авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |

«ФГБОУ ВПО «Новочеркасская государственная мелиоративная академия» На правах рукописи Мухина Анастасия ...»

-- [ Страница 2 ] --

Вместе с тем, законодательством закрепляется допустимость наличия секретных статей бюджетов, которые утверждаются в составе федерального бюджета без открытости информации о их детализации.

Именно принцип гласности является одним из центральных принципов организации и управления бюджетной системой в Российской Федерации. В соответствии с последними изменениями бюджетного законодательства данный принцип трактуется как принцип прозрачности (открытости).

Мировой опыт организации и управления бюджетными системами свидетельствует, что данный принцип исторически был включен в число основополагающих принципов управления бюджетной системой значительно позже остальных по мере развития конституционализма и упорной борьбы общества за правом на доступ к информации о бюджетах. В российской истории внедрение данного принципа в организацию и управление бюджетной системой началось значительно позже, чем на Западе. Только с с 1862 года бюджетная информация стала достоянием общественности в России.

Важнейшим принципом управления бюджетной системой является принцип достоверности бюджета. Этот принцип отвечает за надежность показателей прогноза тенденций в области социально-экономического развития конкретной территории и достоверность расчета доходов и расходов бюджета на соответствующий финансовый период.

В части осуществления расходов бюджета действием принцип адресности и целевого характера выделения бюджетных средств. Данный принцип реализуется путем закрепления положения о том, что все бюджетные средства должны выделяться для конкретных получателей бюджетных средств. При этом важно, что выделяются они под реализацию конкретных направлений деятельности. За нарушение принципа адресности могут быть применены определенные санкции, так как это является нарушением бюджетного кодекса государства.

В части организации и управления осуществлением бюджетных расходов действует принцип подведомственности расходов бюджетов.

Данный принцип строго регламентирует, что все получатели бюджетных средств могут рассчитывать на их получение только со стороны главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Важно учитывать, что главные распорядители (распорядители) бюджетных средств имеют право распределять бюджетные средства распорядителям и получателям бюджетных средств только тем, которые включены в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств.

Важным принципом организации бюджетного процесса, функционирования бюджетной системы и в частности исполнения бюджета является принцип единства кассы, предполагающий наличие единого бюджетного счета для того, чтобы осуществлялось зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат, если речь не идет об операциях операций по исполнению бюджетов за пределами территории России и ее субъектов.

Подводя итог, отметим, что государственное управление бюджетной системой России осуществляется на основе ряда принципов, последовательный анализ которых в системном разрезе позволил определить функциональную специфику каждого из них, но в строгой соподчиненности по отношению друг к другу.

Субординация и иерархия присущая системе принципов организации управления бюджетной системой обусловливаются закреплением разных принципов бюджетной системы в нормативных правовых актах разной юридической силы либо в доктрине: наиболее важные и основные прописаны в Конституции РФ. Однако иерархия принципов организации бюджетной системы имея гносеологический смысл и подчеркивая решающее значение определенных принципов, но никак не умаляет роли любой другой разновидности принципов. Любое нарушение принципов организации бюджетной системы в рамках реализации функций государственного управления в данной сфере неминуемо сказывается на реализации иных принципов и на эффективности управления всей бюджетной системой в целом.

1.3. Специфика управления бюджетной системой в Российской Федерации: методология социологического исследования Организация и управление бюджетной системой осуществляется в рамках осуществления бюджетного процесса, представляющего собой форму деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, Как было отмечено выше, бюджетный процесс представляет собой форму деятельности уполномоченных государством органов, реализующих свои полномочия в процессе управления бюджетами различных уровней бюджетной системы.

Гарантией того, что задачи и цели бюджетного процесса будут реализованы на качественном уровне и принесут ожидаемый эффективный результат, выступает соблюдение определенных требований, предъявляемых к его осуществлению как особого вида управленческой деятельности уполномоченных органов. Данные требования выступают как принципы осуществления бюджетного процесса, положенные в основу осуществления деятельности уполномоченных субъектов, развивающихся в рамках осуществления бюджетных отношений процессуального характера и направленное на качественное, эффективное и своевременное проведение всех стадий бюджетного процесса.

Мы уже отмечали, что в Российской Федерации нормативно правового закрепления принципы организации управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, осуществляемые в сфере бюджетных отношений нет. Требования, предъявляемые к управлению бюджетной системой, реализуемые в рамках бюджетного процесса, законодательно закрепляются либо как «принципы бюджетной системы Российской Федерации» (ст. 28 БК РФ), либо как «принципы предоставления межбюджетных трансфертов» (ст. 7 БК РФ), либо как «принципы назначения бюджетной классификации» (ст. 18 БК РФ), либо как «принципы отражения расходов» (п. 4 ст. 21 БК РФ), либо могут быть выделены логически из нормативной базы, регламентирующей бюджетный процесс и его сущности как специфической сферы управленческой деятельности. Вместе с тем, при отсутствии четкого закрепления данных принципов организации и управления бюджетной системой, они являются обязательными для тех, кто выступает субъектом бюджетного процесса, а именно органы государственной власти и МСУ, чья деятельность, в рамках реализация полномочий по управлению бюджетной системой осуществляется в рамках осуществления стадий бюджетного процесса.

При этом стадией бюджетного процесса является совокупность действий уполномоченных органов власти, осуществляющихся в строгой последовательности и преследующей определенные цели. Стадии бюджетного процесса являются последовательными и включают в себя составление проектов бюджетов, их рассмотрение и утверждение, исполнение, а также рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

Каждая стадия бюджетного процесса имеет свою цель и предназначение. Например, в рамках первой стадии бюджетного процесса осуществляется составление уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления проектов бюджетов, которые представляют собой единый финансовый документ, финансовый план публично-правового образования. В ходе осуществления следующей стадии происходит его рассмотрение и утверждение в результате чего данный финансовый документ приобретает правовую форму и становится общеобязательным документом.

Таким образом, бюджет в результате данной стадии бюджетного процесса приобретает юридическую силу закона.

Следующей стадией бюджетного процесса является его исполнение в результате которой осуществляется практическая реализация заложенных в бюджет показателей. Таким образом, происходит исполнение бюджета как финансового плана и правового документа.

Заключительная стадия бюджетного процесса характеризуется составлением, рассмотрением и утверждением отчетов об исполнении бюджетов. Именно данная стадия предполагает придание бюджету официального статуса «исполненного бюджета». Основным предназначением данной стадии является осуществление контроля за исполнением бюджета и установление факта соблюдения финансовой дисциплины участниками бюджетного процесса в ходе исполнения правового акта о бюджете за соответствующий финансовый период.

Все стадии являются обязательными и следующими друг за другом, тесно взаимосвязанными, взаимообусловленными, реализуя определенные задачи и цели государственного и муниципального управления бюджетной системой в ходе осуществления бюджетного процесса. Взаимосвязанность стадий бюджетного процесса обуславливает тесную связь и влияние эффективности одной стадии бюджетного процесса на эффективность реализации последующих стадий.

В частности от качественного и своевременного составления органами государственной власти и местного самоуправления проекта бюджета зависят исполнение бюджета, утвержденного в установленном законом порядке, и, соответственно, эффективность процессов распределения бюджетных средств государства и муниципальных образований.

Закрепленные на законодательном уровне бюджетного процесса отдельные стадии, их последовательность и взаимообусловленность позволяют рассматривать бюджетный процесс как целостное единство, проявляющееся в организационном единстве бюджетного процесса, который также является принципом государственного управления в данной сфере.

Вместе с тем осуществление отдельных стадий бюджетного процесса предполагает осуществление его участниками органами государственной власти и управления разнородных действий, направленных на достижение стоящих пред ними целей в рамках их реализации.

В частности, например, стадия исполнения бюджета включает реализацию органами государственной и муниципальной власти относительно отдаленных друг от друга действий по управлению исполнением бюджета по доходам и расходам. Если рассматривать исполнение бюджета по расходам, то оно включает такие управленческие действия как принятие денежных обязательств их подтверждение, санкционирование оплаты денежных обязательств и, соответственно, подтверждение исполнения денежных обязательств.

