авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 23 | 24 || 26 | 27 |   ...   | 28 |

«Ц Е НТР ПРОБ ЛЕ М Н ОГО АН АЛ И ЗА И ГО С У ДА РСТВЕ ННО -У П РАВ Л ЕНЧЕС К ОГО ПР ОЕ КТИР ОВ АНИ Я ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ВЫВОДА ...»

-- [ Страница 25 ] --

Предусмотреть по аналогии с предприятием как имущественным комп лексом законодательное определение домашнего хозяйства — имуществен ного комплекса экономической деятельности, происходящей там, где посто янно проживает человек.

В семейном, гражданском (включая законодательство об актах граждан ского состояния) и процессуальном (уголовном, гражданском, админис тративном) законодательстве предусмотреть право семьи и ее законных представителей на участие в рассмотрении дел членов семьи в судах и в госу дарственных органах.

Семейство может рассматриваться с точки зрения гражданского законо дательства как некоммерческая организация, имеющая целью ведение общего хозяйства, заботу друг о друге, воспитание детей.

Необходимо также поставить вопрос об обязанностях членов семьи отно сительно друг друга, закрепленных через семейный устав.

Следует предусмотреть в законодательстве признание религиозной фор мы заключения брака в качестве альтернативной, с обязательным внесением Концепции нормативных правовых актов… записи о совершенном браке в книгу записей актов гражданского состояния.

Лица, желающие заключить такой брак, предварительно получают в органах, ведающих регистрацией актов гражданского состояния, подтверждение соб людения ими всех требуемых законом условий вступления в брак.

13.4. Прогноз последствий принятия проекта При принятии настоящей концепции и необходимых нормативных пра вовых актов российская государственная политика в области условий и по рядка вступления в брак, прекращения брака и признания его недействи тельным, личных неимущественных и имущественных отношений между членами семьи: супругами, родителями и детьми (усыновителями и усы новленными);

между другими родственниками и иными лицами;

формы и порядка устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей, семейное законодательство, регулирующее вышеуказанные отношения, в большей степени станет базироваться на традициях семейно-родственных связей, соответствующих высшим цивилизационным ценностям народов России, исторически ориентированных на многопоколенную модель семей ных связей.

Приложение Перечень нормативных актов, предлагаемых к разработке Проекты федеральных законов:

1. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам укрепления родственно-семейных отношений».

2. «О внесении изменений в Семейный кодекс Российской Федерации».

3. «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российс кой Федерации».

4. «О внесении изменений в часть третью Гражданского кодекса Российс кой Федерации».

5. «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

6. «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об админист ративных правонарушениях».

7. «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации».

Приложение Краткий словарь понятий, которые необходимо ввести в правовую действительность для возрождения семейных ценностей и укрепления родственно-семейных отношений в России Семья — основанное на браке или кровном родстве объединение двух и более проживающих, как правило, совместно лиц (близких родственников), Глава связанных общностью быта, отношениями взаимопомощи и взаимной от ветственностью, имеющее целями в качестве основных осуществление реп родуктивной, экономической и воспитательной деятельности.

Автономная семья — семья, представляющая собой самодостаточную и самостоятельную единицу.

Билокальность — тип семейного уклада, при котором супруги могут жить вместе либо у родителей мужа, либо у родителей жены.

Гетерогамная семья — семья, в которой супруги имеют различные со циально значимые признаки: социальное происхождение, национальность, расу, религию и т.д.

Гетерономная семья — семья, которая не является экономически само достаточной, и средства к жизни которой обеспечивают один или более чле нов семьи в рамках социально-экономической системы.

Гражданская семья — семья, в основе которой лежит гражданский брак.

Брак — добровольный, равноправный союз женщины и мужчины, заклю чаемый для создания семьи и порождающий взаимные права и обязанности супругов. В РФ не признается брак между людьми одного пола, либо не заре гистрированный в органах ЗАГСа.

Домашнее хозяйство (1) — основной субъект экономической деятельнос ти;

охватывает экономические объекты и процессы, происходящие там, где постоянно проживает человек. Домашнее хозяйство возглавляется главой до машнего хозяйства.

Домашнее хозяйство (2) — совокупность проживающих совместно и ве дущих общее хозяйство лиц.

Домашнее хозяйство (3) — статистический показатель, который исполь зуется при анализе экономических аспектов проблем потребления, жилищ ной политики и т. п.

Кровнородственная семья — тип семейной организации, в которой ос новной связью являются основанные на кровном родстве отношения детей с родителями и детей между собой.

Матрицентрическая семья — семья, в которой центральное место занима ет мать в силу ограниченной включенности отца в семейную жизнь.

Нуклеарная семья — семья, состоящая из родителей и детей, находящихся на их иждивении и несостоящих в браке. В нуклеарной семье на первый план выдвигаются отношения мужа и жены, а не кровнородственные связи.

Атомизированная семья — семья, как правило, состоящая из супругов и неженатых детей, обладающих значительной свободой от семейного контро ля. В такой семье индивидуальные интересы каждого имеют бльшую цен ность, чем интересы семьи.

Однопоколенная семья — семья, состоящая из супружеской пары без детей.

Концепции нормативных правовых актов… Партнерская семья — семья, основанная на взаимопонимании супругов и добровольном распределении ролей в соответствии с возможностями и спо собностями каждого.

Расширенная семья — семья, состоящая из родителей, их детей и совмес тно с ними проживающих родственников: старших родителей, братьев и сес тер, внуков и др.

Приемная семья — в семейном праве РФ — форма воспитания детей, ос тавшихся без попечения родителей. Приемная семья образуется на основа нии договора о передаче ребенка на воспитание в семью, заключенном между органом опеки и попечительства и приемными родителями.

Родители — кровные родственники I степени, установленные и внесенные в акт гражданского состояния о рождении и в свидетельство о рождении ре бенка в порядке, определенном семейным законодательством и законодатель ством об актах гражданского состояния. Права и обязанности родителей и детей основываются на происхождении детей, удостоверенном в установлен ном Законом порядке.

Родственная группа — социальная группа, состоящая из индивидов, про исходящих от общего предка и находящихся в кровном родстве.

Семейная политика — часть социальной политики, основные действия которой направлены на помощь семье.

Семейная собственность — вид частной собственности;

собственность, принадлежащая на общих началах членам семьи.

Семейное воспитание — воспитание детей, осуществляемое родителями, опекунами или старшими в семье.

Семейное право — самостоятельная отрасль права, регулирующая группу общественных отношений, носящих семейно-правовой характер:

• порядок и условия заключения брака;

• права и обязанности лиц, вступающих в брак;

• порядок и условия прекращения брака;

• личные неимущественные и имущественные отношения между члена ми семьи и другими родственниками, а также между бывшими членами семьи;

• формы и порядок устройства детей, оставшихся без попечения роди телей.

Семейный бюджет — роспись денежных доходов и расходов семьи, обыч но составляемая на месячный срок;

баланс семейных расходов и доходов.

Семейный врач — врач, прошедший специальную многопрофильную под готовку по оказанию первичной медико-санитарной помощи членам семьи независимо от их пола и возраста.

В обязанности семейного врача входит:

• выявление заболеваний и их лечение;

• организация консультаций у специалистов;

Глава • координация медицинского обслуживания пациента в течение всей его жизни.

Эгалитарная семья — тип семьи, члены которой равны и имеют одинако вые привилегии, права и обязанности.

Близкие родственники — супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки (ст. 5 УПК РФ).

Родственники — все иные лица, за исключением близких родственников, состоящие в родстве (ст. 5 УПК РФ).

Близкие лица — иные, за исключением близких родственников и родс твенников, лица, состоящие в свойстве с потерпевшим, свидетелем, а также лица, жизнь, здоровье и благополучие которых дороги потерпевшему, свиде телю в силу сложившихся личных отношений (ст. 5 УПК РФ).

Свойство — отношение родственников одного супруга к другому и его родственникам (двухродное свойство) и к родственникам этих последних (трехродное свойство);

близость свойства определяется, подобно родству, степенями;

свойство служит препятствием к браку — двухродное до 4 степе ни, трехродное — безусловно только в первой.

