авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 19 | 20 || 22 | 23 |   ...   | 28 |

«Ц Е НТР ПРОБ ЛЕ М Н ОГО АН АЛ И ЗА И ГО С У ДА РСТВЕ ННО -У П РАВ Л ЕНЧЕС К ОГО ПР ОЕ КТИР ОВ АНИ Я ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ВЫВОДА ...»

-- [ Страница 21 ] --

Значительная роль в формировании государственной политики принадле жит ее нормативно-правовому обеспечению. Как следует из проблемно-уп Глава равленческой матрицы, минимум 40 новых и корректирующих нормативно правовых актов федерального уровня должны быть разработаны и приняты.

Важнейшие из них — это поправки к Конституции РФ. Временные сроки принятия соответствующих актов могут занять от года до нескольких лет.

Сама по себе временная развертка программы действий может быть опре делена с нескольких позиций.

Во-первых, нужно время на принятие первоочередных мер — возника ет позиция этапа неотложных мер. Затем неизбежен этап перехода к новой системе управления, введения в действие принятых неотложных мер — пе реходный этап. И только потом можно предполагать, что после завершения переходных процессов управленческий механизм стабильно заработает (рис. 107).

Степень завершенности управленческой системы Этап Переходный Этап перманентного неотложных мер этап управления Рис. 107. Этапность коррекции и установления постоянной государственной политики управления демографическим развитием Наиболее сложны и длительны процедуры принятия конституционных поправок, они могут занять от одного до трех лет. Вместе с этим, временной репер дает трехгодичная система бюджетного планирования, на которую пе реходит Россия. Большинство нормативно-правовых актов могут быть в эти сроки также приняты. С учетом региональной инерционности, возможно, что этап неотложных мер может занять от трех до пяти лет.

Переходные процессы имеют различную инерционность и динамику.

Например, самые быстродействующие меры — в области идейно-духовных мотиваций. Российский и мировой опыт показывают, что демографический отклик в широком смысле коэффициента витальности может наступить в Вопросы государственного управления выводом страны из демографического кризиса пределах даже года. Во всяком случае, этот фактор может начать интенсив но действовать в первые же годы. Максимально устойчивым он станет через поколение, т. е. через 15–20 лет. Эту оценку можно принять за ориентир для определения продолжительности переходного этапа.

Последний этап теоретически не имеет верхнего предела, поскольку реа лизация всех предлагаемых мер и настройка системы управления демографи ческим развитием должны стабилизировать и государственность, и демогра фию страны на долгосрочный период, исчисляемый многими поколениями.

Таким образом, программа выхода из демографического кризиса по своей продолжительности занимает примерно столько же времени, сколько занял период «рыночных» реформ, внесший свой определяющий «вклад» в демог рафический кризис. Первые заметные результаты должны быть получены уже через год–два.

Поскольку только период перехода займет время более длительное, чем электоральный цикл, закрепление предлагаемой государственной политики должно произойти не только на уровне властвующей персоны с ее уникаль ным мировоззрением, но и на уровне доктрины Российского государства. По этому речь идет не только о конституционных поправках основополагающе го действия, но еще и о принятии Доктрины демографической безопасности Российской Федерации.

Различная инерционность отдельных управленческих воздействий и от кликов социально-политической системы страны, тем не менее, должны уло житься во временные оценки переходного периода, сделанные выше.

Большинство нормативно-правовых актов, названных в настоящей рабо те, наполовину уже разработаны, поскольку их концепции, связь с действую щим законодательством, взаимная увязка уже исследованы, результаты чего отражены в гл. 10.

Ресурсные возможности страны просчитаны с учетом бюджетных и моне тарных национально доступных ресурсов. Общая оценка состоит в том, что повышение доли финансирования в бюджете страны — на здравоохранение, образование, культуру, воспитание и пропаганду здорового образа жизни — до требуемого уровня доступно уже сейчас. Сочетая эти расходы с назрев шим восстановлением инвестиционного процесса в стране, который должен увеличиться до 100 млрд долл. в год — что также доступно, — возможно бу дет купировать столь страшащие монетаристов инфляционные последствия1.

Специальные расчеты с использованием вычислимой модели российской экономики показывают, что рост инвестиций ведет к росту предложения, что в балансе со спросом позволяет управлять инфляцией. Но при этом не толь ко будет осуществляться общий рост ВВП, но и изменяться социальная и гу Якунин В.И., Богомолов О.Т., Макаров В.Л. и др. Под ред. С.С. Сулакшина. Постановка зада чи разработки концепции экономической политики России. М.: Научный эксперт, 2006.

Глава манитарная обстановка в стране в соответствии с предлагаемой программой действий в области демографии.

Важно отметить, что вырывание отдельных решений из общей системы программы действий может принести эффект, но, скорее всего, он будет не значительным, недолгосрочным, а в принципе может даже привести к про тивоположным результатам, дискредитируя в принципе правильные идеи. В качестве примера выступает предостережение об использовании мер только материального характера в отрыве от нематериального стимулирования де мографических процессов. Политика только тогда имеет шанс стать эффек тивной, если будет системной и цельной.

Какие наиболее важные политические импульсы должны запустить в действие предлагаемую программу мер?

В первую очередь — это, согласно сложившимся в России реалиям, по литическая воля Президента РФ, которая может начать материализовать ся в виде Послания Президента и базового Указа, закладывающего порядок действий и утверждающего саму программу. Затем, его же актами, должна быть перенастроена структура федеральных органов власти, предложена Фе деральному Собранию программа принятия приоритетных законопроектов.

Затем по этому образу и подобию запускаются управленческие решения на уровне субъектов Федерации, которые согласовываются с федеральными ре шениями и подпрограммами действий. Настраивается система мониторин га результатов и контроля управленческой деятельности на разных уровнях.

Одновременно с этим перестраивается система бюджетирования, подготовки кадров, системы образования, здравоохранения и т. д.

В принципе, содержание управленческих решений, их нормативно-пра вового обеспечения, приведенные в настоящей работе, достаточны для со здания программы действий политической системы и исполнительной и законодательной власти в стране. Эти данные изложены пока что на уровне экспертной готовности. Переход к управленческим форматам может быть произведен в самые кратчайшие сроки.

Для этого необходима, как уже указывалось, политическая воля высшего уровня и хотя бы непротиводействие и желание получить данную управлен ческую программу действий с необходимой степенью детализации со сторо ны федеральной исполнительной власти.

Значительной в этом деле могла бы быть роль ведущих политических сил страны, наиболее влиятельных партий и парламентских фракций, Госсовета, органов власти субъектов Федерации.

От предложений, содержащихся в настоящей работе, до полномасштаб ной Государственной программы вывода страны из демографического кризи са, при совпадении указанных выше условий, лежит всего несколько месяцев творческого государственно-управленческого проектирования.

ГЛАВА 10. КОНЦЕПЦИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ К ПРОГРАММЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ВЫВОДА СТРАНЫ ИЗ ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО КРИЗИСА 1. Концепция поправок в Конституцию Российской Федерации 1.1. Актуальность, цели принятия проекта Необходимость внесения поправок в Конституцию РФ определяется осо бенностями ее принятия в декабре 1993 г. Это явилось не столько результатом общественного консенсуса, сколько разрешившегося силой противостояния исполнительной и законодательной ветвей власти. Быстрое, безальтернатив ное осуществление конституционной реформы привело к наличию в основ ном законе многочисленных изъянов и противоречий. С одной стороны, в Конституции сохранился ряд дефиниций, имеющих соответствующую смыс ловую нагрузку лишь в рамках советского идеологического лексикона и не от ражающих, таким образом, новых реалий развития России. Вместе с тем, Кон ституция 1993 г. содержит и некоторые положения неолиберального свойства, содержащие потенциальную угрозу («мины замедленного действия») для го сударственной целостности и национальной идентичности России. Компи лированный посредством обращения к западному конституционному опыту Основной закон России совершенно недостаточно отражает ее цивилизаци онную и культурно-историческую специфику, абстрагирован от нее. При ку пировании названия «Россия» такой документ может быть отнесен к любому государству. Полностью игнорированы в Конституции аспекты духовной и национальной ориентированности государства, которые, как доказывают ис следования Центра проблемного анализа, являются важнейшими факторами демографического благополучия. Ни русский народ, ни Русская православная церковь в действующей Конституции даже не упоминаются.