Именно в рамках бюджетного процесса осуществляется управление органами государственной власти и местного самоуправления финансовыми средствами государства и муниципальных образований, которые включаются в бюджет соответствующего уровня бюджетной системы. Управление осуществляется специально уполномоченными органами, уполномоченных осуществлять соответствующие стадии бюджетного процесса.

Последовательность осуществления различных стадий бюджетного процесса предполагает, что органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные соответствующими полномочиями, вступают в бюджетный процесс последовательно, реализуя свои властные полномочия по управлению бюджетной системой.

Одной из важнейших функций управления бюджетной системой, реализуемой в рамках осуществления бюджетного процесса, является осуществление контроля. При этом контроль в данной сфере осуществляется органами как законодательной, так и исполнительной власти. Например, от лица законодательной власти большую роль в реализацию стадий бюджетного процесса и осуществление контроля за соблюдением законодательства и обеспечением эффективности управления бюджетными средствами играет специально создаваемый орган - Счетная палата РФ.

Необходимо отметить, что аналогичный орган создается на региональном и местном уровне для осуществления контроля за средствами региональных и местных бюджетов. Контрольные функции от лица органов исполнительной власти реализуются ими в рамках осуществления управления бюджетной системой на стадии исполнения бюджета. В результате каждый орган государственной власти, являющийся участников бюджетного процесса, выполняя свои функции и задачи по управлению бюджетной системой, обеспечивает эффективность ее функционирования и достижение целей и задач бюджетного процесса в целом. Необходимым принципом организации государственного управления бюджетным процессом считается разграничение полномочий органов власти, являющееся реализацией специализации разделения властей относительно бюджетной деятельности в форме бюджетного процесса. Еще в начале XX в.

известным теоретиком в сфере финансов Р. Штурмом говорилось о необходимости и целесообразности распространения принципа разделения властей на бюджетный процесс.

В частности им отмечалось, что «один чертит путь исполнения бюджета, другой расследует, строго ли следовали этому пути».36 На современном этапе развития формы государственного управления бюджетным процессом органами государственной власти и местного самоуправления значительно усовершенствовались, однако они неизменно обеспечивают достижение единой цели достижения задач и функций государства, в том числе и в сфере ведения «бюджетных дел».

Перечень участников бюджетного процесса закреплен законодательно в Бюджетном кодексе и носит исчерпывающий характер. В частности к участникам бюджетного процесса в РФ относятся на уровне Российской Федерации - Президент Российской Федерации, в то время как на уровне субъектов РФ эта роль принадлежит высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. На муниципальном уровне эту роль исполняет, соответственно, глава муниципального образования. Участниками бюджетного процесса являются также Центральный банк Российской Федерации;

органы государственного (муниципального) финансового контроля и т.д.

Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) //Финансовое право. 2008. № 10.- С. 42.

Штурм Р. Бюджет. -СПб., 1907. -С. 541.

Участниками бюджетного процесса осуществляющим непосредственной управление бюджетной системой является прежде всего глава государства- Президент РФ. В частности он наделяется полномочиями по изданию указов, регулирующих бюджетные отношения;

осуществляет непосредственное распоряжение средствами резервного фонда Президента РФ. Важнейшим полномочием Президента РФ является направление бюджетного послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в соответствии с которым строится бюджетная политика на соответствующий финансовый период.

Управление бюджетными средствами и бюджетной системой законодательными (представительными) органами федеральной, региональной и местной власти в рамках осуществления бюджетного процесса осуществляется, прежде всего, при рассмотрении и утверждении соответствующих бюджетов, а также при осуществлении последующего контроля за исполнением бюджетов.

К числу специально создаваемых для целей осуществления финансового контроля в бюджетной сфере органов финансового контроля можно отметить прежде всего Счетную палату РФ и Федеральную службу финансово-бюджетного надзора РФ. Аналогичные органы создаются и на уровне субъектов РФ, а также в системе местного самоуправления с целью осуществления финансового контроля за бюджетными средствами бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы.

Одним из уровней управления бюджетными средствами в рамках осуществления бюджетного процесса является управление их расходованием на уровне главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

Организация управления расходования бюджетными средствами основывается на построении иерархии взаимоотношений в центре которых стоит ведомство, выполняющее функции главного администратора бюджетных средств.

Полномочия главного распорядителя бюджетных средств соответствующего бюджета заключаются в предоставлении ему права распределять бюджетные средства между подведомственными распорядителями, а также получателями бюджетных средств.

Реализация функций по управлению бюджетными средствами главным распорядителем осуществляется путем формирования перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств;

осуществления функций по ведению реестра расходных обязательств, подлежащих исполнению в пределах утвержденных ему лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований.

Следующим уровнем управления бюджетными средствами в рамках бюджетного процесса является управление, осуществляемое распорядителями бюджетных средств соответствующих бюджетов, в качестве которых выступают органы государственной власти, управления государственным внебюджетным фондом, МСУ, бюджетные учреждения.

Этот участник бюджетного процесса управление бюджетными средствами осуществляет путем планирования соответствующих расходов бюджета;

распределения бюджетных ассигнований, установления лимитов бюджетных обязательств.

Конечным участником управленческой деятельности в рамках бюджетного процесса является получатель бюджетных средств. Управление бюджетными средствами на данном уровне осуществляется путем составления и исполнения бюджетной сметы.

Необходимо отметить, что непосредственное управление бюджетной системой осуществляется в рамках такой стадии бюджетного процесса как его исполнение. Именно в рамках исполнения бюджета осуществляется распределение государством бюджетных средств, направленных на реализацию задач и функций государства и удовлетворение потребностей общества.

Вместе с тем во многом эффективность достижения задач и целей исполнения бюджета зависит от получения необходимой достоверной и оперативной информации о состоянии государственных финансов на стадии составления проекта бюджета и его утверждения, а также возможности эффективного управления ими и контроля. Важную роль в эффективности управления бюджетной системой на стадии исполнения бюджета играет жесткий контроль со стороны государства и оперативная оценка его результатов37.

Эффективность управления средствами федерального бюджета обеспечивается за счет концентрации финансовых потоков у одного федерального органа исполнительной власти. Такой подход к организации управления бюджетными средствами обеспечивает также централизованный учет поступлений в бюджеты всех уровней и получение оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета. Данным органом в Российской Федерации является Федеральное казначейство, осуществляющие кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы. С целью осуществления кассовых операций Федеральному казначейству открыты счета в Центральном банке Российской Федерации.

Основным принципом исполнения бюджетов является принцип единства кассы, о котором мы писали в первой части данной главы.

Управление бюджетными средствами на основе принципа единства кассы предусматривает слияние расчетных счетов всех бюджетополучателей в единый счет бюджета, с которого и осуществляется расчет с поставщиками товаров и услуг. Именно на этот счет осуществляется зачисление всех поступающих в бюджет доходов. Панкратова В.И. Единый казначейский счет бюджета по учету доходов и средств федерального бюджета // Финансовое право. 2010. № 12. -С. 28 - 30.

Прокофьев С. Е., Горбунов В. В. Управление активами и пассивами единого казначейского счета //Бюджет. -2004. -№12.- С. 32.

Организация управления бюджетной системой на основе принципа единства кассы имеет целый ряд преимуществ. Прежде всего, именно единство кассы обеспечивает осуществление эффективного предварительного и текущего контроля за целевым расходованием бюджетных средств. В рамках банковской системы исполнения бюджета предварительный бюджетный контроль невозможен. При управлении исполнения бюджета на основе принципа единства кассы предварительный контроль осуществляется при составлении сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, что дает возможность своевременно предпринять меры по предотвращению нарушений бюджетно-финансового законодательства.

