авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |

«МОСКОВСКИЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ НАУЧНЫЙ ФОНД Е.А. Поличка, Н.П. Поличка, Е.Б. Шило РАЗВИТИЕ СФЕРЫ УСЛУГ КАК ПРИОРИТЕТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ...»

-- [ Страница 2 ] --

Высшее должностное лицо субъекта Федерации – Губернатор Законодательная власть – Законодательная Дума (Собрание) Исполнительная власть Правительство субъекта Федерации Министерства и ведомства • Местное самоуправление o Глава муниципального образования – высшее должностное лицо Глава o Представительный органов местного самоуправления (например, Хабаровская городская Дума) o Исполнительный орган местного самоуправления (администрация города) Теоретически все эти органы могут участвовать в регулировании любого муниципального отраслевого рынка в рамках предоставленных им полномочий.

Для анализа практики деятельности регуляторов можно воспользо ваться следующей таблицей.

Задачи и функции по формированию и Виды деятельности регулятора развитию муниципального отраслевого рынка по формированию и разви рынка услуг (концепция ДВНЦМС) тию рынка услуг в конкретном му ниципальном образовании Задача 1. Формирование муниципальных отраслевых рынков услуг 1.1. Создание условий для предпринима тельской деятельности на данных рынках, в т.ч.:

• создание «правил игры» на данных рынках;

• создание благоприятных матери ально-технических и финансовых условий для предпринимательской деятельности;

• информационная, консалтинговая, образовательная поддержка пред принимательства;

и т.п.

1.2. Стимулирование предприниматель ской деятельности;

1.3. Создание МУПов или муниципаль ных учреждений и обеспечение их функ ционирования в случае невозможности или нецелесообразности привлечение ча стного бизнеса в данные отрасли.

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики Задачи и функции по формированию и Виды деятельности регулятора развитию муниципального отраслевого рынка по формированию и разви рынка услуг (концепция ДВНЦМС) тию рынка услуг в конкретном му ниципальном образовании Задача 2. Выявление провалов на муниципальных отраслевых рынках и их устранение 2.1. Мониторинг рынков (маркетинговые исследования) 2.2. Выявление причин провалов рынка 2.3. Разработка мер по преодолению про валов рынка с использованием различных методов регулирования 2.4. Реализация мер по преодолению про валов рынка 2.5. Оценка эффективности и результа тивности принятых мер по устранению провалов рынка.

Задача 3. Развитие муниципальных отраслевых рынков услуг 3.1. Проведение маркетинговых исследо ваний с целью выявления тенденций на рынке 3.2. Разработка прогнозов развития рын ков 3.3. Разработка и принятие программ развития муниципальных отраслевых рынков 3.4. Реализация программ развития муниципальных отраслевых рынков 3.5. Оценка эффективности и результа тивности реализованных программ.

Если регуляторов несколько (например, власть и организации са морегулирования), то целесообразно в данной таблице добавить ещё один столбец и зафиксировать деятельность каждого регулятора в отдельности.

Как показывает практика, при построении модели муниципального отраслевого рынка с помощью данного подхода выявляется достаточно много пробелов и проблем. В частности, никто не может сформулировать, Глава какие же услуги обращаются на данном рынке, существуют ли категории граждан, которые обладают правом на льготы при получении данных ус луг. Обнаруживается отсутствие многих элементов инфраструктуры (на пример, система подготовки кадров фотографов отсутствует практически везде). Выявляется, что рынок предоставлен самому себе, поскольку ни органы местного самоуправления, ни организации саморегулирования не осуществляют никаких функций по его регулированию.

Выявление этих пробелов и проблем позволяет сформулировать цели и задачи, которые надо решать для развития муниципальных отрас левых рынков услуг.

3.2. Экономический анализ права как способ моделирования муниципальных отраслевых рынков В целях настоящей работы под экономическим анализом права будем понимать анализ федеральных, региональных и муниципальных правовых актов, регламентирующих деятельность участников муници пальных отраслевых рынков услуг с целью выявления базовых элемен тов рынка, связей между ними, а также видов деятельности регуляторов рынка.

Правомерность такого подхода обосновывается тем, что, во первых, деятельность всех участников рынка должна подчиняться обще обязательным правилам, которые устанавливаются только в правовых актах органов власти. А значит, по анализу общеобязательных правил можно восстановить состав участников рынка и существующие между ними связи и отношения. Во-вторых, основным регулятором всех муни ципальных отраслевых рынков пока ещё являются органы государствен ной власти и органы местного самоуправления. В соответствии с методом правового регулирования, принятом в публичном праве, «органы власти могут делать только то, что им предписано». Следовательно, путём анали за этих предписаний можно восстановить алгоритмы регулирующих функций власти на данном рынке, а также выявить другие функции вла сти, если таковые имеются.

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики Экономический анализ права будем осуществлять путём последо вательного выполнения следующих этапов.

1 ЭТАП. На данном этапе необходимо собрать все нормативные правовые акты, которые регулируют какие-либо аспекты формиро вания, функционирования и развития муниципального отраслевого рынка, в том числе:

– федеральные правовые акты, – правовые акты субъектов Федерации;

– муниципальные правовые акты.

Как показывает практика, получить полную и систематизирован ную по вопросам местного значения информацию о правовых нормах, действующих сегодня в той или иной сфере деятельности, относящейся к вопросам местного значения, очень сложно в силу следующих причин.

Во-первых, существующие электронные информационные базы данных правовой информации (Консультант-плюс, Кодекс, Гарант) не ориентированы на вопросы местного значения. Они структурируют и сис тематизируют документы, как правило, по отраслям права.

Во-вторых, правовое поле под конкретный вопрос местного зна чения в конкретном муниципальном образовании формируется из трёх блоков: федеральное законодательство, законодательство субъекта Фе дерации и муниципальные правовые акты. Поскольку многие муници палитеты не поставляют в электронные правовые базы свои муници пальные правовые акты, то для формирования правового поля прихо дится искать эти акты либо по газетам, либо непосредственно в органах местного самоуправления.

В-третьих, объём правовых документов, которые в ходе поиска удаётся «выбрать» по конкретным вопроса местного значения, получается достаточно большой, особенно в части федерального законодательства.

Иногда их количество составляет свыше 300 документов. Это требует больших временных затрат для содержательного анализа данных доку ментов.

В-четвёртых, для эффективного поиска в собранных документах правовых норм, регламентирующих деятельность органов местного само управления и гражданских организаций, необходима специальная техно логия и юридические знания.

В итоге в большинстве случаев в муниципалитетах отсутствует полная и систематизированная по вопросам местного значения информа Глава ция о правовых основах деятельности на муниципальных отраслевых рынках, в результате чего – органы местного самоуправления не владеют в полном объёме ин формацией о правовых основах своей деятельности и принимают реше ния, противоречащие действующему законодательству;

– граждане, предприниматели и некоммерческие организации, осу ществляющие деятельность в сферах, относящихся к вопросам местного значения, нарушают действующее законодательство и муниципальные правовые акты.

Вместе с тем незнание правовых основ не освобождает ни тех, ни других от ответственности за их нарушения. А, следовательно, в каждом муниципальном образовании для каждого вопроса местного значения должна быть поставлена и решена задача о создании соответствующих информационных баз данных правовой информации (ИБД ПИ) по каждо му вопросу местного значения.

Поскольку «содействие развитию малого предпринимательства»

является сегодня одним из вопросов местного значения, то представляется целесообразным создание таких баз и их регулярное обновление выпол нить за счёт средств местных бюджетов и предоставлять возможность всем заинтересованным лицам пользование ими на безвозмездной основе.

Для этого достаточно разместить данные ИБД ПИ на официальных сайтах или в методических кабинетах органов местного самоуправления.

Для создания ИБД ПИ по конкретному вопросу местного значения в конкретном муниципальном образовании необходимо собрать все соот ветствующие федеральные, субъекта Федерации и муниципальные право вые акты, которые регулируют какие-либо аспекты данного вопроса мест ного значения.

При поиске данных актов целесообразно учитывать следующую ло гику и взаимосвязи в построении правового пространства любой отрасли (сферы).

Все предметы ведения власти в России делятся на следующие группы:

• предметы ведения Российской Федерации, установленные в ст. Конституции РФ;

• предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленные в ст. 72 Конституции РФ;

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики • предметы ведения субъектов Российской Федерации, которые уста навливаются в Уставах субъектов РФ;

• вопросы местного значения муниципальных образований, которые установлены в ст. 14–16 Федерального закона 131-ФЗ, а также в Уставах муниципальных образований.

