авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 14 |

«ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ ...»

-- [ Страница 7 ] --

Как отмечалось в решении коллегии Генеральной прокура туры Российской Федерации от 08.08.2012 «Об итогах деятель ности органов прокуратуры в первом полугодии и задачах по обеспечению законности и правопорядка на второе полугодие 2012 г.», в целом для предотвращения социальной напряжен ности, снижения числа правонарушений и преступлений, совер шаемых лицами, не являющимися гражданами Российской Фе дерации, органам прокуратуры предстоит выработать систему противодействия методами прокурорского надзора нарушениям миграционного законодательства, пресекать факты бездейс твия уполномоченных органов контроля и надзора, своевре менно изучать и опротестовывать незаконные ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы миграции и привлечения на работу лиц, не имеющих российского граж данства, обеспечить надзор за неукоснительным соблюдением подразделениями ФМС России требований законодательства, регламентирующего порядок учета иностранных граждан по мес ту пребывания, получения ими разрешений на работу (п. 1.4).

3. ОБЪЕКТЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В сфере миграции объектами прокурорского надзора являют ся различные органы, организации и должностные лица — феде ральные отраслевые органы исполнительной власти (федераль ные министерства, службы, агентства и др.), представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного са моуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, органы управления и руководители ком мерческих и некоммерческих организаций. Данный перечень является исчерпывающим.

Главным критерием оценки прокуратурой деятельности объ ектов надзора служит законность их действий и актов. При этом первостепенное значение должно придаваться выполнению органами контроля обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений и привлечению виновных к установленной за коном ответственности.

Ведущим федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции, осуществляющим функции по контролю, надзору и оказанию го сударственных услуг в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба (далее — ФМС России). В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.07.2012 № 711 к основным полномочиям ведомства, в част ности, относятся:

выработка и реализация государственной миграционной поли тики, в том числе по вопросам беженцев и вынужденных пе реселенцев, предоставления политического убежища иност ранным гражданам и лицам без гражданства;

нормативное правовое регулирование в пределах установлен ной компетенции по вопросам, относящимся к рассматрива емой сфере;

производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяю щих личность российского гражданина;

осуществление регистрационного учета российских граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Россий ской Федерации, а также миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, оформление и выдача указанной категории лиц документов для въезда в Россию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации;

осуществление федерального государственного контроля (над зора) в сфере миграции, в том числе по вопросам внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства российских граждан за пределами Российской Федерации;

разработка и реализация во взаимодействии с иными государс твенными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции.

Для реализации возложенных полномочий в системе ФМС России созданы территориальные органы службы в субъектах Российской Федерации, пункты первичного приема мигрантов, центры временного размещения вынужденных переселенцев, центры медико-психологической реабилитации вынужденных переселенцев, базы материально-технических ресурсов, цент ры временного размещения иммигрантов, учебно-методические центры, ФГУ «Центр для содержания лиц, подлежащих реадмис сии», ФГУП «Паспортно-визовый сервис», а также представитель ства в ряде стран ближнего зарубежья.

В силу специфики регулируемых отношений, затрагивающих процессы как внутри страны, так и за ее пределами, в число ор ганов, непосредственно реализующих миграционную политику Российской Федерации, входят и другие федеральные органы исполнительной власти: Министерство труда и социальной за щиты Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство связи и массовых комму никаций Российской Федерации, Министерство экономическо го развития Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России), Федеральная служба безопасности Российской Федерации (далее — ФСБ Рос сии), Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по труду и занятости России (далее — Роструд) и др.

Кроме того, контроль за соблюдением мигрантами положе ний налогового законодательства, различных норм и стандартов осуществляют органы Федеральной налоговой службы (далее — ФНС России), Федеральной службы по надзору в сфере защи ты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. В рамках предоставленных полномочий реализации прав мигрантов со действуют органы государственной власти субъектов Российс кой Федерации и органы местного самоуправления.

Помимо этого объектами прокурорского надзора в рассмат риваемой сфере отношений являются также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, например, хозяйствующих субъектов, привлекающих на работу мигрантов, либо предоставляющих им услуги по размещению и проживанию, почтовых отделений связи ФГУП «Почта России», лечебных учреждений, учебных заведений;

общественных объ единений мигрантов, средств массовой информации (далее — СМИ).

Многочисленность объектов надзора предопределяет повы шенные требования к организации работы прокуроров, необхо димость использования ими совершенной методики информаци онно-аналитической работы и проведения надзорных проверок в данной сфере.

4. ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ О НАРУШЕНИЯХ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ Для эффективного отстаивания законности прокуроры долж ны систематически анализировать ее состояние, а значит, иметь представление обо всех источниках информации (учреждениях, предприятиях, организациях и др.) и ее носителях (это разного рода документы, в которых содержатся необходимые сведения), своевременно получать полные и достоверные данные, пони мать принципы их формирования, владеть средствами накоп ления этих сведений. Поэтому осуществление прокурорского надзора за исполнением законов в сфере миграционных отно шений требует надлежащей организации информационно-ана литической работы как непременного условия эффективной де ятельности прокуратуры.

Информационно-аналитическая работа в этой сфере де ятельности осуществляется как для определения приоритетных направлений, так и для совершенствования организации и уп равления в системе прокуратуры Российской Федерации, фор мирования планов, подготовки организационно-распорядитель ных и информационно-справочных документов. В этих целях традиционно используются статистические показатели, матери алы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбит ражных дел, производств об административных правонаруше ниях, данные контролирующих органов и иных органов власти, обращения граждан и иных лиц, сообщения СМИ и др.

Важный информационный источник — органы ФМС России, располагающие обширными сведениями о состоянии испол нения законов в сфере миграционных отношений, в том числе о выявляемых нарушениях, принимаемых по ним мерах реагиро вания и их эффективности.

Следует учитывать, что на ФМС России возложено создание единой информационной системы, формирование и ведение фе деральных баз данных;

формирование и обеспечение функцио нирования государственной информационной системы мигра ционного учета;

обеспечение межведомственного электронного взаимодействия в рамках возложенных задач и функций. В со ответствии с этим в настоящее время функционируют ряд авто матизированных информационных систем: Центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих и временно или постоянно проживаю щих в Российской Федерации (ЦБДУИГ) и его внутриведомствен ные региональные модули-сегменты (программно-аппаратные комплексы «ПАК-регион»), Государственная межведомственная информационная система миграционного учета (ГИСМУ)1 и др.

Прокурорам следует учитывать возможности соответствующих информационных ресурсов. При необходимости по запросу про См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 14.02.2007 № 94 «О государственной информационной системе мигра ционного учета».

куроров органами миграционной службы оперативно может быть предоставлена информация о месте и дате пересечения Государственной границы Российской Федерации конкретным иностранным гражданином, месте постановки его на миграци онный учет, местопребывании в настоящее время, информация об административных правонарушениях и уголовных преступле ниях, совершенных иностранным гражданином, и т.д.

Тщательному анализу должна подвергаться информация, содержащаяся в принятых ФМС России формах статистической отчетности (утверждены приказом ФМС России от 08.02. № 31): № 1-РД (результаты деятельности территориального ор гана ФМС России);

№ 1-АП (сведения об административных пра вонарушениях и преступлениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства);

№ 1-УБ (данные о ли цах, ищущих убежище в Российской Федерации и получивших таковое);

№ 1-ПР-АВТ (сведения о паспортах и бланках паспор тов гражданина Российской Федерации);

№ 1-ОГ (о работе с об ращениями граждан) и др.

