы и структуры исполнительной власти, соответствующей новым функци ям, исключающим между ними конфликт интересов.

Институциональная часть реформы состоит в создании меха низмов предотвращения появления новых избыточных функций, за креплении процедур исполнения необходимых функций, обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качест ва оказания государственных услуг.

Таким образом, процесс пересмотра функций исполнительной власти, добавления и закрепления необходимых и упразднения избы точных функций должен строиться на едином методологическом под ходе, который до настоящего времени не сформирован.

4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ функций формирования человеческого капитала Для апробации данного предлагаемого подхода в каче стве объекта выбрано Министерство образования и науки РФ, в от ношении которого выполнена оценка эффективности его деятельно сти в процессе формирования человеческого капитала. Для более де тального анализа функций органов государственной власти в процес се формирования ЧК следовало выделить одну из его компонент, ко торая должна была подлежать детальному изучению. Для проведения качественного анализа соответствия деятельности Министерства по 4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ ставленным перед ним целям Правительства РФ важен был и анализ це левых показателей «Доклада о результатах и основных направлениях деятельности» Минобрнауки РФ на предмет их соответствия целевым показателям, установленным Правительством РФ. В монографии дан ный анализ представлен на примере первой стратегической цели Ми нобрнауки РФ – «обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения по регионам России как основы социальной мо бильности и снижения социально-экономической дифференциации в обществе», которая характеризуется перечнем определенных целевых показателей, установленных Правительством РФ (рис. 4.3).

Показатели, характеризующие достижение цели Минобрнауки РФ «обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения по регионам России как основы социаль ной мобильности и снижения социально-экономической диффе ренциации в обществе»

Охват молодежи програм Охват детей программа- Охват детей общеобра мами системного профес ми дошкольного образо- зовательными програм сионального образования, в вания, в процентах от мами, в процентах от процентах от общей чис общей численности де- общей численности де ленности населения в воз тей соответствующего тей соответствующего расте 15–34 лет возраста возраста Бюджетные расходы на образование в рас- Среднемесячная номинальная начис чете на одного обучающегося:

ленная заработная плата учителей дошкольное образование общеобразовательных учреждений в общее образование процентах к средней заработной пла начальное профессиональное образование те по экономике в целом среднее профессиональное образование высшее профессиональное образование Удельный вес общеобразовательных Расходы на образование из всех источ школ, имеющих органы общественного ников, в процентах к ВВП самоуправления Рис. 4.3. Система показателей для оценки качества исполнения цели Министерства образования и науки РФ Основой методологического подхода послужила нормативно законодательная база, включающая, прежде всего, Конституцию РФ, Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результа 4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа тивности бюджетных расходов» от 22 мая 2004 г. № 249 и другие за конодательные и нормативные акты, регулирующие исполнение функций органов государственной власти и непосредственно затра гивающие процесс формирования человеческого капитала. В укруп ненном виде алгоритм оценки эффективности функций органов вла сти для формирования человеческого капитала, принятый в рамках данного методологического подхода, представлен на рис. 4.4.

Этап 1. Определение количества функций. Определение ко личества функций органа государственной власти по формированию человеческого капитала (рис. 4.5):

1.1. выявление функций органа государственной власти предпо лагает:

а) проведение детального анализа документов, регламентирую щих его функционирование;

б) оформление представления высшего и среднего руководства о деятельности органа власти;

1.2. проверка каждой функции на возможность её детализации с учетом формулировки и содержания на подфункции, при этом все выявленные подфункции рассматриваются как самостоятельные.

Правильная формулировка функций должна соответствовать модели, приведенной на рис. 4.6.

Проверка была выполнена на основе метода декомпозиции функций для определения роли и полномочий нижестоящих подраз делений по основным функциональным областям деятельности.

Принципы декомпозиции функций:

а) декомпозиция функций проводится по выделенным функцио нальным областям (укрупненным блокам функций);

б) совокупность функциональных областей охватывает весь спектр функций, реализуемых на уровне организации в целом;

в) функции структурных подразделений нижнего уровня явля ются детализацией функций более высокого уровня управления;

г) функции нижнего уровня являются необходимыми и доста точными с позиции возможности реализации данных функций;

д) уровень декомпозиции определяет «роль» подразделения (должностного лица) в реализации отдельной функции.

Декомпозиция функциональных областей деятельности выпол няется последовательно для каждого уровня управления, установлен ного в анализируемом положении о соответствующем органе власти.

4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ Этап 1: Определение количества функций рассматривать как самостоятельные функции подфункция Распределение функции да по формулировке и по Функция содержит подфункции подфункция содержанию … подфункция n Этап 2: Основание необходимости функции да Функция реально не исполняется Упразднить нет государству Критерий 1:Права и свободы граждан Реализуется по территории Функция да отдельному Добавить затрагивает права и свободы граждан алгоритму рынку нет Критерий 2: Законодательное обоснование Добавить Реализуется по отдельному алгоритму Внести изменения в законодательство Исключить Этап 3: Оценка исполнения функции Критерий 3: Форма реализации функции Критерий 5: Сфера применения функции да Правоустанавливающая да Сфера экономики нет нет да да Контрольно-надзорная Социальная сфера нет нет да да Добавить Обеспечение Правоприменительная и защита прав и свобод граждан нет нет Функция управления гос. имуществом, произ водством товаров и оказанием услуг Критерий 6: Принцип нецелесообразности госу дарственного регулирования Критерий 4: Совмещение властных и хозяйствен ных функций да Отсутствует механизм рыночного регулирования и контроля нет да Соответствует нет ограничению на совмещение властных и хоз.

функций да Отсутствуют иные инструменты госрегулирования и контроля Механизмы перераспределения функций нет да Возникновение Критерий 7: Передача субъектам РФ и ОМС масштабных негативных последствий при отказе от функции нет Реализуется по отдельному алгоритму Функция может осуществляться как негосударствен ная Критерий 8: Сокращение масштаба функции да Функция носит Сокращение масштаба Совершенствование управленческий/ контрольный характер функции процедуры реализации нет Критерий 9: Передача участникам рынка Упразднить, передать Передать функцию Передать Передать функцию Добавить участникам рынка на аутсорсинг функцию СРО ГУ, ФГУП, ФКП Рис. 4.4. Алгоритм оценки эффективности исполнения органами власти функций по формированию человеческого капитала 4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа Этап 2. Оценка востребованности и законодательного за крепления функций.

В рамках данного этапа оценка востребованности и законода тельного закрепления функций органов государственной власти вы полняется по двум критериям:

соблюдение прав и свобод граждан;

законодательное обоснование наличия функции.

Анализ документов, регламентирующих функционирование органа государственной власти № Функция НПА Ст. пп.

Сводный перечень … функций Представление высшего и среднего руководства о деятельности органа государственной власти № Функция Выход Адресат Сфера … Рис. 4.5. Механизм выявления функций органов государственной власти Результат Получатель Действие результата (формуляр) или сфера применения Действие – глагол или отглагольное существительное с минимальной агрегацией.

Результат исполнения функции (документы, формуляры и т. п.).

Получатель результата – внешний для данного органа власти объект действия.

Конкретная сфера применения функции Рис. 4.6. Система требований к формулировке функции органа государственной власти Идентификация функций осуществляется на:

на соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфере общественных отношений;

4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ на адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственной политики в определенной сфере общест венных отношений.

