авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 |
-- [ Страница 1 ] --

ФГБОУ ВПО «Новочеркасская государственная мелиоративная

академия»

На правах рукописи

Мухина Анастасия

Сергеевна

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ СПЕЦИФИКА И

ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Специальность 22.00.08 – социология управления

Диссертация

на соискание ученой степени

кандидата социологических наук

Научный руководитель – доктор философских наук, профессор Бандурин А.П.

Новочеркасск – 2014 2 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ …………………………………………………………...………….3 ГЛАВА 1. ТЕОРЕТЕРИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-УПРАВЛЕНЧЕСКИХ АСПЕКТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ………………………………………………………………….. Бюджетная система как предмет научного дискурса…...………. 1.1.

Организационные принципы функционирования бюджетной 1.2.

системы в России: теоретические проблемы исследования……………….…. Специфика управления бюджетной системой в Российской 1.3.

Федерации: методология социологического исследования………………… ГЛАВА 2. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ ЕЮ………………………………………………………….. 2.1 Современное состояние и функционирование бюджетной системы в Российской Федерации: оценка эффективности……………………………... 2.2. Принципы бюджетного федерализма в управлении бюджетной системой Российской Федерации: проблемы и противоречия реализации.... 2.3. Программно-целевое бюджетирование как важное направление совершенствования управления бюджетной системой Российской Федерации……………………………………………………………………… Заключение………………………………………………………….…… Библиографический список…………………………………………… Введение В числе наиболее значимых проблем развития Российской Федерации является формирование эффективной бюджетной системы, способствующей социально-экономическому развитию государства, стимулирующей экономический рост и снижение социального неравенства в обществе.

Именно от эффективности организации и управления бюджетной системой во многом зависит рациональность использования бюджетных ресурсы, а также использование возможностей и резервов оптимизации системы государственных финансов в целом.

В период развития рыночных отношений в России сложилась новая бюджетная система, основой регулирования которой стал принятый в году Бюджетный кодекс РФ.1 Вместе с тем, функционирование бюджетной системы в новых организационных условиях показало наличие значительного числа нерешенных проблем в сфере организации государственного управления данной сферой, влекущих за собой нерациональное использование бюджетных средств, снижение устойчивости и гибкости бюджетной системы к изменяющимся макроэкономическим условиям, неспособности финансового обеспечения стратегических целей и задач государственной политики, как на федеральном уровне, так и на местах.

Иванов В.В. справедливо обращает внимание на низкую эффективность действующего механизма бюджетного регулирования в России, который не в состоянии решить проблему несбалансированности бюджетной системы РФ, так как он в силу своей специфики на данный момент не стимулирует социально-экономическое развитие регионов2.

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998г. №145-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

Иванов В.В. И Теория и практика межбюджетных отношений. — СПб.: БАН;

Нестор-История, 2010. С. 5.

Таким образом, эффективное использование бюджетных ресурсов выступает приоритетным направлением государственной политики, что предполагает необходимость поиска путей совершенствования форм и методов управления бюджетной системой на всех уровнях ее организации, чем и обуславливается высокая социальная актуальность данной проблематики, в то время как для социологической науки она интересна, прежде всего, возможностями теоретической рефлексии проблемы организации бюджетной системы России и управления ею, особенно с учетом того, что в пространстве социологических исследований данная тематика представлена весьма фрагментарно, что обуславливает потребность в ее глубокой концептуальной проработке и методологической инструментализации и, одновременно, определяет научную актуальность выбранного направления.

Степень научной разработанности. Анализ накопленного опыта в области исследования бюджетной системы в Российской Федерации, специфики ее организации и функционирования, показал, что, преимущественно, научные изыскания проводятся в рамках финансовой науки. Данным проблемам посвящены научные исследования таких ученных, как С.И. Иловайский, Г.Б. Поляк В. М. Родионова. С точки зрения рассмотрения юридической природы бюджета интересны работы таких авторов, как И.И. Янжул, И.Х. Озеров, М.И. Пискотин, О.Н. Горбунова, А. Г.

Пауль, Ю. А. Крохина, В. В. Бесчеревных, А.Н. Козырина. Значимое внимание в разработках обозначенных ученых отводится проблеме роли бюджета и бюджетной системы в социально-экономическом развитии российского общества.

Рассмотрение управленческого аспекта организации и функционирования бюджетной системы в России обуславливает обоснованность исследования в рамках настоящей работы проблем эффективности государственного управления в данной сфере. И в этом направлении стоит выделить труды О.И. Коротковой, в рамках которых ею рассматриваются вопросы управления государственным имуществом, а также Ю.М. Воронина, анализирующего вопросы финансового контроля и факторов эффективности данного процесса3.

Рассмотрение эффективности государственного управления в настоящее время необходимо опирается на использование системы бюджетных показателей, даже в том случае, когда речь идет об общественных отношениях, имеющих нематериальный характер.

Вместе с тем, на современном этапе существует проблема оценки эффективности функционирования, как всей бюджетной системы, так и отдельных направлений формирования и реализации бюджетной политики российского государства и в целом бюджетной деятельности.

Значительный вклад в развитие теоретических и практических основ оценки эффективности бюджетной деятельности, разработки методологии его проведения вносит аудит эффективности новое направление бюджетного контроля, заимствованное из зарубежной практики и активно разрабатываемое в рамках реализации контрольных полномочий Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Вместе с тем, определенную сложность в формулировании юридического понятия «аудит эффективности» вызывает неоднозначный подход к пониманию его пределов, т.е. конкретных публично-правовых исследователей отношений, на которые он распространяется. Ряд Короткова О.И. Усиление государственного влияния на открытые акционерные общества как административно-правовая функция государственного управления // Законодательство и экономика. 2010. № 3.- С. 23;

Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики.- М., 2005.

Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности - объективная необходимость // Финансы. 2005.-№ 2.- С. 66;

Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. 2006. № 5.- С. 66;

Саунин А.Н. Аудит утверждают, что в предмет аудита эффективности, помимо расходования государственных средств, должна входить проверка результативности формирования государственных фондов денежных средств, т.е.

эффективности налогового администрирования. В частности, Р.Е.

Мешалкина, апеллируя к статье 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», делает вывод о необходимости включения доходной части бюджетов в предмет аудита эффективности5. В.Г. Пансков по данному вопросу указывает, что помимо налоговых поступлений в предмет аудита эффективности необходимо включить проверку эффективности предоставления налоговых льгот, которые уменьшают доходную часть бюджетов6.

По мнению Е. А. Барыкина, предмет аудита эффективности не стоит толковать столь широко, включая в него контроль за формированием государственных фондов денежных средств, в том числе и за эффективностью налогового администрирования7.

Представленная позиция ряда авторов (Р.Е. Мешалкиной, В.Г.

Панскова, Ю.М. Воронина) сводится к утверждению о необходимости контроля со стороны государственных органов за эффективностью налогового администрирования, т.е. управления. Подобного широкого понимания аудита эффективности придерживаются и иные авторы, полагающие, что в предмет аудита эффективности входит контроль общей эффективности управления органом государственной власти, учреждением эффективности использования государственных средств: Дис.... д-ра экон. наук.- М., 2006.

Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности - объективная необходимость // Финансы. 2005. № 2. -С. 66.

Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. 2006. № 5.- С. 66.

Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля//Реформы и право. 2008. № 3.- С. 54.

или организацией, использующими государственные финансовые и материальные ресурсы.

Например, А.С. Садчиков включает в понятие аудита эффективности получение достоверных данных «об уровне эффективности управления объектом контроля»8 и отмечает, что аудит эффективности использования различных ресурсов (людских, материальных, финансовых, интеллектуальных, информационных и т.д.) есть аудит качества управления этими ресурсами;

аудит эффективности есть аудит качества управления.

