авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
-- [ Страница 1 ] --

МОСКОВСКИЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ НАУЧНЫЙ ФОНД

ЛЕОНТЬЕВСКИЙ ЦЕНТР

Местная экономическая политика

в России:

очерк становления и трансформации

(1995 – 2005 гг.)

Москва

2006

УДК 338.24 (470)

ББК 65.9 (2 Рос) - 1

М 53

Редакционная коллегия серии «Независимый экономический анализ»:

к.э.н. В.Б. Беневоленский, д.ю.н. Ч.А. Кэдвелл,

д.э.н. Л.И. Полищук, проф. д.э.н. Л.И. Якобсон.

Местная экономическая политика в России: очерк становления и трансформации (1995–2005 гг.). / Научный редактор – д.э.н. Б.С. Жихаревич. Серия «Научные док лады: независимый экономический анализ», № 176. М.: Московский общественный научный фонд;

Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2006. – 152 с.

В публикации приводится обзор отечественного опыта разработки и реализации местной экономической политики в период 1995–2005 гг., а также анализ влияния реформы местного самоуправления 2005 г. на возможные инструменты и приоритеты местной экономической политики. Представлены описания истории развития местной экономической политики в Новосибирске, Гатчине, Обнинске и Сургуте. Книга подготовлена по результатам серии исследовательских проектов Леонтьевского центра, выполненных при поддержке Московского общественного научного фонда.

Издание может быть полезно сотрудникам органов государственной власти и местного самоуправления, представителям деловых кругов и предпринимательских объединений.

Мнения, высказанные в докладах серии, отражают исключительно личные взгляды авторов и не обязательно совпадают с позициями Московского обществен ного научного фонда.

Книга распространяется бесплатно.

ISBN 5-89554-307- © Московский общественный научный фонд, 2006.

© Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2006.

СОДЕРЖАНИЕ О серии «Независимый экономический анализ»......................................... Предисловие........................................................................................................ 1. Основы местной экономической политики.............................................. 1.1. Теоретические основания и зарубежный опыт местной экономической политики.......................................................................................................................... 1.2. Становление МСУ в России – контекст для появления и развития МЭП......... 2. Местная экономическая политика в России: десять лет трансформации.

................................................................................................ 2.1. Используемые инструменты местной экономической политики....................... 2.2. Обзор практики местной экономической политики............................................ 2.3. Участие предпринимательских структур в формировании местной экономической политики.............................................................................................. 3. Опыт разработки и реализации местной экономической политики. 3.1. Новосибирск........................................................................................................... 3.2. Гатчина.................................................................................................................... 3.3. Обнинск................................................................................................................... 3.4. Сургут................................................................................................................... 4. Местная экономическая политика после реформы местного самоуправления.............................................................................................. 4.1. Реформа местного самоуправления и ее реализация........................................ 4.2. Последствия реформы МСУ для местной экономической политики.............. 4.3. Приоритеты и инструменты местной экономической политики после реформы....................................................................................................................... 5. Частно-государственное партнерство как механизм реализации местной экономической политики.............................................................. 5.1. Теоретические аспекты взаимодействия частного и общественного секторов....................................................................................................................... 5.2. Практика частно-государственного партнерства на муниципальном уровне 5.3. Рекомендации по формированию и реализации проектов частно государственного партнерства................................................................................... Сведения об авторах...................................................................................... Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр»................................................................................... Программа поддержки независимых экономических аналитических центров в Российской Федерации............................................................... О СЕРИИ «НЕЗАВИСИМЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ»

С 2003 года Московский общественный научный фонд выпускает серию «Независимый экономический анализ». В изданиях серии представлены работы участников Программы поддержки независимых экономических аналитических центров в Российской Федерации. Эти публикации знакомят российского и зару бежного читателя с научно-аналитическим потенциалом сообщества негосударст венных некоммерческих центров прикладного экономического анализа. Издания серии включают как работы прикладного характера (жанр аналитической записки – узкопрофильного тематического доклада – основной тип продукта центров– участников программы), объединенные в тематические сборники, так и более круп ные монографические работы (работы этого жанра должны убедительно продемон стрировать, что профессиональная компетенция центров-участников программы стоит на прочном научном и методологическом фундаменте).

Общественная роль негосударственных некоммерческих центров приклад ного экономического анализа состоит в расширении доступности профессиональной экономической экспертизы. Не подменяя собой академические институты в сфере фундаментальных исследований или аналитические структуры профильных мини стерств и ведомств в сфере разработки конкретных планов экономических действий, сообщество самостоятельных профессиональных аналитиков способно дать незави симый прогноз последствий тех или иных решений, рекомендовать заинтересован ным ведомствам альтернативы, разглядеть среднесрочные и долгосрочные тенден ции развития и привлечь общественное внимание к необходимости действий. Сооб щество представляет собой ресурс для политических партий и общественных дви жений, ориентированных на нужные обществу реформы. В условиях кадрового го лода в регионах некоммерческие центры прикладного экономического анализа яв ляются действенным инструментом повышения качества принимаемых решений на уровне регионов и муниципальных образований.

Издания серии обеспечивают широкое распространение результатов Про граммы, стимулируют дискуссию практически по всему кругу актуальных проблем экономических и социальных реформ в России.

Полную информацию о вышедших изданиях и сами публикации можно по лучить в Московском общественном научном фонде. За контактной информацией рекомендуется обращаться на сайт фонда в Интернете по адресу: www.mpsf.org.

Редакционная коллегия серии «Независимый экономический анализ»

Предисловие ПРЕДИСЛОВИЕ Местную экономической политику (МЭП) в самом общем виде можно охарактеризовать как комплекс мер регулирующего воздействия на экономику, осуществляемый органами местной власти или при их уча стии.

Необходимость МЭП обусловлена потребностью в регулировании рыночной экономики со стороны общества, потребностью в территориаль ной организации хозяйственной деятельности, заинтересованностью субъ ектов хозяйствования в организующей деятельности по улучшению мест ной среды производства. Фактически МЭП является формой регулирования местной экономики со стороны местных властей, она затрагивает сферы торговли, труда, безопасности, транспорта, финансов и т.д. Важнейшими элементами экономической политики выступают: система налогообложе ния;

система регулирования естественных монополий (уровень тарифов и иных платежей, регулируемых местными властями);

хозяйственный климат – уровень административных барьеров и трансакционных издержек;

систе ма поддержки предпринимательства, включая информирование и обучение предпринимателей и менеджеров, развитие деловой инфраструктуры;

под держка отдельных отраслей и др.

Понятно, что полноценная МЭП возможна при полноценном мест ном самоуправлении. Поэтому история МЭП в современной России нераз рывно связана с историей становления местного самоуправления (МСУ).

В настоящей публикации приводится обзор отечественного опыта разработки и реализации МЭП в период 1995–2005 гг., а также анализ влия ния реформы МСУ на возможные инструменты и приоритеты МЭП после 2005 г. В исследуемое десятилетие местным властям приходилось решать множество острейших проблем: формировать муниципальное хозяйство, принимая на баланс сбрасываемые предприятиями объекты инженерной и социальной инфраструктуры;

помогать предприятиям решать проблемы неплатежей и взаимозачетов;

учиться содействию занятости и поддержке малого бизнеса, осваивать стратегическое планирование и методы привле чения инвесторов, выпускать муниципальные займы, налаживать зонирова ние территории и улаживать земельные споры. На фоне постоянно (и порой весьма резко) меняющегося законодательства, неустойчивой экономиче Местная экономическая политика в России ской конъюнктуры, административной и бюджетной реформ все это было, мягко говоря, не просто.

Сравнительно свободное бюджетное и налоговое законодательство второй половины 1990-х гг. позволяло местным органам власти использо вать имеющиеся налоговые полномочия для предоставления хозяйствующим субъектам разнообразных налоговых льгот. Доставшаяся в наследство му ниципальная собственность сделала муниципалитеты монополистами на рынках земли и недвижимости, став одним из существенных ресурсов, ис пользовавшихся для регулирования деловой активности. С конца 1990-х гг.

и началом процесса перестройки межбюджетных отношений, ужесточением бюджетного и налогового законодательства степень финансовой самостоя тельности муниципалитетов значительно снизилась. Сузились и возможно сти местных властей в проведении самостоятельной экономической поли тики. Реформа МСУ еще более урезала свободу действий местных властей по регулированию экономики, выдвинув на первый план такие инструмен ты, как регулирование землепользования и частно-государственное парт нерство.

Эти процессы довольно слабо отражены в научных публикациях.

Благодаря поддержке Московского общественного научного фонда Леонть евский центр сумел за последние годы провести серию исследований, пыта ясь ответить на следующие вопросы:

• Каким образом происходит формирование МЭП и как она оформ ляется в виде документов?