В соответствии с новой концепцией разграничения предметов веде ния и полномочий у каждого уровня власти свои ни с кем непересекаю щиеся полномочия, которые по предметам ведения РФ для федеральных органов власти устанавливаются в федеральных законах и разграничива ются между законодательной и исполнительной властью.

Федеральный закон Полномочия Полномочия законодательной власти исполнительной власти Положение о министерствах, службах, агентствах Затем полномочия, установленные для исполнительной власти, распределяются между Правительством РФ, федеральными министерст вами, службами и агентствами.

Глава Правовое регулирование деятельности власти при реализации предметов ведения РФ и субъектов РФ осуществляется в следующей по следовательности:

Федеральный закон Полномочия РФ Полномочия субъектов РФ Закон субъекта РФ Полномочия законодательной Полномочия исполнительной власти власти Положение о Министерстве Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики Правовое регулирование деятельности власти при решении вопро сов местного значения осуществляется в следующей последовательности:

Вопрос местного значения Решение представительного органа Участие населения Полномочия Полномочия в решении вопроса представительного исполнительного местного значения органа органа Положение о структурном подразделении местной администрации Для того, чтобы построить «правовую модель» муниципального от раслевого рынка, учитывающую особенности конкретного муниципально го образования, необходимое найти, как минимум, два муниципальных правовых акта.

– Решение представительного органа местного самоуправления по вопросу местного значения, соответствующего муниципальному отрасле вому рынку услуг.

– Положение об администрации (исполнительном органе местного самоуправления) или о его структурном подразделении, курирующем дан ный рынок.

Глава Данные документы должны дополнять, конкретизировать, а не по вторять нормы федерального и регионального законодательства. При этом перечень федеральных и региональных актов, в развитие которых прини мается муниципальный правовой акт, должен быть обозначен в преамбуле или в его общих положениях, а разработка этих актов должна развёрты ваться в логике, указанной на последней схеме.

Решение представительного органа местного самоуправления должно, как минимум, содержать следующие нормы:

– понятийный аппарат вопроса местного значения;

– политика решения вопроса местного значения, в том числе:

• перечень видов деятельности (задач), которые надо осуществ лять для решения вопроса местного значения;

• формы участия населения в решении вопроса местного значе ния;

• полномочия органов местного самоуправления по решению во проса местного значения;

• общеобязательные правила для участников решения вопроса местного значения;

• расходные обязательства местного бюджета по решению вопро сов местного значения.

Глава исполнительного органа на основе разграничения полномо чий между представительным и исполнительным органом, установленно го в данном Решении, должен определить организационные механизмы (структурные подразделения или должностных лиц с соответствующим полномочиями), гарантирующие исполнение полномочий, определённых для исполнительного органа.

Следует заметить, что ситуация с муниципальными правовыми ак тами по вопросам местного значения в разных муниципальных образова ниях принципиально различная, несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ и закон 131-ФЗ фактически обязали органы местного самоуправления принять нормативные правовые акты по каждому вопросу местного зна чения. А именно, в соответствии с новым механизмом бюджетного плани рования все муниципальные образования страны обязаны:

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики – устанавливать расходные обязательства12, – вести реестры расходных обязательств13.

Эти документы должны являться основой для определения бюджетных обязательств14 и формирования расходов бюджета15.

Расходные обязательства – обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности РФ, субъекта РФ, му ниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти (органам местного самоуправления) средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территори ального государственного внебюджетного фонда) (См. 6 БК);

Органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномо чия: … установление и исполнение расходных обязательств муниципального об разования (ст. 9 БК);

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам;

принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ст. 86 БК).

Под реестром расходных обязательств понимается свод (перечень) норма тивных правовых актов и заключенных органами государственной власти (орга нами местного самоуправления) договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглаше ний), предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов (ст. 87 БК).

Бюджетные обязательства – расходные обязательства, исполнение кото рых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финан совый год (ст. 6 БК).

Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых, согласно законодательст ву РФ, международным и иным договорам и соглашениям, должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов (ст. БК).

Глава Для муниципальных образований этот новый механизм бюджетного планирования вступил в силу 1 января 2006 года. Это означает, что в основе местного бюджета на 2007 год должны лежать муниципальные нормативные правовые акты, устанавливающие расходные обязательства по каждому вопросу местного значения;

и реестры расходных обязательств муниципального образования. Вместе с тем анализ правотворческой деятельности ряда муниципальных образований Хабаровского края показал, что процесс разработки и принятия данных документов находится либо в начальной стадии, либо вообще ещё не начинался. При этом начальной стадией можно назвать ситуацию, при которой в муниципальном образовании приняты:

– некоторые нормативные правовые акты, название которых совпа дает или коррелирует с содержанием вопросов местного значения;

– нормативный правовой акт о ведении реестра расходных обяза тельств.

Содержательный анализ принятых актов показывает, что 1) нормативные правовые акты по установлению расходных обязательств не устанавливают главной нормы, ради которой и вводилось понятие «расходное обязательство», а именно, способа (мето дики) определения и оценки объема расходов бюджета, необходимых для исполнения данного расходного обязательства;

2) нормативные правовые акты о ведении реестров расходных обязательств устанавливают такие формы реестров, в которых отсутствует связь между вопросами местного значения и расходами местных бюджетов.

Это означает, что фактически полностью выхолащивается идея установления взаимно однозначного соответствия между задачами местной власти и бюджетными ресурсами, необходимыми для их осуществления. К тому же не формируются условия, необходимые для внедрения в деятельность органов местного самоуправления технологий «управления по результатам» и «бюджетирования, ориентированного на результат», как того требует Концепция административной реформы на 2006–2008 гг., принятая Распоряжением Правительства РФ № 1789 от октября 2005 года.

Однако такая критическая ситуция сложилась не везде. В ряде муниципалитетов Приморского края органы местного самоуправления, следуя нормам федерального законодательства, разрабатывают и прини Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики мают соответствующие нормативные правовые акты по вопросам мест ного значения. Однако следует отметить, что многие правовые акты, прнятые для установления расходных обязательств, нуждаются в коррек тировке, поскольку фактически не устанавливают весь комплекс парамет ров этих обязательств.

2 ЭТАП. На данном этапе с помощью анализа содержания найден ных правовых актов необходимо выделить характеристики следующих базовых элементов рынка:

– услуги, обращаемые на рынке, – потребители услуг, – поставщики услуг, – инфраструктура рынка, – регуляторы рынка.

При этом необходимо учитывать, что полномочия муниципальной власти как регулятора рынка могут быть установлены в следующих нор мативных правовых актах.

• Федеральные правовые акты:

– Конституция РФ, федеральные законы, – Указы Президента РФ, – правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

• Правовые акты субъектов Федерации:

– Устав субъекта Федерации, – законы субъекта Федерации, – правовые акты органов исполнительной власти субъекта Феде рации;

• Муниципальные правовые акты:

– Устав муниципального образования, – решения представительного органа, – постановления Главы муниципального образования, – постановления Главы администрации.

3 ЭТАП. Содержательный анализ муниципальных правовых актов в части полномочий органов местного самоуправления по регулированию рынков позволит определить, насколько их деятельность на уровне «право вой модели» направлена на формирование и развитие муниципальных отрас левых рынков услуг. Для этого достаточно заполнить следующую таблицу.

Глава Задачи и функции по формированию и Полномочия Задачи и функ развитию муниципального отраслевого представитель- ции исполни рынка услуг (концепция ДВНЦМС) ного органа по тельного органа формированию и по формирова развитию рынка нию и развитию услуг в конкрет- рынка услуг в ном муници- конкретном пальном муниципальном образовании образовании Задача 1. Формирование муниципальных отраслевых рынков услуг 1.1. Создание условий для предпринима тельской деятельности на данных рынках, в т.ч.:

• создание «правил игры» на данных рынках;

• создание благоприятных материально технических и финансовых условий для предпринимательской деятельности;

• информационная, консалтинговая, образовательная поддержка предприни мательства;

и т.д.

1.2. Стимулирование предприниматель ской деятельности;

1.3. Создание МУПов или муниципаль ных учреждений и обеспечение их функ ционирования в случае невозможности или нецелесообразности привлечение частного бизнеса в данные отрасли.