Обязательным условием для определения эффективности функ ций является сопоставление фактического уровня исполнения её целей и задач с целями и задачами, предусмотренными законодательными и нормативными правовыми актами. Если функция затрагивает права и свободы граждан, соответствует целям и задачам, предусмотренным за конодательными и нормативными правовыми актами, но при этом не выявлена и её исполнение не закреплено за определенным субъектом, целесообразно её добавление к функциям государства, органам власти территории или иным хозяйствующим субъектам, функционирующим в системе рыночных отношений. Анализ на адекватность форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики дает возможность выявить, насколько она способна обеспечить достижение заявленных целей и решение задач государственного регулирования.

В этом случае проверка функции предполагала:

установление нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;

анализ достаточности юридической силы нормативных право вых актов, закрепляющих функцию.

Закрепление функции в актах, не имеющих юридической силы (письмо, телеграмма, рекомендации, методологические материалы), равно как и в правовых актах, подлежащих регистрации, но не зареги стрированных в Министерстве юстиции России или не опубликован ных, тождественно отсутствию функции в нормативном правовом ак те функция признается избыточной как нелегитимная. В указанных выше случаях, а также в случае, когда функция закреплена актом не достаточной юридической силы, целесообразно проведение одного из следующих мероприятий:

исключение функции;

внесение изменений в законодательство;

добавление функции (государству, территории, рынку).

Реализация первых двух этапов оценки исполнения функций по зволяет сформировать модель распределения функций в виде, удобном для управления деятельностью организации или подразделения и по следующей автоматизации данного процесса. Модель распределения функций разрабатывается методом функционального проектирования 4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа для обеспечения системного представления об их распределении.

Модель позволяет получать необходимую информацию о функциях подразделений в формате, определенном текущей задачей, и при не обходимости изменять функционал (набор функций) подразделений при внесении изменений в полномочия.

Этап 3. Анализ исполнения функции. Организационно-функцио нальная оптимизация исполнения функций выполняется в несколько этапов:

детализация функций до уровня структурных единиц и от дельных должностей;

формирование перечня функций, относящихся к компетенции структурных единиц и отдельных должностей;

определение зон ответственности и возможного дублирования функций;

определение приоритетных (первоочередных) направлений для разработки регламентов исполнения функций.

Анализ исполнения функции заключался в определении соот ветствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочиям органа исполнительной власти по ее реализации в подзаконном и ве домственном нормативном акте. Выполнялась оценка:

управленческих свойств функции;

содержательных свойств функции;

целесообразности государственного участия.

По результатам оценки управленческих свойств функции может быть принята одна из форм ее реализации, представленных на рис. 4.7.

В случае, когда функция относится к управлению государствен ным имуществом, производству товаров и оказанию услуг, необходи мо оценить её соответствие ограничению на совмещение властных и хозяйственных функций.

В результате оценки содержательных свойств функции она может быть отнесена к одной из сфер применения, отраженных на рис. 4.8.

Под анализом целесообразности государственного участия под разумевается анализ функции на предмет:

возникновения масштабных негативных последствий в случае отказа от функции;

отсутствия механизма рыночного регулирования и контроля;

отсутствия иных инструментов государственного регулирова ния и контроля.

4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ Функция органа государственной власти устанавливает нормы, правила реализуется в применении санк связана с разработкой полити- ций, осуществлении проверок, ческих решений выдаче разрешений обеспечивает внешнеэкономи ческие и международные отно шения Правоустанавливающая Контрольно-надзорная связана с принятием индивиду- реализуется в управлении государ ственным имуществом, производст альных решений, устанавливающих ве товаров и оказании услуг права и обязанности третьих лиц реализуется в организационной деятельности Функция управления государст Правоприменительная венным имуществом, производ ства товаров и оказания услуг Рис. 4.7. Распределение функций органа государственной власти по формам реализации Сферы применения функций Сфера экономики Социальная сфера Сфера внешней политики Сфера обеспечения и Сфера обороны защиты прав и свобод и безопасности граждан и законных ин тересов физических и государства юридических лиц Рис. 4.8. Сферы применения функций органов государственной власти 4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа Оценка эффективности исполнения функций выполняется с применением методик системного и функционального анализа, и при этом для каждой функции разрабатывается индивидуальный алго ритм такой оценки. Сопоставление содержания функции, закреплен ной в законе, с полномочиями по ее реализации в подзаконном и ве домственном нормативном акте позволяет выявить права ведомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функ ции. Такой анализ наиболее эффективен для выявления нелегитимных избыточных функций, присваиваемых себе ведомствами через рас ширительное или вольное толкование закона. Функция может быть признана неэффективной или избыточной для данного уровня власти, если ее исполнение наиболее полно может осуществляться на ниже стоящем уровне власти – принцип субсидиарности. Одним из меха низмов анализа исполнения функций является паспорт функции, ко торый представляет собой набор вопросов, ответы ведомств на кото рые содержат информацию о правовых основаниях исполнения функ ции, механизмах ее реализации, количестве сотрудников, исполняю щих функцию, оценке функции на предмет эффективности по уста новленным критериям.

Этап 4. Механизмы перераспределения функций. Виды ме ханизмов перераспределения функций представлены на рис. 4.9.

Механизмы перераспределения функций Упразднение и передача функ- Упразднение и передача функ ции между федеральными орга- ции органам власти субъекта РФ и/или органам местного само нами государственной власти управления Упразднение и передача функ- Добавление функции органам ции участникам рынка государственной власти Рис. 4.9. Механизмы перераспределения функций органа государственной власти Ликвидация функции означает упразднение указанной функции из нормативно-правового акта без замены иными государственными 4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ функциями либо без передачи ее осуществления иным субъектам пра воотношений с прекращением ее исполнения, либо прекращение испол нения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.

Сокращение масштаба исполнения функции состоит в исключе нии из объекта государственного регулирования или оказания госу дарственных услуг определенных правоотношений, уменьшении ос нований исполнения функции, в остальной части функция признается необходимой. Передача функций участникам рынка означает либо полный отказ государства от исполнения функции с возможностью ее осуществления участниками рынка, либо передачу государственных функций участникам рынка, соответствующим определенным в зако не требованиям под контролем государства:

а) полный отказ государства от функций имеет место в тех слу чаях, когда они присущи участникам рынка, закреплены за ними гра жданским законодательством и не нуждаются в государственном ре гулировании;

б) передача функций участникам рынка, соответствующим оп ределенным в законе требованиям и под контролем государства, не обходима в случае, если указанные функции имеют в качестве адре сата неопределенный круг лиц, не содержат в себе властных полно мочий и могут эффективнее осуществляться участниками рынка. Для их исполнения необходимо подтвердить свою специальную компе тентность в сфере технического регулирования, науки, техники, ре месла, искусства, определенной профессии. Для определения круга участников рынка, компетентных осуществлять названные функции, используется механизм аккредитации:

на первом этапе – при органах исполнительной власти;

на втором этапе – при уполномоченных некоммерческих орга низациях, отвечающих требованиям, установленным федеральным законом.