14. Постановка задачи по проблеме разработки доктрины охраны здоровья населения Современная демографическая ситуация в России, тенденции экономи ческого, социального, политического развития, положение России в мире заставляют обратить особое внимание на качество человеческих ресурсов.

России нужно заботиться не только об увеличении общей численности сво их граждан и соблюдении необходимых гендерных и возрастных пропорций.

Важнейшее значение приобретает качество здоровья населения, которое сле дует рассматривать как фактор социально-экономического развития страны, поскольку оно предопределяет социальную структуру, трудоспособность и работоспособность потенциальных и действующих работников, расходы на здравоохранение и социальное обеспечение.

Состояние охраны здоровья населения в настоящее время является не удовлетворительным. Основным индикатором этого выступает продолжи тельность жизни, которая существенно ниже показателей развитых стран мира. На государственном уровне не сформированы основные приоритеты и цели охраны здоровья населения ни на ближайший, ни на долгосрочный пе риод. Отсутствует должная система государственного и общественного мони торинга состояния здоровья населения, не формализованы подходы к оцен ке качества оказываемых медицинских услуг, не функционирует адекватный надзор за осуществлением медицинской деятельности. Значительные пробле мы наблюдаются в сфере фармацевтической деятельности и лекарственного Концепции нормативных правовых актов… обеспечения населения, не сформированы государственные приоритеты раз вития медицинской промышленности и не определены пути ее поддержки.

Распространенными злоупотреблениями в сфере здравоохранения являются:

коррупция, нецелевое использование бюджетных средств, мздоимство и вы могательство — что подрывает доверие населения к медицине, медицинским работникам, здравоохранению, негативно сказывается на качестве медицинс ких услуг и способствует широкому распространению в стране нетрадицион ной медицины с массовыми проявлениями шарлатанства. Одной из главных причин всего этого является отсутствие системной современной государс твенной политики охраны здоровья и самоустранение государства от реше ния задач в этой области.

В России давно функционирует рынок медицинских услуг (он был и в до революционный период, и в советские времена). В настоящее время на этом рынке предлагается широкий спектр товаров и услуг медицинского назначе ния — как отечественных, так и зарубежных производителей. Сегодня этот рынок ориентирован преимущественно на людей с высоким уровнем достат ка. Подавляющая часть населения не может позволить себе воспользоваться медицинскими услугами по сложившимся рыночным ценам. В значительной мере это обусловлено не только низкими доходами населения страны, но и отсутствием реальной конкуренции между государственной и частной меди циной, существенными недостатками функционирования и развития обяза тельного и добровольного медицинского страхования.

Современная система здравоохранения в России функционально и инсти туционально не ориентирована на охрану здоровья населения. Квалифициро ванная медицинская помощь недоступна большинству населения, отсутству ют условия для профилактической медицины и диспансеризации. Более того, государством почти не решается профилактическая задача, задача монито ринга здоровья населения и сохранения здоровья здоровых людей, особенно в детородном возрасте. Подобная ситуация является серьезным управленчес ким просчетом, так как помимо гуманистической задачи она решает и сугубо прагматические цели: профилактика дешевле лечения, меры по сохранению работоспособности намного более экономически и социально эффективны, чем меры по ее восстановлению после утраты.

Практически не уделяется внимания в современной государственной уп равленческой практике здоровому образу жизни. Доступная инфраструктура здорового образа жизни советского периода практически полностью утраче на, современные услуги в этой сфере могут себе позволить только обеспечен ные слои населения.

Состояние правового регулирования сферы охраны здоровья в настоящее время имеет значительные недостатки. Существуют проблемы с реализацией установленных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охра ну здоровья и медицинскую помощь, недостаточно эффективна деятельность Глава государства по реализации конституционных положений о финансировании программ укрепления здоровья и поощрении деятельности, способствующей здоровью населения. Сами конституционные формулировки ст. 41 Консти туции достаточно абстрактны и не всегда могут быть точно реализованы на практике. Законодательство, регулирующее вопросы здравоохранения, во многом устарело, в нем имеются пробелы и противоречия. Российская Фе дерация не является участницей ряда международных конвенций в области охраны здоровья, в том числе — Конвенции о защите прав человека и челове ческого достоинства в связи с применением биологии и медицины (Конвен ция о правах человека и биомедицине, ETS № 164, принята Комитетом минис тров Совета Европы 19 ноября 1996 г.), Европейской конвенции о социальном и медицинском обслуживании (Париж, 11 декабря 1953 г.) ETS № 014.

Ситуация в области охраны здоровья населения России требует системных государственных управленческих решений. Необходимость преобразований назрела в различных сферах общественной жизни, в том числе они касаются бюджетного финансирования здравоохранения, надзорной деятельности в области здравоохранения и надзорной деятельности уполномоченных служб здравоохранения в других сферах, экономики здравоохранения, охраны труда, реабилитации и восстановления трудоспособности, мониторинга состояния здоровья. Столь масштабная и разноплановая работа должна осуществлять ся на основе единого целенаправленного управленческого документа, опре деляющего цели, задачи, принципы и базовые технологии государственного управления в сфере охраны здоровья населения. Таким документом могла бы стать «Государственная доктрина охраны здоровья населения Российской Фе дерации». Этот документ, после его разработки, государственно-обществен ной презентации и обсуждения, должен быть утвержден Правительством Российской Федерации. На основе данного документа возможна последующая разработка концепции и программы государственной политики в области ох раны здоровья населения РФ. Доктрина охраны здоровья населения должна быть взаимосвязана с иными аналогичными управленческими документами в сфере экономики и социального развития.

15. Концепция проекта Федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации»

15.1. Актуальность, цели законопроекта Неудовлетворительное состояние системы здравоохранения может стать серьезной проблемой для России, если не обеспечить затянувшийся процесс реформирования сферы охраны здоровья граждан надежной законодательной базой. В связи с этим устранение диспропорции центр–периферия в системе управления в здравоохранении, адекватное управление и бюджетное финан Концепции нормативных правовых актов… сирование здравоохранения, обеспечение системной стратегии развития здра воохранения, регламентированность частной медицины, установление меди цинской ответственности и эффективной системы обеспечения лекарствами являются важнейшими задачами для преодоления демографического кризиса в России.

На протяжении длительного периода существовал лишь один норматив ный акт, регулирующий вопросы здравоохранения — Основы законодатель ства Российской Федерации об охране здоровья граждан. За последние пят надцать лет в России принят ряд новых законов в сфере здравоохранения.

Среди них — Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», ФЗ «О лекарственных средствах», ФЗ «О санитарно-эпидеми ологическом благополучии населения», ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», а также подзаконные нормативные акты и акты субъектов РФ.

Тем не менее, действующее законодательство не решает всех проблем систе мы здравоохранения в России. Необходимо принятие Федерального закона, который будет регулировать вопросы в области системы здравоохранения, определять государственную политику, формы организационных структур в отрасли, их функциональные обязанности и взаимоотношения между собой, устанавливать государственные гарантии по обеспечению граждан медицин ской помощью, определять порядок и систему финансирования здравоохра нения (бюджетное, страховое, смешанное).

Законопроект должен учитывать изменения в действующем законодатель стве в части лицензирования и технического регулирования, подготавливае мые к принятию новые законопроекты в сфере здравоохранения. Законопро ект должен развивать положения Всемирной Декларации по здравоохранению и стратегии Всемирной Организации Здравоохранения для достижения здо ровья всего населения в XXI веке.

Цель принятия законопроекта — обеспечение конституционного права граждан РФ на охрану здоровья.

15.2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования Обязанность государства по охране здоровья населения закреплена в За коне РФ от 22.07.93 г. № 5487-1 «Основы законодательства Российской Феде рации об охране здоровья граждан». Данный закон устанавливает правовые, организационные и экономические принципы в области охраны здоровья граждан и является базовым по отношению к иным нормативным актам, со ставляющим в совокупности комплекс законодательства в сфере здравоохра нения.

