авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

«МОСКОВСКИЙ ОБЩЕСТВЕННЫЙ НАУЧНЫЙ ФОНД ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ЦЕНТР ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ДАЛЬНЕВОСТОЧНЫЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ РАЗРАБОТКА ...»

-- [ Страница 4 ] --

В большинстве городских округов разработаны документы, опреде ляющие порядок использования земель различного назначения в основ ном под жилищную застройку и для земель сельскохозяйственного назна чения. Порядок использования земель для промышленных площадок раз работан только в 4 МО (23,5%) (все они являются городскими округами).

Однако только в двух МО документы предусматривают специальный по рядок использования прибрежных зон (земель близ водных объектов) и лесов. В 4 МО (23,5%) подобные вопросы не разработаны. Только в 8 МО (47%) экологические ограничения учитываются в разрабатываемых нор мативно-правовых актах, и в основном для водных объектов.

Во всех 10 городских округах получили развитие новые сложные формы землепользования: договор со множественностью лиц на стороне арендатора, переуступка права по договору аренды или общая долевая собственность на землю. А среди остальных 7 МО первая и вторая формы используются только в 2 МО, третья – в одном МО.

В части юридических процедур, помимо публичных слушаний по до кументации по планировке территорий, муниципальным образованиям предписывается проведение собраний с обладателями смежных земель ных участков при установлении границ;

помимо проекта межевания, под готавливается ряд землеустроительной документации для проведения ка дастрового учета. В этом вопросе МО считают целесообразным землеуст роительные разделы включать в документацию по планировке территорий и после ее утверждения осуществлять кадастровый учет непосредственно на базе такой документации одновременно на все земельные участки, рас положенные в пределах элемента планировочной структуры.

В рамках третьей группы проблем МО видят проблему ограничен ности возможностей в росте доходов собственных бюджетов из-за несоот ветствия кадастровой и рыночной стоимости участков и привязок ставок арендной платы к их кадастровой стоимости. Однако вряд ли повышение ставок налогообложения повысит эффективность экономики МО.

Финансовые проблемы городских и сельских поселений, возможно, являются действительно более существенными по сравнению с городски ми округами и муниципальными районами. При бюджетной обеспеченно сти городских округов и муниципальных районов не ниже 10 тыс.

руб./чел., в сельских поселениях этот показатель составляет 2–5 тыс.

руб./чел. (см. рис. 5).

Рис. 5. Оценка удельных доходов муниципальных образований (тыс. руб./чел.) Таким образом, муниципальные образования в отношении практики землепользования на сегодняшний день стоят перед важной задачей соз дания институтов согласования при принятии решений в отношении объ ектов земельных отношений не только между различными уровнями вла сти, но и с бизнес-сообществом, инвесторами, жителями поселений и их объединениями. Второй задачей является выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства федерального уровня и уровня субъекта Федерации в процессе реализации практики землепользования.

Муниципальным образованиям стоит обратить внимание на исполь зование лучших практик управления в вопросах эффективного управления землепользованием как одного из инструментов местной экономической политики.

Например, в кодекс лучших практик в сфере муниципального управ ления [1] в направлении регулирования землепользования и управления недвижимостью вошли разработки г. Хабаровска в области принципов градостроительного зонирования при подготовке правил землепользова ния и застройки, опыт г. Южно-Сахалинска в рамках взаимодействия ме жду субъектами земельных отношений на уже застроенных территориях, опыт в направлении взаимодействия с общественностью (г. Пермь).

Вопросы рационального землепользования в контексте проблем ус тойчивого развития ООН [2] отражены в докладе «Повестка на XXI век», Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию [3], в Йоханнесбургской декларации ООН по устойчивому развитию [4].

Главы 7 и 10 доклада «Повестка на XXI век» посвящены содействию устойчивому развитию населенных пунктов. Рассмотрим основные направ ления данного документа в отношении управления землепользованием.

Для сохранения и рационального использования ресурсов в целях развития требуется проведение единой политики в области рационального землепользования, комплексный подход к планированию и рационально му использованию земельных ресурсов.

Как правило, земля определяется как физический объект, имеющий свою топографию и территориально-пространственные характеристики;

более широкий комплексный подход включает в понятие земли и природ ные ресурсы: почву, полезные ископаемые, воду и биоту земли. Эти ком поненты образуют экосистемы, выполняющие ряд функций, необходимых для сохранения целостности систем поддержания жизни и продуктивных возможностей окружающей среды. Земельные ресурсы используются та ким образом, чтобы извлекалась польза из всех этих характеристик. Земля имеет ограниченные возможности, в то время как ее природные ресурсы могут меняться со временем, а также в зависимости от условий управле ния ими и их использования. Рост человеческих потребностей и расшире ние экономической деятельности оказывают все большее давление на зе мельные ресурсы, порождая конкуренцию и конфликты, и ведут к нера циональному использованию земель и земельных ресурсов. Для того что бы в будущем человеческие потребности удовлетворялись на устойчивой основе, в настоящее время необходимо урегулировать эти конфликты и стремиться к более эффективному и производительному использованию земли и ее природных ресурсов. Комплексное территориально-простран ственное планирование и управление, а также планирование землепользо вания и управление им являются важнейшим практическим путем дости жения этих целей. Комплексный подход к изучению всех видов земле пользования позволяет свести к минимуму конфликты, выработать наибо лее эффективные варианты и увязать социально-экономическое развитие с охраной и улучшением состояния окружающей среды, тем самым способ ствуя достижению целей устойчивого развития. Суть такого комплексного подхода находит выражение в координации секторального планирования и управления деятельностью, связанной с различными аспектами земле пользования и земельных ресурсов.

Комплексный подход к планированию и рациональному использова нию земельных ресурсов касается реорганизации и в случае необходимо сти некоторого укрепления механизмов принятия решений, включая су ществующие процедуры и методы в области политики, планирования и управления, которые могут способствовать применению комплексного подхода к использованию земельных ресурсов. Здесь не затрагиваются оперативные аспекты планирования и управления, которые целесообраз нее рассматривать в контексте соответствующих секторальных программ.

Поскольку здесь рассматривается важный межотраслевой аспект принятия решений в отношении устойчивого развития, то он тесно связан с рядом других программ, непосредственно затрагивающих данный вопрос.

Земельные ресурсы используются для достижения широкого круга целей, которые взаимодействуют и могут конкурировать друг с другом;

в этой связи желательно планировать и регулировать все виды их использо вания на комплексной основе. Комплексный подход следует применять на двух уровнях, при этом, с одной стороны, следует учитывать все экологи ческие и социально-экономические факторы (в том числе, например, воз действие различных экономических и социальных секторов на окружаю щую среду и природные ресурсы), а с другой стороны, все компоненты окружающей среды и ресурсов (как, например, воздух, вода, биота, земля, геологические и природные ресурсы). Комплексное рассмотрение облег чает выбор соответствующих средств и альтернативных вариантов, что на устойчивой основе обеспечивает максимально возможную продуктив ность и использование. Возможности по выделению земель для различных видов использования возникают в ходе осуществления крупных проектов в области жилищного строительства или развития или по мере появления земель на рынке. Это, в свою очередь, создает условия для оказания под держки традиционных моделей устойчивого землепользования или же для придания охранного статуса консервации биологического разнообразия или оказания крайне важных экологических услуг.

Можно сочетать ряд методов, рамок и процессов для облегчения та кого комплексного рассмотрения. Все это является необходимой под держкой для процесса планирования и управления на национальном и ме стном уровнях, уровне экосистем или районном уровне, а также для раз работки конкретных планов действий. Многие из его элементов уже име ются, но существует необходимость в более широком их применении, дальнейшем развитии и усилении.

В широком плане цель заключается в облегчении выделения земли для тех видов использования, которые обеспечивают наиболее устойчивое получение выгод, и в содействии переходу к рациональному и комплекс ному использованию земельных ресурсов. При этом следует учитывать экологические, социальные и экономические аспекты. Следует также учи тывать, в частности, вопросы, касающиеся охраняемых районов, права частной собственности, права коренного населения.

Органам власти разных уровней при поддержке региональных и ме ждународных организаций следует обеспечить, чтобы политика и дирек тивные документы содействовали наиболее оптимальному землепользо ванию и рациональному управлению земельными ресурсами. Особое вни мание следует уделить роли сельскохозяйственных угодий.

При поддержке региональных и международных организаций следу ет провести обзор и при необходимости пересмотреть системы планиро вания и управления для содействия комплексному подходу. Следует по ощрять совершенствование, дальнейшую разработку и широкое примене ние средств планирования и управления, содействующих комплексному подходу к использованию земель и ресурсов. В сотрудничестве с заинте ресованными группами следует приступить к осуществлению кампании по расширению осведомленности с целью довести до сведения населения информацию о значении комплексного управления землями и земельными ресурсами и о той роли, которую в этом могут сыграть отдельные лица и социальные группы. Этот процесс должен сопровождаться выделением средств, необходимых для введения более совершенной практики земле пользования и рационального использования земель.