Передача функций саморегулируемым организациям возможна в тех случаях, когда функции направлены на регулирование взаимо отношений между участниками рынка и контроль их деятельности в определенной сфере, а полный отказ от функций повлечет риск нане сения ущерба правоотношениям в данной сфере. Передача функции на минимально необходимый уровень власти (исходя из принципа субсидиарности) осуществляется в случае, если функция не относит ся к исключительному предмету ведения Российской Федерации и 4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа может более эффективно, с меньшими затратами ресурсов, осуществ ляться на региональном или муниципальном уровне.

Передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо размещении заказа на исполнение функции среди участников рынка. На аутсорсинг не могут быть пере даны властные функции. Придание функции процессуального харак тера означает ликвидацию неэффективности государственного регу лирования, которая возникает при отсутствии четких оснований и процедур принятия индивидуальных решений либо вмешательства в деятельность участников правоотношений и (или) применения к ним мер принуждения. Порядок принятия решений о добавлении новых функций государственного регулирования, действующий в настоя щий момент, является внутренним делом Правительства и входящих в его состав ведомственных структур. Это приводит к тому, что новые функции вводятся без проведения всесторонней независимой оценки на предмет их целесообразности и эффективности, что способствует появлению избыточных неэффективных функций, а также установле нию неоправданных административных барьеров.

Важной законодательной мерой, позволяющей не допускать по явление либо нецелесообразное, либо неэффективное выполнение функций органов власти в процессе добавления новых, служит за крепление федеральным законом многоступенчатой процедуры дока зательства ведомством целесообразности и эффективности вводимых функций и оценка таких доказательств независимыми экспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включен ным в закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственного регулирования социально-экономической сферы, если в соответствии с процедурой ведомством не доказано иное. К административным мерам добавления функции можно отнести воз ложение обязанности по мониторингу нормативно закрепляемых и реально осуществляемых функций на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти и обязательное заполнение ведомством при предложении к введению новой функции паспорта функции.

Ключевым элементом совершенствования механизма реализации функции может явиться закрепление процедур исполнения необходи мых функций в административных и электронных регламентах – нормативных правовых актах. В подобного рода документах указыва ется последовательность действий (деловых процессов) органов ис 4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ полнительной власти, должностных лиц при осуществлении функций, объем их прав, полномочий и обязанностей. Указываются сроки осуществления каждого действия, варианты поведения граждан и ор ганизаций как адресатов функций, порядок обжалования действий го сударственных органов гражданами и организациями. Общие требо вания к административным регламентам, содержание административ ных регламентов, их виды, включая электронные административные регламенты, порядок их принятия закрепляются федеральным зако ном. Каждый конкретный административный регламент органа ис полнительной власти утверждается актом Правительства Российской Федерации, а по органам исполнительной власти, подведомственным Президенту Российской Федерации, – актом Президента Российской Федерации.

Закрепление стандартов качества оказания государственных ус луг выступает гарантией получения услуг заданного качества в мини мально необходимый для этого срок гражданами России в условиях комфортности и доступности. Общие требования к государственным услугам, виды государственных услуг, содержание стандартов каче ства и порядок компенсации гражданам и организациям при условии ненадлежащего качества их исполнения, а также порядок разработки, принятия стандартов качества государственных услуг и принципы их финансирования закрепляются Федеральным законом «О стандартах качества государственных услуг». Стандарты качества конкретных государственных услуг утверждены актами Правительства Россий ской Федерации. Таким образом, настоящий методологический под ход позволит:

анализировать качество исполнения функций государства по соз данию благоприятных условий формирования человеческого капитала;

эффективно управлять данным процессом, учитывая потреб ности экономики инновационного типа;

разработать на основании предложенного подхода адекват ную методику, способную стать одним из ключевых инструментов системы инновационного управления, в том числе и процессом фор мирования ЧК.

Как отмечалось, в качестве базы для апробации настоящего ме тодологического подхода выбрано Министерство образования и нау ки РФ, рассматриваемое как единый объект. Однако необходимо под черкнуть, что предлагаемый подход к оценке эффективности испол 4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа нения органами власти функций по формированию ЧК может быть таким же образом применен и к другим властным структурам.

Определение количества функций Министерства основано на анализе документов, регламентирующих деятельность Минобрнауки РФ. Информационной базой для выявления функций, утвержденных Правительством РФ, и документов, характеризующих деятельность Минобрнауки РФ и при этом разрабатываемых им самостоятельно, послужили:

Постановление Правительства Российской Федерации «Об ут верждении положения о Министерстве образования и науки Россий ской Федерации» от 15 июня 2004 г. № 280 (в ред. Постановлений Правительства РФ от 31.03.2009 № 278);

«Доклады о результатах и основных направлениях деятельно сти» Минобрнауки РФ за период с 2007 по 2012 гг.

Отметим, что в ходе практической апробации данного методо логического подхода на данном этапе не ставилась задача осуществ ления подробной оценки, детализированной до уровня структурных единиц и отдельных должностей.

Количество функций Минобрнауки РФ в соответствии со «Сводным перечнем функций», учитывающим подфункции, выявлен ные в результате проверки, основанной на методе декомпозиции, яв ляющихся самостоятельными, составило 110.

Для оценки востребованности и законодательного закрепления функций Министерства проведено сопоставление целей и задач каж дой из них с целями и задачами, предусмотренными законодательны ми и нормативными правовыми актами, касающимися организации процесса формирования человеческого капитала. Важное значение имела идентификация функций Минобрнауки РФ, предполагающая оценку их соответствия целям и задачам государственной политики Правительства РФ в сфере образования человеческого капитала. От метим, что функции министерства имеют управленческий и содержа тельный характер (рис. 4.10).

Не представляется возможным осветить весь объем аналитиче ского материала при разработке подхода, касающегося подробной декомпозиции управленческих и содержательных свойств функций Минобрнауки РФ в процессе их анализа и оценки исполнения. По этому в табл. 4.1–4.5 представлены фрагменты перечня, сгруппиро ванного в соответствии с видами содержательных функций. Отметим, 4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ что управленческая функция по разработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию исполняется Министерством по отношению ко всем сферам его компетенции и в равной мере соответст вует каждой из содержательных функций Минобрнауки РФ (табл. 4.4).

Функции Минобрнауки РФ Содержательные Управленческие Обеспечение доступности качествен- Выработка государственной поли ного образования для всех слоев насе- тики и нормативно-правовое регу ления по регионам России как основы лирование социальной мобильности и снижения социально-экономической дифферен- Реализация государственной циации в обществе политики Обеспечение текущих и перспективных Оказание государственных услуг потребностей экономики и социальной сферы в профессиональных кадрах необ Управление государственным ходимой квалификации, создание усло вий для повышения фундаментальности имуществом образовательных программ, развития не прерывного образования Контроль и надзор Создание условий для активного включения детей и молодежи в соци ально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества Создание условий для развития и эффективного использования научно-технического потенциала Создание условий для активизации инновационной деятельности Рис. 4.10. Классификация функции Министерства образования и науки РФ Управленческая функция по реализации государственной поли тики в основном осуществляется Министерством в ходе самостоя тельного принятия им нормативных правовых актов в сфере своего ведения.