• Какие субъекты оказывают влияние на формирование МЭП, какова роль делового сообщества?

• Каковы содержание (целевая направленность, используемые инст рументы) и эффективность МЭП?

• Как реформа МСУ повлияет на возможности для проведения МЭП?

• Каковы перспективы использования частно-государственного партнерства как инструмента реализации МЭП?

Предисловие Частично результаты этих исследований уже были опубликованы в малотиражных изданиях Леонтьевского центра1, в данной книге они систе матизированы и дополнены.

В ходе исследований было проведено несколько публичных обсуж дений данной темы. В частности, удобной дискуссионной площадкой стали круглые столы в рамках ежегодных общероссийских форумов лидеров стратегического планирования, проводимых в Санкт-Петербурге и соби рающих представителей региональных и муниципальных властей.

При анализе российской практики авторы опирались на результаты нескольких опросов и многочисленных интервью, в проведении которых большая роль принадлежит Клубу городов и регионов – стратегов и Ассо циации специалистов по экономическому развитию территорий (АССЭТ).

Авторы благодарны всем участникам прошедших обсуждений, интервью и анкетирования.

В публикации сделаны определенные обобщения опыта многих муниципалитетов по результатам обработки анкет. Кроме того, использова лись и монографические описания опыта отдельных городов. Большой ин терес представляют аналитические обзоры МЭП, написанные либо непо средственными участниками событий (Новосибирск, Гатчина), либо внеш ними наблюдателями, позволяющие ярко представить себе живую и подчас драматическую историю попыток местных властей российских городов влиять на экономическое развитие.

Авторский коллектив: Б.С. Жихаревич, Н.Б. Жунда, О.В. Русецкая.

Авторами обзоров (глава 3) являются: Ю.Б. Алферов (Обнинск), М.В. Добры нина (Сургут), Г.А. Коломенский (Гатчина), В.М.Чистяков (Новосибирск).

Автор п. 2.1. – С.Р. Хуснутдинова (Казань).

Научный редактор – д.э.н. Б.С. Жихаревич.

Участие предпринимательского сообщества в выработке и реализации экономиче ской политики: опыт и рекомендации. – СПб.: Международный центр социально экономических исследований «Леонтьевский центр», 2004. – 24 с.;

Частно-государ ственное партнерство при реализации стратегических планов: практика и рекомен дации. – СПб.: Международный центр социально-экономических исследований «Леонтьевский центр», 2005. – 32 с.;

Местная экономическая политика в России: до и после 2005 года. – СПб.: Международный центр социально-экономических иссле дований “Леонтьевский центр”, 2006. – 32 с.

Местная экономическая политика в России 1. ОСНОВЫ МЕСТНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ 1.1. Теоретические основания и зарубежный опыт местной экономической политики 1.1.1. Сущность, основные направления и инструменты экономической политики Сущность местной экономической политики Для нормального функционирования экономики любое общество нуждается в регуляторных механизмах. Власти каждой страны проводят экономическую политику, под которой можно понимать всякое регулирую щее воздействие на экономику со стороны органов, находящихся под поли тическим контролем.

Экономическая политика осуществляется на всех уровнях террито риальной иерархии общества – центральном, региональном, местном. На каждом уровне вырабатываются свои цели, применяются специфичные для данного уровня инструменты, действуют отдельные субъекты экономиче ской политики. При этом постоянно актуальным остается вопрос о распре делении компетенций: а на каком именно уровне власти должны осуществ ляться функции регулирования экономики, что следует делать на уровне центрального правительства, а что на местах в рамках местного самоуправ ления? И более того: а до какой степени вообще властям всех уровней сле дует заниматься регулированием экономики? Современными мировыми тенденциями являются, во-первых, либерализация и дерегулирование, т.е.

отказ государства от многих функций по регулированию экономики, и, во вторых, децентрализация и деконцентрация – делегирование полномочий на низшие уровни в соответствии с “принципом субсидиарности”. В России, впрочем, последняя реформа государственной власти, незначительно сни зив роль государства в целом, привела к сосредоточению большей части полномочий по регулированию экономики не на уровне местного само управления, а на уровне субъектов федерации и центральном уровне.

Для центрального уровня (уровня экономики страны в целом) в ка честве целей может быть выдвинуто устойчивое экономическое развитие в 1. Основы местной экономической политики интересах общего блага, финансовая стабилизация, смягчение отраслевых и региональных диспропорций, создание преимуществ для национальной эко номики в международной конкуренции. Инструментами здесь будут: хозяй ственное и общегражданское законодательство, денежно-финансовое регулирование, валютное регулирование, развитие госсектора в экономике, а также такие макрорегуляторы, как кредитная ставка центрального банка, размер таможенных пошлин, минимальная заработная плата, налоговые ставки. Кроме того, на центральном уровне вырабатываются региональная и отраслевая политики (региональный и отраслевой срезы центральной эко номической политики), обычно предполагающие льготы или прямые влива ния за счет центральных ресурсов в определенные регионы и отрасли. В качестве субъектов, вырабатывающих и реализующих центральную эконо мическую политику, выступают государственные или уполномоченные го сударством институты, принимающие ответственные хозяйственно политические решения и тем самым воздействующие на формирование экономического строя, структуры хозяйства и течение самого экономиче ского процесса. Это, прежде всего, парламент, президент, правительство, центральный банк. Кроме того, определенные задачи берут на себя органи зации экономического самоуправления: торгово-промышленная палата, профсоюзы, ассоциации предпринимателей.

Местную экономическую политику можно рассматривать как комплекс мер регулирующего воздействия на экономику, осуществляемый в интересах местного населения органами местной власти или при их уча стии в рамках определенной концепции, направленной на расширение эко номического потенциала территории и повышение эффективности его использования, усиление конкурентоспособности местных предприятий посредством создания лучших общих условий производства, благоприятно го хозяйственного климата2. В условиях рыночной экономики местные власти, не вмешиваясь непосредственно в дела предприятий, весьма актив ны в экономической политике, направленной на поддержку местного бизне са, привлечение инвестиций, внедрение технических новшеств. Города, ме стные власти которых наиболее успешны в такой деятельности, получают более благоприятные условия для экономического и социального развития.

Жихаревич Б.С. Современная экономическая политика городских и региональных властей. СПб.: ИСЭП РАН. – 1995.

Местная экономическая политика в России Особенно необходима активная экономическая политика в периоды струк турных перемен, когда надо поддержать новые растущие отрасли, смягчить последствия падения производства и увольнений в отсталых отраслях, дать импульсы новым технологиям. В условиях переходной экономики и эконо мических реформ в содержании местной экономической политики особое место занимают процессы, связанные с институциональными изменениями в экономике – приватизацией, формированием местного хозяйственного регулирования, созданием систем регистрации недвижимости, образовани ем рыночной инфраструктуры.

Определяющими признаками местной экономической политики яв ляются:

• субъект местной экономической политики – местные органы власти, обладающие необходимой самостоятельностью в фор мировании и реализации местной экономической политики.

Практически о местной экономической политике можно гово рить только при наличии независимого местного самоуправле ния;

• ориентация местной экономической политики на интересы ме стного сообщества, при учете интересов региона и страны в це лом;

• наличие механизмов вовлечения в разработку и реализацию местной экономической политики широкого круга заинтересо ванных хозяйственных и политических структур, действующих в городе.

Конечной целью местной экономической политики служит рост качества жизни путем обеспечения эффективной занятости и создания на дежной налоговой базы для местного бюджета, позволяющей реализовы вать необходимые социальные программы. Основная задача местной эко номической политики – создание благоприятных условий для развития эко номики путем совершенствования “мягких” и “жестких” факторов среды производства. К первым относится хозяйственный климат и его состав ляющие (хозяйственное регулирование, доступность финансовых и кон сультационных услуг, наличие программ финансовой поддержки бизнеса, открытая позиция местных властей, консенсус политических сил, качество среды жизнедеятельности). К “жестким” факторам – хозяйственная инфра структура: транспорт, связь, земельные участки, производственные поме щения и т.п.

1. Основы местной экономической политики Можно условно различать этапы формирования и реализации мест ной экономической политики. На этапе формирования обосновываются и выбираются приоритетные направления развития экономики города и сфе ры деятельности местных властей, а также разрабатывается экономическая стратегия города. На этапе реализации местные власти и созданные при их участии общественно-частные организации осуществляют намеченный ком плекс мер по стимулированию экономики.

