авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 13 |

«Л.Т. Чихладзе КОНСТИТУЦИОННОЕ (ГОСУДАРСТВЕННОЕ) ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН КУРС ЛЕКЦИЙ Москва ...»

-- [ Страница 7 ] --

Обычно, административно-территориальными единицами унитарного государства являются: области, провинции, губернаторства, на которые непосредственно делиться территория государства;

районы, уезды, округа из которых состоят единицы областного звена;

общины как низовые единицы.

В унитарных государствах административно территориальное деление включает в себя различное число ступеней, что в свою очередь может зависеть, от численности населения. Наиболее распространенной является трехзвенное административно-территориальное деление типа: область – район – община. В некоторых странах существует двухзвенное административно-территориальное деление (Болгария), в других – четырехзвенное (Колумбия, Камерун, Сенегал, Франция).

Унитарное государство характеризуется единой системой органов государственной власти. Однако, существующие на местах органы публичной власти являются органами местного самоуправления. Последние обладают относительной самостоятельностью и в некоторых случаях рассматриваются как составные части системы государственного управления.

Тем самым в таких государствах, между различными органами власти, осуществляющими управление наметились тенденции сближения, в основе которых лежат принципы централизации и децентрализации.

Примечание. Наиболее детально понятия децентрализация и централизация разработаны во французской научной литературе. Так известный специалист по вопросам управления Ж. Ведель под децентрализацией понимает передачу «прав на принятие решений не просто представителем центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинений центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами». – См.

подробнее: Ведель Ж. Административное право Франции.

М., 1973. С. 392.

В этом определении обращает на себя внимание, то, что с одной стороны публично властные полномочия получают негосударственные служащие, а с другой – органы, получающие определенные властные полномочия, не находятся в иерархическом подчинении, и как правило, избираются населением.

Обоснование необходимости децентрализации носит двоякий характер. Во-первых, «децентрализация, передовая непосредственно в руки самих заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства демократического характера». Во-вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспеченный необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практическим, чем централизованное управление». Для эффективности децентрализации обычно необходимо наделение территориальных коллективов четко определенной компетенцией и адекватными средствами решения вопросов, входящих в данную компетенцию, предоставление им возможности формировать свои органы управления, ограничение контроля за деятельностью местных органов со стороны центральных властей.

В контексте рассмотрения территориальной организации государства заслуживает внимание точка зрения другого не менее известного французского ученого Р.

Драго который отмечает, что «конечно, они (местные сообщества –подчеркнуто мною –Л.Ч.) остаются свободными самоуправляющимися коллективами, но в то же время выступают и как географически обособленные подразделения государства, т.е. их органы власти являются органами, обеспечивающими интересы собственно местного коллектива, и одновременно –представителями государства в округе». См. подробнее: Драго Р. Административная наука.

М., 1982.

Важно понять, что децентрализация выступает как форма организации публичного управления, при которой наряду с государством существуют другие юридические лица публичного права, выполняющие часть управленческих задач.

Если децентрализация влечет за собой передачу компетенции от центра к периферии и тем самым способствует наделению местных органов значительными властными полномочиями по управлению местными делами, то деконцентрация характеризуется придачей компетенции на низшие уровни в рамках единой централизованной администрации. Следовательно, право на принятие решения передается представителям центральной власти. Тем самым моно обнаружить непосредственную связь между централизацией и деконцентрацией, поскольку последней сохраняется верхушка управления. Безусловно, при централизации, как и при деконцентрации, первоначальная компетенция располагается на иерархически высшем уровне, чаще всего в руках главы государства или правительства.

Биография. Жорж Ведель (1910-2002) – известный французский юрист, специалист по публичному праву.

В теории конституционного (государственного) права принята классификация подразделяющая унитарные государства на централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные. Их различия заключаются в том, что в первом случае административно – территориальные единицы единолично управляются назначаемыми из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Таиланд, Бутан, странный тропической Африки). Во втором случае наряду с назначаемыми из центра чиновниками действуют избранные населением муниципальные органы власти, права которых значительно ограниченный (Франция). В третьем случае во всех звеньях административно-территориального деления имеются только избранные органы и нет назначаемых из центра чиновников (Великобритания, Грузия).

В самой организации унитарного государства (в отличии от федеративного) имеются выраженные черты централизации. В связи с этим в науке в свое время довольно активно обсуждался вопрос об особенностях осуществления демократии в нем. Однако, современные унитарные государства могут сочетать в себе централизацию, деценентрализацию и деконцентрацию власти для оптимального обеспечения решения государственных задач на основе демократических принципов.

Тем самым в унитарном государстве трансформация централизованного управления на демократическое происходит через децентрализацию, которая реализуется путем допущения значительной территориальной автономии.