4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа Таблица 4. Фрагмент укрупненной декомпозиции функций «Выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование»

Управленческая функция Содержательные функции Выработка государственной политики и нормативно правовое регулирование вносит в Правительство РФ проекты законодательных 1. Обеспечение доступно сти качественного образо- и нормативных правовых актов РФ, относящихся к ус вания для всех слоев насе- тановленной сфере ведения Министерства, а также про ления по регионам России ект плана работы и прогнозные показатели деятельно как основы социальной мо- сти Министерства;

бильности и снижения со- готовит и вносит в Правительство РФ в случаях, уста циально-экономической новленных федеральными законами, предложения об дифференциации в общест- изъятии у органов государственной власти субъектов ве РФ, осуществляющих переданные полномочия РФ в области образования, соответствующих полномочий;

2. Обеспечение текущих и перспективных потребно- обобщает практику применения законодательства РФ, стей экономики и социаль- проводит анализ реализации государственной политики ной сферы в профессио- и готовит предложения по совершенствованию законо нальных кадрах необходи- дательства РФ в установленной сфере деятельности;

мой квалификации, созда- обеспечивает мобилизационную подготовку Мини ние условий для повыше- стерства, а также контроль и координацию деятельно ния фундаментальности сти находящихся в его ведении федеральных служб и образовательных программ, федеральных агентств по их мобилизационной подго развития непрерывного об- товке;

разования организует профессиональную подготовку, перепод 3. Создание условий для готовку, повышение квалификации и стажировку ра активного включения детей ботников Министерства;

и молодежи в социально взаимодействует в установленном порядке с органами экономическую, политиче государственной власти иностранных государств и ме скую и культурную жизнь ждународными организациями в установленной сфере общества деятельности;

4. Создание условий для обеспечивает в пределах своей компетенции защиту развития и эффективного сведений, составляющих государственную тайну;

использования научно осуществляет в соответствии с законодательством РФ технического потенциала работу по комплектованию, хранению, учету и исполь 5. Создание условий для зованию архивных документов, образовавшихся в про активизации инновацион- цессе деятельности Министерства ной деятельности Как показал анализ, исполнение Министерством образования и науки РФ управленческой функции по оказанию государственных услуг соответствует только двум из его содержательных функций (табл. 4.3).

4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ Таблица 4. Фрагмент укрупненной декомпозиции функций «Реализация государственной политики»

Управленческие функции Содержательная функция Реализация государственной политики Самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере своего ведения 1. Обеспечение дос- положение о медалях «За особые успехи в учении»;

тупности качествен- порядок аттестации педагогических работников государст ного образования для венных и муниципальных образовательных учреждений;

всех слоев населения порядок приема всех категорий обучающихся, порядок пере по регионам России вода обучающегося из одного учебного заведения в другое;

как основы социаль- порядок установления федеральным органам исполнитель ной мобильности и ной власти, другим распорядителям средств федерального снижения социально- бюджета, имеющим в ведении образовательные учреждения экономической диф- профессионального образования, контрольных цифр приема ференциации в об- граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета;

ществе порядок присуждения премий Президента РФ и премий Пра вительства РФ в области образования, науки и техники;

перечень олимпиад школьников и порядок их проведения;

порядок подготовки экспертов, включаемых в состав экс пертных комиссий по лицензированию образовательной дея тельности образовательных учреждений и научных организа ций и их государственной аккредитации;

типовые положения об образовательных учреждениях соот ветствующих типов и видов;

порядок утверждения устава федерального государственного образовательного учреждения;

положение о статусе руководителя государственного образо вательного учреждения федерального подчинения;

порядок продолжительности рабочего времени (нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы);

положение о замещении должностей научно-педагоги-ческих работников образовательных учреждений высшего профессио нального образования Функция Минобрнауки РФ, касающаяся управления государст венным имуществом, не проявляется в рамках таких содержательных функций, как «обеспечение текущих и перспективных потребностей экономики и социальной сферы в профессиональных кадрах необхо димой квалификации, создание условий для повышения фундамен тальности образовательных программ, развития непрерывного обра зования», также функции «создание условий для активного включе ния детей и молодежи в социально-экономическую, политическую и культурную жизнь общества» (табл. 4.4).

4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа Таблица 4. Фрагмент укрупненной декомпозиции функций «Оказание государственных услуг»

Управленческие функции Содержательная функция Оказание государственных услуг устанавливает порядок выдачи свидетельств об 1. Обеспечение доступности качественного образования установлении эквивалентности документов ино для всех слоев населения по странных государств о высшем и послевузовском регионам России как основы профессиональном образовании, об ученых степенях социальной мобильности и и ученых званиях снижения социально-эконо мической дифференциации в обществе устанавливает порядок проведения экспертизы 2. Обеспечение текущих и перспективных потребностей федерального перечня учебников и допуска учебни экономики и социальной сфе- ков к использованию в образовательном процессе ры в профессиональных кад- общего образования, выполняемого учреждениями, рах необходимой квалифика- имеющими государственную аккредитацию;

ции, создание условий для по- организует прием граждан, обеспечивает свое вышения фундаментальности временное и полное рассмотрение устных и пись образовательных программ, менных обращений граждан, принятие по ним ре развития непрерывного обра- шений и направление ответов в установленный за зования конодательством Российской Федерации срок Таблица 4. Фрагмент укрупненной декомпозиции функций «Управление государственным имуществом»

Управленческие функции Содержательная функция Управление государственным имуществом утверждает порядок формирования материально-технической, 1. Создание усло вий для развития и экспериментальной и приборной базы науки, создания феде эффективного ис- ральных центров коллективного пользования научным оборудо пользования науч- ванием;

но-технического утверждает порядок государственной регистрации и учета обя потенциала зательных экземпляров неопубликованных документов - резуль татов открытых научно-исследовательских и опытно конструкторских работ, выполняемых организациями независи мо от организационно-правовой формы;

размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения нужд Мини стерства, а также проведение научно-исследовательских, опыт но-конструкторских и технологических работ для иных государ ственных нужд в установленной сфере деятельности 4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ В отношении исполнения управленческой функции Министер ства по контролю и надзору необходимо отметить, что в настоящее время она не соответствует содержательной функции по созданию условий для развития и эффективного использования научно технического потенциала.

Таблица 4. Фрагмент укрупненной декомпозиции функций «Контроль и надзор»

Управленческие функции Содержательная функция Контроль и надзор устанавливает порядок признания и установления в Российской 1. Обеспечение доступности ка- Федерации эквивалентности документов иностранных государств чественного об- об образовании, ученых степенях и ученых званиях;

разования для утверждает форму и порядок выдачи сертификата о прохожде всех слоев насе- нии государственного тестирования граждан зарубежных стран по ления по регио- русскому языку как иностранному языку, выдаваемого образова нам России как тельным учреждением (организацией) на территории Российской основы социаль- Федерации или за рубежом, которому Министерством образования ной мобильно- и науки Российской Федерации разрешено проведение такого тес сти и снижения тирования;

социально- разрешает образовательным учреждениям (организациям) на экономической территории Российской Федерации или за рубежом проводить го дифференциации сударственное тестирование граждан зарубежных стран по рус в обществе скому языку как иностранному Результаты оценки управленческих свойств функций Мини стерства образования и науки РФ представлены на рис. 4.11.