Влияние местных властей на местное хозяйство в большинстве стран с рыночной экономикой ограничено, и возможности непосредствен ной поддержки экономики и воздействия на местные предприятия не очень велики. Это объясняется защитой принципов свободной конкуренции, це лями предотвращения коррупции и произвола местных чиновников. Закон, как правило, не позволяет резко варьировать налоговые ставки. В Герма нии, например, запрещено освобождать предприятия, частично или полно стью, от налога на производство. Поэтому содействие экономике должно ограничиваться определенными услугами. Задача местных властей – сде лать эти услуги настолько полезными, чтобы предприятия захотели размес титься на их территории и общая экономическая активность повышалась.

При этом города, как и предприятия, соревнуются, конкурируют между собой. Отличие лишь в том, что города предлагают среду производ ства, а не товары для населения или основные средства производства. Ус пешность местной экономической политики, в конечном счете, означает успех в этой конкурентной борьбе.

Понятие конкурентоспособности становится ключевым для мест ной экономической политики. Конкурентоспособность понимается двоя ко: и как способность отдельного предприятия города успешно существо вать на своем рынке, и как способность хозяйственного климата, созда ваемого властями города, поддерживать и ускорять рост конкурентоспо собных предприятий. На первом плане стоит задача предоставления хоро шо освоенных производственных площадей и содействие предприятиям в деле максимально быстрого получения необходимых разрешений на строи тельство. Разумеется, огромное значение имеет и общее состояние инфра структуры, ее преимущества перед другими местами. Учитываются и “мяг кие” местные факторы качества жизни, например, широкий выбор школ, возможностей для отдыха, культурной и спортивной жизни и т.д.

Местная экономическая политика в России Основные направления местной экономической политики С 1960-х годов политика, направленная на поддержку экономиче ского развития за рубежом, пережила три этапа эволюции. На каждом из них появлялось новое понимание приоритетов экономической политики, и формировались новые инструменты их реализации. В табл. 1 представлено краткое описание каждого этапа.

Таблица 1.

Эволюция местной экономической политики Этапы Приоритеты Инструменты • Привлечение инвестиций в • Гранты (крупные безвоз Пер вый: производственные мощности, мездные перечисления) 1960-е – • Предоставление субсидиро в первую очередь прямые начало иностранные (внешние) инве- ванных займов, нацеленных 1980-х стиции преимущественно на привлече • Инвестиции в объекты фи- ние инвестиций в производст зической инфраструктуры венные объекты • Налоговые каникулы • Субсидирование инвестиций в объекты физической инфра структуры • Дорогостоящие подходы, направленные на снижение про изводственных издержек для привлечения новых предпри ятий • Удержание и развитие су- • Прямые формы поддержки Второй:

1980-е – ществующих предприятий отдельных предприятий середи- • Приток внешних инвести- • Бизнес–инкубаторы и техно на ций, но теперь уже нацелен- парки 1990-х • Консультации и тренинги для ных на определенные сектора или географические районы малого и среднего бизнеса • Техническая (методическая) помощь 1. Основы местной экономической политики • Программы поддержки для начинающих предпринимателей • Инвестиции в инфрастукту ру, как жесткую (физическую), так и мягкую (институциональ ную) • Создание делового клима- • Разработка цельной (единой) Третий:

Вторая та, способствующего разви- стратегии для содействия росту полови- тию бизнеса в целом местных компаний на 1990- • Инвестиции в развитие ин- • Обеспечение конкурентоспо -х ституциональной инфраструк- собного инвестиционного кли туры мата • Развитие частно-общест- • Поддержка и поощрение со венного партнерства трудничества и сетевого взаи • Поддержка притока част- модействия (кооперации) • Поощрение развития бизнес ных инвестиций для произ водства общественных благ кластеров • Привлечение внешних ин- • Поощрение повышения ква вестиций исключительно на лификации и качества рабочей целевой основе для повыше- силы • Привлечение внешних инве ния конкурентных преиму ществ стиций в поддержку развития кластеров • Поддержка роста качества жизни Источник: Всемирный Банк. http://www.worldbank.org/urban/led/ Как видно, с каждым последующим этапом в развитии местной экономической политики все большее значение приобретали те направле ния, реализация которых предполагает тесное взаимодействие с бизнесом.

Таким образом, реализация самой экономической политики на современном этапе невозможна без организации диалога с предпринимательским сооб ществом.

Местная экономическая политика в России Характерна эволюция местной экономической политики в Ка наде3. Со времен Второй мировой войны власти всех уровней управления – муниципальные, провинциальные и федеральные – содействуют процессам создания богатства в частном секторе путем формирования местной эконо мической политики, а также специальных агентств и департаментов для ее реализации. Исторически региональные программы экономического разви тия были сфокусированы на развитии промышленности или ее расширении на определенных территориях. В начале 60-х гг. были организованы такие федеральные департаменты и агентства, как Агентство развития территорий (Area Development Agency), Департамент регионального экономического развития (Department of Regional Economic Expansion), Департамент регио нального промышленного развития (Department of Regional Industrial Expansion), Агентство развития Атлантической Канады (Atlantic Canada Opportunities Agency), Организация «Экономическая диверсификация Запа да» (Western Economic Diversification) и Федеральная инициатива по эконо мическому развитию Северного Онтарио (Federal Economic Development Initiative in Northern Ontario). Затем некоторые из этих организаций были расформированы, некоторые возникали вновь под новыми именами. В 60-х и начале 70-х гг. некоторые провинции реализовывали свои собственные, построенные по принципу “сверху вниз”, программы регионального эконо мического развития. Урок, полученный из четырех десятилетий вовлечения общественного сектора в региональное экономическое развитие Канады, чрезвычайно прост – даже вложение огромных денег из государственных источников в реализацию программ развития регионов, разработанных верхним уровнем управления, не гарантирует ожидаемых результатов. В действительности сейчас можно увидеть лишь небольшие результаты затрат миллиардов долларов, вложенных в содействие промышленному развитию слаборазвитых регионов страны. Большинство этих регионов и в 2001 г.

имели постоянно высокий уровень безработицы и доходы семей ниже сред него национального уровня.

На уровне коммун надежда на внешние инвестиции просто не явля ется реальной экономической стратегией. В Канаде инвестиции в промыш ленные предприятия в течение последних лет сокращаются. Обычно допол Стратегическое планирование экономического развития: 35 лет канадского опыта.

Научный редактор – д.э.н. Б.С.Жихаревич. – СПб.: Международный центр социаль но-экономических исследований “Леонтьевский центр”, 2004. – 288 с.

1. Основы местной экономической политики нительные производственные мощности внутри фирм появляются в резуль тате расширения существующих мощностей за счет организации совмест ных предприятий с другими компаниями или за счет покупки производст венных мощностей других предприятий. Поэтому большинство коммун вряд ли сможет привлечь инвестиции в промышленность для реализации проектов, начинающихся с «нулевого цикла». Такое возможно только, если у коммуны есть очень заметные преимущества для размещения производст ва. И неудивительно, что в наиболее неблагоприятном положении оказались коммуны, которые получали целевые льготы при реализации традиционных региональных программ, разработанных на более высоком уровне. Привле чение новых инвестиций в промышленность извне, которое было необхо димым условием реализации большинства программ экономического раз вития коммун, разработанных в прошлом на государственном уровне, было очень затруднительно и даже в случае успеха редко приводило к созданию устойчивой экономической базы коммуны. Предприятия, которых подтал кивали к размещению в экономически непривлекательных местах, обычно были первыми, кто покидал коммуны навсегда, как только обещанные предприятиям льготы и субсидии переставали компенсировать достаточно высокие издержки, связанные с неоптимальным местом размещения. Расчет на поддержку “сверху” местного экономического развития с помощью пе рераспределения денежных потоков или трансфертов больше не является реалистичным.

Провал вмешательства “сверху” в процессы местного экономиче ского развития имел и один положительный результат. Сейчас все больше и больше признается, как на провинциальном, так и на федеральном уровнях, что разработка именно на уровне коммун программ местного экономиче ского развития, ориентированных на потенциал жителей и содействующих формированию локальных взаимосвязей и партнерств, дает возможность коммунам самим строить свое экономическое будущее. Участие местных властей в экономическом развитии рассматривается сегодня как оптималь ный способ содействия устойчивому экономическому росту и развитию. По общему правилу, для большинства коммун не меньше 80% от общего коли чества новых рабочих мест будет создано на фирмах и предприятиях, уже размещенных в коммуне. В небольших удаленных регионах этот процент обычно еще выше.

В настоящее время в дискуссиях по поводу государственной поли тики чаще всего повторяется термин «партнерство». Различные виды парт Местная экономическая политика в России нерства – между уровнями управления, между частным и общественным сектором, между различными видами бизнеса и профессиональными орга низациями, между различными социальными и профессиональными груп пами, между регионами и между коммунами – поддерживаются правитель ственными программами экономического развития, общей целью которых является стимулирование экономического развития в Канаде «снизу».