Укажем основные проблемы современной Конституции Российской Фе дерации:

1. Ее абстрагированность от российской самобытности и идентичности, которая выражается в заимствовании и копировании западных политичес ких и правовых институтов в тексте Конституции.

2. Отказ от истории и корней, выражающийся в отсутствии даже в преам буле упоминания о русском народе как основателе государства, о Православ ной церкви как основе духовности российского общества.

3. Отношение к советскому периоду истории как к периоду утраты госу дарственного суверенитета Россией.

4. Отсутствие в Конституции ясных и четких формулировок важнейших ценностей существования государства, общества, человека.

Глава 1.2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования Указанные в разделе 1 настоящей Концепции проблемы возникают вслед ствие формулировки, толкования и применения норм, содержащихся в дейст вующей Конституции Российской Федерации. Обладая высшей юридической силой, подобные нормы способны задавать неверный вектор развития не только законодательства, но и общества и государства. Таким образом, по литическое руководство, некоторые органы государственной власти, обще ственные институты оказываются в плену отдельных конституционных ра мок, которые препятствуют нормальному развитию. При этом логического и разумного, с позиций российского общества и государства, объяснения тому, как те или иные формулировки были включены, или наоборот — не вошли в текст Конституции, не существует. В связи с этим предлагается внести в текст Конституции изменения, которые позволили бы устранить подобные систем ные ошибки, а в некоторых случаях четко расставить приоритеты. При этом не идет речь о масштабном пересмотре Конституции и ревизии большинства норм. Основы конституционного строя в результате предлагаемых измене ний затронуты не будут, хотя и предполагается внести некоторые изменения в соответствующие главы. Речь идет в основном о модификации духа Консти туции, более четкой акцентировке на самобытности российского государства и общества и учете их национальных особенностей.

Постатейный анализ Конституции и предложения по внесению измене ний в ее нормы представлены в разделе 1.3 настоящей Концепции.

1.3. Описание нормативных решений. Структура документа Преамбула Взятая за основу в преамбуле Конституции субъектоопределяющая дефи ниция «многонациональный народ» представляет собой своеобразный пара докс, идеологическую мешанину. Народ не может быть многонациональным.

Нация является более широкой по отношению к народу категорией. Сущест вуют многоэтничные нации. Но выражение «многонациональный народ» яв ляется доморощенным изобретением. Данная понятийная конструкция ведет происхождение из советского идеологического лексикона. Она представляет собой не более чем перефраз понятия «новая историческая общность — со ветский многонациональный народ». Вне определяемого коммунистической идеологией специфического советского контекста это понятие не имеет смыс ла. Коммунистические идеологи говорили о советском народе, как о новой исторической общности, т.е. феномене, принципиально отличном в этнопо литическом плане от прежнего понимания природы наций. У разработчиков Концепции нормативных правовых актов… Конституции РФ такой оговорки в отношении российского «многонацио нального народа», естественно, не содержится. Следует также напомнить, что советский многонациональный народ рассматривался как переходная фаза к безнациональному коммунистическому обществу.

Кроме того, само положение о полиэтничности государства есть не более чем экстраполяции советской этнополитической модели. Действительно, в СССР численно преобладающий русский народ составлял лишь около 50% населения. В Российской Федерации картина этнического представительства принципиально иная. Доля русских в населении РФ — более 79%, соотноси мая с показателями представленности титульных наций в национальных ев ропейских государствах, позволяет классифицировать современную Россию в качестве моноэтнического государства. В этой связи более целесообразно было бы использовать в преамбуле вместо слов «Мы, многонациональный народ Российской Федерации» другое субъектообозначающее определение:

«Мы, русский народ и другие народы России». Аналог такой формулы содер жится, к примеру, в Конституции Испании — «Мы, испанский народ и дру гие народы Испании». Характерно, что доля испанцев в населении Испании (70%) — ниже процентного представительства русских в РФ. В соответствии с новой версией преамбулы термин «многонациональный народ» должен быть устранен и из основного содержания Конституции — ст. 3.

Проблема кажущегося этнического «неравенства» снимается введением правового понятия гражданской нации, как категории, выравнивающей все права и свободы гражданина, независимо от его этничности, веры и т.д. Поэ тому поправка приобретает вид:

«Мы, русский народ и все народы России, составляющие вместе граждан скую нацию России, …» и т. д. по тексту.

Эта формула сочетается с принципом: если ты гражданин России — ты обладаешь всеми правами, если ты не гражданин — то не всеми, что подводит в свою очередь к институту догражданственных статусов в процессе натура лизации иммигрантов.

Нуждается в некоторой корректировке, как политически конъюнктурное, положение преамбулы о возрождении суверенной государственности Рос сии. Данное положение противоречит идее политической преемственности Российской Федерации от Советского Союза и непрерывности потока наци ональной истории. С изгнанием в 1612 г. поляков из Москвы, Россия более не утрачивала государственного суверенитета. Менялось лишь ее официальное название. Суверенность России сохранялась и в прославленном многими выдающимися достижениями советском периоде ее истории. С этой точки зрения корректнее говорить не о возрождении суверенной государствен ности России, а об установлении новой формы Российского государства — Российской Федерации, характеризующейся не только географическими особенностями (новыми границами), но и установленными Конституцией Глава формой правления, формой государственного устройства и политическим режимом.

Статья Данная статья предлагает неолиберальную трактовку высших государс твенных ценностей — «человек, его права и свободы». В этом ценностном ряду не нашлось даже места для самой России. Безусловно, ее независи мость должна быть также отнесена к базовым конституционным ценнос тям — причем, приоритетным по отношению к прочим. В периоды великих войн, угроз физическому существованию страны государство и народ шли на сознательное ограничение прав и свобод человека, признавая тем самым более высокий статус ценности независимости России. Не нашли отраже ния среди высших ценностей государства и ценности традиционных рели гий России. В принятой формулировке более чем очевидно обнаруживается атеистический подход. Руководствуясь данными соображениями, целесооб разно скорректировать первое предложение 2-й статьи Конституции следу ющим образом:

«Высшими ценностями Российского государства являются государственная суверенность России, накопленные ею в веках и поколениях ценности культу ры, религий, традиций, духовное достоинство, права и свободы человека.

Запрещается реализация одних высших ценностей Российского государства в ущерб другим.

Признание, соблюдение и защита высших ценностей Российского госу дарства — обязанность государства».

Статья Декларируемое в частях 1 и 4 равноправие субъектов РФ опровергается частью 2, в которой республикам предоставляется преференция иметь свои конституции. В качестве эквивалента слова «республика» используется термин «государство». Получается парадоксальная ситуация: при наличии провозгла шаемого государственного единства внутри России существует еще множест во государств. Поэтому эквивалентное обозначение республик как государств должно быть из Конституции устранено.

Конституция — это Основной закон государства. Может ли быть у того или иного территориального образования сразу два или несколько основных законов — один федерального, другой регионального происхождения? Оче видно, что наименование «Конституция» в последнем случае должно быть заменено термином «Устав», применяемым в настоящее время в отношении областей и краев.

В направлении унификации следует также пересмотреть, как противоре чащее принципу равноправия субъектов, разделение последних на республи ки (более преференцированные), области и края. Концептом решения в дан Концепции нормативных правовых актов… ном случае может быть придание всем субъектам РФ одинакового статуса и наименования, например — «губерния». Соответствующие изменения долж ны быть внесены в гл. 3 «Федеративное устройство». Автономные образова ния и города федерального значения при этом должны быть объединены с иными субъектами Федерации.

Статья Принятие положения о деидеологизации государства объясняется кон текстом борьбы с коммунистической идеологией. В действительности не идеологических государств не существует. Ряд идеологем присутствует и в современной Конституции РФ. К каковым, например, относится провозгла шение человека высшей государственной ценностью (ст. 2) или определение Российской Федерации в качестве социального государства (ст. 7). Деидеоло гизация государства привела на практике к утрате им духовных ценностных ориентиров. В этой связи целесообразно не только устранение из Конститу ции положения о запрете государственной идеологии, но и внесение тезиса о России как духовно ориентированном государстве. В связи с этим предлага ется исключить из ч. 2 ст. 13 Конституции слова «государственной или».