Недостающую информацию можно получить из финансовых и налоговых органов, осуществляющих контроль за источника ми и размерами доходов мигрантов и их работодателей, уплатой налогов, а также органов экологического, пожарного, санитар но-эпидемиологического надзора, контролирующих выполнение соответствующих норм и стандартов. Зачастую полезно изучить и сведения органов государственной статистики об использова нии хозяйствующими субъектами трудовых ресурсов, в том чис ле иностранной рабочей силы, о состоянии рынка рабочей силы, в целом о количестве лиц, прибывающих на территорию региона, об их расселении и трудоустройстве;

материалы органов соци ального обеспечения и образования о пенсионном и социальном обеспечении мигрантов, об определении их детей в дошкольные, общеобразовательные и другие учебные заведения;

информа цию лечебных учреждений о фактах обращений мигрантов за ме дицинской помощью;

данные органов ЗАГСа о возникновении, изменении или прекращении прав и обязанностей мигрантов, а также об их правовом состоянии (рождение, смерть, вступление в брак, расторжение брака, отцовство (материнство). Важным дополнением могут стать сведения о проживании мигрантов по месту пребывания (гостиницы, курортные заведения и др.).

При этом прокурорам нельзя допускать направление запро сов в неуполномоченные органы и организации, необоснован ное истребование документов, материалов и сведений (в том числе явно выходящих за предмет проверки в случае ее прове дения), излишних данных, информации открытого доступа либо непредусмотренных форм статистической отчетности, а также данных, содержащих охраняемую законом тайну, в нарушение установленного порядка. Также в соответствии с п. 2 Указания Генерального прокурора Российской Федерации от 08.08. № 236/7 «Об исключении из практики прокурорского надзора фактов необоснованного вмешательства в деятельность орга нов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций» следует избегать ошибок, связан ных с возложением на уполномоченные органы и организации обязанностей по представлению в прокуратуру на регулярной основе сведений, информации и материалов значительного объема либо по вопросам, подлежащим выяснению прокурора ми уже непосредственно в ходе проведения проверок.

Тем самым одним из основных источников необходимых в ин формационно-аналитической работе прокуроров сведений в на стоящее время должно стать интернет-пространство.

В частности, значимая информация может быть получена прокурорами на официальных интернет-сайтах ФМС России и территориальных органов этой службы. В целом Перечень всей информации о деятельности ФМС России, размещаемой в сети Интернет, утвержден Указом Президента Российской Федера ции от 10.08.2011 № 1080 и сегодня включает общие данные о миграционной службе, материалы о нормотворческой и иной деятельности ведомства, а также его координационных и сове щательных органах, статистику, сведения о кадровом обеспече нии, работе с обращениями и др.

Кроме того, важная для целей прокурорского надзора ин формация может содержаться на интернет-сайтах иных феде ральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений, уполномоченных по отдельным вопросам сферы миграционных отношений. Причем прокурорам следует обра щать внимание и принципиально реагировать на случаи невы полнения поднадзорными объектами требований Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к ин формации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»: на нарушения принципов открытос ти, доступности и достоверности информации, прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и деловой репутации, права организаций на защи ту деловой репутации.

Сотрудникам надзорных подразделений региональных ор ганов прокуратуры полезно ознакомиться с информацией, раз мещаемой в новостном блоке официального интернет-предста вительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

о проводимой надзорным ведомством работе на данном на правлении, ее приоритетных участках;

с новыми организацион но-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации;

с научно-практическими материалами (монографиями, пособиями, статьями, докладами, обзорами и др.), публикациями в ведомственных СМИ прокуратуры по со ответствующей тематике и т.д.

Необходимая информация может быть получена прокурора ми из материалов уголовных дел, при анализе на предмет полно ты принятых по результатам их рассмотрения мер к устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений (в частности, в случае совершения преступления мигрантами ус танавливается их работодатель — как сторона, заинтересован ная в привлечении труда мигрантов и, вероятно, принявшая на работу и иных лиц, пренебрегающих требованиями закона;

по коррупционным преступлениям должностных лиц органов госу дарственного контроля подлежат изучению данные о принятых мерах к мигрантам и работодателям, воспользовавшимся таки ми «услугами», и др.).

Применительно к исследуемой тематике одной из характер ных особенностей является то обстоятельство, что местными жителями, на которых непосредственно отражаются негатив ные последствия высокого миграционного давления, иногда организуются коллективные обращения в органы прокуратуры по фактам нарушений своих прав и законных интересов. Так, в первом полугодии 2012 г. прокуратурой города Долгопрудного Московской области совместно с сотрудниками регионального управления ФМС России проведена проверка по коллективному обращению жителей города о нарушении миграционного законо дательства иностранными гражданами, проживающими на тер ритории ДНТ «Дачный поселок» издательско-производственного объединения писателей. В результате был установлен факт про живания в строениях дачного типа граждан республик Азербайд жан, Узбекистан, Таджикистан, Кыргызстан (всего 130 человек), из которых 39 лиц по результатам проверки привлечены к адми нистративной ответственности за нарушения миграционного за конодательства.

В качестве ориентирующих источников информации могут использоваться материалы администрации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Общественной палаты Российской Федерации, а также региональных анало гов этих гражданско-правовых институтов, а также созданных при некоторых федеральных органах исполнительной власти общественных советов. Правомерно задействовать результаты социологических и других научных исследований, проводимых по названной проблематике, например, в Институте социально политических исследований Российской Академии наук (ИСПИ РАН), Институте макроэкономических исследований Министерс тва экономического развития Российской Федерации.

В некоторых субъектах Российской Федерации в целях пре сечения и предупреждения правонарушений в сфере мигра ции практикуется заключение соглашений между прокуратурой и уполномоченными органами контроля в рассматриваемой сфере отношений о взаимодействии. Это решение позволяет оперативно получать предметные сведения о работе соответс твующих структур в рассматриваемой сфере и привносить в нее элементы согласованности.

Практика показывает, что прокурорам также необходимо налаживать деловое сотрудничество с общественными органи зациями, нередко располагающими собственной информацией о фактах нарушений прав мигрантов, действительных причинах и условиях конкретных юридических казусов. Это особенно важ но, поскольку иностранные мигранты редко обращаются с жа лобами в государственные органы — в случае противоправного ущемления интересов они решают свои проблемы скорее само стоятельно либо прибегают к помощи неформальных лидеров своей диаспоры.

5. ПРОКУРОРСКАЯ ПРОВЕРКА ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ Одним из ключевых элементов эффективного применения полномочий прокурора по надзору за исполнением законов в сфере миграции является вопрос об организации и проведе нии прокурорских проверок.

В соответствии с п. 6 приказа Генерального прокурора Рос сийской Федерации от 07.12.2007 № 195 прокуроры прово дят проверки исполнения законов на основании поступившей в органы прокуратуры информации, а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь для защиты обще значимых или государственных интересов, прав и законных ин тересов групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуж дающихся в особой социальной и правовой защите. Проверки законности правовых актов органов представительной (законо дательной) и исполнительной власти, местного самоуправления, изданных по вопросам миграции, могут проводиться и при от сутствии сведений о нарушении законов.

В свою очередь, прокурор перед началом проверки должен изучить законы в сфере миграции (в том числе обратить внима ние, не противоречит ли законодательство субъектов Россий ской Федерации федеральному законодательству), проанали зировать обзоры и информационные письма по этим вопросам, а также имеющиеся в прокуратуре материалы ранее проведен ных в этой сфере проверок.

При подготовке к проведению и в ходе проведения проверок прокурорам следует активно использовать предоставленные им Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»

полномочия, позволяющие требовать от руководителей и других должностных лиц государственных органов, органов контроля, коммерческих и некоммерческих организаций представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений, иметь к ним доступ на территории и в помещениях указанных органов. Во всех случаях тактически правильно ис требование и изучение начинать с документов, в которых мо жет содержаться больше сведений по интересующим вопросам.

Иногда целесообразно изучение материалов первичного учета, а также корреспондирующих с ними, имеющих лишь косвенное значение.

Важным условием повышения результативности проверок является аккумулирование в органах прокуратуры достаточных и достоверных сведений, грамотное определение состава их участников, в том числе специалистов (лиц, обладающих спе циальными знаниями, необходимыми для установления пра вонарушений, способствующих им обстоятельств, выработки предложений по их устранению, выяснения иных вопросов спе циального характера).