Оценка содержательных свойств функций Минобрнауки РФ с распределением этих функций по сферам их применения требует дальнейшего дополнительного глубоко детализированного исследо вания. Вместе с тем представляется оправданным отметить, что функции Минобрнауки РФ, относящиеся к управлению государст венным имуществом, производству товаров и оказанию услуг, долж ны быть проанализированы на предмет полного отсутствия в них по ложений, допускающих совмещение властных и хозяйственных пол номочий. Таким образом, предлагаемый методологический подход и выполненные оценки в части анализа исполнения функций Минобр науки РФ позволили выявить ряд недостатков, в числе которых мож но отметить:

а) недостаточность полномочий для реализации функций по вы работке государственной политики и нормативно-правовому регули 4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа рованию в сфере воспитания, опеки и попечительства над детьми, со циальной поддержки и социальной защиты обучающихся и воспитан ников образовательных учреждений. В связи с чем отнесение функ ций данного направления к компетенции Минобрнауки, на наш взгляд, представляется нецелесообразным;

Правоустонавлива Правоустанавливающие 8 % ющие Функции 8% управления государственным Контрольно имуществом, надзорные производства 24% товаров и… Правоприменитель Правоприменительные 60 % ные 60% Рис. 4.11. Значимость функций Министерства образования и науки РФ по видам управленческих свойств б) необходимость повышения качества и эффективности испол нения ряда функций министерства, в числе которых соответствую щие принятию таких нормативных правовых актов, как:

– федеральные государственные образовательные стандарты, в том числе касающиеся подготовки кадров для сферы нанотехнологий;

федеральные государственные требования к структуре основной про фессиональной образовательной программы послевузовского профес сионального образования (за исключением докторантуры);

структу ры основной общеобразовательной программы дошкольного образо вания и условия ее реализации, а также минимум содержания допол нительной профессиональной образовательной программы и уровень профессиональной переподготовки. Следует отметить, что сегодня сфера российского образования в основном придерживается западных стандартов, которые не всегда соответствуют требованиям и возмож ностям экономики РФ;

– «Порядок проведения экспертизы федерального перечня учеб ников и допуска учебников к использованию в образовательном про цессе общего образования, выполняемого учреждениями, имеющими государственную аккредитацию», а также «Федеральный перечень учебников, допущенных к использованию образовательными учреж 4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ дениями, имеющими государственную аккредитацию в программах общего образования»;


– «Порядок проведения государственной (итоговой) аттестации»

в любых формах, в том числе единого государственного экзамена, а также «Порядок проверки экзаменационных работ и системы оценки результатов». По мнению значительной части экспертов, единый го сударственный экзамен способствует снижению мотивации школьни ков к обучению грамотной речи, умению аргументировать и анализи ровать, так как существует возможность угадывания правильных от ветов;

– «Положение о подготовке научно-педагогических и научных работников», «Порядок формирования федеральной системы подго товки и переподготовки педагогических кадров образовательных уч реждений и работников органов, осуществляющих управление в сфе ре образования», «Положение о проведении аттестации работников, занимающих должности научно-педагогических работников», «Поря док аттестации педагогических работников государственных и муни ципальных образовательных учреждений» и др.

Теория человеческого капитала, рассматривая образование как передачу информации, багажа знаний, ставит в области педагогических технологий следующие основные вопросы: как передавать информацию наиболее эффективно и какую информацию нужно передавать для ис пользования в дальнейшей жизни? Тогда как современная действи тельность выдвигает новые требования к педагогическому сообществу.

Сегодня учащиеся образовательных учреждений самостоятельно могут найти любую информацию, поэтому системе образования необходимы не просто специалисты, транслирующие знания, а высококлассные профессионалы, обладающие знаниями психологии и относящиеся к учащемуся как к индивидуальной творческой личности.

Выявленные в результате оценки эффективности исполнения функций по формированию ЧК Министерства образования и науки РФ негативные моменты указывают на необходимость принятия ре шений о выборе оптимальных способов повышения эффективности его функционирования и механизмов перераспределения функций.

Решения такого уровня относятся к компетенции Правительства Рос сии. Важно напомнить, что предлагаемый подход направлен на опти мизацию функций органов государственной власти и предусматрива ет как упразднение избыточных функций и предотвращение их воз 4. Условия формирования человеческого капитала как фактора территориального развития экономики нового типа никновения, так и добавление недостающих и совершенствование по рядка реализации необходимых государственных функций, а также построение системы и структуры государственной власти, соответст вующих новым функциям. Это, в свою очередь, исключает конфликт интересов между структурными звеньями системы управления госу дарства. Вместе с тем, выполненный с использованием изложенной концепции (подхода) анализ эффективности исполнения функций Минобрнауки РФ указывает на его работоспособность и инновацион ный характер. Это, на наш взгляд, обеспечивает возможность исполь зовать его в качестве основы для разработки соответствующей ему методики оценки. Дальнейшая его детализация до уровня конкретно го алгоритма позволит сформировать действенный инструмент для управления процессом формирования человеческого капитала, а так же другими процессами сферы управления для условий инновацион ной экономики.

Таким образом, изучение результатов деятельности государства позволило определить важные проблемы реформирования системы государственного управления и при этом отметить активную пози цию по отношению к данному вопросу Правительства РФ, в их числе:

незавершенность реформ по ряду принятых направлений и программ реформирования;

отсутствие методики определения соответствия компетенции и функций субъектов бюджетного планирования целям и задачам раз вития РФ на стратегическом и тактическом уровнях;

отсутствие методики оценки исполнения функций органами государственной власти по формированию человеческого капитала;

недостаточность используемых различными органами власти показателей оценки качества и эффективности исполнения государст венных функций, что не позволяет получить достоверных результатов оценки. Отсутствие целостной системы показателей, а также методи ки их расчёта, не позволяет иметь адекватную оценку качества ис полнения государственных функций.

Предложенный авторский подход к оценке эффективности ис полнения государством функций по формированию человеческого капитала позволит оптимизировать функции органов государственной власти и предусматривает возможность:

упразднения избыточных функций и предотвращение их воз никновения;

4.2. Методологический подход к оценке эффективности исполнения органами власти РФ добавления недостающих и совершенствования порядка реа лизации необходимых государственных функций;

– построения системы и структуры исполнительной власти, со ответствующей новым функциям, исключающим конфликт интересов между структурными звеньями системы государственного управления.

Таким образом, результаты выполненной оценки указывают на возможность оценки эффективности исполнения функций субъектом государственной власти в процессе формирования человеческого ка питала и, как отмечалось ранее, на работоспособность и инновацион ный характер предложенного подхода при принятии управленческих решений по формированию человеческого капитала.

5. Управление качественным развитием инвестиционного потенциала муниципальных образований 5. УПРАВЛЕНИЕ КАЧЕСТВЕННЫМ РАЗВИТИЕМ ИНВЕСТИЦИОННОГО ПОТЕНЦИАЛА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 5.1. Методические подходы к оценке эффективности инвестиционного потенциала территорий на основе индикативного подхода Формулируемая в соответствии с национальными инно вационными приоритетами модель модернизации экономики основа на на способности быстро реагировать на изменения внутренней и внешней конъюнктуры как страны в целом, так и ее отдельных регио нов, осуществлять быструю адаптацию к динамично изменяющимся условиям, в том числе за счет новых инструментов региональной ин вестиционной политики. В этой связи возрастают требования к высо кой организации более мобильных муниципальных экономик как со ставной части региональных экономических систем. Остро стоит во прос разработки и реализации новых инструментов модернизацион ной политики, согласующейся с инновационным развитием экономи ки региона.