Автономия может быть политической или административной. В первом случае автономная территориальная единица характеризуется наличием своего парламента, полномочия которого закрепленный в общегосударственной конституции, конституции и гражданства.

На мой взгляд, те государства, в которых функционируют политические автономии можно назвать региональными государствами (Великобритания, Грузия, Италия, Испания, Франция, Финляндия, Дания, Португалия). Пока еще в теории конституционного (государственного) права обще признанным является следующее определение регионального государства: это государство, вся территория которого состоит из автономных образовании. В этом смысле, безусловно, яркими представителями таких государств являются Италия и Испания, территория которых действительно поделена на территории автономных образовании.

В других унитарных государствах не все составные части являются регионами, хотя и пользуются широкой автономией.

Получается, что такие государства как Великобритания, Грузия, Франция, Финляндия, Дания, Португалия, не являются региональными, поскольку их территории полностью не состоят из автономных образовании. Думается, что региональность государств может определяться по факту существования в них крупных относительно самостоятельных и самодостаточных регионов. Кроме этого рано или поздно факт функционирования в данных государствах региональной публичной власти послужит катализатором трансформации унитарного государства через регионализм к федерализму.

В научной литературе относительно регионализма существует мнение о том, что в какой-то мере регионализм, как и федерализм, можно рассматривать как путь для «демонтирования» централизованного правительственного аппарата и «трансформации территории», то есть создание сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии. В этой связи регионализм может рассматриваться как крайняя форма децентрализованного унитарного государства либо трактоваться, как разновидность государства, находящегося на пол пути от унитарного к федеративному государству, отличительной чертой которого является конституционная гарантированность региональной автономии.

Региональное государство, как правило, формируется там, где осуществляется политико-территориальная региональная реформа. Для подобного государства характерно не только разделение страны на крупные административно территориальные единиц, но и признание их самостоятельности в политической и законодательной сфере.

Тем не менее, в региональном государстве речь может идти лишь о самоорганизации в пределах территориальной целостности государства. В полнее можно разделить точку зрения о том, что «понятие «региональное государство»

введено в научный оборот только для того, чтобы показать, регионализация – это процесс движения от унитаризма в направлении федерализма, который может протекать в различных формах.

В целом региональное государство это не просто сложное унитарное государство, а промежуточная форма между унитарным и федеративным государством с определенным «перевесом» в сторону последнего.

Ярким примером регионального государства является Италия. Начиная с 1981 года все проекты реорганизации государственного устройства страны имели областную основу.

В 1933 году итальянский конституционалист Гаспаре Амброзиный выдвинул идею регионального государств как промежуточной формы территориальной организации. Эта концепция нашла отражение в Конституции 1947 года. В результате введения с 1 апреля 1971 года региональной системы, провозглашенной Конституцией, территория Италии разделена на 20 регионов (областей), из которых 5 имеют особый статус и 15 –обычный. Первые пять областей, существующие с 1947 года, пользуются значительной автономией, предоставленной им центральной властью.

Выделение этих пяти областей обусловлено их географическими, историческими и политическими особенностями (Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Валлее-д Аоста, Фриули-Венеция-Джулия). 15 обычных областей соответствуют современным географическим районам: он обладают гораздо меньшей автономией, чем области с особым статусом. Во главе представительных органов стоит областной совет, избираемый на основе прямых выборов. Главным исполнительным органом является областная джунта, которой входят председатель, его заместитель, и асессоры. Джунта реализует решения совета, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, схемы программ развития. Население областей избирают советы, которые являются представительными органами областей. Основные положения, касающиеся системы органов областей, закрепленный в Законе от февраля 1953 года.

В соответствии с Конституцией Италии областям переданный многие функции, которые ранее входили в компетенцию государства. Наиболее важные из них – это полномочия в законодательной сфере по ограниченному кругу вопросов. К таковым относятся: организация ведомств и административных учреждений, местной полиции, музеев и библиотек местного значения, градостроительство, туризма и гостиничного дела, транспортных путей сообщения, дорог областного значения.

Пять областей специального статуса обладают исключительными законодательными полномочиями, остальные – могут издавать законы по вопросам, перечисленным в Конституции, только в рамках принципов, разработанных национальным парламентом. В итальянской доктрине акцентируется внимание нм то, что законы – рамки национального парламента должны быть достаточно эластичными, чтобы обеспечить свободное развитие областей и адаптацию общих принципов к социально-политическим условиям различных регионов, а также достаточно стабильными, отражая общие направления развития страны, а не политический курс отдельных правительств.