Статья Вопрос о религии — один из наиболее слабо представленных компонен тов Конституции РФ. Термины «церковь», «конфессия», «религиозный культ»

и т. п. вообще не упоминаются в Основном законе. Показательно, что при акцентировке внимания на многонациональности России игнорируется ее религиозная неоднородность. Закрепленное в ст. 14 понятие «светское госу дарство» не поясняется ни в одном из действующих законодательных поло жений. На практике под ним зачастую подразумевается атеистическая госу дарственность. Очевидна также некорректность формулировки отделения религиозных объединений от государства. Это выглядит как своеобразное отлучение церкви. Более корректно было бы говорить об отделении религи озных объединений от органов государственной власти.

Предлагается следующая формулировка ч. 2 ст. 14: «Религиозные объеди нения самостоятельны, не вмешиваются в дела государства, государство не вмешивается в дела религиозных объединений иначе, чем в порядке, установ ленном федеральным законом».

Статья Предоставление российской Конституцией каждому человеку, находяще муся на территории РФ, права свободно передвигаться, выбирать место пре бывания и жительства, создает потенциальные угрозы для России в условиях неконтролируемой иммиграции. Очевидна в этой связи необходимость уп равления миграцией, включая расселение иммигрантов. Такая задача пред Глава полагает изменение соответствующей статьи Конституции, что может быть осуществлено заменой слова «каждый» словосочетанием «граждане России», поскольку именно к ним относятся обозначенные выше свободы.

Статья 43, часть Тезис о праве каждого на получение бесплатного высшего образования является, по-видимому, рецидивом советского понимания образовательной политики. В действительности бесплатных образовательных услуг не сущес твует. Под ними на обыденном уровне понимают образование, оплачиваемое за счет средств соответствующих бюджетов. Однако, получив данное образо вание в кредит, человек должен его погасить, отработав необходимый срок по государственному распределению в соответствии с приобретенной специаль ностью. Восстановление системы государственного распределения способно частично решить проблему оттока квалифицированных кадров из ряда страте гически важных для России регионов. Кроме того, при введении соответству ющих рейтингов для учащихся, на основании которых будет осуществляться распределительная процедура, это существенно повысит уровень образова тельной подготовки.

Предлагается следующая формулировка ч. 3, ст. 43:

«3. Гражданин Российской Федерации имеет право на конкурсной основе получить за счет соответствующего бюджета высшее образование в государ ственном или муниципальном образовательном учреждении и на предпри ятии. Иностранные граждане и лица без гражданства могут получить такое право на основании международного договора Российской Федерации».

Статья Ранжированный принцип перечня субъектов РФ противоречит деклари руемому принципу их равноправия. Республики, в частности, оказываются по своему статусу выше областей. В целях последовательной реализации принципа равноправия субъектов их перечень должен быть дан в алфавитном порядке.

Статья Констатировав государственный статус русского языка, Конституция предоставляет национальным республикам право установления своих госу дарственных языков, т. е. опять вводит атрибутику множественной государс твенности взамен единой государственности России. Фиксируется тем самым не только и не столько многоязычие народов России, сколько существование на ее территории множества государств. Возникает, таким образом, угроза государственной целостности страны. Поскольку границы и соотносимость применения русского-государственного и местного-государственного языков в республиках находится в ведении национальных властей, создается весьма угрожающая для российской языковой интегрированности ситуация.

Концепции нормативных правовых актов… В целях предотвращения потенциального лингвистического сепаратизма должен быть конституционно установлен принцип единого государствен ного языка. Действительно, в мировой конституционной практике извест ны случаи государственного билингвизма. Однако полилингвизм, помимо Российской Федерации, в современном мире нигде не существует. Наличие в едином административном образовании по меньшей мере двух государс твенных языков способно создать правовой и терминологический хаос. Дру гим следствием такой лингвистической неопределенности является факт осу ществляемой в ряде национальных республик дискриминации по языковому принципу, направленной чаще всего против проживающего в них русского населения (феномен выдавливания русских).

Таким образом, задачи поддержания государственной безопасности и перспективы роста конкурентоспособности России в мире предполагают скорейшее внесение предлагаемых поправок.

1.4. Прогноз последствий принятия проекта Принятие проекта позволит устранить идейный и ценностный вакуум Конституции Российской Федерации, сделать некоторые ее нормы более адекватными национальным, историческим и культурным особенностям российского общества и государства, создать предпосылки для совершенс твования законодательства, основывающегося на соответствующих конс титуционных нормах. При этом необходимо отметить наличие риска воз никновения политического и социального напряжения при обсуждении отдельных изменений в том случае, если не будет обеспечена информаци онная открытость процесса обсуждения поправок к Конституции, разъяс нение смысла предлагаемых изменений. Это возможно делать в ходе рабо ты Конституционного собрания. Таким образом, наступление позитивных последствий принятия предлагаемых поправок во многом будет зависеть от совершенства федерального конституционного закона «О Конституци онном собрании» и предусмотренных его нормами процедур обсуждения и согласования позиций.

Приложение Паспорт проекта нормативного правового акта Цель Устранить идейный и ценностный вакуум в Конституции Российской Федерации, сделать некоторые ее нормы более адекватными национальным, историческим и культурным особенностям российского общества и госу дарства, создать предпосылки для совершенствования законодательства, ос новывающегося на соответствующих конституционных нормах.

Глава Предмет правового регулирования Основы конституционного строя России.

Круг лиц (субъектов), на которых распространяется действие проекта Все лица, подпадающие под юрисдикцию Российской Федерации.

Место в системе законодательства Исключительное федеральное вдение, конституционное законодательство, изменения в Конституцию Российской Федерации.

2. Концепция реформирования административно территориального устройства 2.1. Актуальность, цели принятия проекта При формировании федерализма в Российской Федерации был допущен ряд системных ошибок, которые в настоящее время оказывают негативное воздействие на политико-социальный, национально-культурный климат в стране, создают предпосылки для дискриминации прав человека по нацио нальному и религиозному признакам, а в перспективе — для серьезных кон фликтов на национальной почве и даже для развала государства.

К таким ошибкам, в первую очередь, необходимо отнести фактически асимметричную Федерацию, имеющую в своем составе субъекты, образован ные по национально-территориальному признаку и наделенные значитель ными атрибутами государственности в виде наименования «республика», конституции, государственного языка, президента.

Подобная асимметрия в государстве, населенном значительным множест вом народов (около 180), создает достаточно напряженную ситуацию, так как далеко не все народы имеют собственные национально-территориальные об разования в рамках страны и могут начать претендовать на их получение. При этом количество национально-территориальных образований в форме рес публик в России составляет около 24% от общего числа субъектов Федерации (21 республика), а вместе с автономными округами (9)1 и автономной областью (1) количество национально-территориальных субъектов составляет 34%.

Таким образом, существование субъектов Федерации в форме националь но-территориальных образований создает серьезные предпосылки для наци ональной напряженности в результате воздействия следующих факторов:

1. Многие народы, не имея собственных национально-территориальных образований, по численности превышают народы, имеющие собственные национально-территориальные образования. Особенно эта проблема может Без учета процесса объединения.

Концепции нормативных правовых актов… оказаться актуальной для республик Северного Кавказа, объединение кото рых в рамках одного национально-территориального субъекта Федерации зачастую вызывает сомнения (Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия) и может привести к этнической, языковой напряженности внутри этих респуб лик, особенно среди «титульных» и «нетитульных» этносов.

2. Этнический состав населения в республиках весьма неоднороден. Очень часто число людей, относящих себя к «титульной» национальности, состав ляет меньшинство от общего числа населения республики. Ярким примером является Карелия, где численность карелов составляет около 9% общего насе ления республики. При этом национально-территориальный характер таких субъектов Федерации создает предпосылки для ущемления гражданских и по литических прав граждан иной национальности. Это касается как применения государственного языка республики, который очень часто используется не на ряду с государственным языком Российской Федерации, а вместо него, так и национального состава органов законодательной и особенно — исполнитель ной власти, который очень часто непропорционален численности населения и очень сильно кренится в пользу представителей «титульной» национальности.