Задачи рассматриваемого этапа решаются также посредс твом получения объяснений от должностных лиц и граждан, об следования материальных производственных объектов, дачи поручений о проведении отдельных проверочных действий орга нам контроля и надзора, направления поручений руководителям органов и организаций на производство проверок и ревизий.

Определяющим критерием в выборе правовых средств является характер, предмет и масштаб проводимой проверки, обеспече ние многоканальной информационно-аналитической работы, ее действенность и достаточность в решении поставленных перед органами прокуратуры задач.

В ходе проведения прокурорских проверок в органах пред ставительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в органах местного самоуправления по вопросам исполнения законодательства о беженцах и вынужденных пере селенцах должно выясняться следующее:

что реально делается на поднадзорной территории по вопросу формирования нормативно-правовой базы для создания благоприятных условий для социально-экономической и со циокультурной интеграции беженцев и вынужденных пе реселенцев, реализации и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в сфере вынужденной миг рации, в частности, принята ли региональная миграционная программа, утвержден ли план ее реализации и как выполня ются требования этих правовых актов, касающиеся вопросов вынужденной миграции;

не вводятся ли не основанные на законе ограничения и запре щения на въезд беженцев и вынужденных переселенцев на территорию региона, на их передвижение по территории ре гиона, на регистрацию, другие ограничения;

какие меры принимаются в регионе для распределения бежен цев и вынужденных переселенцев, лиц, получивших времен ное убежище, установлены ли и соблюдаются ли квоты по приему таких лиц;

доводится ли до беженцев и вынужденных переселенцев ин формация об условиях проживания и возможностях трудоуст ройства в соответствующих населенных пунктах и местностях;

каковы расходные обязательства субъектов Российской Феде рации и муниципальных образований по содействию разме щению и обустройству беженцев и вынужденных переселен цев и соблюдаются ли они;

оказывается ли беженцам и вынужденным переселенцам со действие в жилищном обеспечении и по назначению ли ис пользуются соответствующие средства;

какие меры принимаются по реализации прав беженцев и вы нужденных переселенцев на занятость, профессиональную подготовку (переподготовку) и повышение квалификации;

оказывается ли содействие в устройстве детей беженцев и вы нужденных переселенцев в государственные или муници пальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения начального профессионально го образования, а также в переводе их в образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профес сионального образования наравне с гражданами Россий ской Федерации. При необходимости прокурор может выяс нять и другие вопросы.

При проверке исполнения законов о беженцах и вынужден ных переселенцах в территориальных органах ФМС России про курор выясняет:

обладает ли служба достоверной и всеобъемлющей информа цией о количестве беженцев, вынужденных переселенцев, а также лиц, получивших временное убежище, находящихся на территории региона, налажен ли их учет и регистрация;

организовано ли получение территориальным органом инфор мации о политической, социально-экономической и сани тарно-эпидемиологической обстановке по прежнему месту жительства беженца, вынужденного переселенца, а также информации об изменениях паспортно-визового режима иностранных государств и о правилах пребывания на терри тории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;

соблюдаются ли права прибывших в регион мигрантов до при знания их беженцами и вынужденными переселенцами и, в частности, обеспечиваются ли они временным или постоян ным жильем, коммунальными услугами, получают ли питание по установленным нормам, оказывается ли им медицинская помощь, получают ли они единовременное и иное пособие в размере, установленном Правительством Российской Фе дерации;

созданы ли Пункт первичного приема и Центр временного раз мещения беженцев и вынужденных переселенцев, имеются ли там необходимые условия для их проживания, осуществля ется ли контроль службой за работой этих органов и, в част ности, проводятся ли ежегодно ревизии и проверки финансо во-хозяйственной деятельности;

соблюдаются ли установленные порядок и сроки регистрации ходатайств о признании лиц беженцами и вынужденными пе реселенцами и о признании их беженцами и вынужденными переселенцами, выдаются ли им удостоверения установлен ного образца;

на законных ли основаниях отказывают мигрантам в признании их беженцами и вынужденными переселенцами, всегда ли мотивируются такие отказы и своевременно ли сообщается об этом заявителям;

на законных ли основаниях лишают мигрантов статуса беженцев и вынужденных переселенцев;

осуществляется ли контроль, с одной стороны, за соблюдени ем прав беженцев и вынужденных переселенцев, а с дру гой — за соблюдением этими лицами возложенных на них обязанностей и какие меры принимаются к тем беженцам и вынужденным переселенцам, которые не соблюдают свои обязанности и законы Российской Федерации;

выдаются ли беженцам и вынужденным переселенцам направ ления на временное размещение и обеспечивается ли право проезда и провоза багажа к месту временного поселения;

оказывается ли содействие беженцам и вынужденным пере селенцам в получении российского гражданства, в трудо устройстве или получении новой профессии, на законных ли основаниях расходуются предназначенные на эти цели средства;

регистрируются ли и рассматриваются ли жалобы и заявления мигрантов, а также лиц, которым отказано в признании бе женцами и вынужденными переселенцами, соответствуют ли закону принимаемые решения, организован ли прием этих лиц.

При проверке исполнения территориальными органами ФМС России законодательства о гражданстве, праве граждан на сво боду передвижения, выбор места пребывания и жительства, законодательства, регулирующего порядок пребывания иност ранных граждан и лиц без гражданства на территории России, прокурорам необходимо проверить следующие вопросы1:

Подробнее см.: Добыш М.А. Прокурорский надзор за исполнением зако нов в сфере миграционных отношений: дис.... канд. юрид. наук. М., 2012.

С. 149–161.

на законных ли основаниях отказывают гражданам в регистра ции по месту жительства или пребывания, в выдаче россий ских паспортов, в выезде за границу как на постоянное место жительства, так и для временного пребывания там, во въез де в Россию иностранных граждан, в выдаче разрешения на временное проживание в регионе иностранного гражданина, а также на законных ли основаниях снимают граждан с ре гистрационного учета по инициативе службы и сокращается срок пребывания иностранцев в России;

нет ли фактов необоснованного отказа в приеме заявлений (хо датайств) граждан о приобретении или подтверждении рос сийского гражданства, о выходе из гражданства Российской Федерации, о регистрации по месту жительства, о выдаче за граничных паспортов;

соблюдаются ли установленные законом сроки рассмотрения заявлений о приобретении гражданства Российской Федера ции, исполнения решений по вопросам гражданства, оформ ления и определения наличия гражданства Российской Феде рации, выдачи заграничного паспорта;

налажен ли миграционный учет иностранцев, лиц без гражданс тва, их регистрация, располагает ли государственный орган достоверными сведениями о количестве иностранцев, посто янно проживающих в регионе, временно находящихся в ре гионе, временно работающих на российских предприятиях, о количестве лиц без гражданства, информирует ли служба о неблагоприятных миграционных тенденциях органы внут ренних дел и органы представительной и исполнительной власти в целях принятия соответствующих мер;

какие меры принимаются службой к иностранным гражданам, нарушающим режим пребывания в России (нарушение ус тановленных правил въезда в Россию, отсутствие докумен тов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в России, утрата таких документов, неподача заявления об утрате таких документов в соответствующий орган, несоблю дение установленного порядка регистрации, несоблюдение порядка выбора места жительства, уклонение от выезда из России по истечении определенного срока пребывания, не соблюдение правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации), и к должностным лицам, не выпол няющим обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в России и транзитного проезда через россий скую территорию иностранных граждан и лиц без гражданс тва, установленного порядка оформления документов на право их пребывания, проживания, передвижения, измене ния места пребывания или жительства в России и выезда за ее пределы;

принимаются ли меры к выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, не нару шаются ли требования законодательства при осуществлении процедуры выдворения (для этих целей необходимо проведе ние проверок в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или органов безопасности либо в специаль ных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, где содержатся иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации по решению суда, до его исполнения);

взаимодействуют ли территориальные органы ФМС России с тер риториальными органами ФСБ России, ФНС России, органами прокуратуры, МВД России, военными комиссариатами, орга нами ЗАГС и другими органами по вопросам обмена инфор мацией, проведения совместных проверок и других меропри ятий, направленных на выявление нарушений миграционного законодательства. В зависимости от характера полученного сигнала о нарушении закона прокурор может выяснять и дру гие вопросы.