Детальный анализ этого законодательства показывает, насколько сла бо оно координируется Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан. Так, ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии граждан»

Глава или ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Фе дерации» не опираются на Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, а исходят непосредственно из норм Конститу ции РФ, таким образом фактически устанавливая самостоятельный комп лексный институт законодательства. Помимо этого, законы, регулирующие данную сферу отношений, практически не ссылаются и не опираются друг на друга, заметно различаются по характеру, отраслевой принадлежности регу лируемых отношений и их значимости. В то же время наблюдается дублиро вание предписаний законодательства, устанавливаемых этими законами. На пример, ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» дополнительно требует обеспечения государственного контроля производства, хранения и транспортировки противотуберкулезных вакцин и иммунобиологических лекарственных средств ранней диагностики туберку леза, их качества, эффективности и безопасности, игнорируя то обстоятельс тво, что идентичные требования установлены в ФЗ «О лекарственных средс твах» в отношении всех без исключения лекарственных средств, в том числе и лекарств для предупреждения и лечения туберкулеза.

Нормативно-правовые акты, принятые и действующие в области здраво охранения, имеют свой специфический круг регулируемых отношений. Все они находятся во взаимосвязи и взаимозависимости между собой, поскольку не могут выполнять свою социальную задачу изолированно от других. На се годняшний день всю совокупность актов законодательства о здравоохране нии можно отнести к комплексной отрасли законодательства, находящейся в стадии активного формирования и преобразования.

Несовершенство законодательного обеспечения сферы охраны здоровья вызвано рядом объективных причин, сложившихся исторически под влияни ем реформ, происходящих в России. В частности, в системе здравоохранения на сегодняшний день отсутствует должный надзор за медицинской деятель ностью, функции Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития не соответствуют финансовым и административно хозяйственным обязанностям, возложенным на нее, правовой образователь ный уровень специалистов Росздравнадзора находится на низком уровне.

15.3. Описание нормативных решений. Структура документа Проект Закона должен отражать три основных направления развития ме дицины на ближайшие годы: развитие профилактических учреждений (в том числе социально-гигиенической направленности), к которым относятся му ниципальные клиники, семейные врачи, консультационные центры;

затем — развитие лечебных учреждений, поликлиник, диспансеров и, наконец, разви тие высокотехнологичных центров.

Законопроект должен установить равенство возможностей медицинс ких учреждений независимо от форм собственности и реальность осущест Концепции нормативных правовых актов… вления контроля и управления системой здравоохранения со стороны госу дарства.

Необходимо, чтобы законопроект предусматривал систему определения приоритетов для решения насущных задач в сфере охраны здоровья населе ния. В нем должны быть провозглашены принципы государственной поли тики в области здравоохранения, в соответствии с которыми будет опреде ляться ответственность Правительства РФ за состояние здоровья населения, обеспечиваться доступность и бесплатность гарантированных минимумов медицинской и лекарственной помощи.

Проект Закона должен предусматривать определенную организационную и структурную перестройку системы здравоохранения, порядок инвестиций и контроль за использованием финансовых средств в данной области.

Необходимо, чтобы законопроект содержал такие понятия, как «органи зация здравоохранения», «медицинская организация», определял виды их деятельности. Под охраной здоровья в рамках данного законопроекта пони мается совокупность мер политического, экономического, правового, соци ального, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемиологи ческого характера.

В законопроекте должно быть четко определено понятие медицинской ус луги с учетом международных конвенций, деклараций, стратегий, а также по ложений российского гражданского, уголовного, процессуального законода тельства. Проект не предусматривает прямых расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета, но в то же время устанавливает возможность выделения дополнительных финансовых средств на финансирование систе мы здравоохранения Российской Федерации.

Законопроектом предусматривается жесткая регламентация сферы платных медицинских услуг в целях защиты конституционных прав граждан на бесплат ную медицинскую помощь, а также планируется создание механизма обеспече ния для граждан РФ их неотъемлемого права на медицинскую помощь.

Значительная часть законопроекта посвящается вопросам оказания кон кретных видов медицинской помощи гражданам, упорядочению отношений между организациями здравоохранения, федеральными органами исполни тельной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в целях улучшения качества медицинского обслуживания населения.

Предполагается также в рамках законопроекта привести в соответствие с действующим законодательством ряд положений о правах граждан в области системы охраны здоровья. Среди прав граждан законопроект должен выде лить право на добровольное медицинское страхование.

Проект Закона должен устанавливать правила для занятия определенны ми видами деятельности в области здравоохранения, определять статус меди цинских и фармацевтических работников, нормы по их социальной защите и оплате труда.

Глава В законопроекте также предусматривается ответственность за нарушение норм законодательства в сфере здравоохранения, в том числе дисциплинар ная, административная и уголовная.

Структура проекта ФЗ «О здравоохранении в Российской Федерации»

Глава 1. Основные положения (задачи и сфера применения настоящего Федерального закона, основные понятия, законодательство Российской Фе дерации о системе здравоохранения Российской Федерации, государственная политика в области здравоохранения).

Глава 2. Полномочия Президента Российской Федерации, органов госу дарственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в об ласти здравоохранения.

Глава 3. Общественный контроль и общественные объединения в области здравоохранения (органы врачебного сообщества, общественные объедине ния граждан, профессиональные медицинские и фармацевтические ассоци ации, советы по здравоохранению при органах местного самоуправления, попечительские советы организаций здравоохранения государственного сек тора, национальный совет по охране здоровья).

Глава 4. Субъекты, осуществляющие деятельность в области здравоохра нения.

Глава 5. Государственное регулирование в области здравоохранения.

Глава 6. Финансирование здравоохранения.

Глава 7. Международное сотрудничество в области здравоохранения.

Глава 8. Заключительные положения. Ответственность за нарушение за конодательства в области здравоохранения. Вступление в силу настоящего Федерального закона.

15.4. Прогноз последствий принятия Закона Принятие ФЗ позволит обеспечить устойчивое функционирование сис темы здравоохранения и реализовать для граждан Российской Федерации конституционное право на охрану здоровья, решить существенные пробле мы правового обеспечения сферы охраны здоровья граждан, а также явится серьезным шагом в направлении становления и укрепления системы законо дательства о здравоохранении как комплексной отрасли.

Приложение Паспорт проекта ФЗ «О здравоохранении в Российской Федерации»

Цель Цель принятия законопроекта — обеспечение для граждан РФ конститу ционного права на охрану здоровья.

Концепции нормативных правовых актов… Предмет правового регулирования Отношения в сфере здравоохранения.

Круг лиц (субъектов), на которых распространяется действие Закона • Федеральные органы государственной власти;

• органы государственной власти субъектов РФ;

• органы местного самоуправления;

• общественные объединения;

• религиозные объединения;

• коммерческие организации;

• физические лица.

Место в системе законодательства Совместная сфера ведения Российской Федерации и субъектов РФ, от расль права — конституционное право, отрасль законодательства — законо дательство об охране здоровья населения, публично-правовой метод право вого регулирования. Законодательство, действующее в этой сфере, состоит из нормативных правовых актов, указанных в приложении 2.

Приложение Перечень нормативно-правовых актов, регулирующих в настоящее время отношения, входящие в предмет проекта:

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосова нии 12.12.1993 г.);

Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 г. № 5487-I;

Закон Российской Федерации от 28.06.1991 г. № 1449-I «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объеди нениях»;

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах орга низации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Прави тельстве Российской Федерации»;

Федеральный закон от 18.06.2001 г. № 77-ФЗ «О предупреждении распро странения туберкулеза в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологи ческом благополучии населения»;

Федеральный закон от 17.09.1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»;

Федеральный закон от 22.06.1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных сред ствах»;

Глава Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»;

Федеральный закон от 24.07.1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социаль ном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональ ных заболеваний»;

Федеральный закон от 09.01.1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопаснос ти населения»;

Федеральный закон от 23.02.1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ре сурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;

Федеральный закон от 30.03.1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распро странения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом им мунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»;

Закон РФ от 21.12.1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по соци альной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;

Закон РФ от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в РФ»;

Закон РФ от 09.06.1993 г. № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонен тов»;

Закон РФ от 14.05.1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии»;

Закон РФ от 22.12.1992 г. № 4180-1 «О трансплантации органов и (или) тканей человека»;

Закон РФ от 02.07.1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гаран тиях прав граждан при ее оказании»;

Закон РФ от 28.06.1991г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

Указ Президента РФ от 02.10.1992 г. № 1157 «О дополнительных мерах го сударственной поддержки инвалидов»;

Постановление Правительства РФ от 20.02.2006 г. № 95 «О порядке и усло виях признания лица инвалидом»;

Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 г. № 461 «О Программе государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2006 год»;

Постановление Правительства РФ от 31.12.2005 г. № 877 «О порядке обес печения за счет средств федерального бюджета инвалидов техническими средствами реабилитации»;

Письмо Минздравсоцразвития РФ от 20.04.2006 г. № 1167-18.