Задача 2. Выявление провалов на муниципальных отраслевых рынках и их устранение 2.1. Мониторинг рынков (маркетинговые исследования) 2.2. Выявление причин провалов рынка 2.3. Разработка мер по преодолению про валов рынка с использованием различных методов регулирования 2.4. Реализация мер по преодолению про валов рынка 2.5. Оценка эффективности и результа Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики Задачи и функции по формированию и Полномочия Задачи и функ развитию муниципального отраслевого представитель- ции исполни рынка услуг (концепция ДВНЦМС) ного органа по тельного органа формированию и по формирова развитию рынка нию и развитию услуг в конкрет- рынка услуг в ном муници- конкретном пальном муниципальном образовании образовании тивности принятых мер по устранению провалов рынка.

Задача 3. Развитие муниципальных отраслевых рынков услуг 3.1. Проведение маркетинговых исследо ваний с целью выявления тенденций на рынке 3.2. Разработка прогнозов развития рын ков 3.3. Разработка и принятие программ раз вития муниципальных отраслевых рын ков 3.4. Реализация программ развития муни ципальных отраслевых рынков 3.5. Оценка эффективности и результа тивности реализованных программ.

Проведённый таким образом экономический анализ права позволяет:

– определить перечень полномочий, которые предоставлены органам местного самоуправления муниципального образования для решения дан ного вопроса местного значения, а также определить перечень правовых норм, которые регулируют деятельность самостоятельных хозяйствую щих субъектов в данной сфере деятельности;

– выявить пробелы, противоречия и несоответствия между полномо чиями органов местного самоуправления, установленными в муниципаль ных правовых актах, и задачами, которые необходимо решать для форми рования и развития муниципальных отраслевых рынков услуг;

– сформировать рекомендации для совершенствования как практики, так и правовых основ регулирования муниципальных отраслевых рынков.

Глава ГЛАВА 4. ТИПОЛОГИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОТРАСЛЕВЫХ РЫНКОВ, ПРОБЛЕМА КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ И ПУТИ ЕЁ РЕШЕНИЯ Известно, что для любых объектов можно построить много различ ных типологий (классификаций). Для этого необходимо • выбрать какой-либо признак исследуемого объекта;

• определить возможные значения данного признака;

• сформировать группы (классы, виды, типы) исследуемых объектов, в которых данный признак имеет различные значения.

Гипотеза Для целей поиска проблем и разработки оптимальных технологий развития муниципальных отраслевых рынков их можно типологизировать (классифицировать) по признаку «роль (функции, полномочия) власти на данном рынке». Возможные значения данного признака можно опреде лить путём экономического анализа федеральных, субъекта Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих полно мочия соответственно федеральных, субъекта Федерации и муниципаль ных органов власти в разных сферах (отраслях) экономической деятель ности.

Правомерность использования такого подхода объясняется тем, что в соответствии с методом правового регулирования, действующем в пуб личном праве, «власть может делать только то, что ей предписано». Сле довательно, все «роли» (задачи, функции, полномочия) власти должны быть закреплены в каких-либо нормативных правовых актах.

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики Результаты проверки гипотезы Анализ большого количества правовых актов всех уровней власти на различных муниципальных отраслевых рынках в нескольких дальнево сточных муниципальных образованиях показал, что большинство рынков являются предметом ведения всех уровней власти (федеральной, субъекта Федерации и муниципальной), но их полномочия на данных рынках раз личны. При этом полномочия власти можно сгруппировать в следующие четыре блока.

• Власть как регулятор рынка, в т.ч.:

– устанавливает правила поведения участников рынка, – осуществляет контроль за исполнением правил, – разрешает споры, – устраняет «провалы» рынка, – разрабатывает и осуществляет программы развития рынка и т.д.

• Власть как субъект социальной поддержки граждан • Власть как поставщик услуг на рынке • Власть как потребитель услуг При этом в соответствии с законом 131-ФЗ местная власть на му ниципальных отраслевых рынках в обязательном порядке выступает как регулятор рынка. Что же касается полномочий власти как субъекта соци альной поддержки граждан, то в соответствии с законом 131-ФЗ таких полномочий у местной власти в настоящее время нет. Относительно пол номочий власти как «поставщика» и «потребителя» услуг возможны два варианта: либо власть обладает такими полномочиями, либо не обладает ими. Следовательно, если представить местную власть как функцию трёх переменных F(Х(регулятор), Y(поставщик), Z(потребитель)), одна из ко торых X является константой, а две других могут принимать по два раз личных значения «ДА» и «НЕТ». Путём перебора различных комбинаций значений Y и Z, сама функция F может принимать соответственно 4 воз можных значения: F1, F2, F3, F4.

Глава Полномочия Поставщик услуг Не является власти поставщиком услуг F1 F Потребитель услуг (регулятор, поставщик и (регулятор и потребитель потребитель услуг) услуг) F Не является (регулятор и поставщик F4 (регулятор) потребителем услуг услуг) Таким образом, теоретически органы местного самоуправления на муниципальных отраслевых рынках могут обладать следующими набора ми полномочий:

• регулятор рынка, поставщик услуг и потребитель услуг, • регулятор рынка, поставщик услуг, • регулятор рынка, потребитель услуг, • регулятор рынка.

Это позволяет классифицировать все муниципальные отраслевые рынки соответственно на четыре типа, в зависимости от «ролей» (полно мочий) местной власти на каждом рынке.

Анализ ситуации в различных дальневосточных муниципальных образованиях показал, что распределение рынков по этим четырём типам весьма неравномерно. Например, в городе Хабаровске муниципальные отраслевые рынки распределяются по данным четырём типам следующим образом Полномочия Власть как Власть не является власти поставщик услуг поставщиком услуг Рынок услуг торговли Рынок услуг связи Рынок услуг бытового обслуживания Рынок услуг по электроснабжению Рынок услуг по сбору, вывозу, ути Власть как лизации и переработке бытовых и потребитель промышленных отходов услуг Рынок услуг массового отдыха жите лей Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики Полномочия Власть как Власть не является власти поставщик услуг поставщиком услуг Рынок услуг благоустройства и озе ленения Рынок услуг по теплоснабжению Рынок услуг по газоснабжению Рынок услуг по содержанию и строи тельству автомобильных дорог, мос тов и иных транспортных инженер ных сооружений Рынок медицинских услуг Рынок жилищно-коммунальных ус луг Рынок услуг по водоснабжению Рынок услуг в сфере водоотведения Рынок услуг по снабжению топливом Рынок услуг по освещению улиц Рынок ритуальных услуг Рынки сельскохозяйст Рынок транспортных услуг населе- венной продукции, сырья нию и продовольствия Власть не Рынок жилья является Рынок услуг общественного питания потребите Рынок лечебно-оздоровительных лем услуг услуг Рынок библиотечных услуг населе нию Рынок досуговых услуг Рынок услуг по организации меро приятий для детей и молодёжи Рынок услуг массовой физической культуры и спорта Рынок услуг культуры, народного художественного творчества и про мыслов Рынок образовательных услуг Рынок услуг летнего отдыха детей Рынок услуг по установке указателей Глава Особенности различных типов рынков 1 тип муниципального отраслевого рынка, характеризуется тем, что муниципальная власть на нём – исполняет полномочия по регулированию рынка, – является поставщиком услуг на данном рынке, – покупает услуги на данном рынке.

Очевидно, что каждое из перечисленных выше полномочий власти имеет свои целевые установки и функции для их реализации. В частности, целью регулирования может быть развитие конкуренции на рынке. В этом случае власть должна обладать правом – устанавливать «правила игры» на данном рынке, – контролировать исполнение этих правил, – накладывать санкции в случае их неисполнения, – стимулировать деятельность поставщиков (или, наоборот, наклады вая на неё ограничения) путём создания особых условий и т.д.

Целью поставщика услуг, как правило, является получение прибы ли или достижение какого-либо социального результата, для чего местная власть должна иметь право создавать муниципальные унитарные пред приятия и муниципальные учреждения.

Целью власти как потребителя услуг является приобретение мак симального количества качественных услуг при минимальных бюджетных затратах, для этого власть формирует и размещает муниципальный заказ.