Однако, оценка общей эффективности деятельности органов государственной власти, бюджетных учреждений и организаций, использующих государственные финансовые и материальные ресурсы, является задачей других форм государственного контроля, но не финансового. Такая оценка предполагает общий анализ всех сфер деятельности названных органов, учреждений и организаций, в том числе вопросов качества управления, участия в гражданско-правовых сделках, соблюдения законодательства РФ, что выходит за рамки осуществления контроля за эффективностью использования финансовых ресурсов. Аудит эффективности как вид государственного финансового контроля направлен на реализацию конкретной части государственного контроля - контроля за эффективностью (результативностью) использования государственных финансовых и материальных ресурсов, получаемых уполномоченными органами, учреждениями, организациями на основе правовых норм и в процессе финансовой деятельности государства.

Одним из направлений совершенствования управления бюджетной системой является внедрение принципов современного программного бюджетирования. Значительный вклад в его развитие и методологическое Садчиков А.С. Аудит эффективности использования ресурсов:

методологический подход // Аудиторские ведомости. 2007. № 6.- С. 51.

обеспечение был внесен работой ученых Академии бюджета и казначейства Минфина России профессоров М.П. Афанасьева и Б.И. Алехина, кандидата экономических наук А.И. Кравченко и соискателя на ученую степень П.Г.

Крадинова «Технология подготовки программного бюджета».

Формирование и управление бюджетной системой в Российской Федерации необходимо должна основываться на принципах бюджетного федерализма. Однако определение данного понятия и направлений его практической реализации также имеет неоднозначное толкование в науке и практики организации бюджетной системы. Многочисленные определения и интерпретации бюджетного федерализма, имеющиеся в научной литературе 9, говорят об определенных сложностях построения теории бюджетного федерализма, а также практической реализации этого направления.

См.: Байраковская Г.Г. Российский федерализм: принцип разграничения полномочий в бюджетной сфере: Автореф. дис.... канд. полит. наук. -М., 1997;

Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. -М., 2000;

Богачева О.В. Российская модель бюджетного федерализма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9;

Бетин О.И. Бюджетный федерализм в России: проблемы регулирования и управления. -М., 1999;

Бюджет и межбюджетные отношения: Системная модернизация российской модели бюджетного федерализма.

Концепция и рекомендации / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов, М.Ю. Орлов. -М., 1999;

Кузнецова О.В. Межбюджетное перераспределение доходов как инструмент государственного регулирования территориального развития в Германии: Автореф. дис....

к.э.н. -М., 1997;

Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. -СПб., 1999;

Карасева М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. №7;

Христенко В.Б.

Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы. М., 2002;

Шмакова С.А. Некоторые теоретико-правовые аспекты понятия бюджетного федерализма // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8;

Умнова И. Конституционно-правовые аспекты бюджетно-финансового федерализма // Федерализм. 1999. № 1;

Иванов В.В. И Теория и практика межбюджетных отношений. — СПб.: БАН;

Нестор-История,.

Достаточно критически отечественные исследователи оценивают сферу межбюджетных отношений в России, отмечая, что их эффективность предполагает учет интересов всех участников межбюджетных отношений, как на федеральном, региональном уровнях, так и на уровне местного самоуправления10.

Таким образом, можно констатировать, что научная разработанность различных аспектов организации и функционирования бюджетной системы в России связана с предметным пространством экономической, финансовой, частично правовой отраслей научного знания, в то время как в социологическом пространстве фиксируется явный недостаток исследований в области изучения особенностей управления бюджетной системой и сферой бюджетных отношений в России, что определяет постановку цели и исследовательских задач в следующем ключе.

Цель диссертационной работы заключается в разработке социологической концепции управления бюджетной системой Российской Федерации и поиске направлений совершенствования ее организации и функционирования.

В соответствии с указанной целью формулируется следующий спектр исследовательских задач:

- показать специфику научного дискурса в отношении изучения бюджетной системы Российской Федерации;

рассмотреть теоретические проблемы исследования организационных принципов функционирования бюджетной системы в Российской Федерации;

определить методологические основания социологического исследования управления бюджетной системой Российской Федерации;

Иванов В.В. И Теория и практика межбюджетных отношений. — СПб.: БАН;

Нестор-История, 2010. С. 5.

- дать оценку эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации на современном этапе;

- раскрыть проблемы и противоречия реализации принципов бюджетного федерализма в управлении бюджетной системой Российской Федерации;

обосновать приоритетность внедрения программно-целевого бюджетирования в практику управления бюджетной системой Российской Федерации.

Объектом исследования выступает бюджетная система Российской Федерации Предметом исследования являются организационно-управленческие аспекты функционирования бюджетной системы Российской Федерации в современных социально-экономических условиях.

Гипотеза исследования. Совершенствование бюджетной системы и формирующихся в ее пространстве межбюджетных отношений является важным условием эффективного развития российского государства и его социально-экономического сектора. Реализация централизованной модели бюджетного федерализма в России выявила ее низкую эффективность и неспособность решать социально-экономические проблемы регионов России, что сформировало потребность в поиске новой логики взаимодействия между различными уровнями власти в контексте формирования и реализации принципов бюджетной политики государства. Определенным потенциалом для решения этой задачи обладает политика бюджетного федерализма как сочетающая в себе принципы централизма и децентрализма в логике отношений между органами федеральной, региональной и местной власти.

Теоретико-методологическая основа исследования представлена комплексом теоретических подходов, связанных с организационными и управленческими аспектами исследования бюджетной системы Российской Федерации. В частности, применялись принципы и положения теории межбюджетных отношений, системного, деятельностного и функционального подходов, теории государственного и местного самоуправления.

В основу исследования легли также положения теории модернизации и трансформации, позволившие проследить динамические процессы в общественно-политическом развитии России, осмыслить тенденции в области практической реализации принципов государственного управления бюджетной системой Российской Федерации.

Методологическую основу исследования составили междисциплинарные разработки по вопросам определения природы и места бюджетной системы в социально-экономическом развитии общества.

В ходе проводившегося в рамках настоящей работы исследования совершенствования управления бюджетной системы активно использовались работы таких авторов, как В.В. Сильченко, И. Пыхова, Ю.А. Крохина, В.Н.

Лексин, А.Н. Швецов, И.В. Подпорина, М.И. Ходорович, А.М. Лавров, В.

Горегляда.

Эмпирической базой исследования стали источники отечественного и зарубежного характера по проблеме государственного управления бюджетной системой, нормативно-правового и организационного обеспечения реализации принципов бюджетной политики в Российской Федерации.

В ходе исследования анализировался и применялся материал из международных правовых актов, а также федеральных законов о федеральном бюджете, подзаконных ведомственных актов;

программных документов;

материалов деятельности финансовых органов - Счетной палаты РФ и Федерального казначейства России.

В работе использованы результаты аудита эффективности отдельных направлений использования бюджетных средств, проведенного Счетной палатой РФ, и нашедших свое отражение в ее отчетных материалах за последние годы. Также в работе были использованы статистические данные, характеризующие динамику бюджетных показателей за последние годы.

Немаловажную роль в эмпирическом сопровождении теоретических положений и выводов диссертационного исследования сыграли фундаментальные социологические исследования Института социологии РАН11, в которых отражаются тенденции социально-экономического развития российского общества и восприятия россиянами происшедших в стране изменений в ходе постсоветских преобразований.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в концептуальной социологической разработке проблемы организации государственного управления бюджетной системой в России на современном этапе социально-экономического реформирования и конкретизируется в следующих тезисах:

- выявлены противоречия теоретического характера, определившие характер научного дискурса в отношении изучения бюджетной системы Российской Федерации, и показано, что в его основе находится проблема реформирования и повышения эффективности бюджетных отношений в российском государстве;

рассмотрены теоретические проблемы исследования организационных принципов функционирования бюджетной системы в Российской Федерации, связанные с артикуляцией советского наследия в области бюджетной политики современного российского государства;

определены методологические основания социологического исследования управления бюджетной системой Российской Федерации, в рамках которых как наиболее адекватная целям и задачам социально экономического развития российского государства концептуализируется Горшков М.К. Российское общество как оно есть: (опыт социологической диагностики). М.: Новый хронограф, 2011;

Двадцать лет реформ глазами россиян (опыт многолетних социологических замеров) / Аналитический доклад. М.: ИС РАН, 2011;

О чем мечтают россияне (размышления социологов) / Аналитический доклад. М.: ИС РАН, 2012.