Для установления коррупционных связей, прокуроры должны подробно анализировать факты незаконного освобождения от административной ответственности нарушителей миграционного законодательства должностными лицами органов государствен ного контроля;

неправомерного или явно необоснованного сни жения срока или размера административных наказаний хозяйс твующим лицам, уличенным в незаконном привлечении к труду иностранных граждан (в том числе наказание руководителей или иных работников организаций, а не самого юридического лица).

При организации проверок прокурорам следует учитывать, что основные потоки мигрантов закономерно тяготеют к круп ным финансово-экономическим центрам. В связи с этим при проверке работы контролирующих органов внимание работни ков надзорного ведомства должны привлекать ремонтно-стро ительные объекты, места розничной торговли и другие, где на иболее вероятно нарушение миграционного законодательства ввиду возможного присутствия на них значительного количества мигрантов. Причем на таких объектах зачастую одновременного необходимо проводить комплексные проверки — соблюдения требований природоохранного, земельного, пожарного, мигра ционного, санитарно-эпидемиологического и иного законода тельства.

В надзорной работе необходимо учитывать и организации, оказывающие услуги по трудоустройству мигрантов на террито рии Российской Федерации, оформлению им необходимых до кументов (соответствующие сведения могут быть получены из газет, объявлений в местах массового пребывания населения и др., причем такие хозяйствующие субъекты нередко имеют красноречивые наименования, например, «Санкт-Петербург — Азия», «Руссвьет» и др.).

Прокурорам следует проявлять больше заинтересованности в изучении вопросов соблюдения органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления интересов российских граждан в сфере занятости населения при ежегодном формировании заявок работодателей на привлече ние иностранных работников, обоснованности привлечения хо зяйствующими субъектами иностранцев конкретных профессий и затем — фактической работе последних по заявленным специ альностям.

В связи с этим необходимо количественно и качественно сопоставлять данные по безработице с заявляемыми потреб ностями в рабочей силе на поднадзорной территории, анали зировать сведения об объеме профессиональной подготовки и переподготовки в регионе, ориентировать участников межве домственных совещаний при проведении контрольных мероп риятий обязательно определять соответствие фактической за нятости иностранных граждан декларируемой работодателями и др. В случае выявления фактов игнорирования возможностей прокурорам надлежит надзорными средствами понуждать ре гиональные органы власти и работодателей исходить из целе сообразности восполнения трудовых ресурсов на территории субъекта Российской Федерации по возможности за счет опти мизации внутренних миграционных резервов, стимулирования внутренней миграции, поскольку это более предпочтительно для нашего государства и отвечает его интересам, — возникают до полнительные рычаги прогнозирования ситуации с занятостью коренного населения и регулируемого снижения социальной напряженности, отпадает необходимость финансовых затрат на проведение специальных программ адаптации иностранных граждан, упрощается порядок организации и контроля трудовой деятельности, снижается нагрузка на объекты социальной инф раструктуры, нивелируются обусловленные внешней миграцией угрозы национальной безопасности.

Важным элементом правильной расстановки акцентов в ор ганизации надзорной работы является обязательное уделение внимания прокуроров вопросам получения мигрантами воз награждения за труд, без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимально го размера оплаты труда, как это закреплено в ст. 37 Конститу ции Российской Федерации. Необходимо иметь в виду, что одна из основных причин широкого использования работодателями иностранной рабочей силы, даже вопреки требованиям зако нов, — доступность низкооплачиваемого труда, что позволяет минимизировать производственные издержки (такая ситуация способствует получению сверхдоходов и экономически выгод на бизнесу, но напрямую негативно сказывается на состоянии занятости и уровне оплаты труда местного населения). В связи с этим основной целью надзорной работы прокуроров является вывод официальной и неофициальной заработной платы миг рантов в легальное русло путем организации во взаимодейс твии с другими правоохранительными органами и органами контроля проверок, принятия мер реагирования. В частности, установлению нарушений законности в сфере оплаты труда миг рантов будут способствовать результаты комплексного анализа локальных правовых актов, организационно-распорядительных и бухгалтерских документов, объяснения работников о размерах документируемой и фактической зарплаты, начисленных преми ях, производимых удержаниях, лиц, осуществляющих расчеты, о выполнении работниками конкретных трудовых функций и др. Недобросовестных работодателей нередко также привлека ет высокий уровень терпимости мигрантов к нарушениям своих прав (иногда из-за нелегального положения и иных нарушений, языковых и культурных барьеров, незнания российского зако нодательства, бытующей предубежденности в коррумпирован ности должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов), возможность выстраивания циничного и пренебрега ющего интересами работников стиля взаимоотношений, расчет на предполагаемую доступность сокрытия производственного травматизма. Для нейтрализации указанных причин и усло вий надо оперативно реагировать на выявленные наруше ния. Надзорная работа прокуроров не должна быть рейдовой и эпизодической, а должна иметь системный характер, быть направлена на реальное устранение выявленных нарушений, непременное и строгое наказание виновных. Установленная в законодательстве высокая материальная ответственность нарушителей должна дополняться обязательностью и неотвра тимостью иных видов наказания, адекватного выявляемым нарушениям. Кроме того, прокурорский надзор на данном на правлении следует непременно сочетать с мероприятиями по правовому просвещению мигрантов и оказанием им реальной помощи (консультации о порядке и формах защиты нарушенных прав, информирование об органах, правомочных восстанавли вать нарушенные права, разъяснение законов, в соответствии с которыми должен разрешаться спор о восстановлении нару шенного права).

См. подробнее: Мачинский В. «Серый» рынок труда — реальность рыноч ных отношений? // Законность. 2006. № 1. С. 2–5;

Яруллина И. «Серый»

рынок труда // Законность. 2005. № 1. С. 15–16.

6. СОСТОЯНИЕ ЗАКОННОСТИ И ТИПИЧНЫЕ НАРУШЕНИЯ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА Изученные материалы свидетельствуют о том, что надзор за исполнением миграционного законодательства в последние годы в деятельности прокуратуры Российской Федерации про чно относится к одному из наиболее востребованных функцио нальных направлений. Прокурорами проводится емкая, целе направленная и в то же время разноплановая работа по борьбе с нарушениями в этой сфере.

Только в 2011 г. прокурорами вскрыто 39 098 нарушений за конов о миграции, что на 72,1% превышает данные предшеству ющего года. Причем в 45% (17 710) случаев — это факты игнори рования требований законодательства о правовом положении иностранных граждан (в 2010 г. — 9813).

Материалы прокурорской надзорной практики1 позволяют установить типичные нарушения миграционного законодатель ства.

Собственно нарушения миграционного законодательства вскрываются прокурорами повсеместно, в деятельности практи чески всех участников соответствующих отношений.

Так, работодатели зачастую привлекают к трудовой деятель ности лиц, не имеющих разрешений на работу и необходимых удостоверяющих документов (о профессиональной квалифика ции, отсутствии заболеваний и др.);

нередко не обеспечивается получение иностранными гражданами таких документов, не пре См. информационные письма Генеральной прокуратуры Российской Фе дерации: от 23.01.2008 № 72/1-15д-2008 «Об опыте прокуратуры Тюмен ской области по надзору за исполнением миграционного законодатель ства»;

от 03.09.2008 № 72/1-35д-2008 «О нарушениях в деятельности территориальных подразделений Федеральной миграционной службы по соблюдению прав граждан на получение заграничных паспортов»;

от 02.09.2009 № 72/1-42д-2009 «О состоянии законности в сфере соблю дения трудового и миграционного законодательства работодателями, использующими иностранную рабочую силу»;

от 24.01.2011 № 72/1-9д 2011 «Об опыте работы прокуратуры Республики Башкортостан по над зору за исполнением миграционного законодательства»;

от 31.03. № 27-14-2011 «О совершенствовании надзора за исполнением законода тельства о противодействии экстремизму в сфере миграции» и др.