Постановление Правительства РФ от 30.07.1994 г. № 890 «О государствен ной поддержке развития медицинской промышленности и улучшении обес печения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средс твами и изделиями медицинского назначения»;

Распоряжение Правительства РФ от 30.12. 2005 г. № 2347-р «Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилита ции и услуг»;

Концепции нормативных правовых актов… Приказ Минздравсоцразвития РФ от 12.04.2006 г. № 282 «Об утверждении сроков пользования техническими средствами реабилитации, протезами и протезно-ортопедическими изделиями до их замены»;

Приказ Минздравсоцразвития РФ от 22.08.2005 г. № 535 «Об утверждении классификации и критериев, используемых при осуществлении медико-соци альной экспертизы граждан федеральными государственными учреждения ми медико-социальной экспертизы»;

Приказ Минздравсоцразвития РФ от 25.11.2003 г. № 567 «О совершенство вании медико-социальной и психологической реабилитации детей-инвали дов и инвалидов с детства».

16. Постановка задачи по проблеме разработки программы финансирования здравоохранения В Российской Федерации расходы на здравоохранение в последние 15 лет находятся примерно на таком же уровне, как в западных странах в 1950–1960 е гг. (2,4–3,5% ВВП). За последнее время в отрасли произошли существенные изменения, связанные с резким ухудшением ее материально-технической базы, а также значительным отставанием от современных международных требований методологического и медико-технического обеспечения функци онирования практически всех областей медицины, фармации, медицинской промышленности. Существенно снизился уровень кадрового потенциала специалистов в сфере здравоохранения. Все это предопределяет резкое сни жение потенциала ресурсной базы здравоохранения, в силу чего для исправ ления создавшейся ситуации необходимо не только значительно увеличить регулярные финансовые расходы на здравоохранение, но и провести значи тельные финансовые вливания по целеориентированным приоритетным на правлениям медицинской деятельности (например, в рамках локальных целе вых программ или национальных проектов).

Следует учесть, что «большие деньги» могут и не быть востребованы, пос кольку для их использования необходимы определенные нормативные право вые условия, материальные ресурсы, подготовка кадров профессиональных руководителей-управленцев в области здравоохранения и ее отдельных объ ектов. Это подтверждает опыт реализации нацпроекта «Здоровье». Согласно данным Счетной палаты РФ, 63 субъекта страны оказались неготовыми для использования выделенных им средств и медоборудования. К тому же, сле дует учитывать несколько возможных уровней формирования программы материально-финансового обеспечения: федеральный, региональный и мес тный, а также необходимость планирования с учетом различной временной перспективы.

Представляется рациональным в качестве ориентира развития здравоох ранения принять во внимание рекомендации ВОЗ, согласно которым совокуп Глава ные (госбюджет плюс внебюджетные средства) расходы на здравоохранение должны быть не ниже 6% ВВП. Таким образом, расходы на здравоохранение следует увеличить (подчеркнем, что это касается 2007–2008 гг.) вдвое. В пос ледующие годы следует перейти на поэтапное системное увеличение расходов и достичь уровня развитых стран, где такие расходы составляют от 8 до 14% ВВП. При этом важно использовать программно-целевой подход, позволяю щий эффективно использовать увеличившийся объем финансирования не только на традиционное для России и не всегда эффективное лечение боль ных людей, но и на охрану от болезней здоровых людей, развитие профилак тической медицины, системы мониторинга состояния здоровья населения.

Основой для федеральной целевой программы, национального проекта, президентской программы или аналогичного управленческого решения по вопросам целевого финансирования здравоохранения должен послужить указ Президента Российской Федерации.

В этом указе следует отразить вопросы развития государственной, му ниципальной и частной систем здравоохранения в России. Необходимость такой постановки проблемы на уровне Президента России обусловлена тем, что, несмотря на закрепленное в Конституции Российской Федерации поло жение о дифференциации здравоохранения на эти три вида, до настоящего времени столь важные конституционные нормы не получили развития ни в федеральных законах, ни в каких-либо управленческих решениях. Вследствие этого в стране сложилось абсурдное положение: государственные, муници пальные, частные учреждения здравоохранения по сути своей ценовой поли тики и качества медицинской деятельности в области платных услуг ничем не отличаются друг от друга: контроль качества таких услуг и ответственность за них практически отсутствует. Медучреждения, оказывающие наиболее ка чественные медицинские услуги, являются частными организациями, но они доступны только людям с высоким достатком, и потому их количество неве лико.

В целях развития здравоохранения в Российской Федерации указом долж на утверждаться федеральная целевая программа (нацпроект, президентская программа), которая будет включать паспорт работы и содержание.

Паспорт работы будет включать следующие аспекты: наименование Про граммы, дату принятия решения о разработке Программы, исполнителей и соисполнителей, разработчиков, сроки реализации Программы, основные программные мероприятия, контроль реализации Программы, важнейшие целевые показатели, ожидаемые конечные результаты Программы.

Содержание Программы:

1. Состояние и современные тенденции в развитии здравоохранения.

2. Цели, задачи и этапы реализации Программы.

3. Первоочередные меры.

4. Развитие системы здравоохранения.

Концепции нормативных правовых актов… 5. Социальная, экономическая, демографическая политика.

6. Охрана окружающей среды.

7. Нормативно-правовое обеспечение.

8. Социально-экономические результаты реализации Программы.

Программа будет определять цели, принципы, основные направления фи нансирования, а также содержать программу финансирования на определен ный срок (3–5 лет и т. д.).

Принятие указа Президента РФ позволит реализовать для граждан Рос сийской Федерации конституционное право на охрану здоровья, улучшить качество и доступность широкого спектра медицинских услуг, а также решить существенные проблемы в системе здравоохранения.

17. Постановка задач по проблеме совершенствования обязательного медицинского страхования в Российской Федерации В настоящее время в результате реформ в системе здравоохранения созда лась крайне неэффективная система ее финансирования, основные характе ристики которой состоят в следующем.

1. Декларация, что в основу финансирования положен принцип страховой медицины.

2. Государство обеспечивает создание и функционирование системы обя зательного медицинского страхования ( через механизм государствен ных внебюджетных фондов), причем основное количество лечебных уч реждений являются государственными или муниципальными.

3. Формирование доходной базы обязательного медицинского страхова ния производится за счет налоговых источников. Перераспределение по уровням бюджетной системы осуществляется в соответствии с требова ниями бюджетного законодательства.

4. Система добровольного медицинского страхования является слабораз витой и не охватывает широких слоев населения.

Функционирование действующей системы медицинского страхования приводит к следующим негативным последствиям.

1. Резкому снижению качества медицинских услуг, предоставляемых в рамках программ обязательного медицинского страхования, по следующим причинам: система сбора страховых взносов предполагает сознательный от рыв страховщика от страхователя;

формирование фондов обязательного ме дицинского страхования осуществляется за счет налоговых отчислений ра ботодателей. Таким образом, уплата страховых взносов никаким образом не связана с качеством работы страховщика.

В связи с тем, что система обязательного медицинского страхования пред полагает сознательный отрыв застрахованного лица от страховщика, застра Глава хованное лицо не участвует в заключении договора обязательного медицинс кого страхования, не участвует своими средствами в формировании доходной части страховщика, не может контролировать объем предоставляемых меди цинских услуг, их качество и целевое использование средств.

Осуществление системы обязательного медицинского страхования при водит фактически к отрыву лечебного учреждения от пациента. Лечебное учреждение несет финансовую ответственность только перед страховщиком, но не перед пациентом или страхователем. На практике конкуренция между лечебными учреждениями в борьбе за пациентов и деньги страховщика от сутствует, а это приводит к резкому снижению качества медицинских услуг и иным злоупотреблениям (нецелевое использование денежных средств, вымо гательство со стороны сотрудников лечебных учреждений и т. п.).