Процедура подтверждения платежных обязательств позволяет осуществлять текущий контроль за исполнением бюджетов, поскольку совершение платежа возможно только после получения разрешительной надписи Федерального казначейства РФ. Важнейшим преимуществом организации управления бюджетной системой на основе принципа единства кассы является экономия времени за счет минимизации прохождения средств по расчетным счетам.

Единство кассы также создает условия для оперативного перераспределения бюджетных средств, поскольку они находятся на счете соответствующего бюджета в распоряжении органа, исполняющего бюджет.

Подобная организация исполнения бюджета позволяет учитывать остатки на расчетном счете при планировании и текущем финансировании, а также перераспределять и использовать их для финансирования текущих расходов. Непосредственное управление средствами на единых счетах бюджетов осуществляется соответствующими финансовыми органами Прокофьев С. Е., Горбунов В. В. Управление активами и пассивами единого казначейского счета //Бюджет. -2004. -№12.- С. 32.

Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Операции кассового характера по исполнению бюджетов осуществляются органом кассового обслуживания от имени и по поручению финансовых органов, администраторов поступлений в бюджет, администраторов источников финансирования дефицита бюджета или получателей средств соответствующего бюджета.

Организация управления бюджетной системой с использованием механизма единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации имеет большое значение и как показывает практика позволяет сосредоточить финансовые ресурсы государства в одном органе исполнительной власти, создавая условия для осуществления эффективного текущего контроля за поступлением доходов и осуществлением расходов бюджетных средств.

Это гарантирует сохранность государственных ресурсов, а также невозможность использования кредитными организациями бюджетных средств по своему усмотрению. Единый казначейский счет позволяет получать актуальную информацию об операциях со средствами бюджетов у органов Федерального казначейства. Доступность и оперативность предоставления органами Федерального казначейства информации дает органам государственной власти возможность эффективного управления финансовыми потоками бюджетных средств в государстве и осуществлять контроль за их целевым использованием.

Формирование в России казначейской системы исполнения бюджетов стало важнейшим инструментом создания эффективной бюджетной системы и оперативного управления ею в соответствии с целями и задачами государства. Реализация принципа единства кассы позволяет осуществлять органам государственной власти и местного самоуправления эффективное управление денежными средствами на этом счёте в процессе исполнения соответствующих бюджетов, а также осуществлять разграничение распорядительных полномочий и полномочий по осуществлению платежа.

Такой подход в организации управления бюджетными средствами очень важен с точки зрения осуществления предварительного и текущего контроля в процессе исполнения бюджета. Внедрение казначейского принципа исполнения бюджета создает условия для соблюдения принципа целевого назначения исполнения планируемых расходов и соблюдении всех требований, вытекающих из бюджетной классификации. Это очень важно еще и с точки зрения обеспечения эффективности влияния бюджетной политики на экономику страны в целом.

Неоспоримым преимуществом реализации принципа единства кассы является тот факт, что в процессе его реализации ежедневно формируется актуальная информация об общем объеме налогов, сборов и иных обязательных платежей и о соответствии сумм зачисления налогов в бюджеты разных уровней российской бюджетной системы. Наличие казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней способствует уменьшению числа звеньев финансовой системы, участвующих в работе с бюджетными средствами, что создает условия для усиления контроля за их целевым использованием.

Оперативность информации о кассовых расходах и перечислении средств по назначению в рамках казначейской системы исполнения бюджетов обеспечивает эффективный контроль за финансовыми операциями учреждений, финансируемых за счет бюджетных средств. Беспристрастность органов казначейства при осуществлении финансовых операций обусловлено тем, что они совершаются ими не в собственных интересах, а от имени и по поручению бюджетных учреждений.

Вместе с тем, главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств делают свои распоряжения по передаче сумм на то либо другое мероприятие, однако сами непосредственно не участвуют в движении бюджетных средств, необходимых для их финансирования. Бюджетные средства перечисляются по централизованной системе казначейства, не попадая на банковские счета, до самого нижнего уровня. Прозрачность осуществления расходов в рамках казначейского исполнения бюджетов позволяет оперативно вмешиваться в процесс и осуществлять текущий контроль за точным соблюдением всех бюджетных показателей.

Таким образом появляется возможность не только выявить нарушения по истечении некоторое время, потеряв бюджетные средства необратимо, но и предотвратить само выделение средств на не предусмотренные бюджетной росписью цели. Отмеченные преимущества казначейской системы исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы позволяет усилить контроль за целенаправленным финансированием расходов, а также обеспечить реализацию таких принципов управления бюджетной системой как принципы адресности и целевого характера выделения бюджетных средств, установленного ст. 38 БК РФ.

Преимущества казначейской системы исполнения бюджетов при формировании доходов заключается в высокой скорости поступления суммы платежей в бюджет, а наделение органов казначейства контрольными функциями в части своевременного зачисления платежей в бюджет позволяет закрыть лазейку для различных злоупотреблений.

Управление расходованием бюджетных средств органами федерального казначейства органично сочетается с осуществлением ими функций по контролю исполнения бюджетов всех уровней, обеспечивая единство государственных финансов и их эффективное использование.

Контроль, реализуемый казначейством, предваряющий осуществление кассовое расходование государственных средств выступает очень эффективным способом обеспечения их целевого использования, поскольку это позволяет предотвратить ряд нарушений в сфере финансовой дисциплины.

Рассматривая казначейскую системы исполнения бюджетов необходимо отметить, что на практике выделяют два способа казначейского исполнения бюджетов. Наиболее эффективным является способ оперативного управления, в то время как достаточно активно в бюджетной практике применяется учетно-исполнительный. Оперативно-управленческий способ казначейского исполнения бюджетов позволяет осуществлять более точное планирование расходов, а так же осуществлять постоянный и полный контроль над активами бюджетов. Данный способ дает возможность оперативного использования не обремененного обязательствами ежедневного переходящего остатка, а соответственно у бюджета не возникает необходимости в заемных средствах для покрытия тех либо иных расходов, а у органов казначейства появляется возможность оперировать свободными денежными ресурсами, извлекая из этого дополнительные преимущества для государства40.

Важнейшим нововведением стало изменение организации бюджетного процесса с однолетнего на трехлетний период прогнозирования бюджетов. В соответствии с данным подходом бюджет на очередной финансовый год принимается как составная часть ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед трехлетнего финансового документа.

Переход на трехлетнее планирование ставит целью обеспечение преемственности государственной политики и предсказуемости распределения бюджетных ассигнований, которые вместе с тем позволяют вносить ежегодные корректировки, если таковые оправданы целями государственной политики.

Программно-целевое планирование в отличие от сметного планирования основывается на необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение результатов деятельности администраторов бюджетных средств, которые имеют количественное измерение. Кроме того, этот вид планирования направлен на осуществление и контроля за достижением намеченных целей и результатов. Первым бюджетом Иванов М. С. О реформировании казначейского исполнения бюджетов.

//Законодательство и экономика. -2004.- №6.- С.56.

сформированным в рамках перспективного трехлетнего финансового плана, стал федеральный бюджет на 2006 г. В результате реформы организации и управления бюджетной системой в рамках бюджетного процесса был заложен широко используемый в международной практике метод «скользящей трехлетки», в рамках которого утвержденные ранее проектировки второго и третьего года трехлетнего периода выступают в качестве основы для принимаемого в последующем бюджета, к которому ежегодно добавляется проектировка нового третьего года.

Вместе с тем утверждение в законе проектных показателей бюджета на второй и третий финансовый год не влечет за собой запрет на их последующую корректировку в процессе принятия бюджета на следующий финансовый период. Использование метода скользящей трехлетки в бюджетном планировании обеспечивает стабильности и предсказуемость бюджетных показателей, сохраняя при этом возможности их изменения с учетом меняющейся финансово-экономической ситуации, необходимости реализации новых приоритетов бюджетной политики и реструктуризацию бюджетных обязательств.

Повышению устойчивости бюджетов в рамках применения метода «скользящей трехлетки» в организации бюджетного процесса способствует введение понятия «условно утвержденные расходы», которые позволяют создать резерв на тот случай, если произойдут непредвиденные сокращения доходов, и, соответственно, своевременно отреагировать нужным образом на изменившуюся ситуацию и использовать этот резерв для принятия новых обязательств в очередном бюджетном цикле.