модель межбюджетных отношений, основанная на принципах бюджетного федерализма дуалистического характера;

- определена степень эффективности функционирования бюджетной системы Российской Федерации на современном этапе как достаточно низкая и обоснована необходимость более жесткого финансового контроля в форме аудита эффективности использования бюджетных средств;

- раскрыть проблемы и противоречия реализации принципов бюджетного федерализма в управлении бюджетной системой Российской Федерации и обоснована необходимость его модернизации в направлении децентрализации и бюджетного выравнивания;

доказана приоритетность внедрения программно-целевого бюджетирования в практику управления бюджетной системой Российской Федерации, эффективность которого определяется не только повышением уровня благосостояния населения, но и социальной ответственности государства.

Положения, выносимые на защиту:

1. Развернувшаяся в научной литературе дискуссия по проблеме функционирования и дальнейшего развития бюджетной системы в России является следствием ее правового несовершенства и низкой эффективности реализации принципов централизованной модели бюджетного федерализма, которая оказалась неспособной решать социально-экономические проблемы регионов России. Действующая на данный момент бюджетная система ориентирована на выравнивание уровня жизни граждан России (хотя с этой задачей, как показывает российская реальность, она не справляется), в то время как более продуктивным в современных рыночных условиях выступает стратегия формирования равных возможностей вне зависимости от региона проживания. Очевидно, переплетение советских традиций бюджетирования с элементами постсоветской в едином пространстве бюджетной системы России и формирует спектр противоречий и проблем, которые пытаются осмыслить исследователи в рамках научного дискурса, консолидируясь с точкой зрения о необходимости реформирования бюджетных отношений и бюджетной системы российского государства.

В современной России принципы организации бюджетной системы формально приближены к европейским, однако, на практике по-прежнему реализуются принципы, унаследованные от советской бюджетной системы, в соответствии с которой значимым фактором и мотиватором бюджетного распределения выступает политический, который, в свою очередь, определяется спецификой неформальных отношений и договоренностей в пространстве взаимодействия между различными уровнями власти. В самом невыгодном положении при таких «правилах игры» оказываются органы местной власти, обладающие крайне низким уровнем самостоятельности в решении бюджетных вопросов и реализации бюджетной политики.

Выбор методологических ориентиров исследования бюджетной системы России обуславливается характером развития современного российского государства, находящегося в состоянии трансформации и провозгласившего курс на модернизацию. С этой точки зрения и следует рассматривать межбюджетные отношения, формирующиеся в трансформирующемся социально-политическом и экономическом пространстве, что и стало основанием для определения концептуальных рамок той модели межбюджетных отношений, которая может значительно повысить эффективность бюджетной системы России. В ее основе находится бюджетный федерализм дуалистического характера, эффективно сочетающий в себе принципы централизма и децентрализма между различными уровнями власти.

Повышение эффективности управления бюджетной системой в 2.

условиях ее низкой функциональности требует совершенствования форм и методов финансового контроля, одним из перспективных направлений которого является аудит эффективности использования бюджетных средств.

Являясь одним из направлений финансового контроля, аудит эффективности позволяет дать комплексную оценку отдельных направлений расходования бюджетных средств. Его реализация не направлена на комплексный анализ эффективности государственного управления бюджетной системой в целом, однако сам принцип его реализации создает базу для оценки эффективности финансового обеспечения реализации государственных полномочий.

Особенно функциональна роль аудита эффективности в системе программно целевого финансирования как одного из приоритетных направлений реформирования управления бюджетной системой России.

5. Основной проблемой государственного управления организации бюджетной системы в России выступает необходимость модернизации модели бюджетного федерализма по пути ее децентрализации с целью формирования диалога в межбюджетных отношениях, субъекты которых на современном этапе находятся в неравноправном положении, что формирует ситуацию финансовой зависимости, активно использующуюся в политических и экономических целях ключевыми агентами и структурами бюджетной системы России. Формирование бюджетного федерализма дуалистического типа как отношений, базирующихся на принципах централизма и децентрализма между различными уровнями власти (федеральной, региональной и местной) по вопросам формирования и реализации принципов бюджетной политики государства на условии непременного соблюдения финансовых интересов субъектов межбюджетных отношений (Федерации, регионов и муниципальных образований), предполагает трансформацию принципов федерализма в российском государстве с учетом продолжающегося процесса централизации власти на федеральном уровне и соответствующих ему тенденций неравного бюджетного обеспечения на уровне регионов.

6. С целью оптимизации управления бюджетной системой России и межбюджетными отношениями предлагаются различные направления, связанные с повышением финансового контроля за деятельностью органов бюджетной системы, эффективности оценки межбюджетных трансфертов и т.д. Принимая во внимание необходимость комплексного подхода к решению задач в области повышения эффективности функционирования управления бюджетной системой России, следует выделить в качестве приоритетного направления в этой сфере внедрение программно-целевого бюджетирования, преимущества которого связаны с тем, что в рамках бюджетной политики государства под конкретные результаты реализуются запросы общества на те или иные блага и услуги, в которых оно, испытывая ресурсные ограничения, нуждается в большей степени на данный момент времени. Такая бюджетная политика государства, помимо плюсов, связанных с удовлетворением острых общественных потребностей, позитивно влияет на имидж государства как проявляющего социальную ответственность, его репутацию и уровень доверия властным структурам. Дефицит последнего в российском обществе не способствует развитию диалога между властью и обществом как базового условия эффективного и устойчивого общественного развития.

Научно-теоретическая значимость диссертации обусловлена высокой актуальностью системного социологического исследования теоретических и практических аспектов управления сферой бюджетных отношений в российском государстве. Результаты исследования, полученные в данной работе, позволят расширить социологические представления о методологии исследования бюджетных отношений и принципах управлении бюджетной системой Российской Федерацией, инструментах ее реализации и оценки результатов, а также и степени влияния на качество социально экономического развития общества.

Практическая ценность диссертационного исследования и полученных в нем выводов заключается в возможности их использования в процессе разработки практических мер по организационному обеспечению процесса управления бюджетными отношениями и бюджетной системой России, совершенствованию форм и методов реализации основных направлений бюджетной политики и ее совершенствования.

Материалы диссертационного исследования могут применяться при разработке и чтении общих и факультативных курсов по социологии управления, экономической социологии.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования докладывались и обсуждались на всероссийских и региональных научных конференциях. В частности, на следующих конференциях: Вторые Велиховские чтения (г. Новочеркасск, 15 марта 2010 г.), VIII Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы правоприменительной и правоохранительной деятельности в современных условиях» (г. Новочеркасск, 29 апреля 2010 г.), Научно-практическая конференция студентов и молодых ученых «Актуальные аспекты инновационного развития предприятий ЮФО» (г. Новочеркасск, 26 апреля 2012 г.) и др.

Основное содержание диссертационного исследования отражено в научных публикациях, в том числе в трех изданиях, которые входят в список ВАК Минобрнауки РФ. Общий объем публикаций составляет 2,9 п.л.

Структура диссертации определяется логикой последовательного решения основных задач исследования и включает в себя: введение, 2 главы, состоящие из 6 параграфов, заключение и список литературы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТЕРИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО УПРАВЛЕНЧЕСКИХ АСПЕКТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Динамика развития и параметры современной экономической системы определяются прежде всего формами и методами государственного регулирования, осуществляемого в рамках избранной властью экономической политики. Наиболее значимой по степени влияния на экономические процессы в современном обществе является финансовая система, ведущим системообразующим элементом которой является бюджетная система. Аккумулирование в бюджетной системе основного объема финансовых ресурсов и последующее их перераспределение определяет ее роль как важнейшего механизма управления экономической системой в целом.