2. Неразвитости системы частной медицины и добровольного медицинс кого страхования. Частные лечебные учреждения в условиях конкуренции с государственными лечебными учреждениями и низкого платежного спроса населения могут обеспечить конкурентоспособность и рентабельность толь ко в высокодоходных (дорогостоящих для потребителя) секторах — таких как стоматология, пластическая хирургия и некоторые другие. Полностью удовлетворить все потребности за счет частных медицинских услуг и добро вольного медицинского страхования могут только отдельные высокообеспе ченные категории граждан.

Таким образом, отчисления на страхование, уровень и качество медицин ских услуг никак не персонифицированы. Потребители медицинских услуг не знают: сколько, какого вида и качества медицинские услуги они могут полу чить в рамках программы обязательного медицинского страхования.

Система обязательного медицинского страхования требует существенной корректировки как на концептуальном, так и на процедурном уровнях. Она должна стать простой, доступной и понятной. Факт оказания медицинских услуг должен быть привязан к факту их оплаты за счет страховых средств;

выбор медицинского учреждения должен быть свободным.

Законодательного регулирования в данной области требуют вопросы:

• установления гибкой системы дополнительных целевых взносов, зави сящих от состояния здоровья, фактов прохождения диспансеризации, образа жизни, профессиональной деятельности застрахованных лиц с целью более полного удовлетворения их потребностей в медицинских услугах;

• расширения страховых случаев (рождение ребенка-инвалида, установ ление инвалидности и т. д.);

• унификации формы страхового полиса для всех страховых организаций, в том числе в части единых требований к учету, регистрации фактов ока зания медицинских услуг, перечня оказываемых медицинских услуг, ин формационной и справочной поддержки;

Концепции нормативных правовых актов… • введения права предъявления страхового полиса как юридически-фи нансового документа в любые медицинские учреждения страны по ус мотрению застрахованного лица;

• персонификации страховых взносов и регулярного оповещения застра хованного лица о наличии у него на счете суммы средств, на которую он может рассчитывать при возникновении страхового случая;

• упорядочения финансовых взаимоотношений Фонда обязательного ме дицинского страхования с другими внебюджетными фондами (в част ности, с Фондом социального страхования);

• о порядке осуществляемых страховыми организациями экспертиз ка чества услуг и деятельности медицинских организаций, оказывающих помощь лицу, застрахованному данной страховой организацией;

• об отказе застрахованного лица от услуг неудовлетворяющей его страхо вой организации, и о предъявлении иска к такой организации за недоб росовестную деятельность в его интересах;

• о правопреемственности страховых организаций по исполнению обя занностей перед застрахованным лицом, а также об ответственности государства перед застрахованными лицами в случае банкротства стра ховых организаций, осуществляющих деятельность в системе обязатель ного медицинского страхования;

• о перечне обязательных медицинских услуг, предоставляемых застрахо ванному лицу, и порядке их предоставления;

• о дополнительных медицинских и медико-социальных услугах и поряд ке их предоставления застрахованному лицу;

• о целевом страховании детей, школьников, студентов, беременных жен щин, пожилых людей;

• о перестраховании.

Следует отметить, что в мировой практике выработано достаточно мно го моделей организации обязательного медицинского страхования, которые позволяют решать перечисленные проблемы. Таким образом, возникает за дача проведения анализа и выработки более совершенной концепции орга низации обязательного медицинского страхования, а также выработки соот ветствующих законодательных предложений. Учитывая сложность вопроса, организация работы требует привлечения значительных ресурсов.

18. Постановка задач по проблеме диспансеризации населения Российской Федерации В последние годы наблюдается значительное ухудшение состояния здо ровья населения. Существенно сократилась средняя продолжительность жизни россиян, особенно снизилась продолжительность жизни мужского населения.

Глава Причины заключаются как в ухудшении качества медицинских услуг, так и в снижении общего уровня контроля за состоянием здоровья населения не только в целом, но и применительно к отдельным группам граждан (дети, учащиеся, работающее население и т. п.).

Одним из наиболее действенных способов данного контроля, дающим возможность постоянной оценки состояния здоровья, выявления заболева ний на ранних стадиях и профилактики заболеваемости граждан, является диспансеризация. Диспансеризация не только дает возможность организо вать эффективный мониторинг состояния здоровья, но и позволяет получать информацию об эффективности системы здравоохранения, распределяет от ветственность за состояние здоровья населения, позволяет оптимизировать затраты в этой сфере.

Действующее законодательство не уделяет достаточного внимания воп росам диспансеризации. Проблема заключается в отсутствии законодательно установленного единого системного подхода к институту диспансеризации.

Так, нормативно закреплено проведение дополнительной диспансеризации работающих граждан, в частности, граждан, работающих в государственных и муниципальных учреждениях сферы образования, здравоохранения, соци альной защиты, культуры, физической культуры и спорта и в научно-исследо вательских учреждениях (Приказ Министерства здравоохранения и социаль ного развития РФ от 22 марта 2006 г. № 188 «О порядке и объеме проведения дополнительной диспансеризации граждан, работающих в государственных и муниципальных учреждениях сферы образования, здравоохранения, соци альной защиты, культуры, физической культуры и спорта и в научно-иссле довательских учреждениях»).

При Министерстве здравоохранения и социального развития РФ создан Координационный совет по диспансеризации детского населения (При каз Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 7 дека бря 2005 г. № 764 «О Координационном совете Министерства здравоохра нения и социального развития Российской Федерации по диспансеризации детского населения Российской Федерации»).

Кроме того, не утратил силу приказ Минздрава СССР от 30 мая 1986 г.

№ 770 «О порядке проведения всеобщей диспансеризации населения» (с изм.

и доп. от 12 сентября 1997 г.), детально регламентирующий порядок организа ции и управления диспансеризации различных групп населения.

В области регионального нормативно-правового регулирования следует выделить постановление Правительства Москвы от 19 апреля 2005 г. №231 ПП, в соответствии с которым утверждена программа «Целевая диспансери зация населения Москвы на 2005–2007 гг.».

Упоминание о диспансеризации можно встретить также в постановлении Правительства РФ от 17 ноября 2004 г. № 646 «Об утверждении правил вне очередного оказания медицинской помощи отдельным категориям граждан Концепции нормативных правовых актов… по программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в федеральных учреждениях здравоохранения», а также в некоторых других нормативно-правовых актах.

Однако положения указанных правовых актов не согласованы и не сис тематизированы. Кроме того, основополагающие законы РФ в области здра воохранения не содержат норм, регулирующих указанные отношения (Осно вы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1;

Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-I «О медицин ском страховании граждан в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от не счастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»;

Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» и т. д.). Из некоторых законодательных актов были исключены нормы о диспансеризации (Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4520 I «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и про живающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»).

В связи с подобной распыленностью в действующем законодательстве РФ норм о диспансеризации, возникает задача принятия Федерального закона, представляющего институт диспансеризации в качестве целостной системы, с учетом указанных положений. В данном законе, в частности, нужно уста новить обязательный характер диспансеризации, объем необходимого ми нимума диспансеризации, механизм реализации процедуры, осуществление диспансеризации по месту жительства, учебы, работы и т. д. Также следует рассмотреть механизмы стимулирования работодателя при осуществлении указанной процедуры. Кроме того, необходимо изучить возможность закреп ления цеховых врачей и т. д.

Отсутствует непосредственное первичное звено профилактики и диагнос тики заболеваний, нет строгой системы, которая позволяла бы своевременно определять группы риска.

В качестве одного из ориентиров можно предложить систему, существую щую в Германии: каждые полгода гражданам предоставляется день для про хождения медосмотра. При этом фиксируются даже незначительные изме нения состояния здоровья, стрессы, перегрузки. На основании полученных данных формируются группы людей, предрасположенных к тому или иному заболеванию, затем они проходят более детальное обследование у специалис тов по тем или иным конкретным заболеваниям.

Следует указать еще на один аспект проблемы — отсутствие или низкую квалификацию специалистов в амбулаториях и поликлиниках. Любые техно логии окажутся невостребованными, если персонал не владеет навыками ра боты на новом оборудовании.

Решение указанных проблем требует конкретных государственных управ ленческих решений, затрагивающих вопросы бюджетного финансирования, Глава контрольно-надзорной деятельности в области диспансеризации, которые будут положены в основу программы государственной политики в области охраны здоровья населения Российской Федерации.