Следует разработать новые процедуры, программы, проекты и служ бы, которые облегчают и поощряют активное участие всех заинтересо ванных сторон в процессе принятия решений и их осуществлении. В со трудничестве с частным сектором следует укрепить информационные системы, необходимые для принятия решений и оценки будущих измене ний в отношении землепользования и рационального использования зе мельных ресурсов, укреплять региональное сотрудничество и обмен ин формацией в области земельных ресурсов. Следует поощрять и поддер живать разработанные для местных условий исследования систем земель ных ресурсов и их последствий для устойчивого развития и практики управления, исследовать и испытывать с помощью экспериментальных проектов применимость усовершенствованных подходов к комплексному планированию и управлению земельными ресурсами, включая техниче ские, социальные и институциональные факторы.

Следует содействовать развитию людских ресурсов, необходимых для планирования и рационального использования земли и земных ресур сов на устойчивой основе, поощрять целенаправленные и согласованные усилия в области образования и подготовки кадров, а также передачи тех нологий, которые содействуют укреплению различных аспектов процесса устойчивого планирования и управления на национальном, региональном и местном уровнях.

Литература 1. Кодекс лучшей практики в сфере муниципального управления. Институт экономики города. [Электронный источник].

URL: http://www.urbaneconomics.ru/projects/?mat_id=1&page_id=2.

2. Концепция устойчивого развития. Организация Объединенных Наций.

[Электронный источник].

URL: http://www.un.org/russian/esa/sustainable/.

3. Конференция ООН по окружающей среде и развитию, Рио-де-Жанейро, 3– июня 1992 г. [Электронный источник].

URL: http://www.un.org/russian/conferen/rio/.

4. Всемирная встреча на высшем уровне по устойчивому развитию, Йоханнес бург, 26 августа – 4 сентября 2002 г. [Электронный источник].

URL: http://www.un.org/russian/conferen/wssd/.

Список принятых сокращений МЭП – местная экономическая политика МО – муниципальное образование О.В. Бормотова, Управление муниципального заказа администрации г.Владивостока, С.И. Веролайнен, Дальневосточный государственный университет, Владивосток Актуальные аспекты региональной политики в области размещения госзаказов: масштабы и проблемы системы госзакупок в Приморском крае, влияние на эффективность управления региональными бюджетными ресурсами Органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправ ления являются в совокупности самым крупным покупателем продукции и заказчиком работ и услуг.

В условиях дефицита финансовых ресурсов и проблем наполнения финансами региональных и местных бюджетов объ ективно возникает необходимость повышения эффективности расходова ния бюджетных средств. Значительную часть расходов бюджетов состав ляют затраты на закупку продукции для государственных и муниципаль ных нужд, в связи с этим развитие системы госзакупок имеет важнейшее значение для повышения результативности функционирования субъектов РФ и органов власти местного самоуправления. Под системой госзакупок в соответствии с действующим законодательством7 понимается система отношений между органами исполнительной власти и поставщиками (под рядчиками) товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в сферах деятельности, отнесенных к предметам ведения региональ ных и местных органов исполнительной власти и предусмотренных в со ставе бюджетных расходов8. Эффективность расходования региональных и местных бюджетов и действенность управления государственными и Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на по ставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муни ципальных нужд».

Федеральный закон от 06.10.03 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организа ции местного самоуправления в Российской Федерации».

муниципальными закупками в значительной мере зависят от полноты и доступности информации о размещении госзаказа на товары, работы и услуги для всех участников процесса закупок, как покупателей – предста вителей государства, так и поставщиков – отечественных и зарубежных юридических и физических лиц. Только широкая доступность информа ционных ресурсов по контрактам на государственные закупки и отчетам об их исполнении делает прозрачным расходование бюджетных средств и создает условия для добросовестной и открытой конкуренции между по ставщиками продукции (услуг) для государственных нужд.

Развитие и совершенствование конкурентной системы региональных и муниципальных закупок в Приморском крае происходит с 1997 г. При этом реформа государственных закупок осуществляется в процессе отхода от директивного (по указанию руководителя) размещения государствен ного заказа к развитию системы конкурентных торгов. Эти преобразова ния направлены не только на стимулирование и укрепление рыночных институтов координации экономической деятельности субъектов хозяйст вования, но и на повышение эффективности функционирования органов государственной и муниципальной власти.

В настоящее время на территории Приморского края процесс разме щения заказов на поставку товаров, работ и услуг на конкурентной основе активно развивается. Результаты размещения государственного и муни ципального заказа представлены в табл. 1–3.

Приведенные цифры свидетельствуют о динамичном развитии рынка государственных и муниципальных закупок, о чем свидетельствуют как финансовые, так и количественные показатели системы развития госзаку пок.

Так, если в начале 2000-х годов основным способом размещения за каза было заключение госконтракта единственным поставщиком (что по зволяло действовавшее на тот момент законодательство в области заку пок), то к 2010 году основным способом размещения государственных заказов стал открытый аукцион в электронной форме, а для муниципаль ных заказов – пока только простой открытый аукцион.

Данные обстоятельства связаны напрямую с динамичным развитием законодательства в области государственных и муниципальных закупок.

Так основным достижением государства в указанной сфере стало приня тие в 2005 г. Федерального закона № 94-ФЗ (далее – Закон), который стал жестко регламентировать сферу закупок. В дополнение к указанному За кону государством были установлены значительные меры администра тивной ответственности к должностным лицам заказчиком, по тем или иным причинам нарушившим законодательство в области госзакупок. В результате такого жесткого подхода резко снизилось количество наруше ний Закона при размещении заказов, повысилось число легитимных заку пок и выросла экономия бюджетных средств.

Таблица Результаты закупок продукции для государственных и муниципальных нужд в Приморском крае (млн. руб.) Закупка товаров, работ и услуг (по данным отчетности, размещенным на официальном сайте администрации Приморского края – http://www.primorsky.ru Наименование Характеристи всего для нужд показателя для нужд При- для муниципа- ка изменений всех заказчи морского края литетов совокупных ков показателей 2009 2008 2009 2008 2009 2008 2009 в 2, раза Общее количест боль во проведенных 60610 45397 40050 31706 100660 77103 +23% ше, закупок чем в 2007 г.

Общее количест откло- откло во поставщиков, нено нено участвовавших в 109447 55274 50785 39840 160232 10% 15% процедурах за заявок заявок купок 63% 86% общей общей Общая стои суммы суммы мость заявлен 4203 2249 2096 1603 6299 3852 бюд- бюд ной к закупке жет жет продукции, ных ных млн. руб.

затрат затрат 19% 11% Количество по состав- состав ставщиков, вы игравших торги 53345 17867 28247 12176 81592 30043 ляют ляют СМП СМП и другие спосо бы закупок Следует отметить, что несмотря на длительность действия Закона – практика его применения составляет уже почти пять лет, совершенства в данной отрасли пока не достигнуто. Об этом свидетельствуют многочис ленные поправки, вносимые в Закон (за период его действия внесено бо лее 20 поправок). Таким образом, несовершенство Закона позволяет пока заказчикам применять такие неэффективные способы закупок, как запро сы котировок цен и размещение заказов у единственного источника. Дей ствующая в настоящее время система госзакупок позволяет заказчикам разбивать заказ на объемы, не превышающие 100 000 руб. (для единст венного подрядчика) или 500 000 руб. (для запроса котировок) и тем са мым не проводить конкурентные процедуры, что в целом ведет к неэф фективному расходованию бюджетных средств и создает условия для коррумпированности чиновников.

Кроме того, теневые механизмы проведения торгов за несколько лет введения конкурентной системы расходования бюджетных средств сфор мировались как альтернатива легальным торгам. Проведенный анализ действующей в регионе системы размещения заказов позволил выделить несколько устойчивых «теневых know how» – приемов размещения заказа, позволяющих совершать закупки у определенного поставщика (подрядчи ка) как в обход официальной процедуры торгов, так и в ее рамках.

Таблица Структура государственного и муниципального заказа по способам закупок (в %) Способ закупки 2006 2007 2008 открытый аукцион - - 8 открытый аукцион в электронной - - 28 форме открытый конкурс 3 9 6 запрос котировок 5 32 16 закупка у единственного источника 92 55 42 Итого: 100% 100% 100% 100% Например, заказчик (организатор торгов) одного из муниципальных образований края проводил вскрытие конвертов, не оглашая всех крите риев конкурсных предложений, что давало ему возможность в последую щем поставить в конкурсной заявке заранее выбранного поставщика наи более выгодные для поставщика критерии оценки его заявки.