доставляется возможность для их регистрации по месту пребы вания.

Не всегда работодатели, имеющие разрешение на привлече ние иностранной рабочей силы, направляют в органы занятости населения сведения о привлечении иностранных работников к трудовой деятельности и заключении с ними трудовых или гражданско-правовых договоров;

налоговые органы о данных фактах также не уведомляются. Неединичны факты использова ния работодателями иностранных работников для трудовой де ятельности по профессиям и в субъектах Российской Федерации, не указанным в разрешениях на привлечение и использование иностранных работников.

Работодатели, пользуясь высоким уровнем терпимости миг рантов, нередко грубо нарушают права иностранных работников при осуществлении ими трудовой деятельности: вопреки требо ваниям ст. 57 Трудового кодекса Российской Федерации в тру довых договорах с иностранными работниками не указываются такие существенные условия, как конкретные трудовые функ ции работников, права и обязанности сторон, характеристика условий труда, компенсации и льготы работникам, режим труда и отдыха, виды и условия социального страхования, непосредс твенно связанные с трудовой деятельностью. Иногда в трудовые договоры включаются положения, существенно ущемляющие права работников (о не предусмотренных законодательством основаниях для увольнения, продолжительности рабочего вре мени свыше установленной законом и др.), не соблюдаются сро ки выплаты начисленной иностранным рабочим заработной пла ты, продолжительность рабочего времени и времени отдыха, не проводится в необходимых случаях обучение технике безопас ности и охране труда, не обеспечиваются элементарные условия, гарантирующие безопасные условия труда, работники привлека ются для выполнения обязанностей, не оговоренных трудовым договором, не предоставляются компенсации лицам, занятым на работах с вредными и опасными условиями труда.

Имеют место случаи, когда органы миграционной службы не уведомляются работодателями о досрочном расторжении тру довых договоров с иностранными работниками, о самовольном оставлении ими места работы или места пребывания, что пре пятствует осуществлению контроля за законностью пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Не всегда работодатели выполняют обязанность содействовать вы езду иностранного работника по окончании срока действия тру дового договора.

Выявлены факты несоблюдения Правил осуществления миг рационного учета иностранных граждан и лиц без гражданс тва в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.01.2007 № 9, в деятельности почтовых отделений связи: ими допускаются ис правления в уведомлениях о постановке на миграционный учет, в которые вносятся не все необходимые сведения, правильность их заполнения и точность указанных сведений не проверяются.

Иностранными гражданами и лицами без гражданства также допускаются нарушения порядка пребывания в Российской Фе дерации: отсутствуют или просрочены регистрация по месту пре бывания, разрешения на работу, медицинские заключения. Ре гулярно прокуроры вскрывают факты проживания работников в нежилых помещениях по месту работы, не соответствующих са нитарно-эпидемиологическим требованиям и нормам пожарной безопасности.

Практика последних лет показывает, что нередко для своей легализации мигранты прибегают к фиктивному браку с гражда нами России, имеющими место жительства, — приезжих привле кает разрешение на временное проживание, которое в данном случае они получают согласно п. 3 ст. 6 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» независимо от правительс твенной квоты1.

Большую тревогу и озабоченность в современном российс ком обществе вызывает состояние преступности среди инос транных мигрантов. Фиксируемое криминальной статистикой число преступлений, совершенных иностранными гражданами См.: Кожевников К. Борьба с незаконной миграцией требует новых под ходов // Законность. 2011. № 9. С. 6, 7.

и лицами без гражданства на территории России, на протяже нии последних лет остается стабильно высоким. В 2011 г. доля иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших пре ступления, составила 4,3% от всего зарегистрированного в Рос сийской Федерации криминального контингента (более 1 млн человек1).

В структуре преступности иностранных мигрантов в России преобладающими являются преступления против собственности и в сфере незаконного оборота наркотиков, а также преступле ния против личности.

В последние годы наметилась тенденция вовлечения мигран тов в экономическую преступность.

Между тем среда мигрантов латентна, что коренным обра зом меняет качественные характеристики всей преступности в целом. Спекулируя на фактически бесправном положении нелегальных мигрантов, представители организованной пре ступности активно вовлекают их в свои ряды или используют как источник финансирования. Кроме того, стремясь незаконно легализовать свое пребывание в Российской Федерации либо избежать ответственности за совершенные правонарушения, иностранные мигранты активно формируют спрос на коррупцию в системе контролирующих и правоохранительных органов. При этом в целом совершение иностранными гражданами и лицами без гражданства преступлений нередко приводит к усилению со циальной напряженности, проявлению и распространению экс тремистских идей, особенно в молодежной среде.

К сожалению, кризисные явления в экономике России, спро воцированные последствиями общемировой финансовой неста бильности, обострили многие проблемы, способствующие на рушениям в миграционной сфере, что не может не влиять и на обстановку в российском обществе в целом.

На этом фоне серьезным дестабилизирующим фактором, к сожалению, продолжает оставаться крайне ненадлежащая ра бота уполномоченных органов государственного контроля в сфе ре миграции. Анализ прокурорской практики свидетельствует о том, что эти органы далеко не в полной мере используют имею См.: Ф. 492 ГИАЦ МВД России за 2011 г.

щиеся механизмы эффективного противодействия нарушениям миграционного законодательства, отсутствует должное взаимо действие компетентных государственных структур, что, безуслов но, сказывается на результативности проводимых мероприятий.

В целом недостаточна профилактическая направленность их де ятельности, а потому нарушения миграционного законодатель ства повсеместно повторяются, сохраняется устойчивая тенден ция роста их числа.

Многочисленны и разнообразны нарушения в деятельнос ти органов миграционной службы. Вопреки законодательным требованиям разрешительные документы иногда выдаются ими без истребования у принимающей стороны гарантийных обязательств по материальному, медицинскому и жилищно му обеспечению иностранных граждан на период пребывания в Российской Федерации, документов о квалификации и про фессиональном образовании, медицинских заключений об от сутствии у граждан заболеваний, представляющих опасность для окружающих, иных обязательных документов;

нотариально заверенных переводов на русский язык документов, удостоверя ющих личность, и документов о квалификации. Такие документы незаконно оформляются лицам, имеющим неснятую или непо гашенную судимость, привлекавшимся к административной от ветственности, а также лицам, в отношении которых не получена в полном объеме информация об отсутствии обстоятельств, пре пятствующих выдаче разрешительных документов.

Часто при рассмотрении заявлений о выдаче разрешений на привлечение и использование иностранных работников и раз решений на работу заявления в установленном порядке не ре гистрируются, заявителям не выдаются их копии с отметкой о дате принятия, нарушаются сроки их рассмотрения, о приня том решении заявителям не сообщается, проверки сообщаемых заявителями сведений не проводятся. Не изжиты факты истре бования не предусмотренных законодательством документов при оформлении разрешений на привлечение и использование иностранных работников и разрешений на работу.

В нарушение ст. 5, 7, 9 и 13.1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» органами миграционной службы не в полной мере реализуются предоставленные полно мочия по сокращению срока временного пребывания или про живания в Российской Федерации иностранных граждан и по ан нулированию выданных им разрешительных документов. Иногда при наличии оснований срок временного пребывания или про живания мигрантов не сокращается, не аннулируются выданные им разрешительные документы. Своевременно не принимаются меры и к выявлению иностранных граждан, у которых закончил ся или был сокращен срок пребывания в Российской Федерации и не покинувших ее территорию, материалы об их депортации не оформляются. Это способствует длительному незаконному пре быванию на территории страны иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе лиц с преступными намерениями, не имеющих источников дохода и представляющих опасность для окружающих.