Роль инвестиционного потенциала в модернизационных преоб разованиях в условиях экономического роста является существенной и еще более возрастает при высокой дифференциации уровня соци ально-экономического развития муниципальных образований. Поэто му новые способы и модели его аккумулирования выступают меха низмом активизации инвестиционной деятельности, социальной ста билизации и стимулирования инновационной деятельности. Одним из таких подходов является применение инструментария управления ка чественным развитием инвестиционного потенциала, который создает основу для принятия адекватных управленческих решений в отноше нии инвестиций.

Исследование инвестиционных процессов в муниципальных об разованиях Красноярского края показывает, что по условиям форми рования и использования инвестиционного потенциала в его количе 5.1. Методические подходы к оценке эффективности инвестиционного потенциала территорий ственном и качественном аспектах они значительно различаются.

Это, в свою очередь, вызывает необходимость более глубокой прора ботки вопросов управления качественными параметрами инвестици онного потенциала территорий в системе ее экономических, инфра структурных, природно-климатических, политических и других де терминант. Особенности управления инвестиционным потенциалом муниципальных экономик влияют на общие системообразующие принципы формирования модернизационной системы региона. К их числу могут быть отнесены:

– принцип синхронизации и увязки региональных программ с му ниципальными в рамках целевых программ и стратегических доку ментов;

– принцип партнерства основных участников: всех уровней власти, бизнеса, науки и общества;

– принцип частно-государственного партнерства, когда в каче стве катализатора привлечения инвестиций используются бюджетные источники;

– принцип реалистичности: каждое приоритетное направление преобразований должно иметь заинтересованных субъектов и опи раться на детальный анализ политики привлечения инвестиций и дру гих ресурсов.

В соответствии с этими принципами, в условиях усиления инно вационной направленности экономики, актуальность приобретают проблемы обеспечения качества воспроизводственных процессов в муниципальных экономиках как фактора их устойчивого развития и конкурентоспособности, обеспечивающего самодостаточность соци ально-экономического потенциала их территорий.

Управление качественным развитием инвестиционного потен циала в рамках решения обозначенной проблемы носит информаци онных характер. Важность достоверной и полной информации слож но переоценить. Система управления качественным развитием инве стиционного потенциала, являясь относительно обособленной и от крытой, получает информацию о внешней среде (показатели социаль но-экономического развития региона и муниципального образования в целом и в разрезе видов экономической деятельности, другие харак теристики экономической системы) (рис. 5.1). Она воздействует на объект управления, изменяя его параметры. В соответствии с целями субъект управления обрабатывает эту информацию и вырабатывает 5. Управление качественным развитием инвестиционного потенциала муниципальных образований плановую информацию (желательные параметры качества инвести ционного потенциала), которая сравнивается с информацией фактиче ского состояния. На основании этого вырабатывается управляющее воздействие.


Состояние инве- Оценка качест- Анализ отклоне стиционного по- венных характе- ний качествен ристик инвести- ных характери тенциала ционного потен- стик от желае циала мых Выработка информационного воздействия Принятие управленческого решения Информация о Информация о желательных внешней среде значениях ка чественных характеристик Рис. 5.1. Цикл принятия управленческого решения в процессе управления качественным развитием инвестиционного потенциала муниципального образования Управление качественным развитием инвестиционного потен циала невозможно без исходной оценки инвестиционного потенциала и его эффективности, которая включает:

– разработку структурной модели оценки эффективности инве стиционного потенциала;

– формирование системы исходных показателей, позволяющих наиболее полно ее характеризовать;

– определение методики расчета системы индикаторов;

– расчет обобщающих и интегральных показателей эффективно сти инвестиционного потенциала;

– позиционирование территорий в зависимости от значения ин тегрального показателя эффективности инвестиционного потенциала.

5.1. Методические подходы к оценке эффективности инвестиционного потенциала территорий Инвестиционный потенциал территорий рассматривается в раз резе формулирующих его субъектов: бизнеса, бюджетов, населения.

Оценка эффективности инвестиционной деятельности производится параллельно с оценкой инвестиционных рисков, что позволит диффе ренцировать территории по условиям обеспечения поддержки.

Структурная модель оценки эффективности инвестиционной деятельности территорий приведена на рис. 5.2.

Инвестиции в основной капитал Инвестиции Инвестиции Инвестиции бизнеса бюджета населения Инвестицион Эффективность инвести ные риски (ин ционной деятельности (ин тегральный тегральный показатель 4-й уровень показатель ин эффективности) вестиционных рисков района) Эффективность инвестици- Эффективность инвестици- Эффективность инвести онной деятельности бизнеса онной деятельности бюдже- ционной деятельности тов (обобщенный показатель населения (обобщенный (обобщенный показатель показатель эффективно эффективности ИД для эффективности ИД для сти ИД для населения предприятия – ОПЭИДП) бюджета – ОПЭИДБ) ОПЭИДН) 3-й уровень Обобщенные показате ли/индикаторы 2-го уровня – ОП Показатели/индика торы 1-го уровня – И Единичные показатели 0-го уровня – П (исходные пока затели) Рис. 5.2. Структурная модель оценки эффективности инвестиционной деятельности территорий Система исходных, или единичных, показателей характеризует уровень социально-экономического развития территории и образует 5. Управление качественным развитием инвестиционного потенциала муниципальных образований нулевой уровень системы оценки эффективности инвестиционного потенциала.

Система единичных показателей нулевого уровня служит для расчета показателей/индикаторов первого уровня, которые рассчиты вают сопоставлением единичных показателей нулевого уровня или их простым переносом на первый уровень без изменений в зависимости от структуры модели оценки эффективности инвестиционной дея тельности. Показатели этого уровня сгруппированы таким образом, что позволяют оценить эффективность инвестиционного потенциала на основании эффективности бизнеса, состояния бюджетной сферы, уровня и качества жизни населения.

На втором уровне находятся обобщенные показатели эффективно сти инвестиционного потенциала, которые рассчитывают исходя из структуры системы оценки. Таким образом, определенная часть показа телей/индикаторов первого уровня переходит без изменения во второй, а другая часть преобразуется в новые обобщенные показатели структурной модели. Третий уровень составляют обобщенные показатели эффектив ности инвестиционного потенциала для бизнеса, бюджета и населения.

На четвертом уровне находится интегральный показатель эффективности инвестиционного потенциала. Аналогичный метод использован и для расчета интегрального показателя инвестиционных рисков.

Рассмотрим этапы оценки инвестиционного потенциала терри торий.

1. Создание системы исходных показателей. Показатели сфор мированы по блокам: эффективность инвестиционной деятельности бизнеса, эффективность инвестиционной деятельности бюджетов, эффективность инвестиционной деятельности населения и инвести ционные риски.

2. Расчет индикаторов/показателей 1-го уровня. Индикато ры/показатели рассчитывают по формулам, приведенным ниже.

3. Нормирование индикаторов. Данная процедура необходима ввиду различия единиц измерения индикаторов и невозможности их сопоставления между собой для проведения дальнейшего анализа.