Другой пример заключается в том, что заранее выбранному постав щику разрешалось заменить свою заявку, указав в ней наиболее выгодные условия поставки. Также употребляется способ проведения конкурса (аук циона) после факта заключения договора. Извещение о таком конкурсе (аукционе) публикуется в малотиражном и малоизвестном официальном издании, а в выдаче документации заявителям (если такие поступают) от казывается по разным причинам;

также использовался прием использова ния латинского шрифта в названиях заказов при размещении объявлений о проведении конкурсов и аукционов на официальных сайтах, что значи тельно затрудняло или делало вовсе невозможным поиск поставщиками извещений о проведении закупок. После же истечения срока проведения конкурса (аукциона) готовился протокол о несостоявшихся торгах и о раз мещении заказа у единственного источника. Все эти приемы можно сгруп пировать по этапам проведения конкурсного отбора поставщиков (табл.

3)9.

Чтобы разобраться, каким образом можно изменить сложившуюся ситуацию и устранить возможности злоупотреблений при размещении государственного заказа, проведем анализ действующей в этой области нормативно-законодательной базы.

Таблица Приемы, применяемые заказчиком (организатором торгов) для размещения государственного (муниципального) заказа у заранее определенного заказчиком поставщика Типичные приемы, используемые заказчиками для раз Стадии закупки мещения заказа у «своего» поставщика завышение потребности в закупке;

I. Расчет потребности занижение объемов закупаемой продукции.

необоснованная разбивка на лоты;

II.Формирование пред мета закупки включение в состав закупки разнородной, не связан ной между собой продукции.

установление заведомо не выполнимых особых тех III. Разработка техниче ских требований к про- нических требований;

дукции разработка требований под конкретного поставщика.

указание специфических квалификационных требо IV. Разработка требова http://www.parshin.net/Web_Links-index-req-visit-lid-34.html Типичные приемы, используемые заказчиками для раз Стадии закупки мещения заказа у «своего» поставщика ний, подтверждающих ваний, которым отвечает только конкретный поставщик;

указание требований, которым не соответствует ни квалификацию и право мочность претендента один участник конкурса, с целью последующего обос (для участников кон- нования закупки у единственного источника у «нужно курса) го» поставщика, не участвующего в конкурсе;

нечеткое формулирование требований к качеству в целях большей свободы для манипуляции при оценке конкурсных заявок.

неполная и нечеткая информация в объявлении (при V. Извещение о прове дении конкурса (аук- менение букв латинского алфавита для затруднения циона) поиска на сайте);

установление платы за документацию, которая пре вышает расходы на ее издание и изготовление;

выбор неправильного способа закупок.

несвоевременное уведомление об изменении кон VI. Выдача конкурсной документации (доку- курсной (аукционной) документации;

ментации об аукционе) значительное изменение условий конкурса перед и принятие конкурсных самым окончанием принятия конкурсных (аукционных) заявок и заявок на аук- предложений и не извещение об изменениях потенци цион альных участников;

фиктивный сбор документов, например, с 2-х участ ников, чтобы конкурс состоялся для одного;

разглашение сведений, содержащихся в конкурсных и аукционных заявках;

принятие нескольких конкурсных заявок от одного поставщика для последующего выбора лучшей;

тайное вскрытие конвертов для анализа цен до про ведения конкурса.

не оглашение всей необходимой информации;

VII. Вскрытие конвер тов подмена конкурсных (аукционных) заявок.

подмена конкурсной заявки нужному поставщику;

VIII. Оценка конкурс ных заявок претендента оценка на основе критериев, не включенных в кон курсную документацию.

принятие недостоверной информации;

XI.Квалификация подмена квалификационных документов.

нарушение сроков заключения контракта;

XII. Заключение кон тракта вынуждение поставщика отказаться от заключения контракта;

заключение устной сделки об «откате»;

Типичные приемы, используемые заказчиками для раз Стадии закупки мещения заказа у «своего» поставщика изменение условий оплаты контракта;

изменение технических требований и спецификации по сравнению с заявленной в документации.

XIII. Оплата контракта неоплата в оговоренный срок;

«откат» заказчику (такса от 10 до 20% в зависимости от суммы контракта);

несоблюдение условий контракта;

умалчивание о срыве или недобросовестном исполне нии контракта;

необоснованное завышение цен и объемов поставки товаров и услуг;

предоставление поставщиком необоснованной отсроч ки платежа.

В настоящее время, как мы уже упоминали, на территории РФ дейст вует Федеральный закон № 94-ФЗ, который является специальным по от ношению к другим федеральным законам и регулирует размещение заказа и для государственных и для муниципальных нужд. С целью оптимизации системы государственного (муниципального) заказа муниципальным об разованиям в рамках действующего законодательства следует воспользо ваться своим правом на установление порядка закупок, в том числе и по рядка их планирования. Такое право им дает Бюджетный кодекс РФ и Фе деральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В боль шинстве городов и районов Приморского края (Находка, Уссурийск, Ар тем, Дальнереченск и др.) приняты свои нормативно-законодательные акты, которые закрепили порядок регламентации производимых закупок только в сфере размещения заказа в рамках Закона № 94-ФЗ. Однако наи более показательная ситуация сложилась в административном центре Приморского края – г. Владивостоке. Здесь принято Постановление главы города Владивостока от 30.12.2005 г. № 1762 «Об оптимизации системы муниципального заказа в г. Владивостоке» с изменениями на 01.06.2010 г., которое регламентирует не только этап размещения заказа в соответствии с Законом № 94-ФЗ, но и этап планирования муниципальных закупок, а также этап исполнения заказа (после проведения торгов и заключения контрактов). Данное постановление прошло правовую экспертизу в Про куратуре Приморского края и было принято в действующей редакции.

Анализ содержания постановления показывает, что основная его часть составлена на базе Закона № 94-ФЗ. Но следует отметить, что ука занное Постановление предусматривает более широкие возможности пла нирования и контроля закупки продукции, чего нет в положениях о закуп ках других краевых муниципальных образований, и что значительно уси ливает эффективность проведения закупок и эффективность расходовании бюджета города Владивостока. Это касается таких вопросов, как ежегод ное планирование проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок цен;

составления муниципальными заказчиками Владивостокского город ского округа графика размещения заказов;

установление запрета на дроб ление годового объема потребности в продукции, установление дополни тельных причин для разрешения размещения заказа у единственного ис полнителя;

и многих других. Все это позволяет городу Владивостоку бо лее оптимально по сравнению с другими муниципальными образованиями расходовать бюджетные средства. Так, экономия от торгов в городе Вла дивостоке составляет в среднем 17% при 6,2% в крае. Кроме того, количе ство размещенных заказов путем проведения торгов составляет около 78% от общего количества закупок, притом, что аналогичный краевой показа тель составляет 30%. Таким образом, для повышения эффективности функционирования системы госзакупок в крае необходимо, чтобы муни ципалитеты внесли изменения в действующие местные положения о за купке продукции, которые бы устраняли существующие правовые пробе лы и недостатки, опираясь на опыт проведения закупок в г. Владивостоке.

Кроме вышеизложенных недостатков системы регионального госу дарственного заказа, следует отметить, что в крае существует одна общая, на наш взгляд, важная проблема, которой является отсутствие необходи мого уровня квалификации у принимающих решения о закупках государ ственных (муниципальных) служащих, от профессионализма и честности которых зависит эффективность всего механизма. Для повышения эффек тивности системы госзакупок в крае необходимо, с одной стороны, созда вать условия для развития независимых организаций, способных осущест влять по поручению органов власти конкурентные закупки для госнужд (специализированные организации);

а с другой стороны, на законодатель ном уровне закрепить требования об обязательной специальной подготов ке муниципальных служащих в области закупок и учредить краевую сис тему подготовки специалистов в области госзакупок. Для этого необходи мо разработать программы по обучению сотрудников, включающих по вышение квалификации, по направлениям: разработка стратегии закупок, оценка различных возможностей осуществления закупок, оценка резуль татов торгов и управление проектами10. Кроме того, предполагается целе сообразным предложить краевой ассоциации муниципальных образований разработать и утвердить «этический» кодекс11 для осуществляющих за купки служащих государственных учреждений, который требовал бы от них соблюдения следующих основных правил: соблюдать конфиденци альность информации о закупках, не принимать подарков, отказываться от проявлений гостеприимства со стороны поставщиков, не участвовать в неформальных контактах с потенциальными поставщиками.

Для формирования действенной региональной политики на рынке го сударственных закупок систематизируем факторы, влияющие на эффек тивность конкурентных торгов в крае. Среди основных причин, снижаю щих эффективность расходования бюджетных средств посредством про ведения торгов, можно выделить:

1) недостаточно удовлетворительную структуру закупок, с преобла данием в ней закупок у единственного источника (40%) как менее трудо емких, но в то же время менее эффективных (табл. 2);

2) недостаточную эффективность закупок – экономия бюджетных средств – 6,2% по сравнению с со среднероссийской экономией в 7–10%, в то время расчетная экономия бюджетных средств, исходя из объема фи нансирования, направляемого на закупки в 2009 году, должна была соста вить 385,2, а составила 266,2 млн. руб. (табл. 1);

3) нарушения, связанные с организацией торгов (табл. 3);

4) недостаточный уровень квалификации закупщиков.