Вместе с тем, организация и функционирование бюджетной системы оказывает значительное влияние на эффективность деятельности самого государства, поскольку от финансовой обеспеченности зависит реализация возложенных на него задач и функций.

Роль бюджетной системы в механизме государственного управления экономической системой обуславливают значимость организации управления самой бюджетной системой, которая выступает объектом государственного управления, через которое, по сути и происходит регулирующее воздействие на параметры экономического развития общества. Необходимо отметить, что управление бюджетной системой имеет несколько уровней реализации.

Во- первых, важным аспектом является определение базовых параметров ее организации, значительное влияние на которые оказывает форма государственного устройства.

Во- вторых, процесс формирования и распределения финансовых ресурсов в рамках бюджета, имеет периодический характер и реализуется в виде определенных процедур, эффективность реализации которых имеет решающее значительные для функционирования бюджетной системы. Таким образом, управление бюджетной системой реализуется в рамках определения ее параметров, а также процедур реализации бюджетной деятельности различных органов государственной власти и местного самоуправления.

Отмеченные аспекты обуславливаю логику исследования в рамках теоретического анализа организации управления бюджетной системой.

Прежде всего, в работе рассматриваются само понятие бюджетной системы, бюджета и бюджетного процесса, как основных предметов научного дискусса и их роль в социально-экономическом и политическом развитии общества. Затем проводится исследование теоретических аспектов организационных принципов функционирования бюджетной системы Российской Федерации, в рамках которых автором отмечается роль законодательного закрепления принципов управления в данной сфере.

В заключение исследования теоретических вопросов в работе анализируется специфика организации и управления бюджетной системой с позиций определения методологии социологического исследования данной сферы общественных отношений.

1.1. Бюджетная система как предмет социологического дискусса На любом этапе исторического развития государству, вне зависимости от его территориального и государственного устройства необходимы финансовые ресурсы для обеспечения решения задач, связанных с выполнением задач и функций государства. Функции государства определяют вектор его проявления в обществе и основные направления внутренней и внешней политики. Необходимо отметить, что в условиях правового государства приоритетом в реализации государством функций и задач выступают обеспечение прав человека на нравственное, материальное и физическое благополучие, правовую и социальную защищенность. Однако в условиях товарно-денежных отношений реализация государством своих функций и задач невозможна без наличия финансовых ресурсов.

Финансовая деятельность государства проявляется через аккумуляцию в бюджетной системе средств, а также их последующее распределение и использование в соответствии с направлениями государственной политики. Аккумулирование в бюджете финансовых ресурсов обуславливает его роль в финансовой системе государства. По своей природе бюджет имеет сложную социально-экономическую природу, выступая с одной стороны как фонд денежных средств, а с другой как объект общественных отношений, через которые происходит взаимосвязанное Основной формой финансовой деятельности государства является формирование, распределение и использование бюджетных средств, осуществляемое посредством составления государственного бюджета. Таким образом формирование и распределение бюджетных средств являются формой участия государства в финансовой деятельности, поскольку именно бюджет выступает важнейшим источником государственных финансов.

Содержание бюджета заключается в том, что он представляет собой централизованные денежные фонды, посредством использования которых государство осуществляет финансирование своей деятельности.

Вместе с тем, в распоряжении государства могут находится и децентрализованные финансовые ресурсы, однако ввиду незначительности их объемов, можно утверждать, что именно бюджет выступает основой финансовой системы любого государства.

Таким образом, бюджет и государство выступают как взаимозависимые категории. Анализируя взаимосвязь данных категорий академик И.И. Янжул писал по этому поводу: «Финансы и их организация имеют громадное политическое значение, оказывая не только косвенное, но и прямое влияние на все государственное устройство и управление... Мало того: самые формы правления до известной степени определяются финансовой организацией и финансовыми потребностями государства». Аккумулирование в государственном бюджете финансовых ресурсов позволяет государству осуществлять перераспределение национального дохода между отраслями, сферами общественной деятельности, территориями, решая наиболее значимые социальные и экономические задачи развития общества.

Именно бюджет выступает в экономике самой значимой формой многоуровневого перераспределения финансовых ресурсов, отображая экономические процессы, происходящие в экономике страны. Структура государственного бюджета является наиболее показательной картиной финансового положения экономики, показывая источники его формирования от различных экономических субъектов, а также соответствие его размера объему потребностей государства.

Кроме того бюджет выступает важнейшим инструментом государственного экономического регулирования, поскольку влияет на экономический рост и социальное благополучие общества, сферу его общественного производства, развитие сферы инноваций и научно технического прогресса Присущие государственному бюджету свойства перераспределения финансовых ресурсов в экономике и его использование в качестве инструмента контроля за темпами и направлением развития экономики проявляются в процессе управления бюджетом и бюджетной системой, посредством создания механизма его функционирования и выработки бюджетной политики, которая отражает цели государства оп управлению экономической системой и социальным развитием общества.

Янжул И. И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. – М.: Статут, 2002.- С.35.

Рассматривая историю формирования научных представлений о понимании содержания бюджета необходимо отметить, что основные его трактовки проводились в рамках финансовой науки, а также науки финансового права. Понимание бюджета как плана ведения государственного хозяйства на определенный период был характерен еще И.

Х. Озерову. 13 По мнению О.Н. Горбуновой бюджет выступает оперативной формой направления денежных средств на определенные цели. Г. Б. Поляк отмечает, что бюджет представляет собой барометр экономического и социального состояния и политического положения государства. 15 Кроме того, по его мнению, разрушение финансовой системы, и в том числе, бюджетной системы государства, влечет за собой падение культуры, духовности и нравственности в обществе.

Понимание бюджета как научной категории имеет различное толкование. С экономической точки зрения сущность бюджета проявляется в общественных отношениях, возникающих в связи с мобилизацией и использованием средств централизованного денежного фонда.

Материальный аспект бюджета проявляется в создании бюджетного фонда соответствующего территориального уровня. Фактически реализация бюджетных отношений проявляется в материализации централизованного фонда денежных средств того либо иного территориального уровня с целью обеспечения функционирования различных органов власти, как на государственном, так и местном уровне.

Надо учитывать, что материализация бюджетных отношений проявляется в сложной организационной структуре, обеспечивающей формирование доходов и расходов бюджета, находящейся в постоянной Озеров И.Х. Основы финансовой науки: Бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит.- М., 2008. -С. 24.

Горбунова О.Н., Селюков А.Д.. Другова Ю.В. Бюджетное право России:

Учебное пособие. -М., 2002.- С. 8.

Поляк Г.Б. Территориальные финансы: Учебное пособие.- М.: 2003.- С. 100.

динамике. Необходимо отметить, что материальное выражение бюджета проявляется в степени централизации финансовых ресурсов га государственном уровне, обусловленная множеством макроэкономических факторов, таких как уровень развития экономики, социально-экономические и политические задачи решаемые обществом на соответствующем этапе его развития, методы хозяйствования на предприятиях и в организациях, уровень инфляции и ряда других.

Фактическое закрепление материального аспекта бюджета осуществляется в официальных источниках (законах), определяющих объемы зачисления в бюджет доходов от тех либо иных источников, а также финансирования функционирования органов государственной власти и местного самоуправления и реализуемых ими программ и мероприятий. Материальное содержание бюджета не является постоянным и в зависимости от динамики макроэкономического развития общества и потребностей государства происходит изменение не только аккумулируемых в нем финансовых ресурсов, но и изменяются источники формирования и формы финансирования государственных и муниципальных расходов.

Вместе с тем, изменение материального содержания бюджета не изменяет его сущности как экономической категории, которая проявляется в концентрации денежных средств в бюджете и их использование для финансирования функций и задач государства.

Вместе с тем, материальный аспект бюджета наиболее полно раскрывает правовые особенности регулирования данных отношений, поскольку бюджет как фонд денежных средств находится в государственной либо муниципальной собственности, выступая составной частью казны соответствующего общественно-территориального образования.

Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). -М.: Юрид.