В итоге возникает ситуация, когда граждане Российской Федерации, находясь на территории своего государства, подвергаются дискриминации по нацио нальному и языковому признаку. Это касается как русских, которые, являясь самым многочисленным этносом, в республиках часто оказываются в поло жении национального меньшинства, так и представителей иных нетитульных национальностей. Наиболее типичный пример — положение татар в Башкор тостане, численность которых составляет 24% от общей численности населения, что немного отличается от численности «титульной» национальности (30%), но чьи права на представительство в органах государственной власти значительно ущемляются наряду с правами русских (36%) в этом субъекте Федерации.

Таким образом, в настоящее время можно сформулировать следующие ак туальные проблемы, которые необходимо решать законодательным путем, в том числе путем внесения изменений в Конституцию Российской Федерации:

1. Фактическое неравенство статусов субъектов РФ — особые привилегии республик в составе России в виде собственного государственного языка, ис пользуемого наряду с русским, собственной Конституции и других атрибутов государственности.

2. Представляет опасность для сохранения единства государства форму лировка о «государственности» республики. Наряду с иными атрибутами формулировка «республика (государство)» должна быть исключена из Кон ституции.

3. Фактическое экономическое неравенство субъектов Российской Фе дерации, искусственность их формирования. Известно, что современные субъекты Федерации появились не в результате естественных эволюционных процессов — в том числе экономической интеграции, — а в результате адми Глава нистративно-территориального деления плановой экономики. В результате подавляющее большинство субъектов Федерации являются дотационными, то есть несостоятельны в экономическом плане, не обладают финансовыми ресурсами, необходимыми для реализации предоставленных по Конституции государственных полномочий. Это формирует в региональных элитах потре бительскую психологию по отношению к федеральному центру, а сама Феде рация в экономическом плане все более напоминает унитарное государство.

Власть же на региональном уровне, пользуясь недостатками национально территориального статуса субъекта Федерации, захватывают кланы, сформи рованные по этническому принципу и специализирующиеся на присвоении федеральных ресурсов. Для преодоления этих негативных тенденций необ ходимо укрупнение субъектов Федерации в целях перераспределения ресур сов и создания условий для сбалансированного экономического роста всех регионов страны. В идеальном варианте объединенные субъекты Федерации должны представлять собой экономически состоятельные регионы, способ ные собственными силами реализовать полномочия, предоставленные им по Конституции. Укрупнение регионов также позволит окончательно уйти от национально-территориального принципа формирования субъектов Феде рации, устранить неравенство субъектов и разнообразие их наименований, предоставив всем субъектам Федерации равный конституционно-правовой статус, отраженный в их едином наименовании — губернии.

2.2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования Отношения по выявленным проблемам в настоящее время регулируются Конституцией Российской Федерации, а именно:

1. Ст. 5, которая устанавливает виды субъектов Российской Федерации и создает предпосылки для их фактического неравенства путем формулировки «республика (государство)», закрепления права за республиками иметь свою Конституцию, в отличие от остальных субъектов Российской Федерации2.

2. Ст. 66, которая текстуально и по содержанию выделяет республики в особый вид субъектов Российской Федерации.

3. Ст. 68, которая предоставляет право республикам устанавливать свой государственный язык.

Перечисленные нормы создают предпосылки для формирования и разви тия проблем, перечисленных в разделе 1 настоящей Концепции. Для их устра нения необходимо внести изменения в перечисленные нормы Конституции.

Следует отметить, что с правовой точки зрения этот вопрос в настоящее время решен.

Согласно Постановлению Конституционного суда от 07.06.2000 № 10-П, «Конституция РФ не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, кроме суверенитета Российской Федерации». Положения Федеративного договора, содержащие соответствующие формулировки, противоречат Конституции и не имеют юридической силы. По данному вопросу также действует определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 № 250-О.

Концепции нормативных правовых актов… Помимо этого, необходимо преодолеть экономическое неравенство субъектов Российской Федерации, которое возникло в результате искус ственности их образования и приводит в настоящее время к целому ряду негативных последствий. Для этого должны быть откорректированы эко номические и юридические механизмы укрупнения субъектов Российской Федерации.

Затронутые проблемы являются очень серьезными с экономической, со циальной и политической точек зрения. Их решение может столкнуться со значительным сопротивлением со стороны ряда региональных элит, может послужить катализатором социальной и межнациональной напряженности.

При этом необходимо учитывать степень негативного воздействия выявлен ных проблем и возможные последствия их решения. В связи с этим представ ляются возможными два сценария: радикальный и умеренный. Важно отме тить, что оба из предлагаемых вариантов полностью находятся в правовых рамках и основываются на исключительном ведении Российской Федерации по вопросам федеративного устройства и территории, которое установлено пунктом «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Радикальный вариант направлен на прямое, полное и легитимное устра нение перечисленных проблем путем внесения изменений в Конституцию Российской Федерации. При этом изменению должны быть подвергнуты:

1. Части 1 и 2 ст. 5, где перечисляются виды субъектов Российской Федера ции. Все субъекты Федерации должны будут получить одно наименование — губернии.

2. Ч. 1 ст. 65, которая устанавливает состав субъектов Российской Феде рации. В ней должен быть установлен новый состав губерний России, при этом:

• бывшие автономные округа объединяются с бывшими краями и облас тями, в состав которых они входят или примыкают;

• бывшие города федерального значения объединяются соответственно с бывшими Московской и Ленинградской областями.

3. Ст. 66 может быть полностью исключена.

4. Ч. 2 ст. 68 должна быть исключена.

5. Пункт «а» ч. 1 и ч. 2 ст. 72, ч. 4 ст. 76, ч. 1 ст. 77, пункт «б» ч. 2 ст. 125, ч. ст. 137 — в них должно быть исключено перечисление видов субъектов Феде рации.

В соответствии со ст. 135 Конституции положения гл. 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. В предлагаемых поп равках ст. 5 находится в гл. 1, а ст. 137 — в гл. 9 Конституции. Следовательно, для внесения изменений потребуется созыв Конституционного Собрания в соответствии с ч. 2 ст. 135 Конституции. Для этого также потребуется разра ботка и принятие Федерального конституционного закона о Конституцион ном Собрании.

Глава Обсуждение проекта в рамках Конституционного Собрания будет гаран тировать достижение общественного консенсуса по нему. В то же время не обходимо признать, что реализация радикального варианта потребует значи тельных политических и организационных усилий.

Реформу возможно реализовать и в умеренном варианте, который может быть осуществлен в два этапа:

1. Уравнивание статуса субъектов РФ и отмена всех государственных при знаков (суверенитет, государственный язык).

2. Постепенное укрупнение субъектов РФ в рамках имеющихся процедур с незначительными корректировками.

Сразу необходимо отметить, что для устранения из Конституции всех го сударственных признаков республик потребуется вносить изменения в ст. 5, что возможно только путем созыва Конституционного Собрания. Поэтому возможно лишь устранить положения о государственном языке республик путем исключения ч. 2 ст. 68 Конституции.

Процедура укрупнения субъектов Российской Федерации в настоящее время регламентирована на уровне Федерального конституционного зако на № 6-ФКЗ от 17.12.2001 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Для пре дотвращения негативных тенденций при укрупнении субъектов Российской Федерации возможно установить в нем ограничение, согласно которому в ре зультате укрупнения не могут быть образованы новые субъекты Российской Федерации в форме республик.

2.3. Описание нормативных решений. Структура документа Для устранения выявленных проблем возможно использовать любой из описанных в разделе 2 вариантов реформирования административно-терри ториального устройства. При этом необходимо иметь в виду, что реализация радикального варианта возможна только при условии внесения изменений в несколько глав Конституции РФ, включая гл. 1 и 9, которые могут быть из менены только Конституционным Собранием. Принимая во внимание, что Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании не принят, для реализации радикального варианта потребуется предваритель ная стадия в виде его разработки и принятия. К достоинствам радикально го варианта можно отнести его полную прозрачность и легитимность — вся реформа осуществляется в соответствии с предусмотренными Конституцией процедурами и при широком обсуждении общественностью. Однако в досто инствах кроются и недостатки этого варианта: потенциально он может вы звать ожесточенные споры и даже раскол не только в политической элите, но и в обществе.