Согласно статье 119 Конституции Итальянской Республики принятой 27 декабря 1947 года «Коммуны, провинции, столичные города и области обладают финансовой автономией по сбору и расходованию средств. Поступления областей складываются из местных налогов и отчислений от государственных налогов, определяемых с учетом расходов, необходимых для выполнение их обычных функции.

Конституция Италии предусматривает такие формы включения территориальных образований в общенациональную политику как: участие в избрании Президента страны, право вносить законодательные предложения в палаты, ставить вопрос об общенациональном референдуме.

В Испании во все демократические периоды развития страны прослеживается склонность к политической децентрализации. Здесь, как и в Италии процесс «автономизации» охватил всю страну. В Испании национальный фактор в государственном развитии имеет огромное значение. В данной стране в таких ее «исторических регионах» как Каталонии, Стране Басков, и Галисии преобладает население отливающееся от основного составе населения (кастильцев).

Следует обратить внимание, на то, что Концепция регионального государства нашла отражение в тексте двух Конституции -1931 и 1978 г. Вместе с тем следует отметить, что традиционно в конституционно-правовой доктрине этой страны модель государственного устройства, закрепленная в Конституции 1931 года, именуется целостным государством, совместимой с автономией общин и областей (Estado integral), а предусмотренное в Конституции 1978т г. – государством состоящим из автономных образований (Estado de las Autonomias).

Специфическая особенность Испании заключается в том, что здесь целостность государства совмещается автономией составных частей.

Примечание. Как отмечает испанский юрист Ф.Ф.

Сагадо, «в Конституции 1931 года материализовалась разновидность «урезанного федерализма», впоследствии получившая наименование «регионального государства», в котором политическую и административную автономию могли приобрести все области, ходатайствующее об этом».

– См. подробнее: Касаткина Н.М. Автономия и регионализм (Европейская модель)….С. 126.

В статье 2 Конституции Королевства Испания принятой декабря 1978 года записано: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, единой и неделимой для всех испанцев Родине;

она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними». Однако, как справедливо отмечают некоторые исследователи «анализ практики государственного строительства в Испании позволяет говорить об осторожном подходе к проблеме новой политико-территориальной организации государства».

Такая осторожность приводит к тому, что до сих пор до конца не понятна форма территориальной организации страны. Так, например, часть 1 статьи 145 Конституции Королевства Испания гласит: «Ни в коем случае не допускается создание федерации автономных сообществ».

В конституции Испании не дается список автономных сообществ, так как на основании части 2 статьи Конституции Королевства Испания «право инициативы о предоставлении автономии принадлежит всем заинтересованным депутациям». Автономные сообщества могли приобретать новый статус на основании процедур, предусмотренных статьей 143 и 151 Конституции Королевства Испания. Так в одном случае (на основании статьи 143) правовое положение регионов устанавливается главой 3 «Об автономных сообществах» Конституции и соответствующими статутами. Понятно, что процедура расширения полномочии автономных сообществ является весьма сложной и может быть осуществлена только при истечении пяти лет. В другом случае в соответствии со статей 151 Конституции Королевства Испания не обязательно истечение 5 лет, если инициатива о предоставлении автономии буде предпринято в течении 6 месяцев после первого соглашения по этому вопрос. Если новое соглашение достигнуто то, правительство созывает всех депутатов и сенаторов, избранных от избирательных округов, входящих в состав территории, претендующей на получение автономии, и образует из них Ассамблею для выработки проекта статута об автономии. После одобрения проекта статута Ассамблеей парламентариев последний передается в конституционную комиссию Конгресса Испании. Здесь данный проект должен быть рассмотрен в течении двух месяцев с участием представителей Ассамблеи и при достижении согласия принятый текст выноситься на референдум. Если же согласие не достигнуто, то проект статута передается как законопроект в Генеральные кортесы. Одобренный последним текст представляется на для голосования на референдуме.

Исходя из анализа стати 143 и 151 Конституции можно сделать вывод о том, что на конституционном уровне закрепляются общие параметры системы органов автономных сообществ, при этом не определяется объем их компетенции.

Территория Испании состоит из 17 автономных сообществ, семь из которых состоят из одной провинции.

Особый режим автономии получили Каталония, Страна Басков, Галисия и Андалусия в соответствии со статьей Конституции.

Таким образом, в Испании статуты территориальных образовании должны быть одобренный Парламентом (Генеральными Кортесами). Сам статут является институциональным актом, регулирующим внутреннюю структуру автономного образования. Это значит, что указанный акт регламентирует систему органов власти автономии.