С 50-х до середины 70-х гг. основное внимание большинство муни ципальных администраций уделяло промышленному развитию и, соответ ственно, так и назывались отделы муниципалитетов. Руководители этих отделов обычно именовались “промышленными комиссарами” или “инду стриальными девелоперами” (“индустриализаторами”). Они в основном имели дело с формированием, обслуживанием и продажей земельных уча стков под промышленное строительство. Это было время преимуществен ного развития отраслей тяжелой промышленности, погони за внешними инвестициями в промышленность, попыток улучшить сложную во многих регионах ситуацию с помощью вышеупомянутых программ регионального развития, которые насаждались с более высокого уровня управления. С конца 50-х гг. официальные ассоциации специалистов по промышленному развитию были созданы во многих провинциях Канады. Национальная “ор ганизация-зонтик” – Ассоциация специалистов по промышленному разви тию Канады – была образована в 1968 г. С середины 70-х гг. деятельность в сфере местного экономического развития все больше диверсифицировалась, и в 80-х гг. это выразилось в переименовании профессиональных ассоциа ций. Сейчас все ассоциации носят название экономических, а не промыш ленных ассоциаций. Так, Национальная ассоциация специалистов по про мышленному развитию Канады в 1989 г. была переименована в Канадскую ассоциацию специалистов по экономическому развитию (КАСПЭР) (www.edac.ca). С конца 1970-х гг. муниципальные организации занимаются все большим количеством направлений в области экономического развития, они называются обычно отделами экономического или промышленного развития и в большинстве случаев финансируются за счет местного бюдже та. Они уделяют внимание, в первую очередь, поддержке развития уже су ществующего в коммунах бизнеса, а не привлечению внешних инвестиций.

Специалисты по экономическому развитию в канадских коммунах непо средственно участвуют в деятельности по укреплению и диверсификации местной экономики. Эта деятельность охватывает широкий диапазон: стра тегическое планирование экономического развития, содействие местному 1. Основы местной экономической политики предпринимательству, консультирование малого бизнеса, посещение кор пораций, сбор данных по состоянию местной экономики и управления, со действие стратегическим союзам и партнерству, восстановление центров городов и т.д. Также актуальными остаются такие традиционные сферы деятельности, как аккумулирование земли, обслуживание, маркетинг участ ков, выделяемых под застройку промышленным и торговым инвесторам, и привлечение инвестиций. Центром всей деятельности по экономическому развитию является информация. Все специалисты по проблемам экономи ческого развития участвуют, тем или иным способом, в сборе, анализе и распространении информации по всем аспектам местной экономики.

Традиционные попытки привлечь инвестиции (обычно уводя их из соседнего муниципалитета) сегодня составляют лишь малую часть совре менных содержательных комплексных мероприятий экономического разви тия. Сегодня в центре внимания базисные составляющие экономической деятельности, а именно:

• привлечение квалифицированной рабочей силы и профессио нальное обучение имеющегося населения;

• извлечение прибыли из технологий и улучшенное использова ние технологий в деловых процессах;

• совершенствование доступа к финансовым капиталам;

• совершенствование общей экономической инфраструктуры;

• формирование навыков лидерства у предпринимателей, в местном правительстве и у специалистов по экономическому развитию.

Местные власти стремятся усилить способности собственной мест ной экономики производить материальные блага, создавать ценности, со вершенствовать продуктивность и конкурировать в международном мас штабе. При этом они играют несколько ролей. Первая – роль стратега, вы являющего движущие силы, формулирующего видение и контролирующего процесс и результаты. Вторая – роль руководителя, создающего партнерст ва, союзы, консенсус и обеспечивающего поддержку. Третья – роль посла, являющегося участником переговоров по вопросам, выходящим за рамки местного управления. Четвертая – роль организатора выполнения функций местного самоуправления, имеющих влияние на экономику, таких как обес печение материальной инфраструктурой. И, наконец, роль снабжения ресурсами для мероприятий по экономическому развитию.

Местная экономическая политика в России Основные направления местной экономической политики:

• поддержка местного бизнеса, особенно малого и начинающего;

• привлечение фирм и внешних инвестиций;

• поддержка внутренних инвестиций, содействие расширяющем ся предприятиям в поиске зданий и участков;

• содействие инновациям, распространению передовых техноло гий, росту качества;

• укрепление имиджа города.

Рассмотренные направления в сочетании образуют различные типы местной экономической политики. По основному объекту воздействия раз личаются следующие типы местной экономической политики:

• ориентированная на капитал: такая местная политика на правлена на приток капитала извне, стимулирование внутрен них инвестиций, работу с внешними и местными инвесторами;

• ориентированная на рабочую силу и качество трудовых ре сурсов: основное внимание уделяется повышению квалифика ции, созданию возможностей для учебы, образования, улучше ния условий жизни для того, чтобы повысить качество трудо вых ресурсов, сделать город привлекательным для проживания, уменьшить риск оттока высокообразованных кадров;

• ориентированная на инновации: в центре внимания находят ся инновационные процессы, распространение информации о достижениях научно-технического прогресса и стимулирование их применений в экономике;

• ориентированная на технологию: здесь центральным объек том становятся технологии, их разработка и распространение;

упор делается на создании технологических парков, информа ционных сетей, центров передачи технологий, инновационном климате;

• ориентированная на коммуникации: главным звеном счита ются транспортные, энергетические, информационные сети и коммуникации, их совершенствование должно дать импульс экономическому развитию;

• ориентированная на экономическую среду: здесь упор дела ется на создание благоприятного хозяйственного климата, на 1. Основы местной экономической политики дежной инфраструктуры, многообразия услуг для предприни мателей, продуктивного сочетания разных отраслей;

• ориентированная на отдельные типы предприятий: глав ным объектом такой местной политики объявляются опреде ленные типы предприятий или определенные фазы развития предприятий, например, вновь созданные, быстро растущие, малые, средние или крупные и т.п., поддержка этих типов или фаз должна способствовать развитию всех секторов экономики;

• ориентированная на локальные территории в границах го рода, где осуществляется комплексная реконструкция с разви тием производственной, обслуживающей и жилой функций.

Инструменты местной экономической политики Для реализации местной экономической политики используются два больших блока инструментов: а) меры по развитию инфраструктуры и общих условий среды производства и жизнедеятельности;

б) пакет стиму лов (финансовых и нефинансовых) для поощрения определенных действий отдельных хозяйственных субъектов (табл. 2).

Таблица 2.

Инструменты местной экономической политики Развитие инфра- Расширение производственной инфраструктуры структуры (транспортные пути, местные системы тепло-, водо-, газо-, электроснабжения и удаления отходов и т.д.) Подготовка территории для промышленных пред приятий Очистка заброшенных территорий и восстановление участков для строительства предприятий Строительство технопарков и специальных произ водственных помещений для размещения предпри ятий Расширение социально-бытовой инфраструктуры Местная экономическая политика в России Управление му- Скупка земельных участков (политика создания за ниципальной не- пасов земли) движимостью Продажа предприятиям муниципальных земельных участков Предоставление участков в долгосрочную аренду Продажа земельных участков для строительства жилья работникам предприятий Планирование Выделение производственных зон в планах исполь землепользования зования и застройки земельных участков и выдача разре- Учет в планах использования территорий сущест шений на строи- вующих или предполагаемых пожеланий производ тельство ственных предприятий Рассмотрение предварительных запросов и заявок на строительство Помощь в подборе участков под застройку, ускоре ние официальной процедуры оформления и выдачи разрешений на строительство Финансовая по- Пособия, гранты мощь Предоставление займов и помощь в их получении Выдача гарантий по займам Долевое финансирование проектов Регулирование Уменьшение местных налогов и отсрочка их выплаты налогов и тари- Освобождение от сборов и уменьшение взносов фов Снижение цены на землю Специальные тарифы за пользование инфраструкту рой Варьирование ставок налогов Налоговые льготы Информирова- Предоставление информации о местах для размеще ние, консульта- ния ции Прямая реклама для привлечения отдельных пред приятий Консультирование и курирование местных пред приятий Анализ рынка, подготовка обзоров конъюнктуры для местного бизнеса 1. Основы местной экономической политики Улучшение об- Упрощение процедур лицензирования, регулирова щих условий для ния и выдачи разрешений бизнеса Подготовка менеджеров, целевое профессиональное обучение Субсидирование исследований и разработок Организация предпринимательских советов и кор пораций по содействию экономическому развитию Муниципальный Размещение муниципальных заказов на местных заказ предприятиях Далеко не все инструменты из этого теоретического списка могут сейчас использоваться в России.