Выявленные недостатки регионального механизма госзакупок яви лись следствием целого ряда причин12: несогласованность отдельных нор мативных правовых актов федеральных, региональных и муниципальных органов власти, которая приводит к неоднозначности распределения бюд жетных средств;

несовершенство системы прогнозирования и планирова ния на этапе подготовки бюджета, отсутствие эффективного контроля на этапе исполнения контрактов, недостаточное количество квалифициро ванных специалистов, отсутствие в крае системы информационного обес печения конкурсного процесса (регионального издания, действующей ба зы данных поставщиков и заказчиков, региональных цен), корыстный ин Совершенствование системы закупок товаров, работ и услуг для государст венных нужд. М., 2003г.

Guidelines for Contracting with Non-Government Organisations for Services Sought by the Crown http://www.parshin.net/Web_Links-index-req-visit-lid-34.html терес коррумпированных членов конкурсных комиссий, а также групп, оказывающих давление на них.

Указанные проблемы создают трудности не только для функциони рования самих органов власти, но для развития частного сектора эконо мики региона. Субъекты рынка, не имея возможности ориентироваться в закупках, теряют интерес к участию в торгах, что снижает конкуренцию, а значит не способствует получению оптимальных цен на закупаемую про дукцию и ведет к неэффективности закупок.

Для того, чтобы оптимизировать региональную систему размещения государственного (муниципального) заказа, необходима разработка целе направленной региональной политики в области государственных заку пок, которая будет способствовать реализации органами государственного и муниципального управления следующих мероприятий:

1. Издание единой специализированной краевой газеты, освещаю щей проблемы государственного и муниципального заказа.

2. Поддержка региональной властью независимых институтов, спо собствующих усилению контроля со стороны общества, повышению про зрачности расходования бюджетных средств и информированности широ кой общественности о результатах и механизмах размещения заказов.

3. Повышение информированности поставщиков о специфике про цедур различного типа торгов и наиболее часто встречающихся наруше ниях при их проведении.

4. Разработка механизма стимулирования экономии государствен ных и муниципальных расходов посредством поощрения работников бюджетных организаций в зависимости от экономических результатов проведения конкурсных торгов.

5. Создание краевого обучающего центра по подготовке и повыше нию квалификации специалистов в области государственных (муници пальных) закупок.

Такая целенаправленная региональная политика позволит добиться существенного сокращения бюджетных расходов на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд, сделает процесс закупок прозрачным и контролируемым, создаст равные условия конкуренции среди поставщиков продукции, повысит объективность оценки добросо вестности поставщиков и обоснованность расходов на государственные и муниципальные закупки. Только при полной реализации указанных меро приятий региональная система бюджетных закупок будет выполнять по ставленные перед ней основные задачи по точному планированию объек тивных потребностей (нужд) субъекта Федерации (муниципалитета) в продукции;

обеспечивать открытый доступ субъектов рынка к информа ции о планах по закупкам и процедурам размещения государственных (муниципальных) заказов для повышения конкуренции;

осуществлять ад министрирование товарных запасов и выбытия товарно-материальных ценностей для снижения нецелесообразных закупок;

обеспечить своевре менную и полную оплату принятых на себя бюджетных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам для повышения их при влекательности у субъектов рынка;

собирать и систематизировать отчет ность по закупкам для анализа эффективности произведенных закупок и функционирования системы в целом;

автоматизировать типовые и рутин ные процессы в системе закупок для повышения производительности сис темы и снижения трудозатрат при проведении закупок, то есть функцио нировать наиболее эффективно.

С.И. Веролайнен, Дальневосточный государственный университет, Владивосток Стратегия развития государственных и муниципальных закупок как фактор повышения эффективности управления государственным и региональным развитием С переходом России к рыночной системе ведения хозяйства само го сударство стало главным рыночным субъектом и, соответственно, должно было использовать рыночные индикаторы и регуляторы управления раз витием.

В целях эффективного использования бюджетных средств, необхо димых для удовлетворения государственных же нужд, возникла острая потребность создания действенной системы размещения государственных и муниципальных заказов. Принятие Федерального закона от 21.07. 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»13 стало ре акцией на возникшие в этой сфере вызовы. Прошло четыре года с момента вступления в силу Федерального закона № 94-ФЗ. Его внедрение стало одной из наиболее радикальных реформ второй половины 2000-х годов, затронувшей все субъекты хозяйственной деятельности России. И теперь уже можно подвести некоторые ее итоги.

Федеральный закон № 94-ФЗ оказал самое непосредственное влияние на практику расходования бюджетных средств, на эффективность работы государственных и муниципальных органов управления и получателей бюджетов всех уровней. Его значение и влияние на всех участников раз мещения заказа многократно увеличилось после начала мирового эконо мического кризиса, поскольку именно госзаказ стал формировать ощути мую долю на значимом сегменте многих рынков товаров, работ и услуг.

О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание ус луг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ.

При этом повышение эффективности государственных и муници пальных закупок в рамках реформы должно было достигаться путем реа лизации следующих основных направлений.

• Создание условий для конкуренции: через обеспечение свободного доступа к участию в закупках для всех хозяйствующих субъектов. Доступ к торгам для новых участников обеспечивался через запрет на установле ние квалификационных требований и резкое ограничение значимости «ка чественных» характеристик поставщика.

• Обеспечение максимальной прозрачности закупок через расшире ние перечня обязательных для опубликования сведений и мест размеще ния информации о проводимых торгах.

• Преодоление коррупции как главной осознанной на тот момент времени проблемы государственных и муниципальных закупок. Вместе с обеспечением прозрачности преодолению этой проблемы должны были способствовать максимальная формализация и унификация всех закупоч ных процедур.

Реализация этих направлений основывалась на наборе санкций, за крепленных в Кодексе об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ). При несоблюдении требований Закона № 94 ФЗ контрольно-надзор ные органы в лице Федеральной антимонопольной службы и ее террито риальных органов, прокуратуры могли аннулировать результаты прове денных торгов, наложить штрафы на должностных лиц, ответственных за проведение закупок.

Фактически 94-ФЗ стал трактоваться как часть антимонопольного за конодательства, и в соответствии с Федеральным законом «О защите кон куренции» №135-ФЗ санкции за нарушение норм Федерального закона № 94-ФЗ были расширены вплоть до уголовной ответственности. При этом при рассмотрении споров действия контрольно-надзорных органов строились на презумпции добросовестности поставщика и недобросовест ности заказчика.

Свидетельством несовершенства принятых в законе подходов стало многократное изменение норм Федерального закона № 94-ФЗ. С момента принятия Закона в июле 2005 года и до середины 2010 года в него было внесено 23 пакета поправок. При этом законотворческая активность на растала по мере практической проверки принятых в Законе норм: если в 2005–2006 годах в 94-ФЗ было внесено 2 пакета поправок, а в 2007– годах – 7 пакетов поправок, то в течение 2009–2010 годов поправки в За кон вносились 14 раз.

Такая напряженная законотворческая активность определялась стремлением привести Федеральный закон № 94-ФЗ в соответствие с реа лиями проведения закупок и, в определенной мере, отражала развитие института государственных и муниципальных заказов. Однако это разви тие было достаточно противоречивым.

Так, статья 55 Закона, где устанавливается перечень случаев разме щения заказа у единственного поставщика, изменялась за этот период вре мени 9 раз. В результате она увеличилась в три раза как за счет расшире ния числа случаев, внесенных в первоначально принятую редакцию Зако на, так и за счет введения 20 новых пунктов, а также статей 55.1 и 55.2.

При этом, если сначала такие исключения касались определенных достаточно локальных норм, то затем они стали распространяться на це лые блоки государственных закупок.

Так, государством было определено, что независимо от цены кон тракта государственные заказчики могут без торгов заключать контракты:

по обеспечению выездных мероприятий, проводимых Президен том РФ, палатами Федерального Собрания РФ, Правительством РФ, визи тами глав иностранных государств, глав правительств (гостиничное, транспортное обслуживание, эксплуатация компьютерного оборудования, обеспечение питания);

по поставке спортивного инвентаря и оборудования, спортивной экипировки, необходимых для подготовки спортивных сборных команд Российской Федерации по олимпийским и паралимпийским видам спорта, а также для участия спортивных сборных команд Российской Федерации в Олимпийских играх и Паралимпийских играх, по оборонным расходам.

То есть из-под действия Закона, силами самого государства, были выведены все заказы, связанные с представительскими и оборонными го сударственными расходами.