В Конституции Испании содержится перечень вопросов относящиеся к исключительной компетенции автономных сообществ. Так, например, согласно статье 148 Конституции королевства Испания принятой 27 декабря 1978 года автономные сообщества наделяются следующими компетенциями: организация своих органов самоуправления;

изменение границ муниципалитетов;

благоустройство территории, урбанизм и жилище;

общественные работы в интересах автономного сообщества;

Железные дороги;

гавани, порты и спортивные аэродромы;

земледелие и животноводство;

леса и лесное хозяйство;

Управление в области охранный окружающей среды;

проектирование, строительство и использование гидротехнических сооружении, каналов и систем ирригации;

рыбоводство во внутренних водах;

местные ярмарки;

поощрение развития экономики автономного сообщества;

ремела;

Музеи, библиотеки, консерватории;

памятники;

развитие культуры;

организация туризма;

развитие спорта и досуга;

социальное обеспечение;

здравоохранение и гигиена;

охрана и подержание зданий и сооружений.

Следует отметить, что указанные в конституции полномочия автономии были конкретизированный статутами, одобренными на референдумах сообществ: в 1979 году Состоялся референдум Статутов Каталонии и Страны Басков, в 1980 году – Андалусии и Галисии, в последующие годы – остальных сообществ. Центральная власть обеспокоенная стремительно нараставшим процессом автономизации и претензии на расширение полномочий, относящихся к прерогативам государства (ст. 149), сделала попытку вести в рамки этот процесс. В 1981 году был внесен в кортесы проект «Органического закона о гармонизации процесса автономизации», однако в 1983 году Конституционный суд признал его неконституционным. Тем не менее, было достигнуто соглашение, что как бы не расширялись полномочия, автономии будут чтить пределы, относящиеся к компетенции государства: национальность, международные отношения, оборона, государственные финансы, внешняя торговля.

В большинстве стран, где действует политическая автономия, система органов государственной власти формируется по следующей схеме: «имеется избранный местный парламент (в Северной Ирландии нижняя палата избирается, а верхняя назначается британским парламентом), который формирует местное правительство. Законы местного парламента должный соответствовать общегосударственным актам. Представителям центрального правительства является назначенный губернатор) государственный комиссар на Фарерских островах и Гренландии, министр в каждой из областей Азорских островов и т.д.), который имеет право вето по отношению к законам, принятым местным парламентом. Статус об автономии (акт, служащий правовой основой деятельности автономных органов) устанавливается или по крайней мере утверждается общегосударственным органом. Статут устанавливает определенную компетенцию автономии. Региональные законы могут быть отмененный центральными органами, если они выходят за пределы компетенции автономии, противоречат общегосударственным актам или общегосударственным интересам.

Административная автономия не имеет тех признаков, которые характерный для политической автономии.

Соответственна в таких образованиях отсутствует собственная конституция, право принимать законы, формировать парламент, однако, в полнее может использовать право на местный язык, на ряду с государственным официальным.

В административных автономиях образуется, только органы исполнительной власти, а законодательная и судебная власть осуществляются из центра. Наглядным примером административной автономии являются соответствующие образования Китая.

Территориальное устройство страны определяется тем, что КНР — это унитарное государство с более чем миллиардным многонациональным населением. Более 90% от его общего числа составляют китайцы (народности хань), а на оставшуюся долю населения приходится более ста народов, составляющих вместе более 91 млн. человек и охватывающих местами своего компактного проживания более половины территории страны. При этом национальные меньшинства в основном проживают совместно с другими национальностями:

большая часть населенных пунктов страны многонациональна.

Средством решения национального вопроса в КНР стала национальная автономия, имеющая административный характер. Компактно проживающие национальные меньшинства могут создавать три вида автономных образований: автономный район, автономный округ и автономный уезд. Наиболее крупными автономными образованиями являются автономные районы. Их пять.

Среднее по величине звено автономии — это автономные округа, которых насчитывается 30. Наконец, самыми мелкими автономными единицами являются 124 автономных уездов.

Статус автономий регламентируется в специальном разделе Конституции. Решение об образовании автономных единиц, их границах и наименовании принимается вышестоящим собранием народных представителей совместно с соответствующими местными органами и утверждается Государственным советом КНР. Автономные единицы имеют несколько более высокий статус по сравнению с другими местными образованиями. Так, они вправе принимать нормативные акты, регулирующие их правовой статус — положение о данной автономии. Такое положение принимает собрание народных представителей соответствующего автономного образования. Но оно нуждается в утверждении постоянного комитета вышестоящего собрания народных представителей. Все положения доводятся до сведения Постоянного комитета ВСНП.

Кроме того, компетенция автономных образований включает преимущественное право на разработку и использование местных природных ресурсов, осуществление внешнеэкономической деятельности, управление образованием, наукой, культурой на своей территории, охрану памятников национальной культуры, распоряжение местными финансовыми средствами, разработку и принятие планов экономического, социального и культурного строительства на своей территории.