19. Постановка задач по проблеме мониторинга здоровья населения Российской Федерации Одним из приоритетных направлений в области развития системы здра воохранения является профилактическая работа по предупреждению, ранне му выявлению и своевременному лечению заболеваний у работающих граж дан, что ставит задачу мониторинга здоровья населения России. Мониторинг представляет собой систему мероприятий по наблюдению, анализу, оценке и прогнозу состояния всех аспектов здоровья людей (физического, психичес кого и иного). Он проводится с целью получения информации, необходимой для принятия обоснованных управленческих решений по укреплению здоро вья населения.

Данный вопрос является процедурным и, следовательно, не относится к предмету законодательного регулирования. Целесообразно принять Поста новление Правительства Российской Федерации «О мониторинге здоровья населения Российской Федерации» и издать приказ Министерства здраво охранения и социального развития Российской Федерации, утверждающий Методику проведения мониторинга здоровья населения Российской Федера ции. Данные нормативные правовые акты должны определять: задачи прове дения мониторинга;

субъекты, осуществляющие данную процедуру;

степень централизации, этапы, порядок проведения и финансирования мониторинга;

должны содержать положение о федеральном информационном фонде дан ных мониторинга, определять порядок предоставления информации испол нителям данной процедуры;

содержать нормы об ответственности за наруше ние установленного порядка проведения мониторинга и т. д.

В соответствии с действующим законодательством, в России осуществля ется мониторинг состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи (Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. № 916 «Об общероссийской системе мониторинга состо яния физического здоровья населения, физического развития детей, подрос тков и молодежи»). Однако вопросы мониторинга иных видов здоровья в нем не отражены, и это требует внесения изменений в нормативно-правовой акт.

Данная процедура является частью социально-гигиенического монито ринга, осуществляемого с целью определения причинно-следственных свя зей между состоянием здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания для принятия мер по устранению вредного воздействия на население факторов среды обитания (Постановление Правительства РФ от 2 февраля 2006 г. № 60 «Об утверждении Положения о проведении социаль Концепции нормативных правовых актов… но-гигиенического мониторинга»). В научно-технической сфере разработаны инновационные проекты в этой области — в частности, «Система экспресс мониторинга здоровья школьников».

Таким образом, при разработке системы мониторинга здоровья населения Российской Федерации необходимо руководствоваться положениями указан ных нормативных правовых актов, учитывая при этом, что данная система мониторинга здоровья должна основываться на оценке и прогнозировании не только текущего функционального состояния и физической работоспо собности граждан, но также психофизических характеристик организма, психических свойств личности, репродуктивного здоровья.

20. Постановка задачи разработки программы снижения смертности от ДТП Снижение уровня смертности и травматизма на дорогах в результате ДТП является серьезным ресурсом не только сокращения смертности, но и повы шения средней продолжительности жизни, особенно среди мужского населе ния. Для этого требуется повышение эффективности контрольно-надзорной и профилактической деятельности, в том числе путем совершенствования пра вового, организационного, информационного и технического обеспечения.

Годовое число погибших в результате ДТП на 1000 автомобилей в России больше, чем в США — в 8 раз, чем в Японии — в 5 раз, чем в странах ЕС — в 2–3 раза. Российская Федерация постепенно выходит на первое место в мире по аварийности, дорожным происшествиям и числу жертв5.

Определяющим фактором роста аварийности является низкая транспор тная дисциплина водителей — в первую очередь, индивидуального автомо бильного транспорта. На долю последних приходится свыше 60% всех заре гистрированных в стране ДТП. Тяжесть последствий ДТП на автомобильном транспорте, принадлежащем физическим лицам, почти на 20% превосходит последствия ДТП автотранспортных средств юридических лиц, что свиде тельствует о необходимости разработки единого подхода к обеспечению бе зопасности дорожного движения всех его участников.

Как отмечается в ежегодном Послании Президента Российской Федера ции Федеральному Собранию РФ 2005 г., «…в России почти 100 человек в день погибает в дорожно-транспортных происшествиях. Причины этого хо рошо известны. И нам следует реализовать целый комплекс мер, позволяю щих преодолеть эту ужасную ситуацию»6.

Для решения проблемы дорожно-транспортных происшествий необхо димо разработать программу первоочередных мер по снижению смертности Транспорт России. 28.10.2005 г. № 34.

Российская газета. 2005. 25 апр. № 86.

Глава и увечий в ДТП и план ее реализации. В число мероприятий должны войти следующие.

1. Создание системы эффективного взаимодействия контрольно-надзор ных органов, наделенных надведомственной компетенцией в сфере безопас ности дорожного движения (ГИБДД, Ространснадзор, Ростехнадзор).

2. Внесение изменений в действующее законодательство, разработка сов ременных правил, стандартов, технических норм и других нормативных до кументов в сфере организации дорожного движения, обучения и получения водителями прав на управление транспортными средствами;

обязательной сертификации объектов, продукции и услуг транспорта и дорожного хозяйс тва;

лицензирования деятельности, связанной с обеспечением БДД.

3. Разработка и внедрение оперативно-технических средств фиксации на рушений правил дорожного движения, приборов и средств диагностики при контроле дорожного движения, подготовки и состояния водителей, изготов ления и эксплуатации транспортных средств, строительства дорог.

4. Расширение действия экономических регуляторов автотранспортной деятельности, в частности, механизма страхования. Реализация введенного в действие Закона об обязательном страховании гражданской ответственности не решила задачи повышения транспортно-дорожной безопасности. Отсутствие фонда финансирования превентивных мер по снижению вероятности наступ ления страховых случаев (ДТП), длительный порядок рассмотрения страхового случая, в т. ч. и на самой трассе, не способствуют улучшению дорожно-транс портной ситуации.

5. Разработка комплекса мер по повышению требований к профессио нальному уровню водителей и системе подготовки кадров специалистов по безопасности дорожного движения.

6. Повышение уровня организации дорожного движения как ключевого фактора снижения вероятности ДТП. В частности, в перечень задач, реша емых на уровне территориальных управлений Госавтодорнадзора, следует включить вопросы контроля состояния автотранспортной нагрузки на до рожную сеть, особенно в крупных городах. По аналогии с Москвой, где со здан Центр организации дорожного движения, целесообразно создать сеть центров организации и мониторинга дорожного движения в крупных горо дах России.

7. Координация работы служб быстрого реагирования на уровне регионов для повышения эффективности аварийно-спасательных работ и оказания экстренной медицинской помощи пострадавшим в ДТП.

8. Решение задачи по совершенствованию конструктивной и эксплуата ционной безопасности автотранспортных средств. Технический уровень отечественных автомобилей существенно отстает от зарубежного по эконо мичности, надежности, эргономичности, экологичности и безопасности. Не обходимо выработать ряд ключевых параметров, по которым следует контро Концепции нормативных правовых актов… лировать поставки автотранспортных средств. Для реализации этой задачи необходима жесткая координация соответствующих служб Минтранса РФ и производителей автотранспортной техники, а также на региональном уров не — территориальных управлений Госавтодорнадзора со службами ГИБДД МВД РФ (при постановке на учет автотранспортных средств).

9. Разработка системы мер по регламентации и охране труда водителей, введение систем контроля на дальних междугородних и международных пе ревозках, в том числе пассажирских.

10. Проведение обязательного периодического линейного контроля тех нического состояния автотранспортных средств и медицинского контроля их водителей.

11. Значительное увеличение числа стационарных и передвижных постов инструментального контроля скорости движения автомобилей на дорогах.

12. Усиление мер административной и уголовной ответственности граж дан за нарушение правил дорожного движения на основе совершенствования базовых законодательных актов РФ и ее субъектов. При этом меры ответс твенности должны быть усилены не только в отношении лиц, управляющих транспортными средствами, но и в отношении пешеходов.

13. Разработка стратегических программ снижения загрузки дорожно транспортных сетей при перспективном планировании градостроительства, учитывая темпы автомобилизации. Расширение сети подземных переходов (необходима нормативная инструкция о порядке их обязательного установ ления).

Требуется особая регулировка потоков движения грузового транспорта.

Программа совершенствования российских дорог должна включать комплекс мероприятий, таких как установление разделительных полос на скоростных автострадах, реконструкция системы развязок, совершенствование покрытия дорожного полотна и т. п.