Также показательным в этом контексте стало внесение в ст. 65 Зако на в мае 2009 года целого блока поправок, связанных с проведением Сам мита АТЭС во Владивостоке в 2012 году. Фактически эти изменения вы вели закупки для обеспечения саммита из-под действия Федерального закона № 94-ФЗ. Кроме того, как пример упрощения способов размеще ния государственных заказов можно привести блок поправок, внесенных в ст. 65 Закона, связанных с подготовкой государства к проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи. В данном случае государство разрешило заказчикам незави симо от цены контракта проводить укороченные запросы котировок цен.

Все эти изменения связаны с тем, что размещение заказов на торгах в соответствии с нормами Федерального закона № 94-ФЗ является сложной процедурой, требующей большого количества трудовых, временных и финансовых затрат. Кроме того, Закон абсолютно не учитывает квалифи кацию поставщиков, подрядчиков, исполнителей, что зачастую ведет либо к некачественному исполнению муниципальных контрактов, либо к их расторжению.

Последствием такого подхода к развитию законодательства о закуп ках стало то, что Федеральный закон № 94-ФЗ при всей логичности своих базовых подходов превратился в очень сложный и внутренне непоследо вательный нормативный акт14. Только по объему закон увеличился более чем в 3 раза (с 47 до 147 страниц). Многие его нормы допускают множе ственность толкований, в результате чего практика правоприменения и трактования контролирующими органами зачастую вступала в противоре чие с нормами Гражданского кодекса и других нормативных актов РФ.

Весьма характерными в этом контексте являются факты различной трак товки законодательства региональными подразделениями ФАС и арбит ражными судами. Так, например, в соответствии со ст. 10 Закона под од ноименными товарами, работами или услугами понимаются все товары (работы, услуги), входящие в одну группу услуг в соответствии с номенк латурой товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, а в соответствии со ст. 65 Закона под одноименными товарами по нимаются товары, которые не являются взаимозаменяемыми. Контроль ные органы при проверке используют ст. 10, а заказчики при размещении заказов пытаются применять ст. 65. Также, как пример, можно привести установление в ст. 9 Закона запрета на одностороннее расторжение кон тракта и разрешение в ст. 717 ГК РФ одностороннего расторжения в ряде определенных случаев. В результате государство тратит время и средства на судебные и административные разбирательства.

При этом, судя по результатам социологических исследований, во преки ожиданиям разработчиков Закона не оправдала себя и его антикор рупционная направленность15. Так, если до реформирования системы го сударственных и муниципальных закупок о так называемых «откатах»

Федеральный закон №94-ФЗ: Возможные направления совершенствования, Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2010, № 7–8.

Система госзакупок: на пути к новому качеству. С. 40. Текст доклада Гос. ун та – Высшей школы экономики / рук. проекта А.А. Яковлев. – М. : Гос. ун-т – Высшая школа экономики, 2010.

говорили 34% компаний, то спустя три года после реформы их стало поч ти 50%.

При подготовке Федерального закона № 94-ФЗ недостаточно внима ния было уделено изучению и использованию лучшего зарубежного опы та. При всем многообразии форм закупок за рубежом (более 30 видов)16 в России разрешено использовать лишь четыре способа закупок, которые в настоящее время применяются в международной практике, – преимуще ственно наиболее простые и легче поддающиеся контролю. Под запретом оказалась значительная часть общепринятых путей повышения эффектив ности закупок, что создает серьезные проблемы в первую очередь для добросовестных заказчиков, заинтересованных в том, чтобы поставляе мые им товары и услуги соответствовали определенным стандартам каче ства и были предоставлены им в установленные сроки. Так, например, Закон запрещает устанавливать требования к качеству товаров в случае, если товары подлежат только добровольной сертификации, например со ответствие товаров стандартам ISO 2009, что ведет к тому, что недобросо вестные поставщики предлагают к поставке низкокачественные товары, которые хотя по ряду параметров и подходят под потребности заказчиков, но часто выходят из строя, что ведет к неэффективному использованию бюджетных средств. Поэтому заказчики и стали искать другие возможно сти для устранения недобросовестных поставщиков.

Одной из наиболее важных новаций Закона № 94-ФЗ, существенно изменившей систему размещения государственного и муниципального заказа в целом, стал запрет на квалификационный отбор участников тор гов. Закон разрешает применение таких процедур лишь в крайне ограни ченном перечне случаев, например, при размещении заказа на строитель ные работы, если стоимость контракта превышает 50 млн. руб. Ограни ченное применение квалификационных критериев также допускается при проведении конкурса на выполнение НИР, ОКР, проектных, изыскатель ских и аварийно-спасательных работ, реставрации памятников, музейных коллекций, особо ценных документов, а также на оказание медицинских, аудиторских услуг, услуг в области оценочной деятельности, услуг спе циализированной организации для осуществления функций по размеще нию заказа.

Важно отметить, что в перечисленных выше случаях Закон преду сматривает не применение предварительной или последующей квалифи Handbook of Procurement – Theory and Practice for Managers, edited by Dimitri, Piga and Spagnolo, Cambridge University Press, 2006.

кации как условия допуска участников к торгам, а использование квали фикационных критериев в ряде прочих критериев для оценки конкурсных заявок. Иными словами, Закон № 94-ФЗ не разделяет процедуру квалифи кационного отбора и процедуру оценки предложений.

При этом Закон и принятые к нему подзаконные акты предусматри вают крайне низкие весовые коэффициенты для квалификационных и ка чественных критериев (для большинства видов закупок вес квалификаци онных критериев не может превышать 10–20%).

Таким образом, определяющее значение в выборе поставщика отда ется, прежде всего, ценовым критериям. Закон не позволяет использовать такие квалификационные критерии, как финансовое состояние участника и его технологические возможности исполнения контракта.

В случае с товарами решение проблемы обеспечения качества закуп ки в значительной мере решается составлением подробной спецификации на закупаемый товар. Однако для широкого ряда товаров, работ и услуг без учета квалификации и репутации поставщика практически невозмож но закупить необходимую продукцию.17 Это относится к сложной и уни кальной или нестандартной продукции, технологии производства простой по характеру продукции, которая используется в сложных и важных тех нологических процессах заказам на работы и услуги, поскольку их резуль тат можно оценить только после их выполнения или оказания. Во всех этих случаях наличие у поставщика необходимой квалификации и опыта зачастую является единственной, хоть и не абсолютной, гарантией качест венного и своевременного выполнения работ, оказания услуг или постав ки продукции.

Наиболее серьезные претензии вызывает допущенный в Федераль ном законе № 94-ФЗ перекос в сторону ценовых критериев оценки в связи с размещением государственных заказов на работы и услуги по созданию и реализации сложных проектов, а также сложных работ и услуг, резуль тат которых можно оценить только после их выполнения (например, ау диторские и консультационные услуги, НИР, ОКР). НИР и ОКР, равно как и технологические работы, поставлены в Законе № 94-ФЗ в несколько привилегированное положение. При проведении таких конкурсов заказчик вправе применять критерии «качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса» с весовым коэффициентом 45%, в то время как при Настольная книга госзаказчика [Текст] / авт. и сост. А.А. Храмкин, О.М. Во робьева, В.В. Кошелева, А.В. Волосатова, В.А. Ермаков;

под ред. А.А. Храмкина.

4-е издание, дополненное – М.: ИД «Юриспруденция», 2008.

проведении торгов на закупку прочих товаров, работ и услуг он не может превышать 20%. Однако, как показывает практика, даже такие повышен ные весовые коэффициенты не устраняют для заказчика риска неисполне ния контракта, так как все-таки в первую очередь наиболее весомым и неизменным является ценовой критерий, который при любых видах заку пок имеет вес 35%. И, при желании, недобросовестный поставщик, дем пингуя по ценовому критерию, выигрывает торги.

В сложившейся ситуации добросовестные заказчики нередко оказы ваются поставленными перед выбором: следовать букве закона или обес печить поставку закупаемых ими товаров и услуг соответствующего каче ства и в установленные сроки. До недавнего времени в Законе существо вала возможность искусственно увеличить вес квалификационных и каче ственных критериев оценки при проведении конкурсов на НИР. Ценовые критерии дополнялись критерием «срок исполнения контракта». Из баллов, которые по Закону начисляются по количественным критериям, 35 баллов начислялись по ценовым критериям, а 20 – по критерию «сроки исполнения».


При этом в конкурсной документации указывалось, что для получения максимального балла по критерию «сроки исполнения» доста точно сократить срок исполнения трехлетнего контракта на НИР на один месяц. Таким образом, 20 баллов фактически просто исключались из ито говой оценки. В итоге в оценке участвовали 45 баллов по критериям «ка чество» и «квалификация» против 35 баллов по критерию «цена». Однако после выхода Постановления Правительства РФ № 72218, согласно кото рому максимальный балл по критерию «сроки» можно получить лишь в том случае, если участник сократит сроки выполнения работ на четверть, от этой практики пришлось отказаться, поскольку такое сокращение сро ков критично для НИРовских работ и может сказаться на их качестве.