Нормированные единичные показатели являются относительными, и их значения варьируются в диапазоне от 0 до 1. Если значение нор мированного показателя по отдельной территории приближается или равно нулю, то это говорит о низкой эффективности инвестиционной деятельности по конкретному показателю, и, соответственно, наоборот.

5.1. Методические подходы к оценке эффективности инвестиционного потенциала территорий В процессе нормирования индикаторы разделяют в зависимости от характера описываемых ими явлений.

Индикаторы, описывающие позитивные процессы, – стимулян ты. Чем больше значение показателя, тем выше эффективность ис пользования инвестиционных ресурсов.

Индикаторы, описывающие негативные процессы. Нормирова ние индикаторов/показателей производится дифференциальным спо собом с использованием линейной зависимости следующего вида:

Иit = (Иit – Иitmin) / (Иitmax – Иitmin), (1) где Иit – значение i-го индикатора в период t;

Иitmin – минимальное значение i-го индикатора/показателя системы оценки эффективности инвестиционной деятельности для всех сравниваемых объектов в один период времени либо минимальное значение среди всех состоя ний i-го индикатора эффективности инвестиционной деятельности одного объекта в течение ряда сравниваемых лет;

Иitmax – максималь ное значение i-го индикатора/показателя системы оценки эффектив ности инвестиционной деятельности соответственно.

Формула (1) приведена для индикаторов, описывающих поло жительные процессы.

Для нормирования индикаторов, характеризующих негативные процессы, используется формула Иit = 1 – (Иit – Иitmin) / (Иitmax – Иitmin), (2) 1. Расчет обобщенных показателей 2-го и 3-го уровней эффек тивности инвестиционной деятельности и инвестиционных рисков Обобщенные показатели эффективности инвестиционной дея тельности 2-го и 3-го уровней соответственно рассчитывают как среднеарифметическое значение из индикаторов/показателей 1-го и 2 го уровней или же переносятся на 2-й и 3-й уровни без изменений в зависимости от структуры системы оценки эффективности инвести ционной деятельности.

2. Расчет интегрального показателя эффективности инвести ционной деятельности и инвестиционных рисков Показатель определяется как среднеарифметическое значение обобщенных показателей по всем группам по каждому из анализи руемых периодов по каждой территории, составляется их рейтинг.

3. Позиционирование территорий по эффективности использо вания инвестиционного потенциала 5. Управление качественным развитием инвестиционного потенциала муниципальных образований Дифференциация территорий на основании результатов оценки эффективности использования инвестиционного потенциала состоит из нескольких этапов:

1) определяется среднегодовое значение интегрального показа теля эффективности инвестиционной деятельности по каждой терри тории;

2) для полученной совокупности средних интегральных показа телей вычисляется их среднеарифметическое значение;

3) совокупность районов делят на две группы, для которых зна чения показателей больше или меньше среднего значения;

4) в каждой группе рассчитывают среднеквадратические откло нения 1(2), для которых ЭИПi () ЭИПср по формулам (1) и (2) со ответственно:

1/ k1 (ЭИП s ЭИП ср1 ) 2, где s = 1, 2, …, k1, (3) 1/ k 2 (ЭИП t ЭИП ср2 ) 2, где t = 1, 2, …, n–k1, (4) где k1 (n–k1) – количество территорий, для которых ЭИПs ЭИПср, (ЭИПt ЭИПср);

ЭИПs (ЭИПt) – интегральные показатели эффектив ности инвестиционной деятельности территорий, для которых ЭИПi ЭИПср, (ЭИПi ЭИПср);

ЭИПср1 (ЭИПср2) – среднее арифметическое значение интегральных показателей эффективности инвестиционной деятельности, для которых ЭИПs ЭИПср, (ЭИПt ЭИПср).

В зависимости от интервала, к которому принадлежит значение по казателя по конкретной территории, они образуют следующие группы:

1-я группа – территории с вы сокой эффективностью инве стиционной деятельности;

2-я группа – территории со ЭИП ср 22 ;

ЭИП max средней эффективностью ин ЭИП ср ;

ЭИП ср вестиционной деятельности;

Если ЭИП ср 21;

ЭИП ср, то i 3-я группа – территории с ЭИПi ЭИП ;

ЭИП 2 низкой эффективностью ин min ср вестиционной деятельности;

4-я группа – территории с очень низкой эффективно стью инвестиционной дея тельности.

5.1. Методические подходы к оценке эффективности инвестиционного потенциала территорий Среднее арифметическое, минимальное и максимальное значе ния показателей эффективности определяют для совокупности всех территорий:

ЭИПmin = min(ЭИПi), ЭИПmax = max(ЭИПi), i = 1, n.

В процессе вычислений были получены следующие результаты (табл. 5.1).

Таблица 5. Показатели для расчета границ интервалов изменения значений ЭИП территорий Показатель Значение ЭИПср 0, ЭИПср1 0, ЭИПср2 0, 1 0, 2 0, ЭИПmax 0, ЭИПmin 0, В результате были сформированы диапазоны, в пределах кото рых изменяются значения показателя эффективности использования инвестиционного потенциала:

1-я группа – [0,453;

0,662];

2-я группа – [0,202;

0,453);

3-я группа – [0,152;

0,202);

4-я группа – [0,112;

0,152).

В качестве второго критерия дифференциации территорий ис пользуется интегральный показатель инвестиционных рисков (ИР).

Для расчета границ интервалов, в пределах которых изменяются значения интегрального показателя ИР, используется аналогичный ал горитм.

4-я группа – территории с высоки ми инвестиционными рисками;

ИР ср 22 ;

ИР max 3-я группа – территории с низкими Если ИРср ;

ИРср инвестиционными рисками;

ИРi то i ИР ср 21;

ИР ср, 2-я группа – территории со средни ми инвестиционными рисками;

ИР min ;

ИР ср 1-я группа – территории с очень низ кими инвестиционными рисками.

5. Управление качественным развитием инвестиционного потенциала муниципальных образований Результаты вычислений границ интервалов изменения ИР пред ставлены в табл. 5.2.

Таблица 5. Показатели для расчета границ интервалов изменения значений ИР Показатель Значение ИРср 0, ИРср1 0, ИРср2 0, 1 0, 2 0, ИРmax 0, ИРmin 0, На основании полученных показателей были сформированы ин тервалы, в пределах которых изменяются значения ИР:

1-я группа – [0,105;

0,148);

2-я группа – [0,148;

0,201);

3-я группа – 0,201;

0,403);

4-я группа – [0,403;

0,650].

В табл. 5.3 представлена матрица дифференциации территорий, основанная на перекрестной классификации значений ЭИП и ИР.

В результате было выявлено 16 типовых групп. Наиболее эффективно инвестиционный потенциал осуществляется территориями, принад лежащими 1-му сектору матрицы (территории с очень низкими инве стиционными рисками). Наименее эффективно используется инвести ционный потенциал в 16-м секторе матрицы.

Низкой эффективности инвестиционной деятельности соответ ствуют высокие инвестиционные риски.

Проведенный анализ позволяет определить принадлежность муниципальных образований Красноярского края к различным группам в зависимости от полученных значений показателей: инте грального показателя эффективности использования инвестицион ного потенциала и интегрального показателя инвестиционных рис ков (табл. 5.4).