Нормативные решения при реализации радикального варианта выглядят следующим образом:

Концепции нормативных правовых актов… 1. Разработка и принятие Федерального конституционного закона «О Кон ституционном Собрании».

2. Подготовка проекта внесения изменений в ст. 5, 65, 68, 72, 76, 77, 125, 137 Конституции РФ, исключение ст. 66 Конституции РФ в соответствии с разделом 2 настоящей Концепции.

Нормативные решения при реализации умеренного варианта выглядят следующим образом:

1. Исключение ч. 2 ст. 68 Конституции Российской Федерации.

2. Дополнение ст. 5 Федерального конституционного закона № 6-ФКЗ от 17.12.2001 «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» пунктом 4 следующего содержания:

«4. Новый субъект Российской Федерации, образованный в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации, не может иметь статус республики».

2.4. Прогноз последствий принятия проекта При реализации радикального варианта возможно возрастание соци альной, национальной, экономической напряженности в стране, связанной с сопротивлением региональных элит объединению субъектов Российской Федерации. При этом мотивы для сопротивления могут быть разными, в том числе основанными на боязни ущемления прав народов, являющихся ти тульными в республиках. Поэтому реализация такого варианта должна со провождаться модернизацией законодательства о национально-культурной автономии в части существенного расширения ее прав по развитию нацио нальных языков и культуры, а также совершенствованием законодательства, обеспечивающего защиту от дискриминации по языковому, национальному, религиозному, расовому и иным признакам. При достижении общественно го консенсуса по поводу правовой формы реализации реформы она должна дать большой социальный, экономический, политический эффект, который будет выражаться:

1. В устранении политической и национальной напряженности, связанной с фактическим неравенством субъектов Российской Федерации.

2. В устранении рисков сепаратистских настроений в элитах некоторых субъектов Российской Федерации, в укреплении государственного и нацио нального единства российского общества.

3. В устранении экономического дисбаланса развития субъектов Российс кой Федерации.

4. В снижении централизации власти, в развитии местного самоуправле ния.

Реализация умеренного варианта предполагает достижение тех же по ложительных эффектов, но в отдаленной перспективе. При его реализации Глава снижаются риски легального (открытого) сопротивления реформе, однако существенно возрастают риски теневого противодействия.

Приложение Паспорт проекта нормативного правового акта Цель Устранение фактического неравенства субъектов Российской Федерации, предотвращение рисков сепаратизма, дискриминации по национальному и языковому признаку.

Предмет правового регулирования Федеративные отношения, государственное устройство, статус и состав субъектов Российской Федерации.

Круг лиц (субъектов), на которых распространяется действие проекта Федеральные органы государственной власти — Президент, органы испол нительной, законодательной, судебной власти;

Конституционное собрание;

органы государственной власти субъектов РФ;

граждане Российской Федерации.

Место в системе законодательства Федеральное конституционное законодательство.

Приложение Нормативные правовые акты, регулирующие в настоящее время отноше ния, входящие в предмет проекта 1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российс кую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Фе дерации» № 6-ФКЗ от 17.12.2001.

3. Концепция проекта Федерального закона «О государственном языке»

3.1. Актуальность, цели принятия закона Актуальность разработки и принятия нового Федерального закона «О государственном языке» связана — с существующими в настоящее время недостатками проведения государственной политики в области государс твенного языка, недостаточной ролью русского языка как государственно го, вытеснением русского языка как на территории Российской Федерации, Концепции нормативных правовых актов… так и в других государствах, а также снижением уровня культуры русского языка.

В России общей положительной тенденцией национально-языкового развития страны является стремление народов развивать родной язык и на циональную культуру, а также расширять сферы использования титульных языков в официальных сферах. Однако в некоторых республиках это делает ся за счет вытеснения русского языка. Указанные явления в каждом регионе имеют свои масштабы и специфику и зависят от степени нормированности национальных языков и уровня владения ими местным населением, а также от действий местных властей, состояния школьной базы, издательского дела, активности средств массовой информации.

Предоставление конституционного права республикам устанавливать свои государственные языки, с одной стороны, создало юридическую основу для расширения функций титульных языков в сферах деловой, общественной и культурной жизни республик, а с другой — послужило поводом для сокра щения в некоторых республиках русскоязычного пространства, вытеснения русского языка из сфер официального общения, особенно из государственно го управления и образования.

До принятия в 2005 г. Федерального закона № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» (далее — Закон о госязыке) в республиках пос тепенно распространялась точка зрения, в соответствии с которой русский язык должен функционировать на федеральном уровне — в краях и облас тях, где проживают русские;

а в национальных республиках все функции в сферах, подлежащих государственному управлению, должен выполнять рес публиканский государственный язык. После ряда постановлений Конститу ционного Суда, а также принятия указанного Закона о госязыке, ситуация упорядочилась. Однако до сих пор существуют большие трудности в связи с двуначалием в сфере государственных языков.

Такая постановка вопроса может привести лишь к языковой изоляции ре гионов, разрыву единого образовательного и культурного пространства, язы ковым конфликтам.

Кроме этого, в последние годы русский язык подвергается ряду других не гативных воздействий, к которым относятся:

• снижение речевой культуры в средствах массовой информации, публич ных выступлениях, расширение использования в русской речи слов и оборотов жаргонного характера;

• неоправданное использование в русском языке терминов и словесных оборотов иностранного происхождения.

Снятие запретов на использование в средствах массовых коммуникаций стилистически сниженных, вульгарных слов и выражений является одной из основных причин деградации русского языка.

Глава В Российской Федерации практически отсутствует полноценное законо дательное регулирование защиты русского языка и культуры русской речи, и это не могло не сказаться на современном состоянии русского языка как государственного языка.

Непоследовательность в реализации политики государства в области рус ского языка как языка межнационального и международного общения влечет утрату интереса к русской культуре в мире, снижает авторитет страны в меж дународном сообществе, ее конкурентоспособность на мировом рынке труда, ослабляет патриотизм подрастающего поколения и его гражданское самосо знание. Практически не учитывается тот факт, что в мире на русском языке разговаривают около 450 млн чел. (по данным Института СНГ и дальнего за рубежья РАН), что должно предопределять государственную политику в об ласти поддержки русского языка и его развития за рубежом.

Недостатки реализации политики в сфере русского языка как государс твенного приводят к снижению уровня владения гражданами Российской Федерации русским языком.

Отсутствие законодательного закрепления достаточных требований по владению русским языком для иммигрантов, иностранных граждан, рабо тающих на территории Российской Федерации, и иных категорий населения также является фактором снижения роли русского языка, его интеграцион ной функции.

Ограниченное употребление русского языка как языка межнационально го общения ведет к этнокультурному разобщению населения России и госу дарств — участников СНГ.

Сужение сферы распространения русского языка в мире приводит к сни жению статуса его как мирового, ассимиляции и дезинтеграции соотечест венников за рубежом, ограничению культурного, политического и эконо мического присутствия России в регионах, на которые распространяются ее интересы.

В связи с этим, целями разработки и принятия нового Федерального за кона о государственном языке являются повышение статуса и значимости русского языка как внутри страны, так и за ее пределами, развитие русской языковой культуры.

3.2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования Определение и статус государственного языка В мировой практике нет единого подхода к понятию и определению стату са государственного языка.

В разных странах складывается разная языковая ситуация в соответствии с той языковой политикой, которую проводит данное государство. Некото рые страны — например, США (за исключением законодательства некото Концепции нормативных правовых актов… рых штатов) — предпочитают не определять в Конституции или отдельном законодательном акте официальный, государственный язык страны. Другие страны — например, Канада, Бельгия, Испания, Франция — предпочитают законодательно закреплять правила речевого поведения в сферах организо ванного общения, причем действие этих актов не распространяется на сферу межличностных отношений граждан, которая не подлежит правовому регу лированию. Однако большинство стран мира все же предпочитают решать языковые проблемы законодательным путем, а в конституциях многих из них содержатся статьи, касающиеся статуса и использования языка.