Еще одним нововведением Федерального закона № 94-ФЗ, которое значительно увеличивает риск недобросовестного исполнения контракта, является запрет на запрос документов, подтверждающих истинность ука занных участником торгов сведений. Закон предусматривает право заказ чика проверить представленную ему информацию, причем отводит на проведение такой проверки крайне ограниченный срок – 10 дней при про ведении аукциона и 20 дней при проведении конкурса. Поэтому в боль Об утверждении правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заклю чить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выпол нение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд: По становление Правительства РФ от 10.09.2009 № 722.

шинстве случаев заказчик вынужден верить поставщику на слово, по скольку в отведенные Законом сроки провести серьезную проверку пред ставленных сведений чаще всего невозможно.

Закон предусматривает крайне ограниченный набор механизмов за щиты заказчика от недобросовестного поставщика. Это, во-первых, право заказчика включить в конкурсную документацию, в документацию об аук ционе требование о финансовом обеспечении заявки на участие в торгах (в виде залога денежных средств в размере 5% от начальной цены кон тракта), а также о финансовом обеспечении исполнения контракта (в виде банковской гарантии, залога денежных средств, договора поручительст ва), которое может составлять до 30% от начальной стоимости контракта.

До недавнего времени Законом также допускалось обеспечение исполне ния контракта в виде договора страхования ответственности по контракту, но в связи с абсолютной неэффективностью данного вида защиты интере сов заказчика применение обеспечения контракта в виде страхования из Закона было исключено. Во-вторых, Закон предусматривает механизмы применения судебных санкций за нарушение условий контракта, а также внесение поставщика в реестр недобросовестных поставщиков.

Эти механизмы явно недостаточны для компенсации всех возможных потерь, которые могут нести заказчики вследствие некачественного ис полнения контракта или недобросовестного поведения поставщиков. Предусмотренное Законом финансовое обеспечение заявки не может по крыть всех возможных потерь заказчика, связанных со срывом сроков исполнения контракта, а также косвенных затрат и издержек, вызванных некачественным исполнением контракта поставщиком.

Реестр недобросовестных поставщиков также является ненадежной преградой для недобросовестных и неквалифицированных компаний. Во первых, для фирм-однодневок внесение в реестр не составляет никакой проблемы – такие компании в любой момент могут безболезненно перере гистрироваться и стать новым юридическим лицом, которое спокойно может продолжать участвовать в государственных закупках под новым наименованием, так как действующий Закон запрещает квалификацион ный отбор участников торгов. Чтобы эта мера стала более эффективной, необходимо вносить в реестр не только сами юридические лица, но и их учредителей, а также руководителей. Кроме того, надо расширить пере Борзило Е.Ю. Злоупотребление доминирующим положением: подход к про блеме в России и за рубежом. – М.: Статут, 2008.

чень оснований для включения поставщиков в реестр недобросовестных поставщиков.

Одной из приоритетных задач, которую был призван решить Феде ральный закон № 94-ФЗ, было обеспечение равного доступа участников на рынок государственного или муниципального заказа. Проблема в том, что те же самые нормы Закона открыли доступ к государственным и му ниципальным заказам заведомо недобросовестным и неквалифицирован ным поставщикам и предоставили в их распоряжение обширный набор инструментов для ведения нечестной конкурентной борьбы, и прежде все го демпинг.

Причем, как уже отмечалось, потребовать у такого участника доку менты, подтверждающие заявленные сведения, заказчик, по нормам Фе дерального закона № 94-ФЗ, не вправе. Недобросовестные участники, по лучившие доступ к государственным контрактам, получают возможность шантажировать добросовестных поставщиков, вынуждая их продавать продукцию на невыгодных условиях. Или, что случается значительно ча ще, вымогают отступные в обмен на отказ подписать контракт, то есть занимаются обыкновенным рэкетом.

Таким образом, Федеральный закон № 94-ФЗ фактически стимулиру ет недобросовестную конкуренцию, поскольку дает возможность участво вать в торгах заведомо недобросовестным или неквалифицированным участникам.

Проблема усугубляется тем, что Закон относит сроки исполнения контракта и гарантийного обслуживания к количественным критериям оценки предложения. При этом, как и в случае с ценой, поставщик не обя зан обосновывать заявленные показатели. И это также открывает возмож ности для демпинга.

Введенный в ноябре 2009 года Порядок оценки конкурсных заявок позволил структурировать методику оценки, определил основные прави ла, но, тем не менее, не решил проблему до конца. Такие критерии, как сроки поставки товара, оказания услуг и срок предоставления гарантии, являются количественными, рассчитываемыми критериями, но при этом они не учитывают реалистичности заявленного плана выполнения работ, распределения персонала и т.п., то есть качественных факторов, влияю щих на эффективность выполнения контракта. Обычно участники конкур са в предложении просто подтверждают возможный минимальный срок поставки либо расчетный максимальный срок гарантии качества, что по зволяет выигрывать компаниям, которые зачастую просто не способны выполнить контракт. То же самое можно сказать и о заявляемых участни ками сроках и объемах гарантийного обслуживания.

Даже простое введение требований необходимости обоснования уча стником заявленных показателей и цен могло бы помочь заказчиком бо роться с демпингом недобросовестных участников. В настоящее время заказчик фактически лишен каких-либо легальных возможностей защи тить добросовестных участников конкурса от конкуренции со стороны заведомо недобросовестных и некомпетентных компаний. Федеральный закон № 94-ФЗ разрешает заказчику включить в конкурсную документа цию требования к опыту работы и квалификации участников, но только в строго определенных исключительных случаях. Однако никаких затруд нений для компаний-однодневок эти требования не создают. Даже если по качественным и квалификационным критериям оценки такой участник получит ноль баллов, он имеет все возможности победить, значительно снизив цену, поскольку вес качественных и квалификационных критериев при выставлении итоговой оценки, как правило, не может превышать 20%, а вес ценового критерия всегда должен составлять не менее 35%.

В случае необходимости заказчик может создать барьеры для участия в торгах только по формальным причинам, в частности из-за несоответст вия поданных предложений участников условиям технического задания.

Однако эти препоны могут остановить только добросовестных участни ков. Как правило, добросовестные поставщики тщательно оценивают свои возможно по поставке того или иного товара и декларируют в заявке только тот товар, который они в состоянии поставить. Недобросовестные же просто копируют в конкурсных предложениях требования ТЗ, опубли кованные заказчиком в документации. Так, например, одним из муници пальных заказчиков при проведении открытого аукциона на поставку спе циализированной техники для уборки дорог в строгом соответствии с За коном в техническом задании было установлено требование о поставке комбинированных дорожных машин марки МКДУ-2 или эквивалента. На аукцион поступили 8 заявок, все из которых содержали предложение о поставке марки МКДУ-2, все участники были допущены. На торги яви лись только трое участников, предложение по снижению цены сделал только один из участников, с которым впоследствии был заключен кон тракт. По истечении срока поставки победитель написал письмо заказчи ку, что он по экономическим причинам не может осуществить поставку.

Результат – дело находится в Арбитражном суде, машины не поставлены, дороги не убираются надлежащим образом, торги приходится проводить повторно. УФАС при рассмотрении дела отказал заказчику о внесении поставщика в реестр недобросовестных, так как дело в суде еще не окон чено. Тот же самый недобросовестный поставщик продолжает участво вать в торгах.

Таким образом, заявки, представленные на аукцион (данная форма закупки становится на сегодняшний день основной), оцениваются только по формальным признакам. Они не позволяют заказчику составить даже предварительное мнение о квалификации и возможностях потенциального поставщика. Это происходит потому, что и заказчик, и подрядчик факти чески ориентируются только на формальное снижение затрат, а не на ка чество выполнения государственного контракта.

Еще одна важная проблема Федерального закона № 94-ФЗ заключа ется в том, что в качестве единственного критерия эффективности разме щения заказа рассматривается экономия бюджетных средств, достигаемая непосредственно в момент закупки, без учета возможных потерь от нека чественных поставок и неисполнения контрактов. В результате качество и экономическая эффективность закупок фактически оказались на втором плане, а на роль универсального критерия выбора поставщика была при нята минимальная заявленная цена.


При этом заказчик зачастую и сам не в состоянии правильно устано вить начальную максимальную цену контракта. И, как следствие, он ее либо завышает, либо занижает. Действующие нормы не препятствуют государственному заказчику устанавливать заведомо завышенные началь ные цены, так как в настоящее время не разаработан единый порядок формирования начальной (максимальной) цены. Устанавливая такую цену на свое усмотрение, заказчик мотивирует это необходимостью полного освоения бюджетных средств. Отсюда, если аукцион прошел нормально, неизбежно появляется фактически выдуманная «экономия».