лит., 1971. -С. 16;

Горбунова О.Н. Указ. соч. -С. 7;

Крохина Ю.А. Указ. соч. -С. 76.

Однако юридический аспект понимания бюджета как объекта правового регулирования предполагает не только регулирование его как объекта материального права, то есть фонда денежных средств. Реализация бюджетных отношений предполагает необходимость регламентации динамики их реализации. С данной позиции бюджет рассматривается как финансовый план общественно-территориального образования, в процессе реализации которого достигаются цели аккумулирования финансовых ресурсов в рамках бюджетной системы, то есть финансовое обеспечение функций и задач государства и территориальных образований. В частности такой подход закреплен в главах Бюджетного кодека РФ, посвященных регламентации процессуальных отношений, возникающих при исполнении и составлении и утверждении отчетов об исполнении бюджетов после составления проектов бюджетов с их последующим рассмотрением и утверждением.

На настоящий момент юридический аспект понимания бюджета является дискуссионным по вопросу его практической реализации его как финансового плана в реальных бюджетных отношениях.

Бюджет государства, территориальных образований, а также органов местного самоуправления всегда имеет форму нормативно-правового акта, утверждаемого представительным органом государственной либо муниципальной власти. Вместе с тем подобного родя нормативно-правовой акт включает обобщенные бюджетные показатели, детализация которых осуществляется путем составления сводной бюджетной росписи. Подобная практика порождает вопрос о соотношении таких понятий как бюджет, закон о бюджете и сводная бюджетная роспись.

История появления самого термина бюджет свидетельствует, что первоначально понятие «бюджет» и «закон о бюджете» совпадали по составу показателей, то есть отождествлялись с ним.17 Как отмечал С.И. Иловайский, Пискотин М.И. Указ. соч. -С. 18.

«в Англии уже издавна стали публиковать государственные росписи. Здесь также впервые явилось название этих росписей бюджетами от слова «bulga»

(от норманнского слова «bougetle») - мешок. Такое название объясняется тем, что в старину в Англии все акты, касающиеся государственной росписи, вносили в парламент в особом мешке».18 Соответственно понятие бюджет первоначально совпадал с тем объемом показателей, который вносился на рассмотрение в бюджет и утверждался им в форме закона.

Вместе с тем, усложнение финансовых отношений и направлений аккумулирования и расходования бюджетных средств привело к изменению понятия бюджета, который стал несколько шире понятия закона о бюджете.

В частности, еще М.И. Пискотин в советский период указывал, что «бюджетное законодательство, давая определение бюджета, понимает под ним бюджет в целом, во всей совокупности его доходов и расходов, предусмотренных бюджетными классификациями». Таким образом, понятие бюджета рассматривается уже более широко и приравнивается по объему показателей не сколько к закону о бюджете, сколько к сводной бюджетной росписи. Тем не менее М. И. Пискотин одновременно отмечал, что бюджет и закон о бюджете не могут быть рассмотрены как целое и его часть, поскольку утверждая в законе о бюджете общие, сводные показатели, одновременно происходит утверждение и более детализированные их показатели. Закон о бюджете выступает как правовое основание для всего бюджета и основанием для окончательного формирования всех его показателей в сводной бюджетной росписи. Таким образом, принимая закон о бюджете, представительные органы, утверждают не часть бюджета, а бюджет целиком, но только не во всех, а лишь основных его показателей. Иловайский С.И. Учебник финансового права. 4-е изд. -Одесса: Типо-хромо литография А.Ф. Соколовского, 1904.- С. 67.

Пискотин М.И. Указ. соч. -С. 19.

Там же. -С. 20.

По мнению другого ученного А. Г. Пауля, закон (решение) о бюджете соответствующего уровня представляет собой форму бюджета, который в различные периоды времени может иметь более или менее подробную форму, включать в себя подробный перечень бюджетных показателей или содержать только основные из них. Отмеченная неоднозначность понятия бюджет свидетельствует о наличии нескольких аспектов – социально –экономического и юридического.

При этом особенности социально-экономического содержания бюджета обуславливают необходимость законодательной формы его утверждения.

Выступая финансовым планом, бюджет отражает волю общественно территориального образования на осуществление принадлежащего ему права собственности на бюджетные средства. Именно отношения собственности на бюджетные средства составляют основное содержание бюджетных отношений.

Научное определение содержания бюджета является системным и должно включать его понимание как денежных отношений, а также фонда денежных средств, которые централизуются органами государственной власти соответствующего уровня, как плана, содержащего информацию о конкретных источниках формирования доходов и направлений осуществления расходов органов государственной и муниципальной власти соответствующего уровня. Такое понимание бюджета содержит экономические, материальные и правовые аспекты данной категории.

Если рассматривать официальное понимание бюджета то в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, то под ним понимается такая форма образования и расходования фонда денежных средств, которая ориентирована на финансовое обеспечение выполняемых государством и Пауль А. Г. Бюджет- ось бюжетно- правового регулирования //Финансовое право. – 2007.-№11.- С. 58.

местным самоуправлением задач и функций определенных задач и функций в соответствии со ст. 6 БК РФ.

Функционирование бюджета представляет собой процесс реализации экономических и юридических законов в тесной взаимосвязи и находящее свое выражение в материальном аспекте понимания бюджета. Юридический аспект понимания бюджета как закона придает формируемым фондам денежных средств, финансовым ресурсам форму бюджета.

Экономическое и юридическое содержание бюджета позволяет рассматривать его как важнейший инструмент достижения приоритетов финансовой политики государства, посредством выполнения распределительной и контрольной функции. Распределительная функция бюджета реализуется через аккумулирование доходов и их последующее перераспределение в необходимых государству направлениях в очередном финансовом году.

Таким образом, распределительная функция бюджета позволяет осуществлять перераспределение стоимости валового внутреннего продукта и национального дохода между различными регионами, сферами и отраслями общественного производства, социальными группами населения.

Необходимость сбалансированности бюджета и возможный бюджетный дефицит отражает динамику экономических процессов, происходящих в обществе и обусловливают возможность предпринимать регулирующие меры, направленные на стабилизацию экономических процессов.

Вместе с тем, бюджет, выступая как основа бюджетно-правового регулирования, план, закон, в котором выражается воля государства либо муниципального образования на осуществление права собственности на соответствующие финансовые ресурсы, необходимо учитывать, что сам бюджет основан на законодательстве, регулирующем государственные и муниципальные доходы и расходы. При этом сам закон о бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств государства.

Таким образом, получается, что реализация права государственной и муниципальной собственности опосредуется принятием не только нормативного акта, которым утверждается бюджет, но и через издание иных нормативных актов, устанавливающих права и обязанности государства и муниципальных образований. В частности законодательные акты, регулирующие формирование государственных и муниципальных доходов устанавливают основания возникновения права государственной и муниципальной собственности, а также основания для прекращения права частной собственности. Основания для прекращения государственной или муниципальной собственности устанавливаются законодательством, регулирующим осуществление государственных и муниципальных расходов (о расходных обязательствах).

Бюджет в данном случае выступает в качестве нормативно-правового акта, завершающего регулирование отношений государственной и муниципальной собственности на определенный период времени, приобретая при этом свойство центрального документа финансово-правового регулирования.

Функционирование бюджетного механизма обуславливает необходимость осуществления финансового контроля со стороны государства в процессе формирования, распределения и использования фонда денежных средств. Осуществление финансового контроля в процессе функционирования механизма бюджета создает условия для создания режима законности бюджетных отношений.

Однако помимо регулирующей и контрольной функций бюджета в литературе выделяются и такие функции бюджета как функция обеспечения доходными источниками органов государственной и муниципальной власти, необходимых для выполнения ими своих расходных полномочий;

функция финансирования функциональных обязанностей органов государственной и Пауль А.Г. Финансово-правовое регулирование отношений собственности //Журнал российского права. 2004. № 1. -С. 29.

муниципальной власти. Отмеченные функции отражают пересечение теории и практики формирования бюджетных отношений, бюджетной политики и науки о бюджете, отражая наиболее полно не только сущность бюджета, но и цель и экономические мотивы субъектов бюджетного процесса.