Вопреки подп. 6 п. 8 ст. 18, п. 5 и 6 ст. 31 Федерального зако на от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностран ных граждан в Российской Федерации» в органах миграционной службы нередко не организована надлежащая работа по понуж дению приглашающей стороны к финансированию мероприя тий по депортации иностранных граждан;

не используются пол номочия по взысканию средств, затраченных из федерального бюджета на обеспечение выезда иностранного гражданина из Российской Федерации (выдворение), в судебном порядке с ра ботодателя, привлекшего иностранного гражданина к трудовой деятельности в нарушение закона.

Иногда имеет место некачественное осуществление мигра ционного контроля: в ходе проверок юридических лиц на пред мет соблюдения миграционного законодательства сотрудника ми миграционных служб не проводятся мероприятия по осмотру территорий (помещений), занимаемых работодателями, с целью выявления незаконного привлечения иностранной рабочей силы;

составляются фиктивные акты проверок. Также отмечены факты необоснованной выдачи заключений, содержащих ре шение о целесообразности привлечения иностранной рабочей силы органами государственной службы занятости населения субъектов Российской Федерации.

Нередко территориальными подразделениями ФМС России грубо нарушаются права граждан на получение паспорта: при осуществлении полномочий по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации и за ее пределами.

Серьезную озабоченность вызывает ненадлежащее испол нение должностными лицами органов миграционного контроля своих полномочий: виновным лицам не разъясняются их права и обязанности;

в протоколах не указываются все необходимые сведения;

копии протоколов не вручаются;

дела об админист ративных правонарушениях рассматриваются без участия ви новных лиц, они не уведомляются о месте и времени, а также результатах рассмотрения дела;

нередко допускается избира тельный подход при решении вопроса о привлечении виновных в нарушении законодательства в сфере миграции к администра тивной ответственности;

распространены факты необоснован ного освобождения юридических лиц за применение нелегаль ного труда иностранцев от административной ответственности ввиду возбуждения дел об административных правонарушениях только в отношении их должностных лиц.


Кроме того, при выяв лении фактов осуществления иностранными гражданами трудо вой деятельности без разрешения на работу иногда не решается вопрос об административной ответственности их работодате лей. В нарушение п. 5 ст. 32.2 КоАП РФ не принимаются исчер пывающие меры по обеспечению уплаты административных штрафов, назначенных за нарушения миграционного законо дательства. При неоднократном привлечении к административ ной ответственности не всегда принимаются меры к депортации или административному выдворению с территории Российской Федерации виновных иностранных граждан. По результатам проведенных миграционными органами проверок при наличии оснований для решения вопроса о возбуждении уголовного пре следования по фактам организации незаконной миграции не всегда соответствующие материалы направляются в следствен ные органы.

На некоторые распространенные нарушения в деятельности территориальных органов Роструда указано в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российс кой Федерации от 02.09.2009 № 72/1-42д-2009 «О состоянии законности в сфере соблюдения трудового и миграционного за конодательства работодателями, использующими иностранную рабочую силу». Анализ практики показывает, в частности, что иногда при формировании потребности в использовании инос транной рабочей силы государственные инспекции труда ряда регионов не представляли в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации информацию о нарушениях трудового за конодательства, допущенных работодателями, предусматриваю щими на очередной год привлечение иностранных работников, а также об устранении выявленных нарушений. Недостаточно эффективно осуществляется контроль за устранением работо дателями нарушений трудового законодательства, выявленных в процессе проведенных инспекциями труда проверок. Допус каются многочисленные факты длительного неисполнения, на рушения работодателями сроков исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства, вынесенных террито риальными органами Роструда, которые остаются без надлежа щего реагирования со стороны этих органов. При выявлении на рушений трудового законодательства при наличии оснований не во всех случаях решаются вопросы о возбуждении в отношении виновных дел об административных правонарушениях. Нередки случаи, когда по заявлениям работников, в том числе иностран ных, о нарушении их трудовых прав не проводятся всесторонние проверки с целью выявления и привлечения к ответственности виновных лиц, недопущения нарушений в дальнейшем, заявите лям не направляются полные и мотивированные ответы в уста новленный законодательством срок.

Особое внимание в рамках организованной Генеральной прокуратурой Российской Федерации в январе–феврале 2011 г.

во всех субъектах Федерации проверки соблюдения миграцион ного законодательства уделено эффективности принимаемых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления мер, направ ленных на противодействие нарушениям в сфере миграции.

Например, в ходе проверки в деятельности должностных лиц органов исполнительной власти Республики Алтай прокурату рой было установлено, что в 2010 г. в регионе числилось более 12 тыс. безработных, и, несмотря на это, межведомственная ко миссия утвердила объем заявки на привлечение в 2011 г. иностранных работников. При этом Комитет занятости населе ния проигнорировал заключение ряда министерств о нецелесо образности привлечения иностранных граждан по профессиям «повар», «мастер отделочных работ» (находящиеся в регионе учебные заведения ежегодно выпускают от 30 до 50 таких спе циалистов). В результате на 2011 г. были удовлетворены заявки работодателей на привлечение 546 мастеров отделочных работ, 43 поваров и других рабочих из государств ближнего зарубежья (заявки удовлетворялись даже в том случае, когда работода тели планировали выплачивать привлекаемым иностранным работникам зарплату ниже установленного минимального раз мера оплаты труда). Тем самым органы исполнительной власти Республики Алтай нарушили приоритетное право российских граждан в сфере занятости населения. В своем представлении прокурор Республики Алтай указал на выявленные нарушения, потребовав их устранения и привлечения виновных к дисципли нарной ответственности.

Безусловно, большинство существующих проблем вызвано «человеческим фактором» — непрофессионализмом и склон ностью отдельных должностных лиц контролирующих органов к коррупции. Прокурорам надлежит учитывать данное обстоя тельство, обеспечивая присущими надзорными полномочиями и методами исполнение поднадзорными объектами требований миграционного законодательства.

7. МЕРЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ Выявив в сфере миграционных отношений нарушения зако нов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и не допущению в будущем. При наличии оснований также ставится вопрос о привлечении правонарушителей к ответственности, восстановлению нарушенных прав мигрантов, интересов обще ства и государства. Для этого прокурор широко использует пра вовые средства, предоставленные ему Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Выбор мер реагирования зависит от ряда факторов, а имен но: от характера нарушений законов, их причин, распростра ненности нарушений, вредных последствий, степени вины правонарушителей, времени совершения правонарушения, возможности устранения правонарушения и др. Во всех случа ях должны применяться такие средства, которые позволяют до стигать наибольшего эффекта в плане оперативного устранения и предупреждения нарушений миграционного законодательства.

Всегда, когда это возможно, прокурор принимает меры к устра нению выявленных нарушений уже в ходе проверки, например, к отмене незаконных правовых актов. Важно также правильно определить адресата акта прокурорского надзора. Как правило, он вносится в тот орган или тому должностному лицу, которые в состоянии предпринять реальные и наиболее эффективные меры по устранению нарушений законодательства и обстоя тельств, способствующих им, и правомочны привлечь виновных лиц к ответственности.

В соответствии с требованиями, содержащимися в информа ционных письмах первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 15.01.2007 № 72/3-5-07 «О предо твращении негативных последствий мер прокурорского реаги рования» и от 05.05.2008 № 72/3-29-08 «Об исключении фактов принятия мер прокурорского реагирования, влекущих негатив ные последствия и нарушение прав граждан», прокурорам сле дует просчитывать возможные негативные последствия своего вмешательства.

В целом реагирование прокуроров на нарушения законов в сфере миграции не отличается заметной спецификой от реаги рования на нарушения других законов.

В случае выявления незаконных актов или их отдельных предписаний (пунктов) прокурор приносит протест в орган или должностному лицу, издавшему этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд. Согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» протест подлежит обязательному рас смотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение пред ставительного (законодательного) органа власти — на ближай шем его заседании. При исключительных обстоятельствах, тре бующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста.