Распространена и зеркальная ситуация, когда заказчик устанавливает неоправданно низкую максимальную цену контракта, исходя из остаточ ных средств, выделенных на закупку, или обусловленных действующим законодательством.

Проблема усугубляется еще и тем, что в связи с отсутствием норма тивно закрепленного порядка определения начальной цены контракта за казчики зачастую совершенно не учитывают совокупного экономического эффекта закупки. Это особенно актуально для закупок товаров с длитель ным жизненным циклом, стоимость владения которыми (стоимость жиз ненного цикла) сопоставима или превышает их цену в момент покупки.

Этой характеристикой описывается чрезвычайно широкий круг товаров, начиная от принтера и рентгеновского аппарата, заканчивая космическим оборудованием.

Вместе с тем, независимо от вида закупаемых товаров, согласно По становлению Правительства РФ № 722, весовые коэффициенты критериев «расходы на эксплуатацию товара», «расходы на техническое обслужива ние товара», «срок предоставления гарантии качества товара, работ, ус луг» не могут превышать 10%. При этом сумма значимостей при одно временном использовании этих критериев не может превышать 20%.

Иными словами, участник торгов может получить не более 20 баллов из 100 возможных по критериям, имеющим непосредственное отношение к послепродажному обслуживанию предмета закупки и стоимости его жиз ненного цикла. При этом весовой коэффициент критерия «цена контрак та» не может быть ниже 35% и при осуществлении «стандартной» закупки составляет от 60 до 80%. Таким образом, действующее законодательство однозначно направлено на минимизацию цены в момент закупки и прак тически полностью игнорирует экономическую целесообразность владе ния или использования предмета закупки после исполнения контракта.

Низкая цена закупки, как правило, особенно в сложных видах, влечет за собой низкое качество. Предусмотренный Законом порядок определе ния победителя по минимальной заявленной цене контракта вынуждает поставщика сокращать расходы на послепродажное обслуживание закуп ленной продукции. При этом неизбежно сокращается и объем предостав ляемых заказчику услуг.

Не учитывают нормы Федерального закона № 94-ФЗ и существую щий бюджетный цикл, они плохо приспособлены для заключения долго срочных контрактов и выстраивания долгосрочных отношений между заказчиком и поставщиком. Однолетний цикл бюджетного планирования не позволяет заключать долгосрочные и продлевать существующие кон тракты на послепродажное обслуживание, сопровождение и модерниза цию закупленной продукции. В связи с этим заказчик вынужден ежегодно проводить торги на оказание такого рода услуг. При этом существующий порядок проведения торгов не гарантирует, что в таких торгах победит разработчик или производитель, а не другой поставщик, обладающий не достаточной квалификацией.

Также кроме вышеописанных затруднений, у заказчика существует следующие сложности применения норм Закона № 94-ФЗ:

– в случае, когда заказчик на стадии составления технического за дания и формирования документации по объективным причинам не может описать все характеристики предмета закупки. В то же время действую щий Закон не разрешает заказчику напрямую обращаться за консульта циями к потенциальным поставщикам на стадии подготовки конкурсной документации и не предусматривает процедур проведения таких консуль таций. Единственное, что разрешает заказчику Федеральный закон № 94 ФЗ – это опубликовать сообщение о своей заинтересованности в получе нии предложений о технических, технологических и качественных харак теристиках товаров, работ, услуг (ч. 5 ст. 20 Закона № 94-ФЗ). Данный порядок ведет как к увеличению трудовых и финансовых затрат на подго товку закупки, так и к увеличению временных затрат, что зачастую сказы вается на своевременном освоении бюджетных средств. Как альтернативу предложенному в Законе порядку в данном случае хотелось бы предло жить узаконить такой способ размещения заказа, как двухэтапные торги – когда на первом этапе самими потенциальными участниками формируется техническое задание в рамках критериев, установленных заказчиком, а на втором этапе определяется победитель;

– у заказчика нет возможности вносить изменения в содержание и условия контракта после проведения размещения, хотя такие изменения зачастую являются абсолютно необходимыми и продиктованными реаль ной оценкой ситуации, понимание которой наступает уже в ходе выпол нения контракта. В частности, это касается сроков выполнения работ или поставки более современных моделей товара. Представляется целесооб разным внести в Закон соответствующие коррективы, так как в этом случае бюджетные деньги будут использоваться заказчиком более эффективно.

– невозможно на этапе размещения заказа реально оценить предпо лагаемого поставщика, так как Закон не учитывает, что только на этапе исполнения контракта можно реально оценить степень добросовестности поставщика. Для поставщиков основным критерием добросовестности является заработанная ими репутация, то есть позитивный опыт качест венного исполнения государственных контрактов. Поэтому представляет ся целесообразным внести в Закон нормы о создании реестра добросове стных поставщиков, которые могли бы пользоваться определенными пре ференциями при проведении торгов и заключении госконтрактов.

Также с целью повышения эффективности функционирования систе мы размещения заказов следует и для оценки деятельности заказчиков ввести в Закон ряд критериев.

Сегодня Федеральный закон № 94-ФЗ регламентирует лишь один этап размещения заказа – проведение торгов и заключение контракта. При этом за рамками законодательного регулирования оказались такие важ нейшие этапы, как планирование государственных и муниципальных за купок и мониторинг эффективности размещения государственного заказа в период исполнения контрактов. По всей видимости назрел вопрос соз дания федеральной контрактной системы, концепция которой обсуждает ся в настоящее время.

В организационном плане в рамках контрактной системы целесооб разно упорядочить институт уполномоченных на проведение закупок ор ганов, выстроить целостную вертикаль от муниципального до федераль ного уровня. Необходимо расширить полномочия главных распорядите лей бюджетных средств в регулировании закупок подведомственных уч реждений и организаций. В частности, можно было бы предусмотреть порядок, при котором главные распорядители бюджета при проведении закупок подведомственными организациями и ведомствами для проведе ния конкретных торгов могли бы согласовывать и разрешать использова ние квалификационных требований или использование расширенного на бора процедур размещения, например, двухэтапных торгов. При этом та кие распорядители принимали бы на себя ответственность за соблюдение правил проведения подобного рода торгов. Кроме того, следует разрабо тать и принять методику оценки эффективности функционирования сис темы размещения заказа, где деятельность заказчиков оценивалась бы по строго определенным критериям, таким как экономичность закупок, ко эффициент освоения бюджетных средств и т.п.

Необходимо особо подчеркнуть то, что принятие Закона № 94-ФЗ стало настоящим прорывом в области информационного обеспечения раз мещения государственного и муниципального заказов. Закон подробно определил перечень и порядок публикации сведений о предстоящих и проведенных торгах. Были установлены единые электронные и печатные средства для публикации таких сведений. Вместе с тем необходимо отме тить, что пока не удалось сформировать единую систему мониторинга государственных и муниципальных закупок. Однако основной проблемой созданных информационных ресурсов является практически полное от сутствие инструментов для анализа накопленных объемов информации, фактически делающее их неэффективными и бесполезными как для за казчиков, так и для поставщиков, контролирующих органов и исследо вателей.

В рамках развития государственной контрактной системы представ ляется целесообразным созданные сайты объединить в единый информа ционный портал так, чтобы они взаимно дополняли друг друга и позволя ли легко найти нужную информацию и провести комплексный анализ эф фективности закупок по видам, формам, заказчикам и поставщикам.

Очевидно, что полноценная система мониторинга закупок должна предоставлять возможности для проведения полноценного анализа теку щих и завершившихся торгов. В частности, для всех участников процесса, а также для налогоплательщиков была бы интересна информация об уров не цен заключенных контрактов по отдельным категориям предметов за купки, размер сегментов рынка госзаказа для отдельных видов товаров, работ и услуг, статистика использования тех или иных форм торгов при размещении заказов на отдельные предметы закупки.

Кроме того, для удобства поставщиков необходимо провести катало гизацию предметов закупок, которая позволит быстро находить объявле ния о торгах, интересующих данного поставщика, а также предоставить аналитику о сезонности размещения государственного заказа, вызванную неритмичностью спроса и поступления бюджетных средств.

Таким образом, опираясь на вышеизложенное, можно сделать сле дующие выводы о существующей системе размещения государственных и муниципальных заказов:

– несмотря на жесткую регламентацию, как заказчики, так и по ставщики допускают ошибки, которые ведут в неэффективному управле нию бюджетными ресурсами;

– система размещения заказов нуждается в развитии, поскольку в настоящее время законодательство о закупках, несмотря на многочислен ные поправки, является несовершенным: многие его нормы допускают множественность толкований, в результате чего практика правопримене ния зачастую вступает в противоречие с нормами Гражданского кодекса;

– для повышения эффективности управления государственным и региональным развитием необходимо внедрение контрактной системы государственных заказов.