Основной ролью бюджета является формирование финансовой базы, необходимой для финансового обеспечения функционирования организаций и структур государственной власти и местного самоуправления. Бюджет, в рамках накопления денежный средств, поступающих от различных предприятий, организаций и населения в централизованном государственном или муниципальном фонде, способствует формированию финансовой основы для финансирования народного хозяйства, а также развития социокультурной, военно-оборонительной сферы общества, финансового обеспечения органов государственной власти и местного самоуправления, а также образования резервов. Выполняя данную роль бюджет выступает одновременно и важнейшим механизмом воздействия на сферу научно технического прогресса реализуя экономическую политику государства, направленную на повышение жизненного уровня населения страны.


Обеспечивая централизацию финансовых средств, бюджет создает условия для образования резервов в общенациональном масштабе и осуществления социально-экономической политики, решения основных направлений научно-технического прогресса, реализации общегосударственных и региональных программ народнохозяйственного и социально-экономического характера, обеспечения обороны и безопасности государства.

Именно через формирование бюджета государство может оказывать значительное влияние на социальные преобразования. Важнейшими методами бюджетного регулирования социально-экономических процессов является предоставление государственных инвестиций, субсидий организациям и предприятиям, осуществления бюджетного финансирования отраслей, посредством которых государство регулирует динамику изменения народнохозяйственных пропорций и влияет на научно-технический прогресс.

Бюджетный механизм создает условия для маневрирования поступающими в распоряжение государства денежными средствами, позволяя органам государственной власти регулировать темпы и пропорции в развитии общественного производства, а также выравнивать динамику экономического развития регионов страны путем предоставления бюджетного финансирования отдельным объектам и отраслям. Посредством бюджетного финансирования осуществляется решение социальных проблем, посредством направления финансовых ресурсов на финансирование социальной сферы общества.

В совокупности со средствами внебюджетных фондов средства бюджетов выступают финансовой основой для осуществления социальных преобразований и более высокого уровня социального обслуживания населения. Средства государственного бюджета используются также для создания финансовых резервов, обеспечивающих сглаживание социальных последствий экономического расслоения граждан.

На основании вышесказанного можно сделать выводы о том, что бюджетная система в совокупности с имеющимися в ее распоряжении крупными финансовыми ресурсами значительно влияет на социально экономическое и культурное развитие общества, равномерного развития регионов, экономически обоснованного и оптимального размещения на всей территории страны. Бюджет выступает важнейшим механизмом управления и реализации финансовой политики государства.

Эффективность реализации государственной бюджетной политики обуславливается наличием бюджетной системы, через которую осуществляется распределение доходных и расходных источников. В соответствии с теорией систем система элементов отличается от простой совокупности их тем, что в системе элементы приобретают новые свойства, отличные от тех которым они обладают по отдельности или в простой совокупности. Именно наличие системы и связей между ее элементами обуславливает возникновение новых свойств ее элементов. 23 Применительно к бюджетной системе эти свойства проявляются во всех аспектах функционирования бюджетного механизма.

Организация бюджетной системы в государства и взаимоотношения между ее элементами определяются таким понятием как бюджетной устройство, которое закрепляет не только состав и структуру бюджетов, но и систему взаимоотношений между ними в процессе формирования и использования бюджетных средств.

Основополагающим принципом организации бюджетной системы России выступает следующий: все бюджеты, входящие в нее являются самостоятельными, то есть каждый из них имеет свои источники формирования доходов и направления осуществления расходов. Вместе с тем, допускается составление консолидированного бюджета, в который не включаются средства государственных внебюджетных фондов, поскольку он формируется на соответствующей территории без учета межбюджетных трансфертов.

Необходимо отметить, что принцип самостоятельности бюджетов разных уровней органично сочетается с наличием централизации в бюджетной системе, которая обусловлена с необходимостью распределения финансовых потоков по уровням бюджетной системы. Функционирование бюджетной системы в России предполагает, что полномочия пор распределению финансовых потоков по уровням бюджетной системы закреплены за федерацией. Еще одним условием существования централизованной бюджетной системы является установленный единый Богданов А.А. Тектология. Всеобщая организационная наука. Книги 1 - 2. -М., 1989.- С. 76.

порядок казначейского исполнения бюджета и их взаимодействия с органами федерального казначейства. Трехзвенность бюджетной системы свидетельствует не только об ее организации на принципах федерализма, но и наличии иерархичности, унитаризма, за счет которых обеспечивается ее единство, позволяющее учитывать особенности развития и различия различных регионов России при финансовом обеспечении реализации конституционных прав и свобод граждан на всей территории нашего государства путем установления общих стандартов предоставления публичных услуг.

Как отмечают некоторые специалисты, тенденции развития унитаризма в организации и управлении бюджетной системой российской Федерации явились естественной реакцией на негативные тенденции самостоятельности региональных властей в организации и управлении бюджетной системой на начальном этапе экономических реформ.

Бюджетный унитаризм позволяет организовывать и управлять сложнейшим механизмом бюджетной системы Российской федерации на современном этапе ее развития. Непосредственное управление бюджетной системой осуществляется в рамках бюджетного процесса, представляющего собой деятельность, направленную на составление и рассмотрение проектов бюджетов, их утверждению и исполнению, бюджетного учета доходов и расходов, осуществлению контроля и внешней проверки их исполнения, а также составлению, рассмотрению и утверждением внешней отчетности об исполнении бюджета за очередной финансовый период, осуществляемые на всех уровнях бюджетной системы.

Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации.

Автореферат дис.... к.ю.н. -М., 2005.- С. 21.

Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ. Дис.... д.ю.н. СПб.: СПбГУ, 2005. Фонд РГБ // http://diss.rsl.ru/diss/05/0675/050675009.pdf.

Как отмечает В.В. Бесчеревных, все стадии бюджетного права регламентируются процессуальными нормами бюджетного права, носящими процедурный характер и распределяющиеся по стадиям бюджетного процесса. Бюджетный процесс представляет собой разновидность государственного управления, направленного на регламентацию общественных отношений, возникающих при формировании, распределении и использовании бюджетных финансовых ресурсов. Государство, принимая бюджет, осуществляет управление и регламентацию бюджетных отношений, возникающих в связи с формированием, распределением и использованием бюджетов.

Бюджетный процесс представляет собой процесс государственного управления, поскольку в его процессе осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства и направленные на обеспечение прав и свобод граждан. Бюджетный процесс представляет собой деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения и осуществляется всеми государственными структурами, наделяемыми различными объемами бюджетных полномочий.

Подводя итог проведенному анализу, можно сделать вывод о том, что бюджет, по своей сущности, выступает разновидностью государственного или местного управления, отражая его сущность и форму, определяя всю политическую систему общества. Формирование стабильной и устойчивой бюджетной системы является основой государственного строительства, необходимым условием реализации государственных функций, проведения эффективной внутренней и внешней политики, повышения эффективности и прозрачности управления публичными финансами, высоких темпов развития экономики и социальной сфере и в конечном итоге улучшения качества жизни населения.

Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. -С. 148.

В условиях рыночной экономики роль государства в регулировании финансовой деятельности не означает его самоустранение или полную саморегуляцию происходящих процессов. Государственные органы через систему бюджетирования регулируют финансовую деятельность хозяйствующих субъектов. Бюджет имеет наиболее широкую сферу применения. На бюджет как основной финансовый план указывает и то обстоятельство, что через него распределяется и перераспределяется около двадцати процентов валового внутреннего продукта.

. Организационные принципы функционирования 1. бюджетной системы в России: теоретические проблемы исследования Функционирование бюджетной системы базируется на определенных принципах. Еще в древности обращали внимание на то, что «принцип есть важнейшая часть всего» («principum est potissima pars cujuque rei»). В специальной литературе (в том числе и юридической) определению принципа уделено значительное внимание. Однако все те определения, которые до сих пор выводились учеными, однозначно не выявляют сущности принципа как объективной или субъективной субстанции, а также в них отсутствует четкое соотношение с другими близкими категориями, такими, как «идея», «правило», «норма» и др.