Субъекты местной экономической политики Местная власть является, как правило, лидирующей и организую щей силой в реализации местной экономической политики и, естественно, имеет непосредственно в структуре своего аппарата подразделения, отве чающие за экономическое развитие, а также участвует в деятельности дру гих субъектов, работающих в этой области.

На местном уровне помимо собственно подразделений местной власти существуют структуры, участвующие в реализации местной эконо мической политики, например:

• Агентство экономического развития;

• Агентство развития для отдельного проекта или определенной городской территории;

• Торгово-промышленная палата;

• Агентство по передаче технологий, технологический центр, технопарк, инкубатор для новых предприятий;

• Коммунальный банк, местный фонд венчуpного капитала;

• Советы и клубы предпринимателей.

Агентства, занимающиеся вопросами развития города (района), могут существовать в различных организационных формах: как акционер ные компании, товарищества с ограниченной ответственностью или неком мерческие фонды. Основные направления деятельности агентств:

• участие в выработке местных планов развития, • становление рыночной инфраструктуры, Местная экономическая политика в России • поддержка малого бизнеса, • обучение и переобучение, • маркетинг города.

Помимо агентств, действующих в интересах всего города или рай она, часто создаются агентства для содействия развитию отдельных терри торий. Они работают, как правило, в проблемных районах, требующих серьезной реконструкции, изменения функций, обновления инфраструкту ры. Задача таких агентств – разработка стратегии и детальных планировок, позволяющих координировать частные и государственные инвестиции в развитие зоны, начать масштабные работы по реконструкции жилья, зе мельных участков, дорог. Они стремятся использовать ресурсы территории с максимальной выгодой и обеспечить координацию всех инвестиций, стать инструментом сотрудничества застройщиков, строительных компаний, ме стных властей и местных жителей. Финансирование деятельности агентств, как правило, комбинированное. Частные средства объединяются с муници пальными;

нередко в зонах, признанных особо важными, к ним присоеди няются средства регионального или центрального правительства, а если речь идет о зонах бедствия или культурных ценностях мирового значения, то и средства международных фондов.

1.1.2. Экономическая стратегия территории Различные инструменты местной экономической политики исполь зуются в целях реализации одной из четырех экономических стратегий (табл. 3).

Создание. Подход нацелен на создание особого микроклимата – среды, помогающей населению формировать предпринимательские навыки и обеспечивающей предпринимателей инструментарием и поддержкой при “инкубации” новых видов бизнеса. Создание среды сопровождается попыт ками повлиять на пять основных факторов экономической деятельности:

рабочая сила или квалификация человеческих ресурсов;

финансовый капи тал;

инфраструктура;

технология;

лидерство. Должная среда также означа ет, что процессы, требующие взаимодействия бизнеса с местными органами власти (одобрение развития, регистрация, приобретение земли и др.), про зрачны, открыты, беспристрастны и могут быть завершены в разумные сроки.

1. Основы местной экономической политики Таблица 3.

Четыре типа стратегий экономического развития Тип стратегии Описание СОЗДАНИЕ Деятельность, связанная с поддержкой и развитием предпринимательства и новых Развитие новых видов бизне видов бизнеса на данной территории са и предпринимательства ПРИВЛЕЧЕНИЕ Традиционный и первичный подход к эко номическому развитию – стремление Привлечение бизнеса способствовать перебазированию эконо мической деятельности со стороны на территорию, организовывать филиалы заводов, отделения фирм, или другим спо собом привлекать инвестиции извне УДЕРЖАНИЕ И РАСШИРЕ- Деятельность по удержанию нацелена на НИЕ сохранение и / или расширение сущест вующей экономической деятельности в Удержание и расширение рамках территории действующего бизнеса СЕКТОРАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ Секторальное развитие может сочетать стратегии трех вышеперечисленных типов в целях обеспечения комплексного подхо да к развитию определенных секторов экономики, таких, как высокотехнологич ные отрасли, туризм, здравоохранение и др.

Идентификация и “маркетинг” новых возможностей бизнеса также важный компонент. Какие-то возможности могут возникнуть при определе нии тех видов сырья, поставок и услуг, которые в настоящее время закупа ются на стороне, но могли бы обеспечиваться на данной территории (заме щение импорта).

Другие стратегии включают использование бизнес–инкубаторов, особенно там, где не хватает производственных площадей. Бизнес– инкубаторы – здания, предоставляющие не только помещения для новых Местная экономическая политика в России видов бизнеса (часто с заниженной арендной платой), но и доступ к множе ству общих услуг и оборудованию по разумным ставкам оплаты. Цель ин кубатора состоит в том, чтобы обеспечить более благоприятную среду для новых видов бизнеса и тем самым повысить их “коэффициент выживания”.

Альтернативой инкубаторам является стратегия учреждения “цен тра предпринимательства” или “центра малого бизнеса”. Такой центр обес печивает бизнес информацией, рекомендациями, обучающими и информа ционными семинарами и другими услугами по местным потребностям. В центрах можно найти информацию по типам и видам организаций, бизнес– планированию, налогообложению, лицензированию, маркетингу, а также воспользоваться профессиональной помощью.

Привлечение. Это традиционный подход с привлечением марке тинга, рекламы, торговых миссий, выездной деятельности. Сущность под хода в стимулировании перебазирования предприятий, организации филиа лов и отделений или других форм инвестиций со стороны. Этот подход тре бует жесткой конкуренции данной территории со многими территориями, вовлеченными в ту же самую деятельность – от соседних территорий до территорий во всем мире. Выигрыш может быть большим, но шансов на успех в этой деятельности становится все меньше и меньше, поскольку за эти годы предпринимателями приобретен большой опыт в подборе участ ков и конкуренция ужесточается.

Соблазняемые крупными правительственными субсидиями, компа нии часто использовали преимущества перебазирования, а когда эффекты субсидии постепенно проходили, чувствовали себя свободными от обяза тельств. Кроме того, переселяющиеся корпорации обычно приводят с собой управленческий штат и квалифицированную рабочую силу, тем самым не обеспечивая ожидаемой занятости местного населения. Впрочем, в странах с переходной экономикой это скорее плюс, так как иностранные инвесторы предлагают возможности учебы у иностранных специалистов, внедрение новых технологий и модернизацию предприятия, создание рабочих мест.

Прибыль предприятия вкладывается в иной бизнес где угодно, хотя часто доходы местных владельцев предприятий повторно инвестируются на месте. Принадлежащие местным жителям предприятия чаще привлекают местных поставщиков, тогда как иностранные предприятия обычно закупа ют комплектующие в других местах.

Другими словами, местный бизнес больше привязан к своей терри тории. Принадлежащие иностранцам предприятия менее привержены мест 1. Основы местной экономической политики ному муниципалитету, они часто первыми подвергаются “сокращению” или закрываются в периоды финансового давления на фирму.

Эти типы стратегий наиболее успешны, когда они нацелены на оп ределенные рынки, определенные сектора промышленности и на опреде ленные фирмы, чтобы достичь ясно определенных целей или результатов. В этом контексте они реализуются как часть стратегии секторального разви тия, описанной ниже.

Удержание и расширение. Эти стратегии часто нацелены на со хранение уже развившихся предприятий, которые потенциально способны перебазироваться. Самая общая стратегия – программа регулярных деловых визитов на предприятия, чтобы местный бизнес получал подтверждение тому, что его проблемы и задачи поняты и приняты к разрешению. Цель состоит в том, чтобы на самом деле обеспечить достойное обращение с бизнесом, а не в демонстрации выездной сессии бюрократической машины.

Все местные собственники предприятий потенциально являются “послами бизнеса”. Именно мнение местного бизнесмена о местной деловой среде часто имеет решающее значение для внешнего инвестора. Выявлению и развитию идей для расширения или диверсификации бизнеса могут способ ствовать и другие программы, как, например, поддерживающие программы по доступу к финансовому капиталу и по экспортному развитию.

Секторальное развитие – тщательно продуманная комбинация вы шеупомянутых стратегий с целью развития определенного сектора эконо мики – например, сектора телекоммуникаций, кино и телевидения или ту ризма. Секторальные программы развития настроены на поддержку естест венной тенденции для похожих и (или) связанных бизнесов объединяться в кластеры. Промышленные кластеры стимулируют экономическую деятель ность благодаря близости, конкурентоспособности, симбиозу, взаимодейст вию, дополнительным доходам, генерации идей, наличию специально под готовленной рабочей силы и т.д.

Комплекс мер экономической политики обычно оформляется как отдельная стратегия в рамках стратегического плана территории (города).


Программная часть экономической стратегии, как правило, включает два направления. Первое направление объединяет в себе инструменты, наце ленные на создание благоприятных организационных и институциональных условий для хозяйственной, в частности, инвестиционной деятельности.