Существуют страны с одним государственным языком (Франция), с дву мя (Канада, Израиль), с тремя и более (Швейцария, Сингапур, ЮАР). Каждая страна, предпочитающая законодательно определять закономерности языко вой жизни в сферах организованного общения, в законодательной практике обычно учитывает: во-первых, языковую ситуацию в стране;

во-вторых, ос новные принципы национальной политики, в значительной мере определяю щие языковую политику страны.

Интересен также опыт и моноязычных стран, правительства которых заинтересованы в укреплении своих государственных языков — например, Франции. Языковое законодательство Франции является одним из самых продуманных и хорошо разработанных в мировой практике. В 1994 году был принят «Новый закон об употреблении французского языка» (Закон Тубона).

Параграф первый этого закона гласит: «Французский язык является, соглас но Конституции, языком Французской Республики и представляет собой ос новополагающий элемент личности исторического и культурного наследия Франции».

Существует практика, в соответствии с которой понятие «государствен ный язык» не совпадает с понятием «официальный язык». В соответствии с рекомендациями ЮНЕСКО 1953 г., государственный язык — это язык, вы полняющий интеграционную функцию в рамках государства в политической, социальной и культурной жизнедеятельности общества, выступающий сим волом государства. Официальный язык — это язык государственного управ ления, законодательства, судопроизводства.

Некоторые государства используют в той или иной мере указанные реко мендации. Так, в соответствии с Законом «О государственном языке Киргизс кой республики», государственным языком и языком межнационального об щения является киргизский язык, а официальным — русский. Однако закон не в полной мере руководствуется рекомендациями ЮНЕСКО, т. к. работа орга нов государственной власти и местного самоуправления, а также других орга низаций и учреждений осуществляется на государственном языке, и только в необходимых случаях — и на официальном языке. Официальные документы, нормативные правовые акты и т. п. принимаются на государственном языке, но в случаях, предусмотренных законодательством, переводятся на офици Глава альный язык и публикуются на двух языках. Делопроизводство ведется на го сударственном языке, но по решению правительства Киргизской Республики в некоторых областях, районах, городах и селах делопроизводство наряду с государственным языком может вестись и на официальном языке.


Закон «О функционировании языков на территории Молдавской ССР»

также разграничивает государственный язык и языки официальных сфер.

Однако в законодательстве большинства зарубежных стран государствен ный и официальный язык не разделяются. Государственный язык признается также и языком госуправления, судопроизводства, делопроизводства. Подоб ные правила установлены в большинстве сопредельных России государств:

Казахстане, Туркменистане, Литве, Армении, Узбекистане.

Конституция Российской Федерации 1993 г. провозглашает права и свобо ды гражданина и человека, а также народов России в языковой сфере.

Пункт 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации гласит: «Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык».

Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным язы ком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68).

Но конституционное закрепление возможности отдельных субъектов Российской Федерации (республик) устанавливать свои собственные госу дарственные языки фактически означает не просто соблюдение принципов международного права о защите языковых меньшинств, не просто закрепля ет многоязычие народов, а ставит под сомнение саму государственную целос тность России.

Российская Федерация является не договорной, а конституционной фе дерацией. Конституция Российской Федерации, исходя из общепризнан ных принципов равноправия и самоопределения народов, подтвердила их выбор. Все субъекты Российской Федерации изначально находятся в ее составе, сохраняя исторически сложившееся государственное единство Российской Федерации (преамбула и ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации).

Объективно в России в силу особенностей ее юридической природы от сутствуют основания и условия для признания одновременно суверенитета как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе республик.

Признание суверенитета только за Российской Федерацией находит выражение в конституционных принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Рос сийской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации), го сударственной целостности и единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации). Субъекты Российской Фе дерации не обладают правом выхода (сецессии) из ее состава (Постанов Концепции нормативных правовых актов… ление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г.

№ 10-П).

Суверенитет является одним из признаков государства. Указание в Конс титуции Российской Федерации на то, что республики являются государства ми и могут устанавливать свои государственные языки, приводит к злоупот реблениям: попыткам установить на законодательном уровне суверенитет, всеми способами вытеснить русский язык, использовать государственный язык республики как основной.

В связи с этим необходимость изменения Конституции Российской Феде рации в части исключения определения республик как отдельных государств, а также их возможности устанавливать свои государственные языки являет ся необходимой мерой, направленной на сохранение и усиление целостнос ти российского государства, сохранение и развитие русского языка как госу дарственного и русской языковой культуры.

В настоящее время наряду с Конституцией отношения, связанные с го сударственным языком, регулируются Законом о госязыке. Однако данный документ также ориентирован на двоякую природу государственного язы ка и тем самым не отвечает задачам повышения статуса и роли русского языка как государственного, сохранения и развития русской языковой культуры.

Кроме того, в соответствии со ст. 2 указанного Федерального закона зако нодательство о государственном языке РФ состоит также и из других феде ральных законов — Закона РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-I «О языках наро дов Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих проблемы языка. При этом круг законодательных актов четко не определен и не установлена, соответственно, ответственность за нарушение законодательства о государственном языке.

Сферы обязательного использования государственного языка Российской Федерации определены в ст. 3 Закона о госязыке, а также в иных федераль ных законах. Иные языки могут быть использованы наряду с государствен ным. Однако до сих пор в регламентах обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации закреплена возможность депутата Государственной думы или члена Совета Федерации выступать на ином языке народов РФ, за благовременно предупредив об этом председательствующего. Подобные не соответствия встречаются и на уровне федерации, и, еще в большей степени, на уровне субъектов Федерации.

Использование государственного языка в образовании регламентируется Законом РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и Законом РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-I «О языках народов Российской Федерации». Граж дане Российской Федерации имеют право на получение основного общего образования на родном языке, а также на выбор языка обучения в пределах возможностей, предоставляемых системой образования. В законодательстве Глава РФ об образовании отсутствуют гарантии получения образования исключи тельно на русском языке, что ведет к дискриминации граждан РФ в образова тельных учреждениях на территории национальных республик в составе РФ, а также в местах компактного проживания народов РФ.

Сферу применения русского языка в образовательной, культурной, поли тической и предпринимательской деятельности сужает также и рассогласо ванность нормативных правовых актов, регулирующих оценку уровня владе ния русским языком иностранными гражданами и лицами без гражданства, что одновременно снижает мотивацию к его изучению.

Постановление Правительства РФ от 9 июня 2003 г. № 335 «Об утвержде нии Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее офор мления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы» не устанавливает каких-либо особых требований к знанию русского языка для иностранных граждан, пре тендующих на получение рабочей визы.

Защита и поддержка государственного языка регламентируется в ст. 4 За кона о госязыке. Однако закрепленные в Законе меры носят слишком общий, безадресный характер и не могут быть использованы для эффективной под держки русского языка внутри и вне страны.

В целях создания условий для полноценной реализации функций русско го языка как государственного языка Российской Федерации и языка меж национального общения для укрепления государственности, национальной безопасности и престижа страны, развития интеграционных процессов в государствах-участниках СНГ, полноправного вхождения России в мировое политическое, экономическое, культурное и образовательное пространство в 2005 г. была принята Федеральная целевая программа «Русский язык на 2006– 2010 годы». Эта программа является третьей по счету подобной федеральной программой с 1996 г. Однако результативность прежних программ невысока, а оценить будущие результаты новой программы достаточно сложно. Кроме того, остается неясным, будет ли трансформироваться существующее законо дательство в сфере языка в процессе выполнения программы.

Ст. 6 Закона о госязыке закрепляет, что ответственность за нарушение за конодательства РФ о государственном языке РФ устанавливается законода тельством Российской Федерации.

Однако подавляющее количество нарушений требований Закона о гося зыке не влечет в настоящий момент никакой ответственности.

Административная ответственность устанавливается только за мелкое хулиганство, т. е. нарушение общественного порядка, выражающее явное не уважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в обществен ных местах.

В Уголовном кодексе РФ предусматривается ответственность только за дискриминацию в зависимости от языка (ст. 136), а также за действия, на Концепции нормативных правовых актов… правленные на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства человека либо группы лиц по признакам языка (ст. 282).

Эти нормы недостаточны для обеспечения исполнения норм законода тельства о государственном языке.