Принципы организации и управления бюджетной системой закреплены законодательно в Бюджетном кодексе РФ и включают такие, как принцип единства, принцип разграничения между бюджетами бюджетной системы России доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов;

принцип самостоятельности бюджетов разных уровней;

принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов;


принцип равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

принцип сбалансированности бюджетов;

принцип адресности и целевого характера бюджетных средств;

принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств;

принцип прозрачности (открытости) и достоверности бюджета;

принцип подведомственности расходов бюджетов;

принцип единства кассы;

принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов.

Природа и содержание отмеченных принципов свидетельствует о том, что они являются не столько принципами бюджетной системы, сколько принципами деятельности государства по управлению формированием и поддержанием эффективного функционирования бюджетной системы.

Основой для формирования порядка управления бюджетной системой Российской Федерации послужил анализ опыта управления и организации бюджетных систем зарубежных стран на различных этапах исторического развития.27 Помимо отмеченных выше принципов управления бюджетной системой, закрепленных в российском законодательстве выделяются еще ряд принципов, имеющих теоретическое значение в анализе природы и экономического механизма управления бюджетной системой.

Социально-политическое значение для анализа принципов управления бюджетной системой Российской Федерации имеют только те принципы и идеи, которые получили нормативно-правовое закрепление в нормах финансового (бюджетного) права и имеющие обязательное значение в организации процесса управления бюджетным процессом и бюджетными ресурсами. Иные принципы, выделяемые в литературе и являющиеся предметом научного дискурса в различных сферах научного знании, имеют сугубо теоретический характер и могут быть использованы только для осмысления Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н.

Козырина.- М.: Экар, 2002.- С. 65.

Тедеев А.А., Парыгина В.А. К вопросу о некоторых принципах финансового права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной деятельности // Налоги. 2010. № 1.

-С. 11 - 14.

сущности и природы регулирования бюджетных средств в современных условиях социально- экономического развития нашего общества.

Теоретические дискуссии относительно принципов регулирования формирования, организации и деятельности бюджетной системы в России неоднократно обращались к проблематике природы данных принципов.

Принципы регулирования и государственного управления, какой либо сферой общественных отношений, закрепленные на уровне нормативно правовых актов, отличаются высшей императивностью и определяют содержание правового регулирования данной сферой и выступают высшим критерием правомерности поведения участников регулируемых отношений.

Принципы государственного регулирования той или иной экономической системы (которой является в частности бюджетная система) закрепленные законодательно, определяют содержание такой системы и выступают определяющим критерием легитимности поведения участников правоотношений, которые создаются в ходе функционирования данной системы.

Исходя из отмеченных положений принципы организации и государственного управления бюджетной системой Российской Федерацией, закрепленные в бюджетном законодательстве представляют собой руководящие и основополагающие идеи, положенные в основу построения и функционирования этой системы и в целом, определяющие принципы организации бюджетных отношений и взаимодействия участников бюджетного процесса.

Перечень принципов организации, управления и поддержания эффективного функционирования бюджетной системой РФ, носит закрытый характер и закреплен в ст. 28 БК РФ. Расширительному толкованию данный перечень не подлежит. Вместе с тем, законодательное закрепление принципов организации и управления бюджетной системой в БК РФ не содержит указаний на наличие правовых последствий расхождения реальной бюджетной политики с закрепленными законодательно принципами. Не указывается в Бюджетном кодексе РФ и определения последствий принятия нормативно-правовых актов органами государственной власти противоречащих либо не отвечающих по своему содержанию закрепленным в БК РФ принципам организации и управления бюджетной системой.

Принципы организации бюджетной системы тесно взаимосвязаны между собой и образуют некую систему. В кибернетике системой любой природы признается некое множество системообразующих элементов, которые находятся во взаимодействии, определяемом их ролевыми функциями и внешней средой.

Такой набор элементов, претендующий на признание его системой, должен обладать определенной структурой - совокупностью связей, делающих этот набор устойчивым и целостным в отношениях с другими системами. Помимо этого любая система (особенно социальная) характеризуется таким своим качеством, как организация - упорядоченность системы, вызванная внешними по отношению к ней факторами.

Следуя вышесказанному, представляется ценным утверждение А.А.

Богданова о том, что обязательным элементом системы является организационная структура, осуществляющая свое влияние (управление, регулирование) на систему в целях ее гармонизации, сбалансированности, пропорциональности. На поведении системы в целом и на свойствах ее элементов, находящихся в прямой или опосредованной взаимосвязи с другими частями, отражается факт наличия или отсутствия какого-либо элемента системы, изменение в его поведении. Тем более не может не существовать зависимостей между структурой системы и ее системообразующими факторами.

Назаров Н.Н., Канкулова М.И. Понятия «финансовая система» и «бюджетная система» в теории финансов // Финансы и кредит. 2004. № 19.- С. 32.

Таким образом, связь, целостность и обусловленная ими устойчивая структура - это отличительные признаки любой системы.

В науке отмечается, что принципы действуют в рамках целостной социальной системы, для которой свойственны вышеуказанные признаки, выявленные кибернетикой, и находятся в тесном взаимодействии друг с другом. Согласно закону синергии свойства и возможности организованной системы как единого целого превышают сумму свойств и возможностей ее отдельных элементов, что обусловлено их взаимодополнением, взаимовлиянием и взаимоподдержкой.30 Отсюда следуют определяющие признаки системы принципов права: иерархичность и четкая субординация совместно с взаимодействием.

Все данные признаки свойственны и для системы принципов организации бюджетной системы Российской Федерации. Они также находятся в определенной иерархии и субординации по отношению друг к другу. Иерархичность подразумевает, что все более сложное включает в себя простейшее и управляет им. Иерархическая связь осуществляется по принципу «матрешки» - один уровень бюджетных принципов входит в другой как его составная часть, что позволяет им взаимодействовать друг с другом. Субординация и иерархия обусловливаются закреплением разных принципов бюджетной системы в нормативных правовых актах разной юридической силы либо в доктрине: наиболее важные и основные прописаны в Конституции РФ.

Однако следует учитывать, что иерархичность, как и субординация, отнюдь не означает предпочтения какого-либо одного из принципов в ущерб другим. Иерархия принципов организации бюджетной системы имеет, Ланцев И.А., Гершанский В.Ф., Сорокин А.И., Универсальные принципы функционирования и механизмы образования систем // Междисциплинарные проблемы системологии: Тез. докл. Всерос. семинара-симпоз. с междунар. участием. Великий Новгород, 5 - 6 февраля 2004 / Под ред. А.В. Котова, К.С. Хруцкого. -Великий Новгород, 2004. -С. 10 - 11.

прежде всего, гносеологический смысл и подчеркивает решающее значение определенных принципов (чаще всего конституционных), но никак не умаляет роли любой другой разновидности принципов. Кроме того, нарушение каждого принципа вредно не только само по себе: оно неминуемо сказывается на реализации иных принципов и на эффективности управления всей бюджетной системой в целом. Точное соблюдение одного из принципов является своеобразной гарантией исполнения всех иных требований, и наоборот.

Объясняется такое положение именно тем, что принципы организации бюджетной системы существуют и действуют в соответствующей системе, что качества каждого из них зависят не только от собственного содержания, но и от функционирования всей системы принципов организации и функционирования бюджетной системы.

Таким образом, система принципов организации бюджетной системы представляет собой совокупность элементов (принципов), существующих в рамках организационной структуры, и системообразующих связей, делающих данную совокупность элементов устойчивой и целостной и способствующих приобретению элементами особых свойств, которые присущи совокупности элементов, но отсутствуют у них по отдельности.

Для более полного представления о структуре системы принципов организации бюджетной системы их можно систематизировать и по сфере действия, т.е. выделять принципы, распространяющиеся на всю бюджетную систему и принципы, организации и функционирования отдельных ее институтов.