Следует отметить, что законодательство не делает различия между автономными единицами разных видов. Они отличаются лишь размером территории (при этом одна единица может входить в состав другой), но статус их одинаков.

Помимо автономных образований в систему территориального деления КНР входят местные единицы, не имеющие статуса автономий. Это провинции, города центрального подчинения, уезды, города, волости, национальные волости, поселки и городские районы. В целом система территориального деления страны является трехзвенной. Единицами верхнего звена являются автономные районы, провинции и города центрального подчинения.

Среднее звено образуют автономные округа, уезды, автономные уезды и города. Наконец, низовыми местными единицами выступают волости, национальные волости (за ними статус автономных образований не признается, хотя они тоже отличаются своеобразием национального состава), поселки, города без районного деления, городские районы.

Все территориальные единицы КНР имеют собственные органы власти, образующие единую систему. Это собрания народных представителей, их постоянные комитеты и народные правительства. Собрания народных представителей — это выборные органы. Кроме собраний городов без районного деления, городских районов, волостей, национальных волостей, поселков, уездов и автономных уездов все остальные собрания народных представителей избираются многостепенными выборами: нижестоящие собрания избирают вышестоящие. Законодательство о выборах требует обеспечения представительства национальных меньшинств в каждом собрании. При этом выборы собраний народных представителей могут проводиться в местах компактного проживания нескольких наций раздельно или совместно населением этих наций.

Срок полномочий собраний народных представителей, избираемых прямыми выборами, составляет три года. Все остальные местные органы власти избираются на пять лет.

Очередные сессии собраний проводятся один раз в год и продолжаются несколько дней.

В компетенцию местных собраний народных представителей входят следующие вопросы:

1) обеспечение исполнения на соответствующей территории Конституции КНР, законов, политических установок, подзаконных правовых актов, как общенационального характера, так и принятых вышестоящими местными органами власти;

2) рассмотрение и утверждение планов социально экономического развития своей территории, бюджета и отчета о его исполнении;

3) формирование других местных органов государственной власти, отмена или изменение актов правительства данной единицы;

4) обеспечение охраны собственности, поддержание общественного порядка, охрана прав и свобод граждан, прав национальных меньшинств.

В компетенцию автономных образований помимо перечисленных входит еще целый ряд вопросов, которые уже были названы.

Местные собрания народных представителей (за исключением собраний волостей, национальных волостей и поселков) образуют постоянные комитеты, которые подотчетны им в своей деятельности. Постоянные комитеты руководят выборами в соответствующее собрание народных представителей, решают в период между сессиями собраний важные вопросы политической, экономической, культурной и социальной жизни, межнациональных отношений на данной территории, контролируют работу народных правительств, народных судов и народных прокуратур соответствующей ступени, изменяют или отменяют решения нижестоящих собраний народных представителей и т.п.

Заседания постоянного комитета созываются его председателем не реже одного раза в два месяца.

Исполнительными органами местных народных собраний являются местные народные правительства. Они избираются собраниями и находятся в двойном подчинении, т.е. несут ответственность за свою деятельность и перед соответствующим местным собранием, а также его постоянным комитетом, и перед вышестоящим правительством.

Конституционным институтом, которому трудно найти аналог в других странах, является в КНР общественное самоуправление. Ст. 111 Конституции характеризует его как низовое массовое самоуправление и устанавливает, что его органами являются выборные комитеты городского и сельского населения, создаваемые по месту жительства.

Комитеты состоят из председателя, его заместителя и трех — семи членов, избираемых жителями деревни или города путем прямых выборов на три года. С помощью таких комитетов население осуществляет «самоуправление, самовоспитание и самообслуживание». Комитеты помогают местным правительствам, осуществляют по их поручению некоторые функции управления, выполняют задачи по охране общественного порядка.

3. Федеральное государство Федерация – это союзное государство, территория которого состоит из территории государственных образовании имеющих систему законодательных, исполнительных и судебных органов власти.

Следует отметить, что понятие «федерация» и «федерализм» не совпадают, поскольку «федерация» это сама форма государственного устройства, а федерализм – принцип государственного устройства. Безусловна вышеуказанные понятия взаимосвязанный, поскольку не могут существовать друг без друга.

Примечание. Родоначальником учения о федерации считается Иоханнес Альтузиус в ХV веке, разработавший, федеральную теорию народного суверенитета на основе принципа союза, согласно которой федерация учреждалась в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размеру союзами.