Нетрудно видеть, что одновременная реализации всех трёх целей одним субъектом весьма проблематична. Налицо конфликт интересов и весьма благоприятные условия для проявления коррупции, поскольку в данном случае власть одновременно может устанавливать «правила игры»

для всех субъектов рынка и тратить бюджетные средства на приобретение товаров и услуг для муниципальных нужд. Естественно, что в этой ситуа ции велик соблазн установления режима наибольшего благоприятствова ния для «своих» муниципальных поставщиков и в части создания льгот ных условий хозяйствования, и в части приобретения у них товаров и ус луг для муниципальных нужд.

Вместе с тем, как показывает анализ, к этому, наиболее проблема тичному типу относится достаточно большое количество муниципальных отраслевых рынков в исследованных дальневосточных муниципальных Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики образованиях. В частности, в г. Хабаровске (см. выше) к данному типу относятся:

рынок услуг торговли рынок услуг бытового обслуживания рынок услуг по электроснабжению рынок услуг по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов рынок услуг массового отдыха жителей рынок услуг благоустройства и озеленения рынок услуг по теплоснабжению рынок услуг по газоснабжению рынок услуг по содержанию и строительству автомобильных дорог, мостов и иных транспортных инженерных сооружений рынок медицинских услуг рынок жилищно-коммунальных услуг рынок услуг по водоснабжению рынок услуг в сфере водоотведения рынок услуг по снабжению топливом.

2 тип муниципального отраслевого рынка характеризуется тем, что муниципальная власть на нём – исполняет полномочия по регулированию рынка, – является поставщиком услуг на данном рынке.

В частности, в г. Хабаровске, как и во многих других дальнево сточных муниципальных образованиях, к данному типу относятся:

рынок ритуальных услуг рынок услуг по освещению улиц рынок транспортных услуг населению рынок жилья рынок услуг общественного питания рынок лечебно-оздоровительных услуг рынок библиотечных услуг населению рынок досуговых услуг рынок услуг по организации мероприятий для детей и молодёжи рынок услуг массовой физической культуры и спорта рынок услуг культуры, народного художественного творчества и промыслов Глава рынок образовательных услуг рынок услуг летнего отдыха детей рынок услуг по установке указателей 3 тип муниципального отраслевого рынка характеризуется тем, что муниципальная власть на нём – исполняет полномочия по регулированию рынка, – покупает услуги на данном рынке.

В частности, в Хабаровске к данному типу относится сегодня толь ко рынок услуг связи. Однако в настоящее время под лозунгом борьбы с монополизмом ОАО «Дальсвязь» администрация Хабаровска задумала создать своего местного оператора связи и сама собирается возглавить и активно участвовать в этом проекте. В результате данный рынок из 3 типа – «менее проблематичного» перейдёт в 1 тип – «проблематичный».

Нетрудно видеть, что во 2 и 3 типах рынков также присутствует конфликт интересов, но уже в несколько меньшем объёме.

4 тип муниципального отраслевого рынка характеризуется тем, что муниципальная власть на нём исполняет только полномочия по регулиро ванию рынка. Очевидно, что, с точки зрения развития рыночных отноше ний и реализации административной реформы, это наиболее благоприят ная ситуация как для органов местного самоуправления, так и для хозяй ствующих субъектов, и к ней надо стремиться. Заметим, что г. Хабаровске к данному типу относится сегодня только один рынок – рынок сельскохо зяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Определив тип муниципального рынка, можно сформулировать общие рекомендации для совершенствования деятельности органов мест ного самоуправления на данном рынке, проистекающие из проблемы конфликта интересов и необходимости её решения.

Пути решения проблемы конфликта интересов Примером решения задачи по устранению конфликта интересов может служить Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О сис теме и структуре федеральных органов исполнительной власти». В дан ном Указе функции власти, которые исполняли федеральные исполни Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики тельные органы государственной власти, сначала были сгруппированы по разным целевым установкам, а затем организационно разделены.

В частности, были определены следующие группы функций орга нов власти:

а) функции по принятию нормативных правовых актов (издание… правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц);

б) функции по контролю и надзору (осуществление действий по контролю и надзору за исполнением … общеобязательных правил поведе ния;

выдача … разрешений (лицензий) …;

регистрация актов, документов, прав, объектов,…);

в) правоприменительные функции (издание индивидуальных пра вовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров);

г) функции по управлению государственным имуществом (осуще ствление полномочий собственника…);

д) функции по оказанию государственных услуг (осуществление … услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказывае мых … неопределенному кругу лиц).

В данном случае конфликт интересов существовал между функ циями а), б) и д), поскольку полномочия по реализации всех этих функций одновременно исполнял один орган – федеральное министерство. Поэто му данные функции были организационно разделены (закреплены за раз ными органами власти). А именно:

– федеральные министерства стали исполнять функции по принятию нормативных правовых актов;

– федеральные службы – функции по контролю и надзору, – федеральные агентства – функции по оказанию государственных услуг.

Представляется, что опытом Президента России можно воспользо ваться и для решения проблемы конфликта интересов в исполнительных органах местного самоуправления.

Кроме того, для минимизации негативных последствий конфликта интересов в рамках административной реформы предлагается:

– реформирование муниципального сектора экономики (приватиза ция муниципальных унитарных предприятий), – реструктуризация бюджетного сектора (изменение организационно правовых форм бюджетных учреждений, внедрение механизмов подуше вого финансирования муниципальных услуг и муниципального заказа, Глава привлечение к оказанию муниципальных услуг организаций различных организационно-правовых форм);

– совершенствование механизма муниципальных закупок через обес печение исполнения в муниципальных образованиях Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки това ров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муници пальных нужд», вступившего в силу с 1 января 2006 года.

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики ГЛАВА 5. ПРИМЕРЫ МОДЕЛИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОТРАСЛЕВЫХ РЫНКОВ НА ОСНОВЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО АНАЛИЗА ПРАВА 5.1. Моделирование муниципальных отраслевых рынков в Арсеньевском муниципальном образовании Результаты, приведённые в данном параграфе, получены в ходе вы полнения договора, заключенного между Администрацией Арсеньевского городского округа Приморского края и Дальневосточным научным цен тром местного самоуправления. Предметом договора являлось оказание методологических, консультационных и аналитических услуг органам местного самоуправления городского округа г. Арсеньева в рамках разра ботки Программы экономического и социального развития г. Арсеньева.

По решению Администрации города эта программа должна представлять собой совокупность программ развития муниципальных отраслевых рын ков услуг.

В целях реализации данного договора на первом аналитическом этапе работы были определёны следующие задачи.

Задача 1. Провести экономический анализ федеральных, регио нальных и муниципальных правовых актов, регулирующих деятельность муниципальных отраслевых рынков услуг в г. Арсеньеве.

Задача 2. Проанализировать практику формирования, функциони рования и развития муниципальных отраслевых рынков услуг.

Обе задачи аналитического этапа решались совместно специали стами Думы и Администрации г. Арсеньева и специалистами Дальневос точного научного центра местного самоуправления (ДВНЦМС) с учётом следующего разделения обязанностей.

Глава Задачи Специалисты Специалисты Думы ДВНЦМС и Администрации г. Арсеньева 1. Провести эко- Осуществить постановку Сформировать информацион номический ана- задачи органам местного ные базы данных муници лиз федеральных, самоуправления Арсеньева по пальных правовых актов по региональных и формирования информацион- вопросам местного значения.

муниципальных ной базы данных (ИБД) му правовых актов, ниципальных правовых актов регулирующих по вопросам местного значе деятельность ния.

муниципальных Сформировать ИБД феде отраслевых рын- ральных и региональных пра ков услуг. вовых актов, регулирующих деятельность в рамках вопро сов местного значения.

Проанализировать сформиро ванные ИБД по вопросам местного значения.

2. Проанализи- Осуществить постановку Сбор информации для анали ровать практику задачи органам местного са- за практики формирования, формирования, моуправления Арсеньева для функционирования и разви функционирова- сбора информации о практике тия муниципальных отрасле ния и развития формирования, функциони- вых рынков услуг.

муниципальных рования и развития муници отраслевых рын- пальных отраслевых рынков ков услуг. услуг.

Проанализировать информа цию о состоянии муници пальных отраслевых рынков.