Развитие инфраструктуры комфортабельного общественного пассажир ского транспорта как компенсаторного механизма для возникших у автолюби телей неудобств (здесь может быть полезен опыт проведения Олимпиады- в Москве).

14. Периодическое обязательное повышение профессиональной квалифи кации водителей в системе специального дополнительного образования.


Несмотря на значительное внимание на государственном и экспертном уровнях к проблеме безопасности дорожного движения, целевым образом проблемой смертности и травматизма на дорогах практически никто не за нимается. Являясь межведомственной (МВД, Минздравсоцразвития, МЧС, Ространснадзор и др.), эта функция не закреплена ни за одним федераль ным органом исполнительной власти, отсутствуют административные ме ханизмы по ее постоянному мониторингу и выработке предложений по ре шению.

Глава 21. Постановка задачи по проблеме несчастных случаев на производстве, профессиональных заболеваний, заболеваемости и травматизма работающего населения Обеспечение безопасности труда — это одна из задач государства. Консти туция Российской Федерации гарантирует право на труд в условиях безопас ности и гигиены. Однако статистические данные свидетельствуют, насколько велико число россиян, смерть которых наступила в результате несчастных случаев. Смертность трудоспособного населения России превышает анало гичный показатель по Евросоюзу в 4–5 раз. Высокая смертность в трудос пособном возрасте во многом связана с неудовлетворительными условиями труда и его низкой безопасностью.

Несмотря на наличие современного законодательства об охране тру да, не удается снизить производственный травматизм. Это обусловлено не столько действиями самого работника, сколько бездействием работодателя и государственных контрольно-надзорных органов, призванных принимать соответствующие меры. Работодатели не заинтересованы в капитальных вло жениях в основные фонды, так как это приводит к росту себестоимости про дукции. Разрушение отраслевой системы управления охраной труда приве ло к фактическому сокращению на многих предприятиях соответствующих служб, в результате чего существенно ослаблен контроль за технической бе зопасностью.

Особого внимания государства, региональных властей и муниципали тетов требуют вопросы охраны труда персонала, занятого на предприятиях среднего и малого бизнеса, а также самозанятого населения. Значительная, если не большая, часть таких предприятий функционируют в производствен ных помещениях, не соответствующих требованиям санитарных норм, на них используется, как правило, физически и морально устаревшее оборудование, которое не отвечает требованиям безопасности труда.

К числу характерных недостатков системы регулирования охраны труда на предприятиях среднего и малого бизнеса относятся:

• отсутствие нормативной правовой документации по охране и гигиене труда;

• неподготовленность персонала в вопросах техники безопасности и гиги ены труда, необеспеченность его средствами индивидуальной и коллек тивной защиты;

• некомпетентность работодателей и их полномочных представителей в вопросах охраны, безопасности и гигиены труда;

• сокрытие фактов производственного травматизма.

Сложившаяся ситуация с безопасностью труда в стране носит характер системного долговременного кризиса. Ликвидация в 2005 г. федерально го Министерства труда усугубила положение дел в этой важнейшей сфере Концепции нормативных правовых актов… жизнедеятельности человека. В стране создалась нетерпимая ситуация с применением сверхурочных работ, работ с нарушением правил безопаснос ти труда.

Для коренного изменения положения дел в этой сфере требуется государс твенная программа обновления основных фондов, пакет законодательных ре шений, стимулирующих увеличение инвестиций на эти цели — по крайней мере, в 2-3 раза, создание современных высокооснащенных центров сертифи кации оборудования по показателям безопасности.

Построение современного, достаточно сложного механизма управления условиями и охраной труда возможно при создании устойчивой системы управления охраной труда и обеспечении четкого функционирования всех субъектов управления — как на федеральном уровне, так и на уровне субъек тов Российской Федерации и муниципальных образований. Для этого требу ется следующее.

1. Разработать государственную доктрину социальной защиты трудящих ся от профессиональных рисков, включающую ратификацию базовых кон венций МОТ и нормативных документов ЕС в области охраны труда.

2. Разработать государственную программу по созданию и функциониро ванию государственной системы сертификации выпускаемого оборудования, машин и материалов, а также системы экспертизы и лицензирования проек тов организации новых производств в соответствии с требованиями безопас ности и гигиены труда.

3. Разработать государственную систему статистической отчетности и информации об уровнях профессионального риска в различных регионах на производствах и предприятиях.

4. Создать Национальный регистр профессиональных рисков по отраслям экономики и типичным видам массовых профессий (500-600 видов), с опи санием видов и факторов риска, а также нормативных положений и методов защиты работающих.

5. Разработать государственную программу по созданию центров меди цинского и реабилитационного обслуживания людей, занятых в производс твах с высоким уровнем профессионального риска, хозрасчетных сервисных центрах по оказанию технических и организационных услуг в области техни ки безопасности, охраны, гигиены и медицины труда.

6. Создать федеральный и региональные фонды охраны труда для финан сирования научных исследований в области охраны труда, подготовки кад ров, подготовки и издания информационных материалов.

7. Разработать государственную инвестиционную программу по санации производств с недопустимыми (экстремальными) уровнями профессиональ ных рисков.

8. Сформировать Национальный Совет по безопасности труда при Прези денте Российской Федерации.

Глава 22. Концепция проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном социальном заказе»

22.1. Актуальность, цели принятия проекта В настоящее время нестабильность российского общества порождает зна чительное количество различных постоянно обостряющихся проблемных ситуаций в социальной сфере. Осознание обществом и государством важ ности социальных проблем с учетом провозглашения Российской Федерации в качестве социального государства формирует необходимость проведения активной социальной политики, а значит, выработки и нормативного закреп ления механизмов решения социальных задач в условиях рыночной эконо мики.

Одним из механизмов могут стать государственный и муниципальный со циальные заказы. Учитывая ограниченность возможностей государственных структур, необходимо стимулировать привлечение к участию в решении со циальных проблем структур гражданского общества — прежде всего, неком мерческих организаций, поскольку их деятельность по закону направлена на осуществление именно общественно-полезных функций.

Целевой смысл социального заказа выражается в ориентации на участие некоммерческих организаций в выполнении работ и оказании услуг, полез ных для городского хозяйства, сферы обслуживания, культуры, воспитания и образования, здравоохранения и благотворительности и т.п.

Государственный социальный заказ — это поручение государства на вы полнение мероприятий, направленных на решение социально значимых про блем межгосударственного, федерального и (или) регионального уровней, а также способ удовлетворения государственных социальных нужд путем за ключения государственных контрактов на поставку товаров, выполнение ра бот, оказание услуг в социальной сфере на основе и во исполнение целевых социальных программ.

Таким образом, насущной потребностью Российского государства являет ся вовлечение возможно большей части населения в социально значимую де ятельность, повышение рационального использования бюджетных средств, расходуемых на социальные программы, а также гарантированность конеч ного результата таких программ.

22.2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования На федеральном уровне отношения, связанные с социальным заказом, специально не регламентируются. В середине 1990-х гг. в Государственной Думе рассматривались два проекта Федерального закона «О государствен ном социальном заказе», которые сыграли значительную роль в понимании механизмов взаимодействия некоммерческих организаций и государства, Концепции нормативных правовых актов… однако ни один из них так и не был принят. Но тем не менее, в отсутствие специального Федерального закона субъекты Российской Федерации воспол няют данный пробел, формируя собственное правовое обеспечение данных вопросов — в основном, в виде региональных законов или положений о со циальном заказе.

Приняли закон о социальном заказе — Тюменская, Иркутская, Нижего родская и Пермская области. Законы или положения о социальном заказе приняты также в Санкт-Петербурге, Калужской области, Алтайском крае и других субъектах РФ. В 2006 г. принят Закон г. Москвы «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными не коммерческими организациями», который регулирует вопросы размещения городского социального заказа. В ряде муниципальных образований также действуют нормативные акты о муниципальном социальном заказе.

На федеральном уровне закреплены такие понятия, как «государственный социальный заказ» и «социальный заказ» (хотя и без раскрытия их содержа ния), а также указаны возможности формирования социального заказа. Так, федеральные законы — «Об общественных объединениях» (абз. 2, ст. 17), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»

(п. 3, ст. 18), «О некоммерческих организациях» (п. 1, ст. 31) — прямо предус матривают размещение на конкурсной основе государственных и муници пальных социальных заказов на выполнение государственных программ.