Как правило, считается, что первым федеральным государством являются США. Однако, в историческом прошлом можно найти множество фактов опровергающих такую точку зрения. Так например, в Европе ХVI-ХVIII веках существовало государство под названием «Республика объединенных провинции» - Голландия, которое можно охарактеризовать как «протофедеративное государственное образование. Кроме этого истоки швейцарского федерализма были заложенный «Союзным письмом, или Кляты Рютли – совместной декларацией кантонов Ури, Швиц и Унтервальден 1291 г., положившей начало швейцарской союзной государственности..

В целом появление федерализма в истории человечества обуславливалось как естественным стремлением народов к организации единого сообщества, так и политикой более могущественных государств по включению в свой состав других народов и государств с сохранением относительной самостоятельности.

Федерализм сложен и многолик и в каждом конкретном случае обладает уникальными особенностями. Он уже перестал быть средством решения, какой либо одной или нескольких проблем из области общественной и государственной жизни. Федерализм – это не просто распределение полномочии между центром и регионами, это идеология самоуправляющегося общества, альтернатива любой централизованной властной иерархи, любой бюрократической системе. Федерализм – комплексный институт на стыке различных научных дисциплин: истории, философии, теории государства и права, политологии, социологии, этнологии и др. Федерализм – это лучший способ организации «гражданского правления при системе народовластья», магистральное направление мирового развития, оправдывающее предсказание социолога Р. Арона о том, что «ХХ век откроет эру федерации».

Примечание. Исходя из актуальности, важности и уникальности данной проблемы в государственно – правовом развитии большинства стран мира известным российским специалистом по вопросам федерации Р.Г. Абдулатиповым предпринята попытка создания учебной дисциплин «Федералогии» - науки изучающей теорию и практику федерализма, а также федеративное мировоззрение и федеративную культуру в целом. – См. подробнее:

Абдулатипов Р.Г. Федералогия. – СПб.: Питер, 2004.

Продолжая рассмотрения исторических и теоретических истоков возникновения и формирования идеи федерализма отметим, что Американский исследователь В. Остром прав, когда говорит, об ассоциации термина «федерализм» с американской системой управления.

Американская концепция федерализма, сформулированная в политическом ессее «Федералист» А.

Гамельтоном, Д. Медисоном, Д. Джем строится на делимости суверенитета. Сущность данной концепции заключаться в том, что государства членный федерации договариваются уступить часть своего суверенитета Союзу (федерации), однако при этом все членный такого образования в рамках своих полномочии должный остаться суверенными. Тем самым, обосновывается двухуровневая система управления, получившее в последствии название дуалистического федерализма, где каждое государство, составляющее единый союз является субъектом федерации. Однако, несмотря на это имеет свою конституцию, легислатуру, орган исполнительной и судебной власти. Федеративный уровень государственной власти включает в себя Конгресс, Президента, Судебную систему, возглавляемую федеральным Верховным судом США.

Тем самым специфика американского федерализма заключаются: в наличии двух уровней власти;

разграничении компетенции на конституционном уровне;

в преимуществе федерального законодательства над законодательством субъектов федерации;

в наличии у штатов собственных конституции;

в отсутствии у штатов права по собственному желанию изменят свои конституционные полномочия;

в участии субъектов федерации в реформировании положений конституции.

Существует и другая концепция федерации, смысл которой заключается в неделимости суверенитета. Тем самым, суверенитет принадлежит только, федерации.

Следовательно, субъекты федерации не могут являться государствами (Г. Еллинек).

Думается, что нужно говорить об едином государственном суверенитете, по той простой причине, что субъекты федерации должный действовать в рамках общегосударственной политики, не нарушая при этом целостности государства. Кроме этого ни водной стране мира в настоящее время субъекты федерации не являются субъектами международного публичного права.

Субъекты федерации не могут являются государствами в собственном смысле этого слова. Однако, термин «государства» для обозначения субъектов федерации все же используется. Само английское слово «штат» («стейт»), употребляемое для названия субъектов федерации в США, Австралии, Индии, переводиться на русский язык как государство. Термин «государство» присутствует в федеративной Малайзии, он использовался в Бирме (по конституции 1947 года), в Камеруне и некоторых других странах. Его используют в настоящее время конституции некоторых немецких земель в Германии (Бавария, Саксония, и др.), употребляя иногда формулировку «свободное немецкое государство», хотя в федеральной конституции земли государствами не называются. Однако, применение таких обозначении не влечет за собой одного из важнейших правовых последствий суверенитета – права выхода субъекта из состава федерации.

Весьма существенно и то, что существующие на сегодняшний день федерации основаны, в подавляющем большинстве не на союзе государств, а на автономии их составных частей. В рамках относительной самостоятельности допускается наличие собственной конституции, установление гражданства, функционирование своих органов государственной власти. Но не водной стране мира субъекты федерации за исключением России не имеют своих президентов.