По итогам совместной работы были получены следующие результаты:

1) построена информационная база данных муниципальных право вых актов, регулирующих все вопросы местного значения в г. Арсеньеве (см. Приложение 2);

2) построена информационная база данных федеральных, регио нальных и муниципальных правовых актов, регулирующих в г. Арсеньеве муниципальные отраслевые рынки образовательных услуг, услуг здраво охранения и услуг физической культуры и спорта;

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики 3) выявлены проблемы на муниципальных отраслевых рынках об разовательных услуг, услуг здравоохранения и услуг физической культу ры и спорта, проистекающие из федерального, регионального законода тельства и из муниципальных правовых актов;

4) проанализированы организационные механизмы деятельности органов местного самоуправления на муниципальных отраслевых рынках, построенные в г. Арсеньеве.

Ниже приводятся результаты решения задачи 1 для муниципально го отраслевого рынка услуг физической культуры и спорта в Арсеньев ском городском округе.

Экономический анализ федеральных, региональных и муниципаль ных правовых актов, регулирующих деятельность муниципального отраслевого рынка услуг физкультуры и спорта в Арсеньевском городском округе Информационная база данных правовой информации рынка услуг физической культуры и спорта, соответствующего вопросу местного зна чения 19) обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа включает в себя следующие правовые акты:

Федеральные правовые акты:

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями на 25 июля 2006 года) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ О физической культуре и спорте в Российской Федерации (с изменениями на 20 декабря 2004 года) Федеральный закон от 29.04.1999 № 80-ФЗ О федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы»

Постановление Правительства РФ от 11.01.2006 № Глава О Федеральном агентстве по физической культуре и спорту (с изменениями на 9 августа 2006 года) Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 № Общероссийский классификатор услуг, Утвержден Постановлением Госстан дарта РФ от 28 июня 1993 г. № Правовые акты Приморского края:

Отсутствуют Муниципальные правовые акты (кроме Арсеньева):

Решение Думы Арсеньевского городского округа от 14 июня 2005 г. № «Об утверждении положения "Об обеспечении условий для развития массовой физической культуры и спорта на территории Арсеньевского городского округа"»;

Решение Думы Арсеньевского городского округа от 31 августа 2005 г. № «Об утверждении положения "Об оплате труда работников муниципальных учре ждений дополнительного образования детей спортивной направленности на тер ритории Арсеньевского городского округа";

Постановление главы Арсеньевского городского округа «О Положении о ко митете по физической культуре и спорту администрации Арсеньевского городско го округа».

Анализ содержания перечисленных выше актов позволил определить 1) базовые нормативные понятия в данной сфере, установленные федеральным законодательством;

2) перечень услуг физической культуры и спорта, установленных Общероссийским классификатором услуг (ОКУН);

3) состав возможных поставщиков данных услуг, определённых федеральным законодательством;

4) состав потребителей услуг, в том числе категории потребителей, имеющие особый статус для получения данных услуг (льготни ки);

5) состав инфраструктуры рынка услуг физической культуры и спорта;

6) состав регуляторов рынка;

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики 7) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральным законодательством;

8) «правовую модель» муниципального отраслевого рынка услуг, определённую муниципальными правовыми актами.

1. Базовые нормативные понятия, установленные федеральным законодательством:

физическая культура – составная часть культуры, область социаль ной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и мате риальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека, укрепления его здоровья и совершенство вания его двигательной активности;

спорт – составная часть физической культуры, исторически сло жившаяся в форме соревновательной деятельности и специальной практи ки подготовки человека к соревнованиям;

любительский спорт – многогранное массовое спортивное движе ние как органическая часть системы физического воспитания граждан и выявления перспективных и талантливых спортсменов в различных видах спорта;

профессиональный спорт – предпринимательская деятельность, це лью которой является удовлетворение интересов профессиональных спор тивных организаций, спортсменов, избравших спорт своей профессией, и зрителей.

Нормативного определения понятия «массовый спорт» найти не удалось. Это означает, что органы местного самоуправления, разрабатывая политику решения данного вопроса местного значения, должны сами опре делить данное понятие (например, выбрать одно из определений, сущест вующих в науке или сформировать своё). В частности, проект нового феде рального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федера ции», который был принят в первом чтении в декабре 2006 года Государст венной Думой РФ, определяет массовый спорт следующим образом:

«массовый спорт» – составная часть спорта, направленная на фи зическое воспитание и развитие граждан путем проведения физкультур ных и массовых спортивных мероприятий.

2. Перечень услуг физической культуры и спорта, установлен ных Общероссийским классификатором услуг (ОКУН).

Глава 070000 3 УСЛУГИ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА 071000 6 ПРОВЕДЕНИЕ ЗАНЯТИЙ ПО ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЕ И СПОРТУ, ПРОВЕДЕНИЕ СПОРТИВНО-ЗРЕЛИЩНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ 071100 6 Проведение занятий по физической культуре и спорту 071101 5 Проведение занятий в учебных группах, школах и клубах / утренней ги гиенической гимнастики 071102 0 – лечебной гимнастики 071103 6 – реабилитационной гимнастики 071104 1 – здоровья (взрослых) 071105 7 – здоровья (детских) 071106 2 – общей физической подготовки для взрослых 071107 8 – общей физической подготовки для детей 071108 3 – закаливания и зимнего плавания 071109 9 – плавания 071110 4 – оздоровительного бега и ходьбы 071111 0 – атлетической гимнастики 071112 5 – гимнастики у-шу 071113 0 – женской гимнастики 071114 6 – ритмической гимнастики 071115 1 – ходьбы на лыжах 071116 7 – спортивной ориентации для детей 071117 2 – спортивной ориентации для взрослых 071130 3 Проведение занятий в учебных группах и командах, школах и клубах по / волейболу 071131 9 – теннису 071132 4 – шахматам 071133 7 – футболу 071134 5 – хоккею 071135 0 – стрельбе 071136 6 – городкам 071137 1 – верховой езде 071138 7 – фехтованию 071139 2 – настольному теннису 071140 8 – фигурному катанию 071141 3 – тяжелой атлетике 071142 9 – самбо 071143 4 – дзюдо 071144 0 – боксу 071145 5 – горнолыжному спорту Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики 071146 0 – стрельбе из лука 071147 6 – велоспорту 071160 7 Проведение медико-восстановительных и методических консультаций, тестирование 071161 2 Разработка и выдача / индивидуальных и групповых рекомендаций по режиму занятий физической культурой и спортом 071162 8 – программ занятий физической культурой и спортом 071163 3 – комплексов физических упражнений 071164 9 Обучение населения навыкам спорта и развитию физических качеств / на курсах 071165 4 – в народных университетах 071166 8 – на лекциях 071167 5 – на консультациях 071200 3 Проведение спортивно-зрелищных мероприятий 071201 9 Проведение спортивных и оздоровительных мероприятий для участников по / марафону 071202 4 – кроссу 071203 3 Проведение / сеансов одновременной игры и шахматно-шашечных тур ниров 071204 5 – турниров по настольным играм 071205 0 – спортивных соревнований по турнирно-спортивным играм 071206 6 – спортивных праздников 071207 1 – спортивно-зрелищных вечеров и концертов 071208 7 Встречи с / выдающимися спортсменами 071209 2 – ветеранами спорта 071210 8 – игроками 071211 3 – тренерами команд 071212 9 – мастерами по различным видам спорта 071213 4 Показательные выступления / ведущих спортсменов 071214 7 – учащихся спортивных школ 072000 9 ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ ОБЪЕКТОВ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА ДЛЯ НАСЕЛЕНИЯ, ПРОЧИЕ УСЛУГИ ФИЗИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ И СПОРТА 072100 2 Предоставление объектов физической культуры и спорта 072101 8 Предоставление / площадок спортивных 072102 3 – теннисных кортов 072103 9 – комплексных спортивных площадок 072104 4 – полей для спортивных игр или занятий 072105 7 – катков и конькобежных дорожек Глава 072106 5 – спортивных корпусов и залов 072107 0 – плавательных бассейнов 072108 6 – стрелковых тиров, стендов и стрельбищ 072109 1 – горноспортивных баз 072110 7 – лыжных баз 072111 2 – гребных баз 072112 8 – помещений для физкультурно-оздоровительных занятий 072113 3 – велотреков, велодромов 072114 9 – эллингов 072115 4 – яхт-клубов 072116 0 Предоставление объектов физической культуры для оздоровительного отдыха с продажей путевок на время отпуска и выходного дня 072117 5 Пользование спортивными тренажерами 072200 6 Прочие услуги физической культуры и спорта 072201 1 Подготовка инструкторов физической культуры и спорта 072202 7 Создание условий до, во время и после занятий физической культурой и спортом по присмотру за детьми 072203 2 Приведение в порядок одежды, обуви 072204 8 Оказание хозяйственных услуг 072205 3 Ремонт, подгонка и установка / спортивного снаряжения 072206 9 – спортивного инвентаря 072207 4 – спортивной формы 072208 4 – спортивно-технологического оборудования 072209 5 – тренажеров При этом в законодательстве принята следующая классификация услуг:

профессионально-прикладные, физкультурно-оздоровительные, реабилитационные мероприятия в течение трудового дня, послетрудовое восстановление, организации массовых спортивных мероприятий.