Среди них:

Местная экономическая политика в России • организация удобных условий для общения бизнеса и власти, в том числе, организация постоянно действующих советов, круг лых столов власти и бизнеса;

• создание Агентства городского развития;

• реорганизация структуры управления экономическим развити ем, выделение специализированных отделов, целевая подготов ка или набор кадров;

• создание инкубаторов, технологических центров, центров под держки и т.п.;

• развитие льготного консультирования для предпринимателей;

• содействие в оценке проектов;

• создание системы муниципальных гарантий по общественно значимым проектам;

• ускорение и облегчение процессов регистрации и лицензирова ния, дерегулирование, снятие избыточного контроля;

• улучшение информирования потенциальных инвесторов об ус ловиях ведения бизнеса и городских проектах – выпуск спра вочников “Как инвестировать в городе N”, “Как вести бизнес в городе N”, создание геоинформационных систем с указанием расположения предлагаемых к развитию участков и зон;

• проведение градостроительного зонирования, межевания, вы деления зон, предназначенных для хозяйственной деятельно сти;

• содействие созданию самоорганизующихся структур бизнеса, развитию внутригородской кооперации, городской бизнес этики;

• создание списков общественно значимых проектов, предлагае мых спонсорам или инвесторам;

• создание выставки городских проектов, публикация каталогов инвестиционных проектов;

• организация участия городских предприятий в выставках, про ведение торговых миссий, открытие представительств город ского бизнеса в регионах, перспективных для продвижения производимой в городе продукции;

• развитие отношений с городами-побратимами для продвиже ния бизнеса;

1. Основы местной экономической политики • вхождение в сети городов, нацеленные на обмен опытом и про движение бизнеса;

• разработка и реализация комплексных программ маркетинга города как места для хозяйственной деятельности, создание и продвижение инвестиционного имиджа города;

• разработка программы нормативно-правовой деятельности по принятию необходимых нормативно-правовых актов муници пального уровня.

Второе направление включает в себя физические проекты по улуч шению городской среды производства и развитию конкурентных преиму ществ, требующие значительных физических преобразований, например:

• подготовка и инженерное обустройство определенных земель ных участков для передачи застройщикам;

• строительство или реконструкция помещений для продажи или предоставления в аренду для организации производства;

• развитие наиболее критичных звеньев инженерной инфра структуры (расширение мощности, ремонт и разветвление се тей, снижение потерь и т.п.);

• реализация проектов строительства отдельных инфраструктур ных объектов, в том числе финансируемых за счет муници пальных займов;

• реализация инфраструктурных проектов, открывающих воз можности для развития перспективных направлений – ремонт подъездных дорог, строительство дополнительных остановоч ных пунктов или станций, комплексное благоустройство опре деленных территорий, благоприятных для освоения частным бизнесом (торговые площади, логистические зоны).

Результаты исследования практики использования перечисленных инструментов местными властями России рассмотрены в главе 2.

1.2. Становление МСУ в России – контекст для появления и развития МЭП Становление МСУ в России проходило в несколько этапов, каждый из которых соответствовал новому раскладу политических сил внутри стра Местная экономическая политика в России ны и изменениям в ее государственном устройстве. За сравнительно корот кий промежуток времени с начала либеральных демократических реформ в стране законодательная база МСУ претерпела множество изменений, поро див тем самым множество противоречий. Не углубляясь в историю каждого конкретного акта, перечислим наиболее значимые редакции законов, затро нувших ключевые вопросы становления и развития МСУ, в хронологиче ском порядке:

Первый этап Апрель 1990 Закон СССР «Об общих началах местного само управления и местного хозяйства в СССР»

Июль 1991 Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»

Второй этап 12 декабря 1993 Принятие Конституции Российской Федерации года 28 августа 1995 Закон РФ «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации»

15 октября 1999 Указ Президента Российской Федерации «Основные положения государственной политики в области раз вития местного самоуправления в Российской Феде рации»

Третий этап 6 октября 2003 Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Собственно история МСУ в современной России должна отсчиты ваться от принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Инициати ва так называемой муниципальной революции, начало которой было поло жено в 1993 г., исходила из центра и подогревалась стремлением уравнове сить растущее политическое влияние региональной элиты4. Становление новой политической силы в лице самостоятельных органов местной власти См. например: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / под ред. А. В. Иванченко. – М.: Фонд “Либеральная миссия”, 2003.

Kurlyandskaya G. et al. Local Governments in the Russian Federation / Developing New Rules in the Old Environment / Ed. by Igor Munteanu, Victor Popa. – Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute. – Budapest, 2001.

1. Основы местной экономической политики и появление лидеров МСУ, независимых от региональных властей, должно было сыграть на руку команде российских реформаторов, которые были вынуждены проводить зачастую непопулярную политику центра.

Принятый в 1995 г. закон во многом соответствовал духу Европей ской хартии местного самоуправления и позволил реализовать основные принципы МСУ, закрепленные в Конституции 1993 г. В законе устанавли вались полномочия и ответственность органов МСУ. Одной из ключевых задач, которые отводились местным органам власти в соответствии с зако ном, стало социальное и экономическое развитие поселений. С этого мо мента начала формироваться МЭП в современном понимании. Принятый закон имел существенные недостатки. В частности, не были своевременно разработаны механизмы его реализации.

Одним из шагов, реально сделанных в направлении развития зако нодательной базы МСУ, было принятие в 1997 г. Закона «О финансовых основах местного самоуправления». Этот закон зафиксировал определен ные «правила игры», однако не внес коренных изменений в принципы ста рой бюджетной системы, а именно сохранил концепцию минимального бюджета, основанного на системе минимальных стандартов и регулирую щих доходов, нормативы отчисления которых утверждаются законом о бюджете субъекта федерации каждый финансовый год. Принятие этого за кона на деле не стало основой для укрепления финансовой самостоятельно сти муниципальных органов власти.

После прошедших в марте 2000 г. выборов Президента России обо значились новые тенденции в государственной политике по отношению к МСУ. Среди приоритетов, которые определила федеральная власть в этой сфере, оказались: усиление ответственности органов МСУ перед государст вом, строгий контроль законности местного правотворчества, повышение роли федерального законодательства в установлении правовых основ МСУ.

Эти приоритеты в целом соответствовали потребностям практики, однако конкретные шаги по реализации провозглашаемых идей, по мнению ряда экспертов, нельзя было назвать удачными5.

Таким образом, последние 15 лет происходило перемежение цен тробежных и центростремительных тенденций в развитии МСУ. Неудачные попытки найти баланс между уровнями власти и правящими элитами поста См. например: Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия / под ред. А. В. Иванченко. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2003.

Местная экономическая политика в России вили МСУ в сложное положение, которое характеризовалось противоречи востью законодательства и сложностью отношений на вертикальной оси власти: федеральный центр – региональные власти – МСУ. Неудивительно, что в этих условиях политической нестабильности и несовершенства зако нодательства такие аспекты децентрализации, как степень финансовой са мостоятельности и способность местных органов власти проводить собст венную МЭП, оказались серьезно ограниченными.

Среди наиболее значимых проблем можно отметить следующие.

Во-первых, местные органы власти оказались в условиях дисбаланса ресур сов и полномочий, спущенных на местный уровень. Неспособность феде рального бюджета выполнить все свои расходные обязательства вылилась в проблему нефинансируемых мандатов6 – расходных обязательств, установ ленных законодательством на федеральном уровне и обязательных для ис полнения на местном уровне, но не обеспеченных соответствующим фи нансированием.

Во-вторых, вся система межбюджетных отношений переживала пе риод ломки, что имело негативные последствия для финансового положе ния муниципальных образований. В 1990-е гг. до принятия нового Налого вого кодекса (2000 г.) все основные налоги в России (НДС, подоходный налог с физических лиц и предприятий, акцизы) были поделены между тре мя уровнями бюджетной системы (федеральной, региональной и местной).


И хотя официально для всех была установлена единая ставка отчислений, в действительности она существенно варьировалась под воздействием ряда факторов: ежегодные изменения в федеральном законодательстве, разгра ничивающем налоговые полномочия, особые налоговые режимы, установ ленные для отдельных регионов.

С проблемой нефинансируемых мандатов сталкиваются многие государства, в том числе и такие экономически развитые страны, как США, Швеция, однако масштаб, который приобрела данная проблема в России в 1990-е гг., выделяет ее из ряда дру гих стран. В частности, исследования, проведенные Леонтьевским центром в 2000 г., показали, что в России насчитывается свыше тысячи различных видов социальной поддержки за счет бюджетных средств, 156 из которых установлены на федераль ном уровне и оказываются 236 категориям населения. Всего к 2000 г. эти категории включали примерно 100 млн. чел., т.е. около 70% всего населения страны, общая стоимость их поддержки оценивается более чем в 15% ВВП, что почти в 10 раз пре вышает бюджетные ассигнования на эти цели.