Таким образом, понятие суверенитет обозначающий в совокупности самостоятельность и независимость не может действовать в рамках политической системы субъектов федерации, поскольку можно говорить об ограниченной самостоятельности в рамках собственных полномочии, но ни как не о независимости. Исходя из этого употребления термина «ограниченный суверенитет» по отношении к субъекту федерации не правильно.

Примечание. При подготовке к экзамену по проблеме федеральной формы государственного устройства в рамках вопроса о суверенитете федерации студенту рекомендуется поразмыслить над точкой зрения российского государствоведа А.С. Автономова, который пишет: «В федеративном государстве существует один суверенитет, но принадлежит он одновременно как федерации, так и ее субъектам. Суверенные права распределенный между федерацией ее субъектами, поэтому никакого логического противоречия возникать не должно. Суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов не два разных суверенитета, а один и тот же, но он распространяется и на федерацию, и на ее субъекты. Поэтому гарантией суверенитета федерации является суверенитет ее субъектов, а гарантией суверенитета субъектов служит суверенитет федерации.

Разорвать суверенитет федерации и суверенитет ее субъектов невозможно, по отдельности эти суверенитеты существовать не могут, как не может существовать разделенный суверенитет. Именно наличием суверенных прав, т.е. признаками государственности, и отличаются субъекты федерации от административных единиц, которых осуществляется местное самоуправление, другими словами, отличаются федеративные государства от унитарных. Но еще раз обратим внимание на то, что суверенитет субъекта федерации не может противостоять суверенитету федерации, поскольку это один и тот же суверенитет, который присущ и федерации, и ее субъектам одновременно, а не суверенитет иностранного государства». – См.

подробнее: Автономов А.С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. -С.229.

В теории конституционного (государственного) права была предпринята попытка раскрытия сущности федеративного государства через изучение его происхождения. Другими словами в данном случае анализируется проблема способов создания федеративных государств. Тем самым выделяют договорные и конституционные федерации. Как следует из самого термина «договорная федерация» строится на основе соглашения, учредительного пакта, заключенного между государственными образованиями (США, бывший СССР, Швейцария).

Так например, США по происхождению является договорной федерацией. Первоначально до принятия конституции 1787 года 13 штатов объявили независимость от Великобритании, обозначив это событие в «Статьях Конфедерации и вечного союза» 1777 года. Федеративное государство было создано на основе принятой этими штатами указанной конституции, которая в свою очередь выступала как соглашение о федерации заключенное межу 13 штатами.

Договорной федерацией был СССР, созданный 1922 году на основе федеративного договора. Изначально в состав СССР входили РСФСР, Украина, Белоруссия и закавказская федерация, состоящая из Армении, Азербайджана и Грузии.

Что касается конституционных федерации то они, как правило, создается в одностороннем порядке без учета мнения государственных образовании в результате принятия конституции либо поправок к ней. Как правило, в таком случае государство признает автономию отдельных территории, устанавливая при этом предметы ведения федерации и ее субъектов (Бельгия, Индия, Пакистан, ФРГ, Эфиопия).

В современной юридической литературе различают симметричные и ассиметричные федерации. В первом случае речь идет о равном статусе всех составных частей государства (земли в Австрии и ФРГ, воеводства в Польше, области в Белоруссии). Абсолютно симметричных федерации не бывает, поскольку даже в тех случаях, где есть только одна категория составных частей встречаются элементы ассиметрии. Например, в ФРГ число представителей от земли колеблиться от 3 до 6. В Российской Федерации с одной стороны все ее составные части являются субъектами федерации в включая города Москву и Санкт Петербург, с другой – республики обладают конституцией, а все остальные субъекты уставами.

Во втором случае отчетливо проявляется неравноправный статус субъектов. Например, Индия состоит из 25 штатов и семи союзных территории. Среди штатов выделяются Джамму и Кашмир обладающие более широкими полномочиями, чем Мегхалая, Нагаленд – с меньшими полномочиями. Канада состоит из провинции, одна из которых Квебек обладает особым статусом. В США существуют федеральные территории, федеральные округа и ассоциированные государства.

В теории конституционного (государственного) права выделяют три вида ассиметричной федерации (В.Е. Чиркин).

Первая модель на примере США может быть охарактеризована тем, что наряду с равноправными субъектами федерации в ее состав входят такие территориальные образования, как: федеральные территории (Гуам, Виргинские острова, Восточное Самоа), федеральные округа (столичный округ Колумбия), федеральные владения – ассоциированные государства (Пуэрто-Рико, в прошлом Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау в Океании). Их специфика заключается в отсутствии статуса субъекта федерации. Например, федеральный округ Колумбия не имеет своего представителя в сенате США.