3. Состав возможных поставщиков данных услуг, определённых федеральным законодательством, включает в себя организации различных форм собственности, в том числе:

• образовательные учреждения: дошкольные, общеобразовательные, среднего профессионального, высшего профессионального образо вания и другие;

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики • коллективы физической культуры, действующие на самодеятельной и профессиональной основах в образовательных учреждениях, иных организациях независимо от форм собственности и по месту жительства граждан;


• учреждения физической культуры и спорта, спортивно-оздорови тельного туризма;

• физкультурно-спортивные организации;

• спортивные школы всех видов и типов;

• спортивные клубы: по месту жительства граждан, физкультурно оздоровительные, туристские;

• спортивные центры: молодежные центры досуга;

центры, предла гающие на платной основе более комфортные условия и разнооб разные спортивные услуги;

• детские и молодежные спортивно-оздоровительные лагеря;

• врачебно-физкультурные диспансеры;

• училища олимпийского резерва;

• базы и центры подготовки сборных команд РФ по различным видам спорта;

• учебные пункты начальной военной подготовки, создаваемые в районах или городах.

4. Состав потребителей услуг и категории потребителей, имеющие особый статус для получения данных услуг (льготники).

Согласно законодательству потребителями услуг физической культуры и спорта являются:

• граждане РФ, в том числе:

- дети дошкольного возраста, дети обучающиеся в образователь ных учреждениях, молодежь, - девушки и женщины, - граждане допризывного и призывного возрастов, - инвалиды, - пенсионеры, - спортсмены (спортсмен-любитель (физкультурник), спортсмен высокого класса, спортсмен-профессионал), - работники организаций, в том числе работники агропромыш ленного комплекса;

Глава • иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территории РФ, которые пользуются правами на занятия физиче ской культурой и спортом в объеме, предусмотренном федераль ным законодательством, за исключением права выступать в составе сборных команд Российской Федерации на международных спор тивных соревнованиях.

На льготных условиях услуги физкультуры и спорта могут оказы ваться для детей дошкольного возраста, детей малообеспеченных и многодетных семей, обучающихся в об разовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов.

Федеральным законодательством установлены меры социальной поддержки для учащихся спортивных школ и училищ олимпийского резер ва (ст. 9 ФЗ № 80):

бесплатное питание, бесплатная спортивная форма и обувь (для детей из малообеспе ченных семей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения ро дителей).

5. К инфраструктуре рынка услуг физической культуры и спорта отнесены:

• спортивная медицина, • спортивная промышленность, • спортивные сооружения, центры подготовки и спортивных баз, • городские зоны отдыха, включающие сеть региональных оздорови тельных трасс, вдоль которых формируется типовой набор специа лизированных спортивных сооружений.

6. В состав регуляторов рынка (организации, которым дано право устанавливать правила и осуществлять иные функции по управлению данной сферой), федеральным законодательством включены:

– федеральные органы исполнительной власти, – органы государственной власти субъектов Федерации, – органы местного самоуправления, Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики – Олимпийский комитет России.

7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере фи зической культуры и спорта определены двумя федеральными закона ми:

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изме нениями на 25 июля 2006 года):

• обеспечение условий для развития на территории городского округа физи ческой культуры и массового спорта, организация проведения официальных физ культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа (п. ст. 16);

Федеральный закон от 29.04.1999 № 80-ФЗ «О физической культу ре и спорте в Российской Федерации» (с изменениями на 20 декабря года):

• создавать и финансировать спортивные школы как учреждения дополни тельного образования в соответствии с Законом Российской Федерации «Об обра зовании» (п. 1, 3 ст. 9);

• взаимодействовать с физкультурно-спортивными объединениями по всем вопросам развития физической культуры и спорта, в том числе:

o координировать в установленном законодательством порядке свою дея тельность по проблемам физкультурно-спортивного и олимпийского движения, при необходимости совместно проводить спортивные сорев нования, спартакиады, другие физкультурно-спортивные мероприятия, организовать пропаганду физической культуры и спорта, осуществлять профессиональную подготовку работников физкультурно-спортивных организаций и обеспечивать повышение их квалификации, обеспечи вать эффективное использование спортивных сооружений и строитель ство новых спортивных сооружений;

o оказывать помощь физкультурно-спортивным объединениям, содейст вовать выполнению ими уставных задач, заслушивать информацию по основным вопросам развития физической культуры и спорта, прини мать соответствующие решения и контролировать их исполнение. Со вместная деятельность осуществляется на условиях договоров;

o осуществлять в установленном законодательством порядке сбор ин формации, представляемой физкультурно-спортивными объединения ми в соответствии с формами, утвержденными федеральным органом Глава исполнительной власти в области статистики, и давать по ним заклю чения и рекомендации (ст. 11);

• включать вопросы развития физической культуры и спорта в соглашения по социальным проблемам и охране труда, организовать контроль за выполнением таких соглашений и своих программ развития физической культуры и спорта (п. ст. 13);

• иметь право вводить дополнительные учебные и внеучебные физкультур но-спортивные занятия в дошкольных и других образовательных учреждениях с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в об ласти образования, органов исполнительной власти субъектов Российской Феде рации в области физической культуры и спорта (п. 3 ст. 14);

• осуществлять создание условий для занятий физической культурой граж дан по месту жительства и в местах массового отдыха в соответствии с муници пальными программами развития физической культуры и спорта (п. 4 ст. 16);

• совместно с физкультурно-спортивными объединениями инвалидов участ вовать в организации физкультурно-оздоровительной работы с инвалидами, про ведении с ними физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, под готовке спортсменов-инвалидов и обеспечении направления их на всероссийские и международные спортивные соревнования (п. 3 ст. 18);

• устанавливать получение денежной компенсации спортсменам-любителям (физкультурником), представляющим на спортивных соревнованиях физкультур но-спортивную организацию (п. 2 ч. 1 ст. 23);

• создавать и финансировать из местного бюджета образовательные учреж дения среднего профессионального и высшего профессионального образования в области физической культуры и спорта, в том числе расходы на укрепление и раз витие материально-технической базы (п. 3 ст. 29);

• выплачивать за счет собственных бюджетов и внебюджетных средств, а также иных не запрещенных законом источников ежемесячное денежное содержа ние выдающимся спортсменам – олимпийским чемпионам, чемпионам мира и Европы, имеющим звания «Заслуженный мастер спорта СССР», «Заслуженный мастер спорта России», «Мастер спорта СССР международного класса», «Мастер спорта России международного класса», входившим или входящим в состав сбор ных команд Российской Федерации либо сборных команд СССР по различным видам спорта, их тренерам, имеющим звания «Заслуженный тренер России», «За служенный тренер РСФСР» или звание «Заслуженный тренер СССР» (п. 1 ст. 32);

• иметь в муниципальной собственности физкультурно-оздоровительные, спортивные и спортивно-технические сооружения (п. 1 ст. 33);

• определять порядок содержания физкультурно-оздоровительных и спор тивных сооружений по месту жительства граждан, в том числе ремонт таких со оружений, организация массовых спортивных мероприятий, оплата труда работ Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики ников физкультурно-спортивных организаций, проводящих занятия с жителями микрорайонов или поселков (п. 5 ст. 33);

• регулировать цены за посещение спортивных соревнований, аренду спор тивных сооружений, находящихся в их собственности, продажу абонементов гра жданам на пользование такими сооружениями, разрешать проводить в муници пальных спортивных сооружениях занятия бесплатно или на льготных условиях для детей дошкольного возраста, детей из малообеспеченных и многодетных се мей, а также для обучающихся в образовательных учреждениях, пенсионеров, инвалидов и в случае необходимости предусматривать компенсацию соответст вующим спортивным сооружениям за счет средств местных бюджетов или других не запрещенных законом источников (п. 11 ст. 33).