Особый порядок финансирования установлен в отношении долгосрочных целевых программ. Основным требованием к организации и Балыкина Е. Для чего нужна смета и как она составляется //Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение.-2006.-№ 6.- С. 56.

управлению бюджетным финансированием долгосрочных целевых программ является их прозрачность в бюджетной отчетности наряду с четким выполнением соответствующих расходных обязательств. В состав межбюджетных отношений включаются субсидии, обусловленные утверждением и реализацией соответствующих региональных или местных долгосрочных целевых программ.

В случае эффективной реализации долгосрочной целевой программы нет необходимости заново обсуждать объемы их финансирования. Однако если по результатам ежегодной оценки долгосрочная целевая программа реализуется неэффективно, допускается принятие соответствующим органом исполнительной власти решения о ее досрочном прекращении и исключении из состава расходных обязательств. Итак, целостность бюджетного процесса заключается в обязательности всех его стадий, в рамках которых, реализуя определенные цели и задачи управления финансовыми средствами государства и муниципальных образований.

Важнейшей стадией бюджетного процесса является его исполнение.

При этом эффективное управление средствами федерального бюджета, обеспечение централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней и получения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета возможно лишь при концентрации финансовых потоков у одного федерального органа исполнительной власти, которое обеспечивается через казначейскую систему исполнения бюджета.

При этом реализация механизма единого казначейского счета бюджета в Российской Федерации имеет большое значение для управления всем бюджетным процессом. Именно казначейская система исполнения Красноперова О.А. Новые правила бюджетного учета: с учетом изменений, внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации федеральным законом от апреля 2007 г. №63-ФЗ. –М.: ГроссМедиа, 2007.- С. 22.

бюджета является не столько целью бюджетной реформы, сколько инструментом, необходимым для реализации положений этой реформы.

Реализация принципа единства кассы позволяет эффективно управлять денежными средствами на этом счёте в процессе исполнения бюджета, а также разграничить распорядительные полномочия и полномочия по осуществлению платежа, что очень важно с точки зрения предварительного и текущего контроля в процессе исполнения бюджета.

Кроме того, внедрение казначейского принципа исполнения бюджета позволяет добиться максимально точного исполнения планируемых расходов при соблюдении всех требований, вытекающих из бюджетной классификации, обеспечивая не только контроль за целевым расходованием бюджетных средств, но оказывая влияние бюджетной политики на экономику страны в целом.

Выводы по главе первой:

Развернувшаяся в научной литературе дискуссия по проблеме функционирования и дальнейшего развития бюджетной системы в России является следствием ее правового несовершенства и низкой эффективности реализации принципов централизованной модели бюджетного федерализма, которая оказалась неспособной решать социально-экономические проблемы регионов России.

Действующая на данный момент бюджетная система ориентирована на выравнивание уровня жизни граждан России (хотя с этой задачей, как показывает российская реальность, она не справляется), в то время как более продуктивным в современных рыночных условиях выступает стратегия формирования равных возможностей вне зависимости от региона проживания. Очевидно, переплетение советских традиций бюджетирования с элементами постсоветской в едином пространстве бюджетной системы России и формирует спектр противоречий и проблем, которые пытаются осмыслить исследователи в рамках научного дискурса, консолидируясь с точкой зрения о необходимости реформирования бюджетных отношений и бюджетной системы российского государства.

В современной России принципы организации бюджетной системы формально приближены к европейским, однако, на практике по-прежнему реализуются принципы, унаследованные от советской бюджетной системы, в соответствии с которой значимым фактором и мотиватором бюджетного распределения выступает политический, который, в свою очередь, определяется спецификой неформальных отношений и договоренностей в пространстве взаимодействия между различными уровнями власти. В самом невыгодном положении при таких «правилах игры» оказываются органы местной власти, обладающие крайне низким уровнем самостоятельности в решении бюджетных вопросов и реализации бюджетной политики.

Выбор методологических ориентиров исследования бюджетной системы России обуславливается характером развития современного российского государства, находящегося в состоянии трансформации и провозгласившего курс на модернизацию.

С этой точки зрения и следует рассматривать межбюджетные отношения, формирующиеся в трансформирующемся социально политическом и экономическом пространстве, что и стало основанием для определения концептуальных рамок той модели межбюджетных отношений, которая может значительно повысить эффективность бюджетной системы России. В ее основе находится бюджетный федерализм дуалистического характера, эффективно сочетающий в себе принципы централизма и децентрализма между различными уровнями власти.

ГЛАВА 2. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ ЕЮ Государственное управление организацией и функционированием бюджетной системой ориентировано на достижение целей и задач финансового обеспечения функций как государства в целом, так и отдельных его государственно-территориальных образований, а также органов местного самоуправления. Степень достижения указанных целей характеризуется эффективностью функционирования бюджетной системы. При этом в рамках эффективности управления бюджетной системой анализируется не сама деятельность государства, а ее финансовая обеспеченность в рамках закрепленной в законодательстве системы приоритетов государственного воздействия на социально-экономические процессы в обществе.

Вместе с тем, от того насколько эффективно реализуются функции государственного управления в бюджетной сфере зависит и достижение государством тех целей, которые определяются в качестве направлений реализации государственной политики в различных сферах социально экономической и политической жизни общества. Отсутствие финансовых средств, их недостаточность, либо неэффективность использования является важным фактором, снижающим эффективность всего государственного управлении.

Рассмотрение эффективности управления организацией и функционированием бюджетной системой в рамках бюджетного процесса является важнейшим направлением исследования направлений совершенствования форм и методов государственного управления в данной сфере. Вместе с тем, необходимо отметить, что на современном этапе отсутствует единая методология оценки эффективности бюджетной системы в целом. Как правило, исследователи в своих работах ориентируются на анализ результатов реализации мер финансового контроля, значительное место в котором последнее время занимает аудит эффективности. Однако последний ориентирован на различные направления анализа бюджетного финансирования, не раскрывая всей картины функционирования бюджетной системы современного российского государства.

2.1 Современное состояние и функционирования бюджетной системы в Российской Федерации: оценка эффективности Любые явление или процесс, какими потенциально полезными качествами и свойствами они бы ни обладали, существенно утрачивают свою реальную полезность, в том случае, если они не являются достаточно эффективными.

Именно эффективность выступает обязательным свойством любого социального явления создавая предпосылки полноценной реализации социальных феноменов. Эффективность реализации любой социально значимой деятельности создает необходимые предпосылки эволюции общества, совершенствованию межличностных связей в обществе, а соответственно наиболее полному удовлетворению индивидуальных, групповых и общественных потребностей и интересов. Вместе с тем эффективность, особенно эффективность государственного управления в той либо иной сфере общественных отношений, является очень сложно оцениваемым феноменом.

Если основаться на мнении международных экспертов, в сонову которого положен индекса GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным банком и предназначен для оценки эффективности государственного управления в странах, то Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. Данные выводы во многом подтверждаются оценками российских экспертов, согласно которым сфера государственного управления в России превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности.

Решению данной проблемы была посвящена проведенная в России административная реформа, направленная на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Вместе с тем, требование эффективности осуществления государственного управления во всех сферах общественной жизни является наиболее используемым, но вместе с тем, наименее изученным в научном и практическом ключе. Современная методология исследования понятия «эффективность» использует различную терминологию, рассматривая его и как свойство общественных отношений и как сами отношения. Недостаточно в теории определена и граница между такими сопряженными с «эффективностью» понятиями как «оптимальность», «экономичность», «производительность», «результативность», «ценность». С точки зрения оценки анализа государственного регулирования общественных отношений нет четкой грани понятий разграничения эффективности норм и эффективности их реализации, эффективности и внутреннего качества того либо иного явления.