Понятие муниципального заказа содержится в ст. 33 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местно го самоуправления в Российской Федерации». Однако в ст. 54 Федерально го закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступающего в силу с 1 января 2009 г., такого понятия уже нет.

Законодательство в сфере социального заказа на федеральном уровне в настоящее время представлено довольно ограниченным кругом законов и иных правовых актов. Это, прежде всего, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение ра бот, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», к которо му содержат отсылку все три вышеуказанных федеральных закона в сфере не коммерческих организаций, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г.

№ 131-ФЗ;

Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» и Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд».

Вместе тем, следует констатировать, что в настоящее время указанные законы не решают задач активного участия некоммерческих организаций в реализации общественно-полезных функций и оказании социальных услуг.

Нормы, закрепленные в них, носят процедурный характер и регламентируют Глава только вопросы проведения соответствующих конкурсов, аукционов на раз мещение заказов на поставки товаров, оказания услуг и т. д.

Накопленный регионами опыт в предоставлении социального заказа чрез вычайно разнообразен, поскольку строится не на единых законодательных нормах, а на местном понимании этого вопроса. Как показывает опыт разра ботки таких актов в регионах, наибольшие разногласия вызывает толкование этого понятия как формы и инструмента деятельности органов публичной власти разного уровня, а также вопросы финансирования целевых программ, неоднозначного отношения к потенциальным участникам исполнения соци ального заказа — некоммерческим организациям.

В Тольятти социальным заказом именуются любые способы решения со циальных проблем, в Тюменской области не установлена жесткая связь меж ду социальным заказом и социальными программами. В некоторых важных аспектах данные нормативные акты не носят обязательного характера. На пример, администрациям предоставляется возможность размещать социаль ные заказы и проводить с этой целью конкурсы, но никто не обязывает их это делать.

Следует отметить, что социальный заказ признается высокоэффективной формой взаимодействия некоммерческих организаций с государством и по этому широко распространен во всем мире: в США до трети всех средств, инвестируемых государством в социальную сферу, реализуется через непра вительственные некоммерческие (в том числе благотворительные) организа ции, в ФРГ — до 70%, во Франции — до 80%.

22.3. Описание нормативных решений. Структура документа Законопроект устанавливает правовые основы, принципы и порядок фор мирования, размещения, финансирования и исполнения государственного и муниципального социального заказа. В отношении порядка публичных конкурсов по размещению социального заказа для государственных и муни ципальных нужд необходимо ввести норму, обеспечивающую обязательное включение в число участников конкурса, а также в состав конкурсной ко миссии представителей от некоммерческих организаций. Следует исключить обеспечение заявки внесением денежных средств (которые не возвращаются по итогам конкурса), поскольку для некоммерческих организаций социаль ный заказ является одним из возможных источников формирования иму щества для направления его на их уставные цели.

Законопроект определяет права, обязанности, ответственность неком мерческих организаций в осуществлении социального заказа;

участников со циального заказа;

порядок разработки, финансирования и контроль выпол нения целевых программ.

Принципиально важным является установление форм экономического и иного стимулирования некоммерческих организаций, участвующих в со Концепции нормативных правовых актов… циальном заказе. Нельзя не отметить, что в данный момент налоговая поли тика в отношении оказания некоммерческими организациями такого рода социальных услуг строится без учета поощрительных мер. В презумпции обязательного злоупотребления налоговыми льготами облагаются налога ми практически все виды безвозмездного выполнения работ, оказания услуг и передачи имущества. Поэтому предлагается внести в Налоговый кодекс РФ соответствующие поправки относительно введения некоторых налого вых льгот и преимуществ для некоммерческих организаций, принимающих участие в реализации государственного и муниципального социального за каза.

Для привлечения некоммерческих организаций к разработке социальных программ и координации деятельности по их реализации предлагается ут вердить порядок разработки и реализации социальных целевых программ.

В законопроекте уделено внимание развитию механизмов частно-госу дарственного партнерства, позволяющих объединять средства государства и частных благотворителей, а также привлекать некоммерческие организации для совместной разработки и реализации, например, программ сокращения бедности на условиях государственного социального заказа.

Законопроект не распространяется на отношения, связанные с прямым бюджетным финансированием учреждений здравоохранения, науки, обра зования, культуры, искусства и социального обеспечения в соответствии с бюджетной классификацией, а также на программы пенсионного обеспече ния, государственного социального и медицинского страхования.

Отношения, возникающие при заключении и исполнении государствен ных и муниципальных контрактов в социальной сфере, неурегулированные настоящим законом, регулируются соответствующими нормами Гражданс кого кодекса Российской Федерации, а также законодательством о поставках продукции, выполнении работ или оказании услуг для государственных и муниципальных нужд.

Область применения Закона о социальном заказе:

1) деятельность национально-культурных автономий в сфере развития языка и культуры, традиций, обычаев и религиозных верований;

2) сфера производства кино-, видео-, радио- и печатной продукции, в том числе сориентированной на русские диаспоры за рубежом;

3) создание общественного телевидения и семейных каналов на телевиде нии и радио;

4) образовательно-воспитательная сфера, включая разработку и реализа цию религиозными организациями и объединениями общественно зна чимых культурно-просветительских программ и мероприятий;

5) издание художественной литературы;

6) милосердие и благотворительность, включая деятельность религиозных объединений;

Глава 7) создание сети консультационных пунктов (в том числе бесплатных кон сультаций для молодоженов), центров адаптации и социальной реаби литации;

8) организация при дошкольных и учебных заведениях консультативных комнат психологической помощи;

9) организация приютов для беспризорных;

10) реализация образовательных и культурных программ для мигрантов;

11) создание наркологических и других центров медицинской реабилитации;

12) создание центров детского и семейного досуга, а также семейных клубов по месту жительства;

13) разработка и реализация программ, пропагандирующих здоровый об раз жизни;

14) проведение социологических исследований в области демографии и мо ниторинга демографического здоровья населения;

15) проведение общественной экспертизы законодательной базы и норма тивных актов в сфере демографической политики.

Структура проекта Федерального закона Статья 1. Предмет регулирования.

Статья 2. Законодательство о государственном и муниципальном соци альном заказе.

Статья 3. Основные понятия, используемые в Законе.

Статья 4. Государственный и муниципальный социальный заказ.

Статья 5. Принципы формирования и размещения социального заказа.

Статья 6. Уровни формирования и размещения социального заказа.

Статья 7. Участники формирования государственного и муниципального социального заказа.

Статья 8. Формирование государственного и муниципального социально го заказа.

Статья 9. Порядок разработки и утверждения целевых программ.

Статья 10. Размещение государственного и муниципального социального заказа.

Статья 11. Контракт на выполнение государственного и муниципального социального заказа.

Статья 12. Порядок финансирования государственного и муниципально го социального заказа.

Статья 13. Права и обязанности исполнителя государственного и муници пального социального заказа.

Статья 14. Экономическое стимулирование при исполнении государс твенных и муниципальных социальных заказов.

Статья 15. Контроль исполнения государственного и муниципального со циального заказа.

Концепции нормативных правовых актов… Статья 16. Ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполне ние государственного и муниципального социального заказа.

Статья 17. Государственная поддержка исполнителей государственного и муниципального социального заказа.

Статья 18. О вступлении в силу настоящего Федерального закона.

Статья 19. О приведении правовых актов Российской Федерации в соот ветствие с настоящим Федеральным законом.

22.4. Прогноз последствий принятия Закона В действующем законодательстве социальный заказ упоминается как одна из форм взаимодействия государства с юридически оформленной граждан ской инициативой. Тем самым, с принятием предлагаемого законопроекта такое сотрудничество приобретет не только декларативное содержание, но и практическое воплощение.

С принятием настоящего Закона усилится роль некоммерческих органи заций в разработке важных государственных решений. В свою очередь, фи нансовые средства, предоставляемые в рамках государственных и муници пальных социальных заказов, обеспечат выживание и, главное, эффективное функционирование многочисленных некоммерческих организаций.

Приложение 1.



Pages:     | 1 |   ...   | 23 | 24 || 26 | 27 |   ...   | 28 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.