Возможно позиционирование муниципальных районов Красно ярского края на карте позиционирования территорий (рис. 5.3) 5.1. Методические подходы к оценке эффективности инвестиционного потенциала территорий Таблица 5. Матрица формирования карты районов Красноярского края по показателям ЭИП и ИР Интегральный показатель Классификационные группы эффективности 1 2 3 инвестиционного потенциала территории с территории территории с территории с высокой эф- со средней очень низкой низкой эффек фективно- эффективно- эффективно тивностью ин стью инве- стью инве- стью инве вестиционного стиционного стиционного стиционного потенциала Интегральный потенциала потенциала потенциала показатель инвестиционных рисков территории с очень Классификационные группы 1 низкими инвестици- 1 5 9 онными рисками территории с низки 2 ми инвестиционны- 2 6 10 ми рисками территории со сред 3 ними инвестицион- 3 7 11 ными рисками территории с высо 4 кими инвестицион- 4 8 12 ными рисками На основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

1. К районам с высокой эффективностью инвестиционной дея тельности можно отнести Северо-Енисейский район Красноярского края.

2. 13 районов края характеризуются средней эффективностью инвестиционной деятельности – Богучанский, Мотыгинский, Туру ханский, Шарыповский, Енисейский, Большеулуйский и т.д.

3. Наибольшей степенью проявления инвестиционных рисков характеризуется Большеулуйский район, за ним следуют Енисейский и Шарыповский районы.

4. 28 районов Красноярского края характеризуются низкой и очень низкой эффективностью инвестиционной деятельности.

Для полного анализа эффективности использования инвестици онного потенциала оценим тенденцию его изменения.

5. Управление качественным развитием инвестиционного потенциала муниципальных образований Таблица 5. Дифференциация муниципальных районов Красноярского края по ЭИП и ИР Интегральный показатель Классификационные группы районов эффективности 1 2 3 использования территории с территории с территории с инвестиционного территории со высокой эф- низкой эффек- очень низкой потенциала фективно- средней эффек- тивностью эффективно тивностью ин стью инве- инвестицион- стью инвести вестиционного стиционного ного потен- ционного по потенциала потенциала циала тенциала Интегральный показатель [0,453;

0,662] [0,202;

0,453) [0,152;

0,202) [0,112;

0,152) инвестиционных рисков территории с очень Мотыгинский, Тюхтетский Тасеевский, низкими инвести- Нижнеин Богучанский, 1 ционными рисками – гашский Шушенский [0,105;

0,148) территории с низ- Северо- Туруханский, Каратузский, Сухобузим кими инвестици- Енисейский Березовский, Ирбейский, ский, Кежемский, онными рисками Ужурский Абанский, Рыбинский, Большеулуй- Козульский, [0,148;

0,201);

Назаровский Иланский, ский, Минусинский Балахтин Классификационные группы 2 ский, Новоселов ский, Канский, Уярский, Партизанский территории со Енисейский, Ермаковский, Боготоль средними инвести- Емельянов- ский, Ачинский, ционными рисками ский, Казачинский, Идринский, [0,201;

0,403) Шарыповский, Манский, Пировский Краснотуран 3 – Курагинский, ский Саянский, Дзержин ский, Бирилюсский территории с вы- Большеулуй сокими инвести- ский 4 – – – ционными рисками [0,403;

0,650] 5.1. Методические подходы к оценке эффективности инвестиционного потенциала территорий Дифференциации районов Красноярского края по показателю среднегодового темпа роста интегрального показателя эффективности использования инвестиционного потенциала представлена в табл. 5.5.

районы с высокой Рис. 5.3. Карта позиционирования муниципальных районов Красноярского края «Интегральный показатель эффективности использования инвестици онного потенциала – Интегральный показатель инвестиционных рисков»

Таблица 5. Дифференциация районов Красноярского края по показателю среднегодового темпа роста ЭИП Интервал, % Районы 80,0–90,0 Ачинский, Уярский, Иланский, Ужурский, Боготольский, Северо Енисейский, Нижнеингашский 90,1–100,0 Бирилюсский, Новоселовский, Енисейский, Партизанский, Сухобузим ский, Абанский, Назаровский, Манский, Идринский, Каратузский, Ку рагинский, Богучанский, Саянский, Минусинский, Балахтинский, Большеулуйский, Козульский, Краснотуранский, Тюхтетский, Дзер жинский, Шарыповский, Туруханский, Тасеевский, Ермаковский, Пи ровский, Кежемский Свыше 100 Казачинский, Большеулуйский, Идринский, Ирбейский, Березовский, Канский, Рыбинский, Емельяновский, Мотыгинский Анализ показывает, что 33 района (78 %) имеют тенденцию к снижению показателя, в остальных 9 районах (22 %) эффективность 5. Управление качественным развитием инвестиционного потенциала муниципальных образований использования инвестиционного потенциала растет. Наибольший среднегодовой темп роста характерен для Мотыгинского района – 125,2 %. Тенденция к снижению эффективности инвестиционной дея тельности более всего проявилась в Ачинском районе – 85,4 %.

Таким образом, предложенный подход позволяет произвести оценку эффективности использования инвестиционного потенциала в районах Красноярского края с использованием индикативного мето да, дифференцировать и составить рейтинг, что формирует основу для разработки механизма качественного управления его совершенст вованием.

5.2. Разработка динамической модели оценки и управления качеством инвестиционного потенциала территорий для формирования их инвестиционной стратегии Исследование инвестиционных процессов показывает, что их эффективность в текущий момент времени формируется под воздействием ряда факторов, действовавших в прошлые периоды времени. В связи с этим разработка инвестиционной политики на уровне муниципальных образований требует решения и обратного типа задач, которые могут определить, какое воздействие окажут управляемые переменные текущего периода на значения экономиче ских показателей в будущем, в том числе на эффективность использо вания инвестиционного потенциала. Поэтому при исследовании зави симостей между показателями либо при анализе их развития во вре мени, когда в качестве объясняющих переменных используют не только текущие значения переменных, но и предыдущие по времени значения, а также само время t, рекомендуется использовать динами ческие или временные модели.

В экономическом анализе динамические модели используют достаточно широко, поскольку действие многих экономических фак торов происходит с запаздыванием – лагом.

Среди причин запаздывания можно выделить:

– технологические причины. Например, изготовление персо нальных компьютеров не привело к мгновенному вытеснению ими 5.2. Разработка динамической модели оценки и управления качеством инвестиционного потенциала больших ЭВМ в силу необходимости замены соответствующего про граммного обеспечения, которое потребовало продолжительного вре мени;

– институциональные причины. Например, контакты между фирмами, трудовые договоры требуют определенного постоянства в течение времени контракта (договора);

– механизмы формирования экономических показателей. При мером служит инфляция, которая является инерционным процессом;

денежный мультипликатор (создание денег в банковской системе) также проявляет себя на определенном временном интервале и т. д.;

– психологические причины. Эти причины обычно выражаются через инерцию в поведении людей. Например, люди тратят свой до ход постепенно, а не мгновенно. Привычка к определенному образу жизни приводит к тому, что люди приобретают те же блага в течение некоторого времени даже после падения реального дохода.

Инвестиционная деятельность и механизмы ее реализации обла дают особой динамикой. Знание их способствует выработке более обоснованных управленческих решений по каждому муниципальному образованию, способствующих в целом повышению эффективности инвестиционного процесса и социально-экономическому развитию территории.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.