Применительно к финансовым отношениями принцип эффективности и экономии расходования материальных ресурсов закрепляется еще в принятой в 1977 году «Лимской декларации руководящих принципов контроля». В Бюджетном кодексе Российской Федерации данный принцип находит отражение в качестве принципа под названием «эффективность URL: www.worldbaiik.org/ governance/ wpgovernance.

Концепция административной реформы в Российской Федерации:

распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

использования бюджетных средств». Этимология самого слова «эффективный» раскрывается через такое понятие как «действенный»,45 что предполагает наличие каких-то либо результатов от деятельности.

Наиболее разработанным термин «эффективность» является для экономической теории, в которой одним их основных вопросом является выбор наиболее рациональных вариантов использования экономических ресурсов. Критерием эффективности с данной точки зрения является тот вариант, который позволяет достигнуть поставленную цель, затратив наименьшее количество ресурсов для получения необходимого экономического блага.

Необходимо учитывать, что создание определенного блага или достижение запланированного результата может отличаться по качественным характеристикам и иных параметрам от запланированного на этапе принятия экономического решения.

Такая трактовка понятия «эффективность» в целях социологического анализа результатов принятых управленческих решений в части регулирования отдельных элементов экономической системы, каким и является в частности бюджетная система государства, необходимо акцентировать внимание на степени достижения поставленных целей и параметров ее развития на определенном этапе.

Такой подход позволяет провести анализ достижения целей, на достижение которых было осуществлено выделение определенного объема государственных финансовых ресурсов на этапе планирования, то есть результата финансовой и бюджетной деятельности государства в целом.

Вместе с тем результативность бюджетной деятельности может приобретать как положительной значение, так и отрицательное, применительно к запланированному уровню. В случае отрицательного Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997.- С. 78.

значения результативности говорят об отрицательной эффективности, либо о неэффективности финансовой деятельности государства.

Применительно к осуществлению финансового контроля за бюджетной деятельностью государства, основной его целью является анализ эффективности управления бюджетной системой и результативности использования запланированного количества государственных финансовых и материальных ресурсов для достижения поставленных целей и задач перед бюджетной системой. Одной из форм государственного контроля в бюджетной сфере является осуществление аудита эффективности, который в комплексе позволяет осуществить анализ эффективности не только выделенных бюджетных ресурсов, но и осуществления государственного управления бюджетной системой в целом.

Возвращаясь к определению понятия эффективности в управлении бюджетной системой, необходимо отметить, что основной для раскрытия данного понятия, тем не менее, лежат, прежде всего, экономические показатели и качественные характеристики, которые в совокупности позволяют дать оценку степени достижения поставленных перед органами государственной власти и местного самоуправления целей и задач управления бюджетными средствами.

Данный подход позволяет определить эффективность управления бюджетной системой как социально-ценное свойство, которое находит выражение в соотношении затрат на достижение поставленных целей выделения бюджетных средств на те либо иные цели и полученных результатов, позволяющих в совокупности своевременно и с наименьшими издержками способствовать установлению наиболее оптимального соотношения между различными видами деятельности. Жинкин С.А. Некоторые методологические аспекты исследования эффективности норм права // Юридический мир. 2007. № 4.- С. 20.

Экономический подход к раскрытию понятия «эффективность» имеет еще один аспект раскрытия – «затратный», который раскрывается через соотношение затрат и результата, полученного в результате осуществления данных затрат. Вместе с тем, в данном случае речь идет не о простом их соотношении, а о поиске оптимального соотношения, которое выражается в осуществлении наименьших издержках для достижения наибольшего результата.

С позиций оценки эффективности управления бюджетной системой речь идет об оптимальном использовании координационных способов и средств для достижения максимальной результативности использования бюджетных средств для достижения поставленных государством и органами местного самоуправления целей и задач выделения бюджетных средств.

Рассматривая вопросы эффективности управления государственным имуществом, О.И. Короткова отмечает, что «принцип эффективности управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов». Понимание эффективности как достижение цели управления путем максимальной экономии ресурсов находит все большее закрепление и на законодательном уровне, становясь официальным пониманием данного термина в целях организации управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Применяется он и относительно организации управления бюджетной системой, так как рассмотрение эффективности государственного управления в настоящее время необходимо опирается на использование системы бюджетных показателей, даже в том случае, когда речь идет об общественных отношениях, имеющих нематериальный характер.

Короткова О.И. Усиление государственного влияния на открытые акционерные общества как административно-правовая функция государственного управления // Законодательство и экономика. 2010. № 3.- С. 23.

На современном этапе развития Российской Федерации органами государственной власти реализуются проекты, направленные на решение масштабных общенациональных социально-экономических задач. Вместе с тем, реализация данных проектов возможно только на основе кардинальных сдвигов в сфере развития экономики, управления ею и качественного повышения эффективности государственного регулирования, в том числе и управления бюджетной системой. В свою очередь преобразования организации и управления бюджетной системой должны быть основаны на четко заданных целях реализуемой государством политики и четких критериях тех результатов, которые должны быть достигнуты в результате их реализации. В соответствии с Бюджетным посланием Президента на 2011 - гг. одной из задач бюджетной политики на средне- и долгосрочную перспективу был вопрос координации долгосрочного стратегического и бюджетного планирования. Одновременно обращалось внимание на то, что стратегическое планирование все еще остается недостаточно связанным с бюджетным планированием. При этом не разработаны критерии достоверной оценки инструментария во взаимосвязи с их ролью в достижении поставленных целей государственной политики, а также отсутствует оценка всех длящихся расходных обязательств.

Отмеченные обстоятельства свидетельствуют о том, что формирование долгосрочных стратегий развития как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях должно осуществляться на базе совершенствования бюджетного планирования. Основой государственного управления должно стать разработка долгосрочных планов экономического Степашин С.В. Государственный аудит и экономика будущего. -М., 2007.- С.

54;

Рябухин С., Климантов С. Аудит эффективности государственного сектора экономики:

Курс лекций. 2-е изд., доп. -М., 2006.- С. 71;

Смородинов В.В. Формирование системы аудита эффективности использования бюджетных средств: Автореф. дис.... канд. юрид.

наук.- Орел, 2006.- С. 32.

развития, с учетом возможных сценариев возможного повторного ухудшения экономической конъюнктуры.

Опыт государственного управления бюджетной системой, основанной на принципах долгосрочного стратегического планирования уже имеется.

Так в докризисный период более 60 субъектов Российской Федерации и несколько десятков городов уже разрабатывали разработали собственные стратегии долгосрочного социально-экономического развития, которые предусматривали системные меры по достижению поставленных целей.

Важным моментом являлось то, что данные стратегии предусматривали особенностей социально-экономического развития регионов или городов. Вместе с тем, основной проблемой большинства разрабатывавшихся стратегий являлось то, что они опирались не на действительный анализ и проектирование развития ресурсов территории, а исходили из всевозможных спущенных сверху предложений и рекомендаций региональных министерств и носили в большинстве своем формальный характер. Важнейшими программными документами, определяющими направления государственного регулирования и управления в бюджетной сфере на ближайшую перспективу стали Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, разработанная на период до 2020 г., а также Бюджетная стратегия до 2023 года.

Вместе с тем, необходимо отметить, что в правительственной Концепции-2020 отсутствует специальный раздел, посвященный вопросам финансового обеспечения достижения намеченных стратегических целей и решения поставленных задач. Однако одновременно, исходя из содержания данного документа предполагается, что бюджетная стратегия будет основываться на долгосрочных стратегиях и содержать оценку реальных Климанов В.В. Региональное развитие и общественные финансы. -М.: ИРОФ, 2009.- С. 53.

Климанов В.В. Стратегическое и бюджетное планирование: проблемы координации // Губернский деловой журнал. 2010. № 10.

возможностей для увеличения расходов по приоритетным направлениям на региональном или муниципальном уровне. Основными приоритетами развития бюджетной стратегии на ближайшую перспективу становятся такие сферы как образование, здравоохранение, развитие инфраструктуры.