Среди межинституциональных («сквозных») принципов выделяются следующие: периодичность возникновения бюджетных отношений (ст. БК РФ);

координация бюджетной политики, ее субъектов и муниципальных образований в Российской Федерации;

выражение в правовой форме бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (ст. 11 БК РФ);

неотвратимость ответственности, наступающей в случае нарушения бюджетного законодательства (часть четвертая БК РФ), прозрачность (открытость) (ст. 36 БК РФ) и ряд других, закрепленных в бюджетном кодексе российского государства Институциональные принципы организации бюджетной системы подразделяются на принципы построения бюджетной системы РФ, принципы организации межбюджетных отношений и принципы организации бюджетного процесса.

Непосредственно к принципам построения бюджетной системы, которая основана на экономических отношениях и в соответствии с государственным устройством России, регулируется ее законодательством, относятся единство бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ), разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ), самостоятельность бюджетов (ст. 31 БК РФ).

К принципам организации межбюджетных отношений относится, прежде всего, принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Этот принцип закреплен в бюджетном кодексе РФ и находит свое выражение в региональном законодательстве.

Организация бюджетного процесса как принцип характеризуется следующими составляющими: полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированность бюджета;

результативность и эффективность использования бюджетных средств;

общее (совокупное) покрытие расходов;

прозрачность (открытость;

достоверность бюджета;

адресность и целевой характер бюджетных средств;

единство кассы.

Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулированию / А.Н. Евдокимов, М.В. Тулупова, Е.А. Фуфурин и др.;

под ред. А.Н.

Козырина. -М.: Центр публично-правовых исследований, 2007. – С. 65.

При этом следует учитывать, что не все принципы, относящиеся к бюджетному процессу, нормативно закреплены в законодательстве, хотя и отражены в правовой доктрине. Так, исследователи выделяют принципы своевременности, реальности, качественности, контроля бюджетного процесса, количественности и ясности отражения доходов и расходов и некоторые другие32.

Реализация закрепленных в Бюджетном кодексе РФ принципов направлена на стабильное развитие бюджетной системы. Рассмотрим более подробно их содержание.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации включает в себя такие направления его реализации, как единство бюджетного законодательства Российской Федерации, единство принципов организации и функционирования всех уровней бюджетной системы России, единство форм бюджетной документации и отчетности, единство бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, обеспечивающее сопоставимость бюджетных показателей, единство санкций, применяемых за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, единство ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений (ст. 29 БК РФ).

При этом не следует полагать, что данный принцип единства сводится сугубо к принятию единого бюджетного акта, поскольку он отличается многогранностью, наличием внутреннего и внешнего единства. Первое проявляется в единстве бюджетного баланса с его множественностью.

Второе выражается в характеристике единства бюджетной системы и Анисимов А., Крылов Г. Основные принципы бюджетного процесса // Хозяйство и право. 1993. № 11 - 12.- С. 12.

бюджетного документа, что предполагает необходимость формирования соответствующего единого законодательного акта, в котором бы бюджет в целом утверждался. Помимо этого, многогранность данного принципа единства проявляется в том, что все части бюджет подчиняются единообразным правилам, регламентирующих бюджетный процесс33.

При действенной реализации принципа единства бюджетной системы создается ситуация сбалансированности бюджетов на всех уровнях бюджетной системы, в то время как нарушение этого важного принципа способно повлечь за собой финансовое неравенство между субъектами Федерации.

За реализацию единства организации бюджетной системы в экономическом аспекте отвечает принцип общего (совокупного) покрытия расходов, что обуславливается необходимостью наличия единого хозяйства как механизма покрытия общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита для обеспечения единства бюджета. В этом случае действует механизм общего запрета увязывать расходы с определенными доходами.

Другими словами, последние не могут быть целевыми, но, при этом бюджетные расходы должны в обязательном порядке соответствовать принципу адресности и целевого характера, а также подведомственности.

Содержание принципа разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней определяется следующими его составляющими:

закрепление доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, определение полномочий органов государственной власти, а также органов МСУ по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Иловайский С.И. Учебник финансового права / под ред. Н.П. Яснопольского. Одесса, 1912.- С. 157.

Содержание принципа самостоятельности бюджетов раскрывается через закрепление прав и обязанностей органов государственной власти и МСУ по самостоятельному обеспечению необходимого баланса соответствующих бюджетов, а также должного уровня эффективности использования бюджетных средств соответствующих бюджетов. Кроме того органы государственной власти и местного самоуправления наделяются правом на самостоятельной основе реализовывать бюджетный процесс, за исключением определенных случаев, закрепленных законодательно.

Самостоятельность бюджетов различных уровней бюджетной системы как ее ключевой принцип находит свое выражение также в том, что органы государственной власти и местного самоуправления наделяются правом самостоятельно устанавливать налоги и сборы, которые необходимо зачислить в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ. В части осуществления расходных полномочий самостоятельность бюджетов выражается в предоставлении органам государственной власти и МСУ права самостоятельно выбирать и внедрять в практику бюджетной деятельности те или иные формы и направления расходования бюджетных средств.

Исключение составляет осуществление расходов из региональных и местных бюджетов, источником финансирования которых является субсидии и субвенции из бюджетов других уровней бюджетной системы.

Реализация принципа самостоятельности бюджетов является залогом бюджетного федерализма, составляющего основу бюджетной системы любого федеративного государства.

Важнейшим принципом организации и управления бюджетной системой является закрепление принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Данный принцип выражается в законодательном закреплении равных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов МСУ по установлению и исполнению расходных обязательств, определению объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в рамках принятых в БК РФ принципов и требований. Нормативно данный принцип организации и управления бюджетной системой нашел свое закрепление в статье 31.1 БК РФ.

Законодательно также закрепляется, что все расходы, осуществляемые на государственном и муниципальном уровне, должны быть профинансированы за счет бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, в чем непосредственно отражается принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Доктриной принцип полноты рассматривается в двух аспектах.34 Так, различается полнота по вертикали. Речь идет о том, что в данном случае в бюджет в обязательном порядке и в полном объеме включаются все виды деятельности, ведомства, а также вся совокупность доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. В ситуации, когда реализуется вариант «полнота по горизонтали», названная совокупность расходов и доходов отражается в распределениях по видам деятельности.

Кроме того, в науке обращают внимание на полноту структуры бюджетной системы как один из элементов рассматриваемого принципа. Он показывает степень обоснованности существования видов бюджетов, составляющих бюджетную систему той или иной страны. В российском бюджетном законодательстве принцип полноты структуры бюджетной системы не отражен: недостаточно подробно представлена структура бюджетной системы РФ, например, не раскрыты виды бюджетов субъектов РФ.

Надо сказать, что принципы единства и полноты, будучи самым тесным образом связанными друг с другом, близкими по своему содержанию и функциональной предзаданности, породили точку зрения, согласно Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления / Под ред. Й.

Юнгмана. Стокгольм: Правительственная канцелярия, 2005. -С. 37 - 38.

которой они могут быть объеденены в один принцип - принцип всеохватности бюджета.

В отношении принципа сбалансированности бюджета можно сказать то, что он свое выражение находит в соответствии объема предусмотренных бюджетом расходов суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств раскрывается через законодательное закрепление обязательности учета необходимости достижения заданных результатов при минимальных затратах или достижения наилучшего результата на основе использования конкретного объема средств, определенного для этой цели бюджетом.

Однако, практическая реализация данного принципа находит свое воплощение при осуществлении бюджетного финансирования.

Большое значение для организации и управления бюджетной системой играет принцип гласности, который предполагает обязательное ежегодное предоставление в открытой печати достоверной информации об утвержденных бюджетах всех уровней бюджетной системы, а также о характере и результатах их исполнения в виде соответствующих отчетов.

Кроме того, устанавливается обязательное соблюдение требования о полноте отражения информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступности иных сведений об организации и управлении бюджетной системой РФ.



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.