Заметим, что данный Федеральный закон не содержит отдельной статьи, устанавливающей полномочия органов местного самоуправления в сфере физической культуры и спорта, и данные нормы «разбросаны» по статьям 9, 11, 13, 14, 16,18, 23, 29, 32, 33. Содержательный анализ данных полномочий показывает, что в соответствии с данным законом органы местного самоуправления могут выступать сразу в нескольких «ролях», а именно:

– регулировать рынок (в частности, определять порядок содержания физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений по месту жи тельства граждан …;

регулировать цены за посещение спортивных сорев нований, аренду спортивных сооружений, находящихся в их собственно сти...);

– быть поставщиком услуг на рынке (в частности, создавать и фи нансировать из местного бюджета образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования в области физической культуры и спорта, в том числе расходы на укрепление и раз витие материально-технической базы);

– быть субъектом социальной поддержки определённых категорий граждан (в частности, выплачивать за счет собственных бюджетов и вне бюджетных средств…).


Кроме того, в связи с принятием федерального законодательства о государственных и муниципальных закупках, органы местного само управления для исполнения соответствующих полномочий могут быть и потребителями услуг. Это означает, что на рынке услуг физкультуры и спорта на уровне федерального законодательства заложен конфликт ин тересов со всеми вытекающими оттуда негативными последствиями.

Глава Выявленных выше недостатков лишён проект нового Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», кото рый был принят в первом чтении в декабре 2006 года Государственной Думой РФ. Во-первых, он содержит отдельную статью 7, которая уста навливает новые полномочия органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта:

Статья 7. Полномочия органов местного самоуправления в области физи ческой культуры и спорта 1. К полномочиям органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта относятся:

1) определение основных задач и направлений развития физической куль туры и спорта с учетом местных условий и возможностей;

2) владение, пользование и распоряжение спортивными сооружениями и иными объектами, находящимися в муниципальной собственности, обес печение электро-, тепло- и водоснабжения указанных объектов;

3) создание условий для строительства, ремонта, реконструкции и рацио нального использования спортивных сооружений, находящихся в муници пальной собственности, благоустройство прилегающих к указанным со оружениям территорий;

4) создание условий для бесплатных занятий физической культурой и спортом детей и молодежи (прежде всего из малоимущих семей, детей сирот и инвалидов);

5) разработка, утверждение и реализация муниципальных календарных планов физкультурных и спортивных мероприятий;

6) внедрение физической культуры и спорта в режим труда, учебы и отды ха различных групп населения;

7) организация проведения на муниципальном уровне общероссийского мониторинга состояния физического здоровья населения, физического раз вития детей, подростков и молодежи;

8) организация физкультурно-спортивной работы по месту жительства на селения;

9) формирование муниципальных сборных команд и обеспечение их уча стия в региональных и иных спортивных соревнованиях;

10) организация медицинского обеспечения спортивных мероприятий, про водимых на территории муниципального образования, а также медицин ский контроль за занимающимися физической культурой и спортом;

11) подготовка, повышение квалификации и поощрение деятельности ор ганизаторов, ведущих на добровольной основе работу в области физиче ской культуры и спорта;

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики 12) обеспечение общественного порядка и безопасности граждан при про ведении на территории муниципального образования спортивных меро приятий и организованных занятий по физической культуре и спорту.

2. Органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы в облас ти физической культуры и спорта, не отнесенные к полномочиям феде рального органа исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области физи ческой культуры и спорта, при наличии собственных материальных ресур сов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Россий ской Федерации).

Во-вторых, законопроект не содержит прямых указаний на роли «поставщика услуг» и «субъекта социальной политики». Однако при его реализации на практике всё будет зависеть от толкования данных полно мочий, а вернее, слов «организация» и «создание условий» на муници пальном уровне, которые используются в ст. 7 законопроекта.

8. «Правовая модель» муниципального отраслевого рынка ус луг физической культуры и массового спорта, определённая муници пальными правовыми актами. Напомним (см. главу 3), что для по строения «правовой модели» муниципального отраслевого рынка на осно ве экономического анализа права необходимо иметь, как минимум, два муниципальных правовых акта:

– решение представительного органа местного самоуправления по вопросу местного значения, соответствующего муниципальному отрасле вому рынку услуг;

– положение об администрации (исполнительном органе местного самоуправления) или о его структурном подразделении, курирующем дан ный рынок.

Данные документы должны конкретизировать и дополнять, а не повторять нормы федерального и регионального законодательства. Пе речень федеральных и региональных документов, являющихся правовой основой для данных актов, должен быть обозначен в преамбуле или в об щих положениях. Правовые нормы муниципальных правовых актов должны разрабатываться в следующее логике, а именно:

Глава Вопрос местного значения Решение представительного органа Участие населения Полномочия Полномочия в решении вопроса представительного исполнительного местного значения органа органа Положение о структурном подразделении местной администрации Решение представительного органа местного самоуправления должно, как минимум, содержать следующие нормы:

– понятийный аппарат вопроса местного значения, – политику решения вопроса местного значения, в том числе:

• перечень видов деятельности (задач), которые надо осуществ лять для решения вопроса местного значения;

• формы участия населения;

• полномочия органов местного самоуправления;

• общеобязательные правила для участников;

• расходные обязательства местного бюджета.

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики Положение о структурном подразделении должно разрабатываться на основе тех полномочий, которые определены в Решении представи тельного органа местного самоуправления для Администрации, дополнять и конкретизировать их.

В Арсеньевском городском округе принято три муниципальных правовых акта, регулирующих рынок услуг физической культуры и спор та, а именно:

Решение Думы Арсеньевского городского округа от 14 июня 2005 г. № «Об утверждении положения «Об обеспечении условий для развития массовой физической культуры и спорта на территории Арсеньевского городского округа»

(далее Решение № 198);

Решение Думы Арсеньевского городского округа от 31 августа 2005 г. № «Об утверждении положения «Об оплате труда работников муниципальных учре ждений дополнительного образования детей спортивной направленности на тер ритории Арсеньевского городского округа»;

Постановлением главы Арсеньевского городского округа «О Положении о комитете по физической культуре и спорту администрации Арсеньевского город ского округа».

Решение № 198 является базовым документом, определяющим политику решения данного вопрос местного значения.

Заметим, что название, а, следовательно, и содержание Решения № 198 нуждается в корректировке, поскольку исходная формулировка вопроса местного значения в редакции 131-ФЗ от 6 октября 2003 года бы ла изменена Федеральным законом 199-ФЗ от 31.12.2005 года:

131-ФЗ от 6 октября 2003 года 199-ФЗ от 31.12.2005 года 19) обеспечение условия для разви- 19) обеспечение условий для развития тия массовой физической культуры и на территории городского округа фи спорта на территории городского зической культуры и массового спорта, округа организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа В преамбуле Положения «Об обеспечении условий для развития массовой физической культуры и спорта на территории Арсеньевского Глава городского округа» (далее Положение) указывается, что оно разработано на основании – Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принци пах организации местного самоуправления в Российской Федера ции», – Федерального закона от 29.04.1999 № 80-ФЗ «О физической куль туре и спорте в Российской Федерации», в целях развития массовых и индивидуальных форм физкультурно оздоровительной и спортивной работы на территории Арсеньевского го родского округа, со всеми возрастными и социальными группами и кате гориями жителей Арсеньевского городского округа. Это означает, что все нормы федерального законодательства здесь действуют. Следовательно, описанные выше – базовые нормативные понятия в данной сфере, установленные фе деральным законодательством;

– состав возможных поставщиков данных услуг, определённых феде ральным законодательством;

– состав потребителей услуг, категории потребителей, имеющие осо бый статус для получения данных услуг (льготники);

– состав инфраструктуры рынка услуг физической культуры и спор та;

– состав регуляторов рынка;

– полномочия органов местного самоуправления, установленные фе деральным законодательством, могут быть включены в «правовую модель» муниципального отраслевого рынка услуг физкультуры и спорта г. Арсеньева. Тогда, исходя из опреде ления местного самоуправления, установленного законом 131-ФЗ, а также в соответствии с логикой развития единого правового пространства, нор мативный правовой акт Думы Арсеньевского городского округа должен был – дать толкование формулировки вопроса местного значения, – определить политику решения данного вопроса местного значения, в том числе:

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики • определить роль населения в решении вопроса местного значе ния (в реализации выбранной политики), если таковая предпола гается16;

• определить полномочия органов местного самоуправления в реализации данной политики, с учётом соответствующих норм закона № 80-ФЗ;

• разграничить полномочия между Думой и Администрацией;

• установить расходные обязательства местного бюджета по ре шению данного вопроса местного значения.