При выявлении в нормативном правовом акте, в том числе принятом по вопросам миграционных отношений, коррупциоген ных факторов прокурор в соответствии со ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с пред ложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

На необходимость активизации деятельности органов уп равления и должностных лиц по борьбе с нарушениями в рас сматриваемой сфере, а также на привлечение виновных к ус тановленной законом ответственности может быть обращено внимание в представлении прокурора об устранении нарушений закона. В соответствии со ст. 24 Федерального закона «О проку ратуре Российской Федерации» представление прокурора вно сится в орган или должностному лицу, которые полномочны уст ранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений закона, их причин и условий, им способствующих;

о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Действенной мерой укрепления законности в сфере мигра ционных отношений является подача прокурором в суд искового заявления в соответствии со ст. 45 Гражданского процессуально го кодекса Российской Федерации.

Например, в 2011 г. органами прокуратуры Московской об ласти по результатам проверок в указанной сфере в суды об щей юрисдикции предъявлялись иски о признании мигранта не приобретшим право пользования жилым помещением, прекра щении права пользования жилым помещением, снятии с регис трационного учета по месту жительства. В Самарской области в 2012 г. прокуроры обращались в суд для признания недействи тельными фиктивных браков, заключенных иностранцами с рос сийскими гражданами.


Характер и степень общественной опасности нарушений, установленных прокурором по результатам надзора за испол нением законов в сфере миграции, нередко предопределяют необходимость привлечения виновных лиц к уголовной либо ад министративной ответственности. В арсенале мер прокурорско го реагирования на нарушения закона в этой сфере эти задачи решает постановление, влекущее административное производс тво или направление материалов для решения вопроса о воз буждении уголовного дела в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, согласно ст. 25.1 Федерального закона «О проку ратуре Российской Федерации» при наличии сведений о готовя щихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет предостережение о недопустимости нарушения за кона соответствующим должностным лицам. Следует обратить внимание, что внесению предостережений обязательно должны предшествовать получение прокурорами информации о готовя щихся правонарушениях и проверка сведений о предполагаемых противоправных деяниях конкретного должностного лица (по этому поводу в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 04.06. № 71/-14д-2008 «О недопустимости фактов необоснованного прокурорского вмешательства» указывалось, что иногда в на рушение установленных требований при отсутствии конкрет ных оснований полагать, что должностные лица поднадзорных объектов собираются нарушить закон, некоторыми прокурора ми им объявлялись предостережения только лишь потому, что в законодательстве существует какой-либо запрет по профилю соответствующей хозяйственной деятельности и предусмотрена административная ответственность за такое правонарушение).

Неправомерным является внесение предостережения в тех слу чаях, когда фактически имеет место нарушение закона. Более того, предостережение о недопустимости нарушения закона не должно объявляться наряду с уже внесенным представлением, в котором прокурор требует не только устранить имеющиеся на рушения, но и не допускать их впредь.

Важными элементами правильной организации надзорной работы прокурора, определяющими эффективность реализации каждого из средств прокурорского воздействия на правонару шителей, являются непременный контроль за выполнением предъявляемых к ним требований, оценка результативности и достаточности принятых мер. В целях повышения эффектив ности актов прокурорского реагирования прокуроры должны в каждом конкретном случае в представлениях и протестах ука зывать на необходимость их рассмотрения с участием предста вителя надзорного ведомства.

Важно, чтобы законоохранительная деятельность прокуро ров в сфере миграции непременно протекала в условиях глас ности. Существенную роль в этом играют сообщения в массме диа, практика направления в органы государственной власти и органы местного самоуправления информации о состоянии ис полнения названного законодательства и принимаемых проку ратурой мерах по обеспечению выполнения правовых предписа ний. Оправданным является распространение в СМИ сведений о высоких санкциях за правонарушения в сфере миграционных отношений, фактах строгого наказания лиц, пренебрегающих выполнением требований закона.

В.Г. Бессарабов, И.С. Викторов, Е.В. Терентьева ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН Жилищное законодательство согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Кон ституции Российской Федерации находится в совместном веде нии Российской Федерации и ее субъектов. Нормативную базу составляют Жилищный кодекс Российской Федерации (далее — ЖК РФ), Градостроительный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ).

Кроме этого, жилищные отношения регулируются указами Пре зидента Российской Федерации, иными нормативными право выми актами, принятыми на федеральном, региональном и мес тном уровнях.

Участниками жилищных отношений являются граждане, юри дические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования (п. 2 ст. 4 ЖК РФ).

ЖК РФ определяет основания возникновения жилищных прав и обязанностей (ст. 10). Это договоры и иные сделки, предусмотренные федеральным законом, а также договоры и иные сделки хотя и не предусмотренные федеральным за коном, но не противоречащие ему;

соответствующие акты го сударственных органов и органов местного самоуправления;

судебные решения;

приобретение в собственность жилого по мещения по основаниям, допускаемым федеральным законом;

членство в жилищных и жилищно-строительных кооперативах;

действия (бездействие) участников жилищных отношений или наступление событий, с которыми федеральный закон или иной нормативный правовой акт связывает возникновение жилищ ных прав и обязанностей.

Статья 17 ЖК РФ воспроизводит п. 2 ст. 288 ГК РФ, устанав ливающий назначение жилых помещений, которые предназна чены для проживания граждан. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.01.2006 № 25 утверждены Прави ла пользования жилыми помещениями.

Жилищный фонд — совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации, в зави симости от формы собственности он может быть: 1) частным (находящимся в собственности граждан и юридических лиц);

2) государственным (принадлежащим на праве собственности Российской Федерации и субъектам Российской Федерации);

3) муниципальным (находящимся в собственности муниципальных образований).

В зависимости от целей использования жилищный фонд мо жет быть: социального использования, коммерческого исполь зования, специализированный и индивидуальный. Жилищный фонд подлежит государственному учету в порядке, установлен ном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (ч. 4 ст. 19 ЖК РФ).

К компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений отно сится: установление при предоставлении жилого помещения по договору социального найма размера его общей площади в слу чае, когда до такого предоставления лицо произвело действия по уменьшению размера занимаемых жилых помещений или по их отчуждению, а также срока, в течение которого такие действия подлежат учету (ст. 57 ЖК РФ);

вопросы замены жилого поме щения, занимаемого по договору социального найма, на жилое помещение меньшего размера;

установление иных оснований замены жилых помещений (ст. 81 ЖК РФ);

включение жилого по мещения в специализированный жилищный фонд и исключение из него. Требования для отнесения жилого помещения к числу специализированных и порядок такого отнесения устанавлива ются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (ст. 92 ЖК РФ);

установление категорий граждан, подлежащих обеспечению служебными жилыми помещениями из жилищного фонда, при надлежащего субъекту Федерации (ст. 104 ЖК РФ);

установление порядка, условий предоставления жилья и пользования жилыми помещениями в домах системы социального обслуживания на селения (ст. 107).

В области управления жилищным фондом на субъект Федера ции возлагается обязанность по установлению порядка управле ния жилыми домами, все помещения в которых находятся в его собственности. Отдельные вопросы управления (например, вы бор управляющей компании) могут решаться на уровне органов местного самоуправления (п. 4 ст. 161 ЖК РФ).

Субъектами Федерации принимаются законы по регулиро ванию жилищных отношений на региональном уровне, которые должны соответствовать требованиям федерального законода тельства (ст. 13, 14, 23, 26, 49, 50, 52, 57, 156, 157, 159, ЖК РФ).

В субъектах Российской Федерации предусматривается поря док признания граждан малоимущими. В большинстве регионов согласно ч. 2 ст. 49 ЖК РФ уже приняты соответствующие зако ны, регулирующие порядок признания жителей малоимущими.