Внедрение стратегического планирования социально-экономического развития Российской Федерации в управление бюджетной системой направлено на создание условий для решения задач повышения качества жизни населения, роста российской экономики и обеспечения безопасности страны. Вместе с тем, существующая на настоящее время система стратегического планирования не содержит механизма согласования процесса стратегирования с бюджетным процессом.


Основной формирования и реализации бюджетной политики являются стратегические цели развития страны, определенные в ежегодных посланиях Президента РФ. Вместе с тем, решающий вклад в реализацию стратегических целей развития страны вносит прежде всего федеральный бюджет, основные параметры которого существенно влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую нагрузку и другие условия экономического развития. Именно за счет утвержденного и реализуемого федерального бюджета осуществляется финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах его деятельности и реализации наиболее значимых социальных гарантий.

Таким образом, потребность достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России, закрепленных в стратегических документах, актуализировала необходимость разработки комплексной системы мер в области модернизации управления общественными финансами. Столь высокая актуальность вызвана также замедлением роста бюджетных доходов при одновременном повышении требований эффективности деятельности государства в бюджетной сфере.

Данная цель была сформулирована в рамках принятой на период до 2012 года Программы повышения эффективности бюджетных расходов.

Основными мероприятиями, содержавшимися в указанной Программе являлись:

- переход на программную классификацию расходов бюджета;

- внесение в состав материалов, представляемых одновременно с проектом федерального бюджета в Государственную Думу ФС РФ, аналитического распределения расходов федерального бюджета по государственным программам;

- начиная с 2012 г. изменение формата построения федерального бюджета, которое предусматривает представление и утверждение его в разрезе государственных программ.

Анализ отмеченных направлений свидетельствует о том, что основной акцент реформирования системы государственного и муниципального управления бюджетной системой ориентируется не только на повышение эффективности среднесрочного планирования, но и на активное внедрение стратегического программно-целевого бюджетирования, построенного на разработке и обосновании долгосрочных прогнозов социально экономического развития Российской Федерации.

Таким образом, среди применяемых инструментов бюджетной политики важную позицию в ближайшем будущем будет занимать программно-целевое планирование, приходящее на смену постатейному бюджетированию. Программы являются важным механизмом организации бюджета во многих странах мира, например в Канаде, Белоруссии и др.

Распределение бюджетных расходов в рамках формируемых государственных программ по приоритетным национальным проектам в России уже показало свою эффективность. Таким образом, применение обновленных принципов построения бюджета должно способствовать достижению поставленных перед государством задач повышения результативности расходов.

В России уже идет процесс оптимизации организации бюджетного процесса по пути перехода на принципы результативности использования бюджетных средств, что потребовало разработки адекватных этому процессу механизмов государственного финансового контроля, с помощью которых можно было бы осуществлять прогнозирование относительно уровня достижения запланированных социально-экономических результатов51.

Одним из наиболее значимых механизмов осуществления финансового контроля является аудит эффективности использования бюджетных средств. В зарубежных странах этот механизм применяется уже достаточно давно и эффективно при осуществлении государственного финансового контроля в зарубежных странах. Опыт его использования позволяет говорить о том, что его применение способно оказать достаточно сильное воздействие на качество управленческих решений и их исполнением в сфере управления бюджетной системой, а также влияет на повышение ответственности, прозрачности и подотчетности их бюджетной деятельности. Для Российской Федерации аудит эффективности является новым направлением осуществления финансово-контрольной деятельности, которое находится на этапе активного внедрения. Однако опыт его использования свидетельствует о том, что данное направление финансового контроля за управлением бюджетной системой является необходимым и связан прежде всего с изменением государственной стратегии управления финансовой системой. Нестеренко Т.Г. Бюджет-2010: выбор целей // Российская газета. 2009. ноября.

Крохина Ю.А. Государственный долг Российской Федерации в условиях финансового кризиса: вопросы аудита эффективности // Финансовое право. 2010. № 3. -С.

17 - 20.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467 р «О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах».

К числу новых принципов обуславливающих актупальность использования аудита эффективности можно отнести такие как введение принципа самостоятельности бюджетов разных уровней;

переход к бюджетированию, ориентированному на результат;

расширение прав бюджетополучателей с одновременным повышением их ответственности за достижение целей финансирования;

переход к программно-целевому методу бюджетного планирования;

изменение налоговой системы.

Интенсификация финансово-экономической деятельности государства в последние годы проявляется в увеличении бюджетных инвестиций в отдельные секторы экономики, а также расширенному применению межбюджетных трансфертов. В результате основным критерием эффективности бюджетной системы становятся итоги деятельности распорядителей и получателей государственных средств.

Отмеченная тенденция приводит к тому, что возрастает значение аудита эффективности как средства оценки социально-экономического эффекта финансово-хозяйственной и бюджетной деятельности государства.

Выступая элементом государственного финансового контроля, аудит эффективности позволяет в полной степени достичь повышения результативности использования государственных финансовых и материальных ресурсов, а соответственно и повышения эффективности государственного управления, что, в свою очередь, создает необходимые условия для предотвращения кризисных явлений в экономической системе, прежде всего в денежно-кредитной и бюджетно-налоговой сферах. Основой системы аудита эффективности является оценка таких показателей использования государственных бюджетных ресурсов, как экономичность, результативность и действенность, определяющих уровень и характер поставленных задач и их выполнения.

Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля //Реформы и право. 2008. № 3.- С. 32.

Однако рассматривая аудит эффективности как одно из направлений повышения управляемости бюджетной системой нельзя не отметить, что на настоящий момент в Российской Федерации отсутствует однозначный подход к методологии его осуществления. В частности отсутствует единая концепция, отражающая требования к организации и проведению проверок эффективности и рациональности использования бюджетных средств и государственного имущества.

Отсутствие подобной концепции свидетельствует о слабости нормативно-правового регулирования его осуществления. Кроме того, в теории нет единого мнения относительно места, которое занимает аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля.

Часть исследователей склонна относить аудит эффективности к форме,55 виду56 или типу57 государственного финансового контроля,58 другие считают, что это конкретное контрольное мероприятие59 или метод контроля,60 третьи склонны отграничивать государственный аудит Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства.- М., 2004.- С. 16.

Азжеуров В. Аудит эффективности использования бюджетных средств в интересах стратегии социально-экономического развития Российской Федерации // Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности.

2007.-№ 6.

Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств:

Дис.... д-ра экон. наук. -М., 2006.- С. 54.

Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля // Финансы. 2003. № 4. -С. 55.

Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности - объективная необходимость // Финансы. 2005. №2. -С. 66.

Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. -М., 2005.- С. 262.

эффективности от государственного финансового контроля;

61 отдельные авторы включают аудит эффективности в число функций государственного финансового контроля.62 Отсутствует единый подход и в понимании сущности аудита эффективности и возможности его распространения на доходную часть бюджетов. Отмеченные вопросы теоретического и нормативного характера влекут за собой сложности практического осуществления уполномоченными органами контроля эффективности и рационального использования финансовых и материальных ресурсов государства.

Можно резюмировать, что на настоящий момент актуальными проблемами внедрения аудита эффективности в практику управления органами государственной власти и местного самоуправления бюджетной системой является определение сущности аудита эффективности и его места в механизме государственного финансового контроля, а также создание нормативно-правовой базы его осуществления в Российской Федерации. Вместе с тем, на уровне нормативно-правового регулирования и определения методологии проведения аудита эффективности возникает ряд вопросов практического содержания. В частности достаточно спорным является вопрос о критериях оценки эффективности, а также определения качественных и/или количественных характеристик «нормативной модели»


организации деятельности объекта по использованию государственных бюджетных средств, который подвергается проверке.

Такая «нормативная модель» должна содержать критерии того, какие результаты являются показателем эффективного использования Рик Т.А., Титов В.В. Государственный аудит как вид финансового контроля в правовой системе Российской Федерации // Право и экономика. 2005. № 9. -С. 5.

Рябухин С.Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов.

-М., 2004. -С. 77.

Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля //Реформы и право. 2008. № 3.- С. 54.

государственных бюджетных средств и государственного имущества.

Необходимо учитывать, что критерии оценки эффективности должны дифференцироваться в зависимости от специфики объектов проверки.

Важнейшим показателем качественного аудита эффективности является объективность и достаточность данных показателей для формирования обоснованных заключений и соответствующих выводов по итогам его проведения, а также соответствие с поставленными целями. Большую сложность в определении и закреплении понятия «аудит эффективности» вызывает неоднозначность пределов его осуществления, т.е.

тех конкретных отношений, на которые он может распространятся. Ряд исследователей65 утверждают, что в предмет аудита эффективности, помимо расходования государственных средств, должна входить проверка результативности формирования государственных фондов денежных средств.

Таким образом, аудит эффективности распространяется на анализ эффективности формирования доходной части бюджетов и прежде всего осуществление налогового администрирования.

Например, Р.Е. Мешалкина отмечает, что, основываясь на положениях статьи 2 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», одной из задач данного органа является оценка обоснованности доходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, на основании чего делается вывод, что данная Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств:

вопросы теории и практики. -М., 2005. -С. 116 - 129.

Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики. -М., 2005. -С. 264;

Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности - объективная необходимость // Финансы. 2005. № 2.- С. 66;

Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. 2006. № 5. -С. 66;

Саунин А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: Дис.... д-ра экон. наук. -М., 2006.- С. 43.

формулировка законодательных положений является основанием для включение в сферу осуществления аудита эффективности доходной части формирования бюджетов. В свою очередь В.Г. Пансков, анализируя данный вопрос указывает, что помимо налоговых поступлений в предмет аудита эффективности необходимо включить также проверку эффективности предоставления налоговых льгот, поскольку в результате их предоставления происходит уменьшение доходной части бюджетов.67 Подобное расширение предмета аудита эффективности позволяет распространить его на проверку всего налогового законодательства в целом для целей анализа не только формирования доходов бюджетов, но и оценки влияния налоговой системы на эффективность всей экономики. Другим мнением, относительно аудита эффективности является мнение Е. А. Барыкина, который отмечает, что предмет аудита эффективности не стоит толковать столь широко, включая в него контроль за формированием государственных фондов денежных средств, в том числе и за эффективностью налогового администрирования.69 Обосновывая свое мнение он отмечает, что указанная уже нами статься Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», прежде всего, направлена на обеспечение контроля за сбалансированностью бюджета.

Мешалкина Р.Е. Аудит эффективности - объективная необходимость // Финансы. 2005. № 2. -С. 66.

Пансков В.Г. Аудит эффективности расходования государственных средств // Финансы. 2006. № 5. -С. 66.

Пансков В.Г. Аудит эффективности: проблемы адаптации и внедрения // Финансовый контроль. 2005. № 9.- С. 100.

Барыкин Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля //Реформы и право.2008. №3.- С. 32.

Таким образом, он делает вывод о том, что необходимость осуществления контроля за соответствием доходных и расходных статей бюджета связана с возможностью возникновения дефицита бюджета.

На основании отмеченных законодательных положений оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов со стороны государственного финансового контроля производится с позиций проверки законности предполагаемых финансовых решений уполномоченных органов, и является традиционным видом финансового контроля, а соответственно не может быть предметом аудита эффективности.

Что качается включения в аудит эффективности проверки предоставления налоговых льгот, то по его мнению включение их в предмет аудита эффективности нецелесообразно, поскольку не позволяет в краткосрочном периоде определить количественный состав возможных получателей данных льгот, а также затруднительно в силу объективного отсутствия в данном случае не только конкретного, но даже предполагаемого экономического результата, а соответственно приводит к невозможности определения степени результативности решения.

Кроме того, им отмечается что в сфере налогового администрирования предметом проверок все же является контроль за законностью налоговых операций, а не эффективность законодательного регулирования налоговых отношений.

Ряд других авторов, таких как Р.Е. Мешалкиной, В.Г. Панскова, Ю.М.

Воронина, основывается на таком утверждении, что при осуществлении аудита эффективности орган государственного финансового контроля должен контролировать эффективность управления налоговой системой, то есть налогового администрирования, а не ограничиваться проверкой эффективности использования государственных ресурсов финансового и материального характера.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что управление налоговой сферой не связано непосредственно с использованием государственных финансовых и материальных ресурсов и является предметом, прежде всего налогового контроля.

Вместе с тем, расширение предмета аудита эффективности использования бюджетных средств и управления бюджетной системой осуществляется, по мнению других авторов, за счет распространения его на сферу осуществления своих полномочий органом государственной власти, учреждением или организацией, финансируемым за счет государственных бюджетных средств, а также использующих иные государственные материальные ресурсы.

Таким образом, в рамках данного подхода аудит эффективности предполагает осуществление контроля общей эффективности управления. В частности, А.С. Садчиков включает в понятие аудита эффективности получение достоверных данных об уровне эффективности управления объектом контроля.70 Так же он отмечает, что аудит эффективности использования людских, материальных, финансовых, интеллектуальных, информационных ресурсов представляет собой аудит качества управления этими ресурсами.

Таким образом, аудит эффективности стоит понимать как аудит качества управления, в частности качества государственного управления.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что оценка общей эффективности деятельности органов государственной власти, бюджетных учреждений и организаций, использующих государственные финансовые и материальные ресурсы, является предметом контроля со стороны иных, не финансовых органов. В данном случае анализ эффективности функционирования органов государственной власти включает в себя анализ всех сфер их деятельности, в Садчиков А.С. Аудит эффективности использования ресурсов:

методологический подход // Аудиторские ведомости. 2007. № 6.- С. 52.

том числе вопросов качества управления, участия в гражданско-правовых сделках, соблюдения законодательства РФ. Данные направления выходят за сферу контроля за эффективностью использования финансовых ресурсов.

Делая выводы относительно определения предмета аудита эффективности как формы осуществления контроля за управлением бюджетной системой необходимо отметить, что он направлен прежде всего на контроль за эффективностью (результативностью) использования государственных финансовых и материальных ресурсов, которые выделяются уполномоченными органами, учреждениями, организациями на основе бюджетных показателей и в процессе осуществления бюджетной деятельности государства.

В 2011 году Счетной палатой России было проведено более аудитов эффективности использования бюджетных средств. Основными направлениями контроля в рамках данного направления являлась проверка эффективности принимаемых Правительством Российской Федерации и Центральным банком Российской Федерации мер по повышению устойчивости финансовой системы Российской Федерации и развитию реального сектора экономики. Кроме того, Счетной палатой осуществлялся оперативный контроль и мониторинг эффективности мер государственной поддержки, направленных на стабилизацию финансовой системы и повышение устойчивости российской экономики.

Всего за 2000 – 2011 годы Счетная палата провела 6029 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе контрольных мероприятий – 5224 (в 2000 году – 390, в 2011 году – 370). В ходе проведения мероприятий выявлено нарушений законодательства в финансово бюджетной сфере на сумму 2568,7 млрд. рублей (в 2000 году – 63,2 млрд. рублей, в 2011 году – 718,5 млрд. рублей).

По результатам контрольных мероприятий в 2000 – 2011 годах Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям более 483 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 1390 материалов были направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и иные правоохранительные органы, возбуждено более 1240 уголовных дел. В – 2011 годах было проведено 637 заседаний Коллегии Счетной палаты (в 2000 году – 44, в 2011 году – 66). Рассмотрено 8819 вопросов (в 2000 году – 638, в 2011 году – 893).

Отчеты о результатах всех контрольных мероприятий после утверждения Коллегией Счетной палаты направляются в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания. В обеих палатах Федерального Собрания созданы структуры по взаимодействию со Счетной палатой: комиссия в Совете Федерации, подкомитет в Государственной Думе71.

В ходе проверки эффективности межбюджетных отношений был проведен анализ сбалансированности бюджетов муниципальных образований как с позиции финансовой обеспеченности муниципальных образований путем закрепления за ними налогов, так и с учетом выделяемых им межбюджетных трансфертов.