Согласно Решению № 198, для обеспечения условий для развития массовой физической культуры и спорта на территории муниципалитета необходимо решать следующие основные задачи:

1) предоставление жителям г. Арсеньева возможности заниматься физиче ской культурой и спортом;

2) формирование у жителей г. Арсеньева устойчивого интереса к регуляр ным занятиям физической культурой и спортом, здоровому образу жизни, повы шению уровня образованности в этой области;

3) улучшение качества физического воспитания жителей г. Арсеньева;

4) укрепление материально-технической базы для занятий физической культурой и спортом;

5) создание условий для развития спорта высших достижений и эффектив ной подготовки спортивного резерва.

по следующим основным направлениям развития системы физической культуры и спорта в городском округе:

1) физическое воспитание детей в дошкольных учреждениях;

2) физическое воспитание детей и подростков во всех видах и типах обра зовательных учреждений;

3) физическое воспитание учащихся и студентов в общеобразовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования;

Необходимость участия населения и гражданских организаций в решении данных задач вытекает из определения местного самоуправления, установленного в ФЗ № 131. Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая … самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения… Глава 4) развитие физической культуры и спорта в организациях;

5) развитие физической культуры и спорта в физкультурно-спортивных объединениях по месту жительства;

6) развитие физической культуры и спорта инвалидов;

7) развитие спорта высших достижений.

Поскольку понятий аппарат, с помощью которого можно было бы дать толкование формулировки соответствующего вопроса местного зна чения, не введён, то сделать заключение по поводу необходимости, доста точности и оптимальности предложенного перечня задач практически не возможно.

В ст. 5. Решения № 198 устанавливается, что «на территории город ского округа создаются и действуют физкультурно-спортивные объедине ния. К ним относятся: физкультурно-спортивные общества профессио нальных союзов, федерации (клубы, союзы и ассоциации) по различным видам спорта». Однако роль этих объединений в решении перечисленных выше задач не определена.

Не определены чётко полномочия органов местного самоуправле ния по решению основных задач, установленных Положением, и не раз граничены полномочия между Думой и Администрацией. Нет статьи по поводу полномочий Думы, хотя в ряде статей Положения некоторые пол номочия Думы установлены, а именно:

3. Содержание физкультурно-оздоровительных и спортивных сооружений, в том числе ремонт, оплата труда работников, осуществляются в порядке, определенном нормативно-правовыми актами Думы города.

4. Дума, Администрация в соответствии с полномочиями, определенными Уставом городского округа, могут регулировать цены за посещение спор тивных соревнований, аренду физкультурно-оздоровительных и спортив ных сооружений, находящихся в собственности городского округа, на або нементы гражданам на пользование такими сооружениями, разрешать проводить на них занятия бесплатно или на льготных условиях для де тей дошкольного возраста, детей из малообеспеченных и многодетных се мей, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также для обучающихся в общеобразовательных учреждениях, пенсионеров, ин валидов и в случае необходимости предусматривать компенсацию соот ветствующим спортивным сооружениям за счет местного бюджета городского округа.

Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики Не разграничивая полномочия между Думой и Администрацией, Положение напрямую определяет полномочия (функции) уполномоченно го Администрацией города органа в области физической культуры и спор та. К функциям уполномоченного органа в области физической культуры и спорта отнесены:

1) формирование и проведение политики в сфере физической культуры и спорта на территории городского округа;

2) координация работы физкультурно-спортивных объединений по органи зации физического воспитания жителей г. Арсеньева;

3) разработка планов и программ по развитию городского округа в сфере физической культуры и спорта;

4) разработка и реализация календарных планов физкультурно-оздорови тельных и спортивно-массовых мероприятий совместно и по предложени ям физкультурно-спортивных организаций всех организационно-правовых форм, в том числе организация международных, всероссийских, краевых и муниципальных соревнований и учебно-тренировочных сборов;

5) пропаганда массовой физической культуры и спорта, здорового образа жизни, основ знаний о физической культуре и спорте;

6) способствование созданию на территории городского округа физкуль турно-спортивных организаций любых организационно-правовых форм и форм собственности: физкультурно-оздоровительных, спортивных, спор тивно-технических клубов, в том числе оборонно-спортивных клубов и коллективов физической культуры, в порядке, предусмотренном законода тельством Российской Федерации;

7) обеспечение благоприятных условий финансирования физкультурно спортивных объединений, а также равенства прав физкультурно спортивных объединений на финансовую поддержку;

8) организация сбора статистических показателей в сфере физической культуры и спорта и предоставление указанных данных органам государ ственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

9) решение вопросов по финансированию подготовки, в том числе научно медицинского обеспечения, сборных команд и отдельных спортсменов го родского округа по различным видам спорта и их участия на официальных спортивных соревнованиях международного, российского, краевого и межмуниципального уровней;

10) решение вопросов по финансированию приобретения спортивного ин вентаря, необходимого для проведения физкультурно-спортивных меро приятий;

Глава 11) решение вопросов по финансированию подготовки, обеспечения и про ведения спортивных мероприятий на территории городского округа;

12) решение вопросов по финансированию профессиональной подготовки и мероприятий по повышению квалификации специалистов в области фи зической культуры и спорта городского округа.

Очевидно, что полномочия (функции) данного органа не соответст вуют его статусу. В частности, не может структурное подразделение Ад министрации (что установлено в Положении о комитете по физической культуре и спорту (далее Положение о Комитете), утверждённого Адми нистрацией) формировать и проводить политику в сфере физической культуры и спорта на территории городского округа. Видимо, поэтому в Положении о Комитете установлены совсем другие задачи и функции (см.

ниже).

Решение Думы Арсеньевского городского округа от 14.06.2005 Задачи Комитета по № 198 физической культуре и спорту администрации 1. Основные задачи Функции уполномочен Арсеньевского город в сфере развития физи- ного администрацией ского округа ческой культуры и города органа спорта в области физической культуры и спорта 1.1. Предоставление 1) формирование и прове- – предоставление жите жителям г. Арсеньева дение политики в сфере лям городского округа возможности заниматься физической культуры и возможности заниматься физической культурой и спорта на территории физической культурой и спортом. городского округа;

спортом;

1.2. Формирование у 2) координация работы – формирование у жите жителей г. Арсеньева физкультурно-спортив- лей городского округа устойчивого интереса к ных объединений по ор- устойчивого интереса к регулярным занятиям ганизации физического регулярным занятиям физической культурой и воспитания жителей г. физической культурой и спортом, здоровому об- Арсеньева;

спортом;

разу жизни, повышению 3) разработка планов и – улучшения качества уровня образованности в программ по развитию физического воспитания этой области. городского округа в сфере жителей городского окру 1.3. Улучшение качества физической культуры и га;

физического воспитания спорта;

– создание условия для жителей г. Арсеньева. 4) разработка и реализа- развития спорта высших Развитие сферы услуг как приоритет муниципальной экономической политики Решение Думы Арсеньевского городского округа от 14.06.2005 Задачи Комитета по № 198 физической культуре и спорту администрации 1. Основные задачи Функции уполномочен Арсеньевского город в сфере развития физи- ного администрацией ского округа ческой культуры и города органа спорта в области физической культуры и спорта 1.4. Укрепление матери- ция календарных планов достижений и эффектив ально-технической базы, физкультурно-оздорови- ной подготовки спортив для занятий физической тельных и спортивно- ного резерва;

культурой и спортом. массовых мероприятий – организация проведения 1.5. Создание условий совместно и по предложе- научных исследований в для развития спорта ниям физкультурно- области физической куль высших достижений и спортивных организаций туры и спорта;

эффективной подготовки всех организационно- – внедрение в практику спортивного резерва. правовых форм, в том научно обоснованной числе организация меж- системы физического дународных, всероссий- воспитания жителей го ских, краевых и муници- родского округа;

пальных соревнований и – организация и проведе учебно-тренировочных ние работы по подбору, сборов;

подготовке и повышению 5) пропаганда массовой квалификации физкуль физической культуры и турных кадров;

спорта, здорового образа – обеспечение социальной жизни, основ знаний о поддержки ветеранов и физической культуре и инвалидов спорта, моло спорте;

дых талантливых спорт 6) способствование созда- сменов;



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 5 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.