3.3. Описание нормативных решений. Структура документа Исходя из вышеперечисленных проблем, целесообразно разработать и принять новый закон о государственном языке, т. к. в действующем Законе о госязыке недостаточно полно раскрыты функции русского языка как госу дарственного, не в полной мере разработан механизм правового регулирова ния использования государственного языка в наиболее значимых сферах об щественной жизни, отсутствуют четкие правовые нормы защиты его статуса и чистоты, а также ответственность.

Принятие нового закона должно предваряться соответствующими изме нениями в Конституцию Российской Федерации: в ст. 5 в части исключения слова «государство», в ст. 68 в части отмены возможности республик устанав ливать свои государственные языки.

Новый Федеральный закон «О государственном языке» призван заменить собой существующий ФЗ «О государственном языке РФ» и направлен на по вышение роли и статуса русского языка — как в Российской Федерации, так и за ее пределами. Он призван установить статус русского языка как единс твенного государственного и официального языка Российской Федерации, определить сферу его использования. Порядок использования других языков народов Российской Федерации определяется законами — «О языках народов Российской Федерации», «О национально-культурной автономии» и «О пре дотвращении дискриминации по национальному, религиозному и социаль ному признакам».


Структура закона В Общих положениях Закона закрепляются его цели и задачи, сфера при менения, основные используемые понятия (государственный язык, языки народов субъектов Федерации и пр.), определяется круг законодательства о государственном языке, а также основные принципы государственной поли тики в отношении государственного языка.

Гл. 2 — «Русский язык как государственный язык» — устанавливает статус русского языка на федеральном уровне, уровне субъектов Федера ции. Определяются сферы обязательного использования государственно го языка. Закрепляется право граждан России пользоваться государствен ным языком, а также меры по обеспечению этого права. Закрепляются гарантии получения образования на государственном языке РФ. Закреп ляются требования использования государственного языка (например, не допущение использования нецензурных выражений, иностранных заимс Глава твований и т. п.). Запрещается установление приоритетов использования языков народов Федерации над государственным, дискриминация на поч ве незнания языков субъектов федерации. Закрепляются государственные гарантии защиты государственного языка Российской Федерации, а также предусматривается создание (или наделение соответствующими полномо чиями) специального федерального органа исполнительной власти, осу ществляющего полномочия в сфере государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о государственном языке Российской Федерации, особенно за установленными правилами и нормами по его ис пользованию.

Гл. 3 — «Русский язык в международных отношениях» — посвящена роли и месту русского языка в мире, в международных организациях, в СНГ. За крепляются меры по распространению, развитию и поддержке русского язы ка за рубежом.

Гл. 4 — «Меры поддержки русского языка» — предусматривает неисчер пывающий перечень конкретных мер: вводятся льготы для учителей и спе циальные языковые программы;

вводятся государственные стандарты вла дения русским языком для иностранных граждан и лиц без гражданства, работающих в России (за исключением случаев, предусмотренных между народными договорами РФ) утверждается минимум знаний русского языка, литературы и истории, необходимый для приема на работу граждан Россий ской Федерации, не имеющих документа государственного образца о полу чении среднего (полного) общего образования;

создается система проверки знаний и специальных обучающих центров, которые будут официально под тверждать наличие минимума знаний, необходимых для приема на работу граждан РФ, не имеющих аттестата, а также иностранных граждан и лиц без гражданства.

Гл. 5 — «Ответственность за нарушение законодательства о государствен ном языке» — содержит, в основном, отсылочные нормы на специальное законодательство. Вместе с этим, необходимо принять соответствующие из менения в законодательство об административных правонарушениях и уго ловное законодательство.

Гл. 6 — «Вступление Федерального закона в силу и переходные положе ния» закрепляет перечень нормативных правовых актов, подлежащих отме не, изменению или принятию в связи с вступлением в силу Закона, а также предусматривает отдельные поручения.

3.4. Прогноз последствий принятия Закона Принятие Закона будет способствовать повышению статуса и роли рус ского языка как государственного, развитию культуры русского языка, рас пространению русского языка в пределах и вне страны, остановке процесса «вытеснения» русского языка в национальных республиках.

Концепции нормативных правовых актов… Приложение Паспорт проекта Федерального закона «О государственном языке»

Цель Повышение статуса русского языка как государственного, совершенство вание мер по сохранению, развитию и защите русского языка и русской язы ковой культуры как в пределах, так и за пределами Российской Федерации.

Предмет правового регулирования Отношения, связанные с установлением статуса, использованием государ ственного языка и языков народов Российской Федерации, а также сохране нием, развитием, защитой и поддержкой русского языка.

Круг лиц (субъектов), на которых распространяется действие проекта Граждане Российской Федерации;

иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на террито рии РФ;

юридические лица;

федеральные органы государственной власти;

органы государственной власти субъектов РФ;

органы местного самоуправления.

Место в системе законодательства Сфера вдения.

Установление статуса государственного языка — исключительное ведение.

Вопросы развития культуры языка, образования — совместное ведение.

Отрасль права — конституционное право.

Отрасль законодательства — законодательство о государственном языке Российской Федерации.

Методы правового регулирования — императивный, управомочения, за прещения.

Приложение Перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с государственным (русским) языком, языками народов РФ, языками национальных меньшинств Международные акты 1. Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств ETS № (Страсбург, 1 февраля 1995 г.);

2. Европейская конвенция об информации относительно иностранного законодательства ETS № 062 (Лондон, 7 июня 1968 г.) // Сборник междуна родных договоров СССР, М., 1994 г., вып. XLVII;

Глава 3. Европейская культурная конвенция ETS № 018 (Париж, 19 декабря 1954 г.) // Сборник международных договоров СССР, М., 1994 г., вып. XLVII, с. 412;

4. Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств ETS № 148 (Страсбург, 5 ноября 1992 г.);

5. Договор «О создании Союзного государства» (Москва, 8 декабря 1999 г.) // СЗ РФ от 14 февраля 2000 г., № 7, ст. 786;

6. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по граждан ским, семейным и уголовным делам (Минск, 22 января 1993 г.) // Бюллетень международных договоров 1995 г., № 2, стр. 3;

7. Решение о придании Московскому государственному лингвистическо му университету статуса базовой организации по языкам и культуре госу дарств — участников Содружества Независимых Государств (Минск, 30 но ября 2000 г.);

8. Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этничес ким, религиозным и языковым меньшинствам (18 декабря 1992 г.) // «Действу ющее международное право», т. 2.

Федеральные нормативные правовые акты 1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосо вании 12 декабря 1993 г.) (ст. ст. 19, 26, 29, 68) // «Российская газета» от 25 де кабря 1993 г. № 237;

2. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О ре ферендуме Российской Федерации» (ст. 8) // СЗ РФ от 5 июля 2004 г. № ст. 2710;

3. Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О во енных судах Российской Федерации» (ст. 6) // СЗ РФ от 28 июня 1999 г. № ст. 3170;

4. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 10) // СЗ РФ от 6 января 1997 г. № 1 ст. 1;

5. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 33) // СЗ РФ от 25 июля 1994 г. № 13 ст. 1447;

6. Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (ст. 65) // СЗ РФ от 2 июня 2003 г. № 22 ст. 2066;

7. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (ст. 9) // СЗ РФ от 18 ноября 2002 г. № 46 ст. 4532;

8. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (ст. ст. 12, 255) // СЗ РФ от 29 июля 2002 г. № 30 ст. 3012;

9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушени ях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ст. 24.2) // СЗ РФ от 7 января 2002 г. № (часть I) ст. 1;

Концепции нормативных правовых актов… 10. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ст. 18) // СЗ РФ от 24 декабря 2001 г. № 52 (часть I) ст. 4921;

11. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ (ст. 230) // СЗ РФ от 7 января 2002 г. № 1 (часть I) ст. 3;

12. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ (ст. 71) // СЗ РФ от 24 марта 1997 г. № 12 ст. 1383;

13. Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации» // СЗ РФ от 6 июня 2005 г. № 23 ст. 2199;

14. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубе жом» // СЗ РФ от 31 мая 1999 г., № 22, ст. 2670;

15. Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданс кого состояния» // СЗ РФ от 24 ноября 1997 г., № 47, ст. 5340;

16. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культур ного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Феде рации» (ст. 27) // СЗ РФ от 1 июля 2002 г. № 26 ст. 2519;

17. Федеральный закон от 25 января 2002 г. № 8-ФЗ «О Всероссийской пе реписи населения» (ст. 6) // СЗ РФ от 28 января 2002 г. № 4 ст. 252;

18. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-Ф3 «О библиотечном деле» (ст. 7) // СЗ РФ от 2 января 1995 г., № 1, ст. 2;

19. Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства Рос сийской Федерации о культуре» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 19 но ября 1992 г., № 46, ст. 2615;

20. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (ст. 10) // СЗ РФ от 11 марта 1993 г., № 10, ст. 357;

21. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (ст. 48) // СЗ РФ от 14 июля 2003 г. № 28 ст. 2895;

22. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (ст. 28) // СЗ РФ от 13 января 2003 г. № ст. 169;

23. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» (ст. 21) // СЗ РФ от 29 июля 2002 г. № ст. 3019;

24. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принци пах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор ганов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.7) // СЗ РФ от 18 октября 1999 г., № 42, ст. 5005;

25. Федеральный закон 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культур ной автономии» // СЗ РФ от 17 июня 1996 г., № 25, ст. 2965;

26. Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»

(ст. 39) // СЗ РФ от 19 июля 1999 г., № 29, ст. 3697;

Глава 27. Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименова ниях географических объектов» (ст. 8) // СЗ РФ от 22 декабря 1997 г., № 51, ст. 5718;

28. Федеральный закон от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ «О рекламе» (ст. 5) // СЗ РФ от 24 июля 1995 г., № 30, ст. 2864;

29. Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (ст. 6) // Ведо мости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Со вета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., № 30, ст. 1797;

30. Закон РФ от 25 октября 1991 г. № 1807-I «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации от 12 декабря 1991 г., № 50, ст. 1740;

31. Закон РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР» (ст. 13) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июля 1981 г., № 28, ст. 976;

32. Указ Президиума ВС СССР от 25 июня 1976 г. «Об утверждении Кон сульского устава СССР» (утв. Законом СССР от 29 октября 1976 г.) // Свод законов СССР, том 9, стр. 24;

33. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. № 833 «О фе деральной целевой программе «Русский язык (2006–2010 годы)» // СЗ РФ от 9 января 2006 г. № 2 ст. 200;

34. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. № 222 «Об ут верждении Правил оказания услуг телеграфной связи» // СЗ РФ от 25 апреля 2005 г. № 17 ст. 1557;

35. Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. № 221 «Об ут верждении Правил оказания услуг почтовой связи» // СЗ РФ от 25 апреля 2005 г. № 17 ст. 1556;

36. Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196 «Об ут верждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» // СЗ РФ от 26 марта 2001 г., № 13, ст. 1252;

37. Приказ Минобразования РФ от 18 февраля 2004 г. № 735 «Об утверж дении перечня образовательных организаций (учреждений), проводящих государственное тестирование по русскому языку как иностранному, инос транных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Российс кой Федерации» // «Российская газета» от 23 марта 2004 г. № 58;

38. Приказ Минобразования РФ от 20 июня 2003 г. № 2606 «Об органи зации государственного тестирования по русскому языку как иностранному иностранных граждан и лиц без гражданства для приема в гражданство Рос сийской Федерации» // «Российская газета» от 22 июля 2003 г. № 145;

39. Приказ Министерства образования и науки РФ от 2 декабря 2004 г.

№ 124 «О создании Межведомственной комиссии по русскому языку» // Бюл летень Министерства образования и науки Российской Федерации, 2005 г., № 3.

Концепции нормативных правовых актов… Судебная практика 1. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 10 Закона Респуб лики Татарстан «О языках народов Республики Татарстан», части второй ст. Закона Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарс тан и других языках в Республике Татарстан», п. 2 ст. 6 Закона Республики Та тарстан «Об образовании» и п. 6 ст. 3 Закона Российской Федерации «О языках народов Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина С.И. Хапуги на и запросами Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // СЗ РФ от 22 ноября 2004 г. № 47 ст. 4691;

2. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2003 г. (по гражданским делам) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ от 7 апреля 2004 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, июль 2004 г., № 7.

4. Концепция проекта Федерального закона «О предотвращении дискриминации по признакам национальности, религии, расы, языка и пола»

4.1. Актуальность цели принятия Закона Законопроект является развитием конституционной нормы о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, националь ности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обще ственным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ). Главная идея законопроекта: законодательное закрепление понятия «дис криминация»;

закрепление сфер, где «дискриминация» применяется;

установ ление механизма доказывания действий, направленных на дискриминацию, и разумных исключений, которые не являются дискриминацией;

возложение «бремени доказывания» ответственности на ответчика в гражданско-процес суальных правоотношениях. Целью закона является не только запрет диск риминации и неравноправного отношения, но и их предупреждение, а также требование предоставления равных возможностей человека и гражданина.

Область данного законопроекта весьма широка и не может быть одновремен но достигнута во всех сферах, где существует дискриминация, и с использовани ем одних и тех же механизмов. Законопроектом предполагается решение наибо лее явных и актуальных проблем, которые существуют на сегодняшний день.

4.2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования В настоящее время десятки федеральных законов России устанавливают ответственность за дискриминацию в различных сферах жизни. При этом, Глава в действующем национальном законодательстве не раскрывается само по нятие «дискриминация»;

не закреплен перечень действий, направленных на дискриминацию;

отсутствует эффективный механизм борьбы с такими дейс твиями, который должен включать порядок идентификации признаков дис криминации и доказательства действий, направленных на дискриминацию.

Указанные пробелы превращают запрет дискриминации в декларацию, кото рая не обладает реальной эффективностью, и следствием этого является не возможность использования правового механизма при защите конституци онных прав и свобод человека независимо от национальности, религии, расы, языка и пола.

Россия, являясь участником подготовки многих международных доку ментов по правам человека, в т.ч. по вопросам исключения неравенства по вышеуказанным признакам, обязана следовать международным принципам и создавать действенные, эффективные механизмы реализации этих прав. Ус тав Организации Объединенных Наций исключает расовую, политическую, религиозную и другие виды дискриминации в международных отношениях (ст. 55, 62 и 73). В 1948 году Всеобщей декларацией прав человека запрещены все формы расовой и другой дискриминации. Такие обязательства закрепле ны, в частности, в Международном пакте о гражданских и политических пра вах, Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискрими нации, Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, европейской Рамочной Конвенции по защите национальных меньшинств, Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека. В соответствии со ст. 1 Международной Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискри минации 1965 г., под расовой дискриминацией понимается «...любое разли чие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, ис пользования или осуществления на равных началах прав человека и основ ных свобод в политической, экономической, социальной и культурной или любых других областях общественной жизни». Аналогичные формулировки приводятся в Конвенции Международной организации труда относительно дискриминации в области труда и занятий 1958 г. и Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г. Следует специально отметить, что «расовая дискриминация» в западных странах и в международ ных организациях понимается широко, как результат проведения различий по признакам происхождения или групповой (этнической) принадлежности, а не просто по критерию антропологического типа или цвета кожи. Таким образом, в соответствии с Международной Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации, дискриминация может признаваться сущес твующей только при одновременном наличии двух элементов: проведения различий по определенным критериям — в данном случае этнической при Концепции нормативных правовых актов… надлежности или этнического происхождения, цвета кожи — и ограничения в любой форме вследствие проведения этих различий возможности того или тех, в отношении кого эти различия проводятся, пользоваться на равных на чалах основными правами и свободами.

Международный опыт борьбы с дискриминацией представляется нагляд ным примером того, как должны обеспечиваться права человека. В европейс ком праве большую роль в борьбе с дискриминацией по этническому признаку играют Директивы ЕС 2000/43/ЕС. Директива достаточно детально регламен тирует вопросы предотвращения дискриминации: определяет понятие «дис криминация»;

закрепляет сферы, в которых запрещается дискриминация;

устанавливает средства правовой защиты;



Pages:     | 1 |   ...   | 19 | 20 || 22 | 23 |   ...   | 28 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.