И.Ю. Илюхина, Заместитель главы администрации, Артемовский городской округ Проблемы формирования инвестиционного климата дальневосточного города: социальный аспект (на примере Артемовского городского округа) Подходы к разработке Стратегии развития Артемовского городского округа, её формирование и проблемы, связанные с реализацией стратеги ческих планов в Артемовском городском округе (Приморский край), не раз освещались на страницах настоящего издания. Сегодня наступило вре мя оценить путь, пройденный городским округом, по реализации принци пов стратегического планирования.

Сегодня бюджет Артемовского городского округа сбалансирован, ус тойчив, с ежегодным приростом налоговых и неналоговых доходов. Вот уже который год по доле собственных доходов наш округ прочно занима ет второе место среди других муниципальных образований края.

А зимой 2001 года вся страна узнала из информационных источни ков, как чиновники Артема умудрились заморозить город с более чем 100 тысячным населением. Многомесячные задержки выплат заработной пла ты работникам бюджетной сферы поставили на грань выживания семьи учителей, врачей, работников культуры, да и всего населения в целом.

Неплатежи за коммунальные услуги в бюджетных учреждениях взрывали городской бюджет. Долги бюджета предприятиям бюджетной сферы со ставляли три годовых доходных бюджета городского округа!

С 2001 года с приходом новой команды менеджеров началось время вывода города из критического состояния. Первым шагом стала системная работа среди руководителей предприятий организаций всех форм собст венности по уплате задолженности в бюджеты всех уровней, в том числе и местный, по повышению легальной заработной платы (НДФЛ был и оста ётся одним из основных источников пополнения местного бюджета). До 2003 года для покрытия дефицита местного бюджета в целях обеспечения стабильной жизнедеятельности округа мы вынуждены были прибегать к бюджетным ссудам. С 2003 по 2008 годы ссуды из вышестоящего бюдже та в бюджет Артемовского городского округа уже не привлекались. С 2005 года Артемовский городской округ полностью отказался от кредито вания, исполнение городского бюджета осуществляется за счет собствен ных средств и активной инвестиционной политики (рис. 1).

Динамика доходов бюджета Артемовского  городского округа 20002009 г.г., тыс. руб.

1 071  Налоговые:

Неналоговые:

Безвозмездные перечисления из вышестоящего бюджета:  Доходы бюджета АГО, всего:

962  740  614  531  502  479  498  174  165  390  421  382  398  375  130  352  272  294  275  275  257  252  80  244  239  69  205  55  187  186  178  38  156  147  28  122  116  8  7  2000 год 9 мес. 2001 год  9 мес. 2002 год 9 мес. 2003 год 9 мес.2004 год 9 мес. 2005 год 9 мес. 2006 год 9 мес. 2007 год 9 мес. 2008 год 9 мес. 2009 год Рис. 1. Динамика доходов бюджета Следующим шагом увеличения доходов местного бюджета стала сис тема мер по:

– повышению объемов реализации муниципального имущества и земельных участков;

– увеличению регулярных поступлений арендной платы за исполь зование муниципального имущества и земельных участков;

– увеличению поступлений за пользование муниципальными рек ламными местами;

– увеличению поступления прибыли от деятельности муниципаль ных унитарных предприятий (рис. 2).

Система мер по пополнению городского бюджета сделала возмож ным направление финансовых средств на значимые и приоритетные рас ходы для населения города:

– развитие теплоснабжения;

– капитальный ремонт жилого фонда;

– капитальный ремонт дорог, в том числе в сельской местности (где проживает почти 33% населения округа);

– развитие водоснабжения;

– развитие электроснабжения.

В 2003 году в Артемовском городском округе начата разработка Про граммы экономического и социального развития города и Стратегии раз вития Артема, направленных на ускоренное развитие городской инфра структуры и сокращение уровня безработицы. Стратегия создавалась при поддержке Леонтьевского центра социально-экономических исследований (г. Санкт-Петербург), Ассоциации шахтерских городов (г. Москва), Фонда «Институт экономики города» (г. Москва) и Дальневосточного центра экономического развития (г. Владивосток).

Эффективность использования 148201, 139088, муниципального имущества 93739, 50019, 30633, 20114, 10045, 15192,5 9345, 4652, 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 10 мес. 2009  Рис. 2. Эффективность использования муниципального имущества Благодаря четкой программе развития округа за девять лет создано свыше 7 000 рабочих мест в промышленности, агропромышленном ком плексе, транспорте, торговле, бытовом обслуживании, строительстве и других отраслях. В настоящее время округу приходится сталкиваться с другой проблемой – нехваткой квалифицированных рабочих кадров. На первое ноября 2009 года потребность в работниках составляла 1028 чело век, между тем, в Центре занятости населения города Артема на это же время было зарегистрировано 780 безработных граждан. Если в 2001 году на одно заявленное работодателями вакантное место приходилось 6,3 че ловек, то, по состоянию на 01.11.2009 год, на одну вакансию приходилось 0,8 человека. Состояние экономики Артемовского городского округа дос таточно ярко характеризует занятость населения. Из почти 111 тысяч жи вущих на Артемовской земле более 43 тысяч человек занято в экономике округа. Уровень официально зарегистрированной безработицы в Артеме – один из самых низких в Приморском крае за последние 5 лет.

В соответствии со Стратегией развития города Артемовский го родской округ сегодня – это современный социально-экономический, транспортно-логистический центр Приморского края.

С 2001 года в Артеме идет стабильный рост инвестиций. Суммарный объем инвестиций в экономику города за последние девять лет составил 9,5 млрд. руб., из которых около 6,0 млрд. руб. вложено за последние года. Рост инвестиций в 2009 году по отношению к 2008 составил почти 140%. Артемовский городской округ стал привлекательным местом для создания новых предприятий современного уровня, таких как ООО «Тех ноцентр «Сумотори», ЗАО ДТА «Конструкция» (Mersedes-Benz), пред приятия логистической направленности и др. Безусловно, ускоряющим фактором для экономики города стали строящиеся объекты саммита АТЭС, строительство новых взлётно-посадочных полос, реконструкция аэропорта.

Позитивные изменения в экономике не могли не сказаться на качест ве населения, сократилась его естественная убыль, миграционное сальдо имеет стабильный положительный индекс (рис. 3).

Агропромышленный комплекс Артемовского городского округа ста бильно выводит Артем в лидеры по производству сельскохозяйственной продукции. Наши предприятия агропрома являются основными постав щиками картофеля, овощей, мяса, молока, куриного яйца не только на территории округа, но и для потребителей всего Приморского края (рис. 4).

Естественная убыль населения (человек) 955 952 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (за январь сентябрь) Рис. 3. Естественная убыль населения Сегодня на долю сельскохозяйственных предприятий округа ежегод но приходится около 90% куриного мяса и яйца, 25% овощей от общих объемов производства продукции в крае в целом. Артемовский город ской округ справедливо завоевал статус аграрной столицы Приморья.

Расходы из местного бюджета на реализацию мероприятий по улуч шению жилищных условий в сельской местности в 2009 году увеличены в 1,9 раза и составили более 2,2 млн. руб., что позволило привлечь более млн. руб. из средств государственной поддержки и улучшить жилищные условия сельчан.

Жилищная политика в городе за последние пять лет становится важ ным фактором повышения качества жизни населения. В соответствии с муниципальной целевой программой «Переселение граждан из ветхого и аварийного жилья» переселено 726 семей, освоено более 400 млн. руб. на строительство жилья. 7 многоквартирных жилых домов украсили лицо города.

3 272, Производство сельскохозяйственной продукции (тыс. руб.) 3 014, 2 663, 2 619, 2 474, Растениеводство Животноводство Продукция сельского хозяйства всего 1 778, 1 642, 1 562, 1 318, 1 179, 1 168, 980, 977, 761, 610, 608, 564, 477, 463, 393, 382, 367, 337, 259, 241, 222, 218, 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 9 мес.

Рис. 4. Производство сельскохозяйственной продукции Приведение в порядок экономики города и межбюджетных отноше ний с необходимостью привели к выделению средств городского бюджета на наведение порядка в местах проживания граждан. Артем постепенно становится уютным, чистым городом с развитой системой качественных услуг населению. Маленький пример: в 2009 году была продолжена рабо та по выявлению несанкционированных свалок, и только за этот год их было ликвидировано 316 единиц. Регулярные конкурсы по чистоте и бла гоустройству придомовых территорий, строительство детских и дворовых спортивных площадок, создание ТОСов и ТСЖ – всё это системно вклю чает население в решение вопросов местного значения.

Мы уверены, что от того, каким мы растим и как мы учим новое по коление, зависит будущее страны, региона, нашего округа. За последние пять лет доля расходов на образование стабильно превышает треть расхо дов консолидированного бюджета Артемовского городского округа (рис. 5). В 2009 году эти расходы составили свыше 520 млн. рублей (в 1, раза больше, чем в 2005 году).



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.