1. Основы местной экономической политики Необходимо отметить, что проблема финансовой самостоятельно сти особо выделяет российские муниципальные образования (МО) на фоне их аналогов в других развитых и развивающихся странах. По доле доходов, которые МО может полностью контролировать (увеличивать или уменьшать за счет изменения ставок налогов, введения/отмены новых налогов и т. п.), рос сийские МО намного отстают от МО других стран. По данным Standard & Poor’s, доля контролируемых налогов в 2003 г. составляла (%): Марсель – 73,2, Авиньон – 71,4, Гётеборг – 69,1, Вроцлав – 45,8, Гданьск – 39,0, Сургут – 2,9. В-третьих, проводимая на этом этапе политика межбюджетных от ношений оказалась недостаточно эффективной для решения проблемы бо гатых и бедных регионов. Ряд исследований8 показал, что региональная динамика экономического развития в большей степени зависит от структу ры производственного комплекса, сложившегося в регионах на начало 1990-х гг., существующих запасов полезных ископаемых и человеческого капитала, нежели от проводимой на региональном уровне экономической политики. Причем именно запасы природных ресурсов являются главной причиной регионального неравенства в распределении доходов9. Более то го, есть исследования, показывающие, что в середине 1990-х гг. промыш ленный рост положительно коррелировал с уровнем региональных доходов на душу населения10, т. е. региональные различия в уровне доходов про должали увеличиваться. Следствием этого стало отсутствие стимулов для реальной конкуренции (хорошо живут те территории, где ведется добыча газа, нефти, других полезных ископаемых, а также где расположены круп ные экспортно-ориентированные предприятия).

Standard and Poor’s (2003). Россия: будет ли инвестиционный рейтинг? Кредит. января 2003;

www.creditrussia.ru.

См., например: Arhend, R. (2000). «Speed of Reforms, Initial Conditions, Political Ori entation, or What? Ex-plaining Russian Regions' Economic Performance». Presented at the CERP/WDI Annual International Conference, Moscow;

Popov V. (2001), Reform Strategies and Economic Performance of Russia's Regions // World Development, № 29 (5).

Dolinskaya, I. (2001). Transition and Regional Inequality in Russia: Reorganization or Procrastination? Typescript. IMF Institute, Washington, D.C.

Freinkman, L., Yossifov, P., (1999). “Decentralization in Regional Fiscal Systems in Russia. Trends and Links to Economic Performance” Papers 2100, World Bank – Country Economics Department.

Местная экономическая политика в России В-четвертых, важным фактором, серьезно ограничившим способ ность местных властей управлять, стало отсутствие опыта управления в новых условиях.

Сложившаяся в советский период система централизованного пла нирования привела к диспропорциям в развитии поселений. Фактически, поселения развивались, выполняя заданную «сверху» функцию в рамках «политики размещения производительных сил». Следствием этого стало отставание в развитии социальной сферы, услуг и инфраструктуры. Доходы местных бюджетов оказались в сильной зависимости от ограниченного чис ла предприятий. Реальный сектор экономики, в свою очередь, оказался отя гощенным высокими тарифами на коммунальные услуги. При этом многие предприятия содержали собственный (ведомственный) жилищный фонд и оказывали общественные услуги, как в случае с общественным транспор том, теплоснабжением, детскими садами и пр.

Неудивительно, что масштабный экономический спад, последо вавший сразу за началом либеральных экономических реформ, от которого в особенности пострадали такие традиционные отрасли, как оборонная, тек стильная, угледобывающая и некоторые другие, нарушил сложившуюся в советский период систему функционирования городов и поселений. Города оказались жертвами политики размещения производительных сил, которая в новых экономических условиях привела многие из них к эффекту доми но11: спад производства вызывал рост безработицы, падение уровня жизни, деградацию инженерной инфраструктуры и коммунального хозяйства, ведомственные объекты оказались «сброшенными» на муниципалитеты без передачи адекватных источников финансирования их поддержания. Все это вкупе с экономическим спадом и последовавшим за ним финансовым кризисом имело далеко идущие последствия для муниципали тетов:

Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной эконо мике: опыт городов России. – СПб: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003.

В 1993–1997 гг. в целом по России было передано в муниципальную собствен ность около 80% ведомственного жилищного фонда, 76% яслей и детских садов, 82% медицинских учреждений. По имеющимся оценкам, муниципальный фонд со циальных объектов в результате возрос на 65%, по отдельным городам – в десятки раз (Источник: Пронина Л. И. «О местных финансах в Налоговом кодексе и анти кризисных налоговых законах» // Финансы № 9, 1998).

1. Основы местной экономической политики а) выбытие (ускоренный износ) активов муниципальных предпри ятий, предоставляющих соответствующие услуги населению (коммуналь ное хозяйство, городская инфраструктура, общественный транспорт);

б) как следствие – снижение качества услуг, потребляемых населе нием;

в) недофинансирование учреждений бюджетной сети и проблема так называемых «новых бедных», работников социальной сферы, чья зара ботная плата ниже прожиточного минимума.

Приведенный здесь перечень проблем, хотя и не является исчерпы вающим, в достаточной мере дает представление о тех условиях, в которых вынуждены были существовать местные органы власти и в которых зарож далась современная российская практика МЭП.

Местная экономическая политика в России 2. МЕСТНАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В РОССИИ: ДЕСЯТЬ ЛЕТ ТРАНСФОРМАЦИИ 2.1. Используемые инструменты местной экономической политики За десятилетний период с 1995 по 2005 гг. в России накоплен зна чительный опыт проведения местной экономической политики.

Муниципальные власти освоили в основном современные методы и инструменты ее реализации. Заметны и естественны различия в стиле проведения экономической политики в МО разных размеров, статусов, экономического положения. Ситуация менялась и в течение данного десятилетия.

Период 1995–1998 гг. Содержание местной экономической поли тики и набор ее инструментов определялся стремлением местных властей стабилизировать экономическое положение в новых экономических и ад министративно-управленческих условиях.

В этот период местные власти имели возможность предоставлять налоговые льготы и активно пользовались этим. Можно привести следую щие примеры использования указанного инструмента муниципалитетами.

Так, Городской Думой Новгорода13 было принято Решение от 17.04.97 № «Об освобождении в 1997 г. от уплаты образовавшейся на 01.01.97 задол женности по налогам, пеням и штрафным санкциям» в целях повышения заинтересованности организаций города в увеличении объемов производст ва товаров (работ, услуг), привлечения иностранных и отечественных инве стиций в экономику города. В соответствии с этим решением было преду смотрено освободить коммерческие организации, вкладывающие собствен ные и привлеченные средства в реализацию одобренных Администрацией города конкретных инвестиционных проектов, от уплаты в 1997 г. в город ской бюджет образовавшейся на 01.01.97 задолженности по налогам на прибыль организаций, на имущество организаций, на землю, по сбору на нужды образовательных учреждений, арендной плате за землю и занимае http://www.adm.nov.ru 2. Местная экономическая политика в России: десять лет трансформации мые нежилые помещения, пеням и штрафным санкциям за нарушение нало гового законодательства.

Кроме того, было принято решение Городской Думы от 26.06. №158 «О льготах по налогу на имущество физических лиц и переносе сро ка уплаты земельного налога», в частности, установившее на 1997 г.

дополнительную льготу в виде полного освобождения от налога на имущество физических лиц за строения, находящиеся на земельных участках, предоставленных для ведения садоводства и огородничества.

Важной задачей МЭП различных городов в рассматриваемый пери од была поддержка местного производства, в том числе становление и раз витие малого и среднего бизнеса. Для решения указанной задачи муниципа литетами использовались в качестве инструментов развитие информаци онных услуг для предпринимательства и консультирование субъектов предпринимательства.

Здесь можно указать на опыт Новгорода, где вышло Постановление администрации Новгорода от 13.07.94 № 106 «О создании центра информа ционной поддержки предприятий малого бизнеса», и опыт других городов.

В 1996 г. в Казани постановлением Главы администрации г. Казани № был создан Комитет поддержки предпринимательства на базе Центра со действия предпринимательству Главы администрации г. Казани. В его функции вошли:

• разработка и реализация совместно с органами государственной власти и управления, действующими на территории г. Казани, комплексных целевых программ и проектов развития предпри нимательства;

• мониторинг состояния предпринимательства в г. Казани;

органи зация информационного взаимодействия негосударственных структур с администрацией города, налоговыми органами, орга нами статистики и другими государственными учреждениями и организациями по вопросам осуществления предпринимательской деятельности;

содействие в организации и проведении научно исследовательских работ по вопросам предпринимательства;

• сбор, систематизация и анализ предложений предпринимателей и предприятий;

подготовка проектов постановлений и распоря жений Главы администрации города и вышестоящих органов, организация контроля их выполнения;

• проведение выставок, ярмарок, встреч предпринимателей.