Статьей 14 ЖК РФ установлена компетенция органов мест ного самоуправления в области жилищных отношений, которые обязаны устанавливать нормы предоставления и учетной нормы площади жилого помещения по договору социального найма.

Компетенция органов государственной власти Российской Фе дерации и органов местного самоуправления в области жилищ ных отношений конкретизируется в постановлениях Правитель ства Российской Федерации: о признании помещения жилым помещением, жилого помещения не пригодным для прожива ния, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу;

о предоставлении гарантий материального, медицинского и жи лищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданс тва на период их пребывания в России;

о правилах пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жи лищных фондов, а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах;

о методике определения нормативов оценки финансовой устой чивости деятельности жилищных накопительных кооперативов;

о перечне видов доходов, учитываемых при расчете среднедуше вого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи и др.

Государственный контроль за использованием и сохраннос тью жилищного фонда независимо от его формы собственности, а также за соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям осуществляется уполномо ченными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Федерации в со ответствии с федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 12, 13 ЖК РФ).

Таким органом на федеральном уровне является Государс твенная жилищная инспекция. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.09.1994 № 1086 «О государствен ной жилищной инспекции Российской Федерации» установлено, что государственная жилищная инспекция в Российской Феде рации состоит из Главной государственной жилищной инспекции и государственных инспекций субъектов.

В соответствии со ст. 13, 14, 20 Жилищного кодекса Рос сийской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления относится осуществление регионального госу дарственного жилищного надзора и муниципального контроля.

Надзор и контроль осуществляются соответственно уполномо ченными органами исполнительной власти субъектов в порядке, установленном высшим исполнительным органом государствен ной власти субъекта, с учетом требований к организации и про ведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством Российской Федерации, и уполномоченными органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами либо зако ном субъекта и принятыми в соответствии с ним муниципальны ми правовыми актами.

Необходимо иметь в виду, что отсутствие нормативного пра вового акта Правительства Российской Федерации, определяю щего требования к организации и проведению государственного жилищного надзора, не освобождает субъекты от обязанности регламентировать данные правоотношения. В противном случае необходимо решать вопрос о понуждении органов власти субъек тов к принятию соответствующего нормативного правового акта.

Федеральный закон от 30.12.2004 № 215-ФЗ «О жилищных накопительных кооперативах» определяет правовые, экономи ческие и организационные основы деятельности жилищных на копительных кооперативов по привлечению и использованию помещений на территории Российской Федерации в целях пере дачи их в пользование и после внесения паевых взносов в пол ном объеме в собственность членам жилищных накопительных кооперативов, устанавливает гарантии защиты прав и закон ных интересов граждан — членов жилищных накопительных кооперативов (ст. 1). Закон закрепляет основные требования к обеспечению финансовой устойчивости деятельности коопе ративов (ст. 47).

Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве домов и иных объектов недвижимос ти и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» регулирует отношения, связанные с привлечением средств граждан и юридических лиц для доле вого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства. За кон регламентирует осуществление государственного регулиро вания, контроля и надзора в области долевого строительства, закрепляет полномочия контролирующего органа, однако конк ретно не называет этот орган.

Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государс твенной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» закрепляет гарантии реализации права на жилище. Госу дарственная регистрация — это доказательство существования зарегистрированного права, которое оспорено может быть толь ко в суде (ст. 2).

Федеральный закон от 05.04.2003 № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одино ко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» определя ет перечень видов доходов, учитываемых при расчете средне душевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего граж данина для оказания им государственной социальной помощи, в том числе по реализации права на жилище.

Закон Российской Федерации от 04.07.1991 № 1541- «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»

устанавливает основные принципы осуществления приватиза ции государственного и муниципального жилищного фонда соци ального использования на территории Российской Федерации, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище;

призна ет, что приватизация жилых помещений — бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на доброволь ной основе занимаемых ими жилых помещений в государствен ном и муниципальном жилом фонде.

Кроме законов в рассматриваемой сфере действуют Поста новления Правительства Российской Федерации: от 17.12. № 1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011–2015 годы», определяющее организационно-распоряди тельные основы государственной жилищной политики и ее при оритетные направления;

от 21.12.2011 № 1077 «О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2012–2014 годы», которым утверждены федеральные стандар ты оплаты жилого помещения и коммунальных услуг в среднем по Российской Федерации и по субъектам Российской Федера ции;

от 21.12.2004 № 817 «Об утверждении перечня заболева ний, дающих инвалидам, страдающим ими, права на дополни тельную жилую площадь».

1. ОРГАНИЗАЦИЯ И ЗАДАЧИ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН Определение предмета прокурорского надзора за исполне нием законов имеет существенное значение для уяснения смыс ла надзорной деятельности и отграничения его от иных видов государственного контроля. Исходя из требований ст. 21 Феде рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» пред метом прокурорского надзора за исполнением законов в сфере реализации жилищных прав являются:

соблюдение положений о праве на жилище, закрепленных в Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации и регу лирующих отношения в сфере реализации права на жилище, федеральными органами исполнительной власти, представи тельными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и не коммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых (принима емых) указанными выше органами и должностными лицами по вопросам, регулирующим отношения в сфере реализации прав граждан на жилище.

Материалы прокурорской практики показывают, что эффек тивность прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав граждан в немалой степени зависит от его правильной ор ганизации, что дает возможность прокурору обеспечивать пол ноту использования предоставленных ему законом полномочий по выявлению, устранению и предупреждению правонарушений в жилищной сфере.

При реализации прокурорского надзора за исполнением за конодательства в сфере реализации жилищных прав граждан прокуроры обязаны соблюдать требования, изложенные в п. ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федера ции», о том, что:

при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы;

проверки исполнения законов проводятся на основании посту пившей в органы прокуратуры информации о фактах наруше ния законов, требующих принятия мер прокурором.

Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» требует от всех подчиненных прокуроров акцен тировать внимание на защите закрепленных в Конституции Рос сийской Федерации жилищных прав граждан.

Действующее указание от 15.09.2003 № 7/3-1-991- «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан в жилищ но-коммунальной сфере» также необходимо учитывать при реор ганизации надзорной деятельности прокуратуры.

Исходя из требований, изложенных в указанных выше доку ментах, основными задачами прокурорского надзора за испол нением законодательства в сфере жилищных прав граждан сле дует считать:

своевременное выявление нормативных правовых актов и их проектов, противоречащих нормам ЖК РФ, иным федераль ным и региональным законам, и принятие своевременных мер по их отмене или изменению;

регулярный анализ и обобщение состояния законности в сфере жилищных прав граждан;

своевременное выявление нормативных правовых актов, проти воречащих нормам ЖК РФ, иным федеральным и региональ ным законам, и принятие своевременных мер по их отмене;

осуществление целенаправленного упреждающего надзора за соблюдением законов в деятельности органов жилищного контроля, которые наделены полномочиями по проведению надзорно-контрольной деятельности;

обеспечение полноты, своевременности выявления и предуп реждения нарушений жилищных прав граждан, в том числе в сфере предоставления жилья по договорам социального найма нуждающимся в нем малоимущим гражданам, а также приватизации жилых помещений;

выявление и устранение нарушений законов в ходе реализа ции «Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011– 2015 годы»;

обеспечение привлечения должностных лиц, виновных в нару шении жилищного законодательства, к установленной зако ном ответственности.

Высокая эффективность надзорных мероприятий во многом определяется уровнем и качеством ее информационно-анали тического обеспечения, особенность которого состоит в том, чтобы сведения о совершенных правонарушениях в жилищной сфере поступали в прокуратуру своевременно из всех действую щих на поднадзорной территории носителей информации.

Источниками информации о правонарушениях в жилищ ной сфере, которые используются прокурорами при подготовке и проведении надзорной проверки, могут быть:

нормативные правовые акты (их проекты) органов государс твенной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по жилищным вопросам;

правовые акты и иные документы жилищных органов (департа ментов, управлений, отделов и др.).



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 14 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.