Все эти данные показывают, что на уровне государственной бюджетной политики наметились тенденции оптимизации финансового контроля со стороны государства за расходованием бюджетных средств, но что нам говорят реальные данные? Что думают современные россияне о государственной политике в области экономики и социальной сферы и в целом в области повышения благосостояния российского населения, на нужды которого, по идее, должны расходоваться бюджетные средства путем создания условий для эффективного функционирования ключевых социальных сфер и организаций, таких как здравоохранение, образование, охрана правопорядка и т.д.?

Официальный сайт Счетной палаты РФ // http://www.ach.gov.ru/ru/revision/result/ Обращаясь к результатам всероссийского социологического исследования Института социологии РАН, мы отчетливо видим, что россияне крайне критично относятся к реформаторской деятельности российского государства и, если в начале постсоветских реформ их сторонники составляли большинство среди россиян, то, спустя двадцать лет, они остались в меньшинстве (34%)72.

Безусловно, безрезультатная деятельность российского государства в области социально-экономического реформирования негативно сказалась на доверии россиян к государству как социальному институту. По мнению исследователей, оно катастрофически снижается в последние годы, однако, глава государства при крайне низком доверии властным институтам и структурам России наделяется достаточно высоким уровнем доверия (см.

таб. 1)73, что противоречит здравому смыслу (как при низкой эффективности функционирования государственных институтов и властных структур можно наделять главу государства высоким доверием не сосем понятно было бы для иностранцев, а для России это является нормой с учетом исторических традиций патернализма, веру в «царя-батюшку и т.д.»).

Таблица 174.

Уровень доверия населения структурам государственной власти (в % к числу опрошенных) Структура власти 2001 2203 2005 2007 Президент России 69 69,9 65,5 84,6 67, Горшков М.К. Российское общество как оно есть: (опыт социологической диагностики). М.: Новый хронограф, 2011. С. 131.

Бойков В.Э. Социально-политические ценностные ориентации россиян:

содержание и возможности реализации // Социологические исследования. 20010. № 6. С.

32.

Бойков В.Э. Социально-политические ценностные ориентации россиян:

содержание и возможности реализации // Социологические исследования. 20010. № 6. С.

32.

Федеральное 32,4 33,1 32,4 62,9 56, правительство Государственная 17,5 21,6 25,3 50,2 38, Дума Суды 16 28,3 45,2 45,4 Прокуратура 15,8 29,3 44,1 44,2 Органы 30,4 42,8 39,9 60,1 безопасности (ФСБ) Органы внутренних 17,3 21,3 30 33,6 дел Если мы сравним уровень доверия к правительству в России с показателями доверия к правительству в других развитых и развивающихся странах, то увидим, что по этому показателю Россия сильно уступает им.

Уровень доверия к правительству в таких странах как Нидерланды, Швеция составляет 66 и 57% соответственно;

в Китае, Мексике и Индии - 78,47 и 41%75. В России, по оценкам исследователей, он составляет порядка 32%, что явно недостаточно для формирования эффективного пространства взаимодействия государства и общества и реализации в этом пространстве социально-экономических и иных преобразований76.

Неудивительно, что в России растет уровень отчуждения народа от власти и в целом пропасть между государством и обществом. Как показывают результаты социологических исследований российский народ находится в полном недоумении по поводу действий властей (54,2%) и, более Вахтина М.А. Доверие к государству как фактор повышения его эффективности // JOURNAL OF INSTITUTIONAL STUDIES (Журнал институциональных исследований).

Том 3, № 3. 2011. С. 63.

Там же.

того, большая часть опрошенных россиян (70,3%) убеждены, что органы власти мало заботятся о «простых» гражданах страны77.

Этот фактор дает основания полагать, что о высоко позитивных изменениях в России говорить несколько некорректно, особенно на фоне роста коррупции, преступности78, бедности и других негативных явлений в стране, однако, этот вывод не является бесспорным, поскольку некоторые из исследователей считают, опираясь на мнения тех же россиян, но из других источников в ходе проведения других исследований, что в России фиксируются явные позитивные сдвиги в рамках реализации модерниазционного проекта79.

Более трети россиян (34%), согласно результатам исслдеования ИС РАН, сильно зависят от государства и проводимой им социальной политики, поскольку для них основным источником доходов являются пособия, пенсии и прочие трансфертные выплаты80, а потому вопрос о бюджетной политике государства и повышения ее эффективности далеко не праздный для России, особенно на фоне роста социальных статей расходов в бюджете стран, которые мы не иначе рассматривали ранее, как буржуазные, капиталистические, не заботящиеся о нуждах народа, его благе и благосостоянии.

Итак, аудит эффективности является одним из направлений финансового контроля, позволяющим дать комплексную оценку отдельных Бойков В.Э. Социально-политические ценностные ориентации россиян:

содержание и возможности реализации // Социологические исследования. 2010. № 6. С.

33.

Богомолов О.Т. Экономика и общественная среда / Экономика и общественная среда: неосознанное взаимовлияние. М., 2008. С. 8-16.

См., например: Готово ли российское общество к модернизации? / Под ред.

М.К. Горшкова, Р. Крумма, Н.Е. Тихоновой. М.: Изд-во «Весь мир», 2010.

Горшков М.К. Российское общество как оно есть: (опыт социологической диагностики). М.: Новый хронограф, 2011. С. 270-271.

направлений расходования бюджетных средств. Его реализация не направлена на комплексный анализ эффективности государственного управления бюджетной системой в целом, однако сам принцип его реализации создает базу для оценки эффективности финансового обеспечения реализации государственных полномочий. Провозглашенная политика программно-целевого финансирования как одного из приоритетных направлений реформирования управления бюджетной системой повышает роль аудита эффективности в достижении целей бюджетного реформирования.

2.2. Принципы бюджетного федерализма в управлении бюджетной системой Российской Федерации: проблемы и противоречия реализации Основополагающим принципом организации и управления бюджетной системой является соблюдение принципа федеративного устройства Российского государства и самостоятельности органов местного самоуправления. Федеративное устройство Российской Федерации предполагает уделение значительного внимания при построении бюджетной системы вопросам разграничения компетенций между различными уровнями власти в России – государственной, региональной и местной.

Суверенитет и целостность российского государства во многом зависят от эффективности государственного управления бюджетной системой и создания таких финансовых взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, которые создадут прочный фундамент для сбалансированного и эффективного социально экономического развития всех ее регионов.

Однако в свою очередь построение федеративных отношений основано на построении таких бюджетных отношений, которые отражают федеративные начала организации государственного устройства. При этом любая федеративная система организации государственной власти функционирует эффективно тогда, когда она основывается на соблюдении конституционных норм и действующего законодательства, и основаны на принципе четкого разграничения сфер деятельности и компетенций между органами государственной и муниципальной власти81.

Согласно теории управления, управление многоуровневыми системами, сопровождающееся жесткой централизацией власти, функций, ресурсов на верхнем уровне влечет за собой ухудшение качества и эффективности всей многоуровневой системы, поскольку влечет за собой снижение инициативы и самостоятельности нижних эшелонов. Основным залогом успешного функционирования федеративного государства выступает формирование системы бюджетных отношений, способной обеспечить рациональное соответствие между доходами и расходами, будучи справедливой в плане разделения финансового бремени между субъектами Российской Федерации.

Несмотря на наличие значительного количества работ и исследований, посвященных проблематике бюджетного федерализма и его внедрения в практику управления бюджетной системой Российской Федерации, постоянно возникают теоретические и практические вопросы в сфере его практического закрепления и опыта деятельности органов государственной власти. Кроме того, имеется неопределенность в терминологии, поскольку наряду с понятием бюджетный федерализм в литературе также используются схожие понятия, такие как фискальный федерализм, налогово-бюджетный федерализм и др.

Топорнин Б.Н. Конституционная реформа - путь к правовому государству // Советское государство и право. 1994. № 4. -С. 3 - 14.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.