Местная экономическая политика в России Одна из важнейших задач МЭП рассматриваемого периода – при влечение инвестиций, в том числе зарубежных. Для решения этой зада чи, а также с целью изучения региональных и международных рынков и возможности продвижения на них товаров и услуг местных предприятий и организаций, создавались комитеты внешнеэкономической деятельности, важным направлением деятельности которых являлось, в том числе, содей ствие предприятиям и организациям города в привлечении инвестиций, кредитов, технологий.

Ярким примером применения одного из инструментов МЭП данной группы – содействия в установлении деловых контактов за рубежом – является Казань, где в 1996 г. был создан Комитет внешних экономических связей (Постановление Главы администрации г. Казани. “О создании Коми тета внешних экономических связей администрации г. Казани” № 1722 от 25.11.1996). К другим городским документам, регулирующим указанную сферу, относятся: Постановление Главы администрации г. Казани № 709 от 14.04.1997 «Об утверждении Положения о Комитете внешних экономиче ских связей администрации г. Казани»;

Постановление Главы администра ции г. Казани № 1549 от 27.07.2000 «О совершенствовании системы разра ботки и реализации инвестиционных проектов в г. Казани».

В качестве результатов применения рассматриваемого инструмента местной экономической политики можно отметить то, что Казань достаточ но активно ведет внешнеэкономическую деятельность. Анализ межстрано вого направления товаропотоков показывает рост экспорта из Казани в 2003 г. по сравнению с 2002 г. Так, экспорт в страны дальнего зарубежья вырос на 7% (с 272,69 до 291,84 млн. долл. США), а в страны СНГ – на 29% (с 70,74 до 91,34 млн. долл. США). На долю дальнего зарубежья в 2003 г.

пришлось 76% экспорта, что на 7% превышает аналогичный показатель за 2002 г. Экспорт Казани в страны бывшего СНГ составил 24% от общей суммы экспорта города и вырос по сравнению с 2002 г. на 9%14.

Примером использования такого инструмента, как «разработка и реализация комплексных программ маркетинга города как места для хозяйственной деятельности, создание и продвижение инвестиционно го имиджа города» может служить вышедшее в 1997 г. Постановление «О Программе по созданию имиджа и маркетингу Новгорода». В Постановле нии отражено намерение считать одной из основных задач комитетов, http://www.kazan.org.ru/econom.htm 2. Местная экономическая политика в России: десять лет трансформации управлений и отделов Администрации города разработку и реализацию вышеуказанной Программы, утверждение ее основных направлений и фор мирование координационной группы по вопросам ее реализации.

Кроме того, важными тенденциями рассматриваемого периода можно назвать то, что в условиях реформирования налогового и бюджетно го законодательства, повлекшего отмену ряда местных налогов, изменения порядка распределения регулирующих налогов и сборов и одновременно роста расходных полномочий местных бюджетов за счет увеличения зара ботной платы работников бюджетной сферы и повышения тарифов на энер гоносители, муниципалитеты предпринимали попытки привлечения допол нительных финансовых ресурсов в виде кредитов банков, размещения муниципальных ценных бумаг.

В Волгограде с 1997 г. началось размещение муниципальных цен ных бумаг – облигаций городских займов Волгограда. Выпуск ценных бу маг был осуществлен администрацией города с целью привлечения заемных средств для финансирования расходов бюджета города по ставкам ниже коммерческих банков. Также это дало возможность жителям города в усло виях нестабильной финансовой обстановки возможность хранить свои сбе режения в виде муниципальных ценных бумаг, обеспеченных бюджетом города и под процент, превышающий ставки кредитных организаций для физических лиц. Важной целью, кроме того, являлось привлечение средств для долгосрочных инвестиционных проектов. Средства, полученные от размещения муниципальных ценных бумаг, в основном расходовались на финансирование дефицита бюджета – выплату заработной платы работни кам бюджетной сферы;

погашение задолженности и текущих платежей за газ, тепло- и электроэнергию и другие платежи, задержка которых могла повлечь за собой дополнительные расходы бюджета, а также ухудшение социально-экономической обстановки в городе15.

Принятый в 1998 г. Градостроительный кодекс РФ ввел относи тельно новое для отечественной практики понятие «правовое зонирование».

С этим понятием связана вполне конкретная деятельность органов МСУ городов, направленная на последовательное преобразование сложившейся системы градорегулирования, землепользования и застройки в направлении ее адаптации к потребностям рыночной экономики в целом, и рынка не Законодательное обеспечение заемно-инвестиционной политики муниципальных образований // Муниципальная экономика, №1(17), 2004. – С.34-35.

Местная экономическая политика в России движимости в частности. В методическом обеспечении и продвижении пра вового зонирования, межевания, выделения зон, предназначенных для хозяйственной деятельности, большую роль сыграл Институт экономики города16. Начиная с 1996 г., в ряде городов России (Санкт-Петербург, Тверь, Иркутск, Выборг, Самара, Новгород, Казань, Хабаровск) проводились и продолжают проводиться проекты по разработке Правил землепользования и застройки – местных нормативных правовых актов, основанных на прин ципах правового зонирования.

Период 1999–2005 гг.

В результате дефолта 1998 г. появились благоприятные условия для развития местной промышленности и роста производства во многих тради ционных отраслях экономики российских городов. Хотя положительные последствия указанных тенденций проявились не сразу.

Так, для Казани наиболее успешным по темпам роста объемов про мышленного производства стал 2002 г., когда город лидировал среди горо дов России по темпам роста объемов промышленного производства за пе риод с 1998–2002 гг. с показателем – 175,6%. Подобный показатель за тот же период для других городов составил: Санкт-Петербург – 165,9%, Москва – 154,4%, Екатеринбург – 147,1%, Нижний Новгород – 139,0%, Уфа – 134,2%, Самара – 132,0%;

по Республике Татарстан – 130,9%, а в целом по России – 125,6%. При этом удалось не только обеспечить рост промышлен ного производства, но и поднять уровень занятости трудоспособного насе ления, добиться своевременной выплаты пенсий и заработной платы бюд жетникам. Кроме того, строительный комплекс города обеспечил самый высокий в России ввод жилья в расчете на 1 жителя среди городов миллионников. Так, показатель Казани – 2,53 кв.м. на 1 чел., в Москве – 2,1, в Санкт-Петербурге – 1,14 кв.м. на 1 чел.

Значительное влияние на развитие экономики Казани в этот период оказали документы, принимаемые на федеральном и региональном уровнях.

Это: Указ Президента РФ «О праздновании 1000-летия основания г. Каза ни» (01.09.1999, № 1141), Федеральная целевая программа «Сохранение и развитие исторического центра г. Казани», Распоряжение Президента Рес публики Татарстан от 15.06.2004 № III «Об организационных мерах по под Э. Трутнев. Правовое зонирование. Что может изменить его введение в городах?

Фонд «Институт экономики города», 1995-2004. Март 1999.

2. Местная экономическая политика в России: десять лет трансформации готовке к празднованию 1000-летия основания города Казани». Надо при знать, что принятие этих документов и получение соответствующих ресур сов тоже можно отнести к результатам МЭП, а именно к результатам целе направленного лоббирования интересов развития города в региональных и федеральных структурах.

Можно говорить о том, что рассматриваемый период – «после кри зиса» – характеризовался использованием тех же инструментов местной экономической политики, что и предыдущий период, но уже с учетом нако пленного опыта и в новых экономических условиях, когда наметились по ложительные тенденции в экономике страны, в том числе в производствен ной сфере. В этих условиях приоритетными направлениями деятельности муниципалитетов становятся:

• привлечение инвестиций, реформирование финансовой сферы;

• реформирование ЖКХ и жилищная политика;

• социальная сфера;

• поддержка малого и среднего бизнеса.

Привлечение инвестиций и поддержка местного бизнеса были в рассматриваемый период приоритетным направлениями осуществления местной экономической политики многих городов. Яркими примерами служат такие города, как Тольятти17, Казань. Тольяттинская городская Ду ма в 1999 г. утвердила Концепцию городской инвестиционной политики, согласно которой:

• активизация и повышение эффективности инвестиционного процесса приобретает ключевую роль для достижения устойчи вого социально-экономического развития г. Тольятти;

• инвестиции определяют экономическую ситуацию и перспек тивы развития города;

• инвестиционная деятельность является важнейшим инструмен том городской экономической политики;



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.