Специфическая особенность второй модели заключается в наличии только субъектов федерации с различными правовыми статусами некоторых из них. Примером таких федеративных государства могу служить Швейцария, включающая 23 кантона, три из которых делятся на полукантоны и как уже говорилось выше Российская Федерация.

Третья модель – «скрытая ассиметрия». Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов, имеющих одинаковые названия, но они равны не во всех отношениях (ФРГ, Объединенные Арабские Эмираты).

Одной из важнейших характеристик федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Наиболее полную классификацию в теории конституционного (государственного) права предложил российский ученый В.Е.

Чиркин, выделяя, пять способов разграничения.

Первый способ. В конституции устанавливается исключительная компетенция федерации, а все остальные вопросы относятся к ведению штатов (США, Австрия, Швейцария, Танзания, Эфиопия). Как правила к такому виду компетенции относятся: регулирование междуштатной и внешней торговли;

чеканка монеты;

установление стандартов мер и весов;

объявление выйный и мира.

Второй способ. Может быть установлена исключительная компетенция штатов, а все остальные вопросы отнесенный к ведению федеральных органов. Так например согласно поправке Х Конституции США 1787 года к исключительной компетенции штатов относятся: проведение выборов;

регулирование внутри штатной торговли;

установление органов местного управления. Следует отметить, что в большинстве конституции зарубежных федеративных государств предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не обозначаются. Это связано с тем, что ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесенный к ведению федерации.

Третий способ. Устанавливается две сферы компетенции – федерации и штатов, в виде перечисления принадлежащих им полномочий (Аргентина, Канада). Однако, вопросы которые не содержаться в этом перечне, носят название остаточной компетенции и представляют собой «предметы ведения нормоустанавливающих органов субъекта федерации.

Четвертый способ. Указываются три сферы полномочий:

исключительная компетенция федерации, совместная т.н.

конкурирующая компетенция федерации и субъектов, и сфера исключительной компетенции субъектов (Индия).

Пяты способ. В конституции включается перечень полномочий в двух сферах: исключительной компетенции федерации и совместной компетенции федерации и субъектов (Пакистан, Нигерия, Россия).

Итак, признаками федерального государства являются:

наличие конституции федерации и конституции ее субъектов;

территориальная целостность;

учет национального состава населения;

отсутствие у субъектов права выхода из состава федерации;

возможность субъектов федерации иметь свое гражданство;

возможность изменения состава федерации путем принятия новых субъектов;

единые вооруженные силы;

единая денежная система;

наличие общефедеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

незыблемость государственных границ.

Конституционное регулирование проблем федерализма включает целый ряд аспектов: распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, гарантии прав субъектов федерации и государственной целостности самой федерации, механизмы разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами.

Однако, следует иметь введу, что устанавливая за субъектами федерации определенную самостоятельность, параллельно в конституциях зарубежных стран закрепляются положения обеспечивающие государственное единство и территориальную целостность страны. Гарантиями государственного единства федерации могут выступать:

наличие федеральной конституции и федеральных законов, обладающих верховенством на всей территории страны;

наличие вопросов отнесенных к ведению федерации.

Перечисленные конституционно-правовые гарантии целостности федерации действуют в обычных условиях и представляют собой меры «косвенного контроля федерации».

Вместе с тем конституции ряда федеративных государств не ограничиваются указанными средствами и в целях обеспечения государственного единства, предусматривают возможность применения в исключительных случаях мер прямого федерального вмешательства (интервенции) в дела субъекта федерации.

Примечание. Проблема федеральной интервенции в частности и черезвечайного положения в целом достаточно подробно раскрывается в работах российского государствоведа А.Н. Домрина. Указанный ученый на примере латиноамериканских и европейских государств приводит множество фактов свидетельствующих о применении здесь федеральной интервенции. -См. побробнее: Домрин А.Н.

Федеральная интервенция: особенности правового регулирования в зарубежных странах // Очерки конституционного права иностранных государств.

Вопросы и задания для самостоятельной работы:

Вы думаете, почему употребление термина 1.Как «государственное устройство», как обозначение территориальной специфики государства вызывает сомнение?

2.Как Вы думаете, имеет ли принципиальное значение употребление термина «территориальная организация публичной власти»? Аргументируйте Ваш ответ.

3.Что такое политико-территориальное деление и в чем его отличие от административно-территориального?

4.Как вы думайте, есть ли будущее у унитарной формы территориальной организации публичной власти?

специфику территориального устройства 5.Опишите унитарного государства.

6.В чем заключается принципиальная разница между простыми и сложными унитарными государствами?

7.В чем заключается разница между централизаций, децентрализацией и деконцентрацией?

8.Имеет ли принципиальное значение классификация унитарных государств на централизованные, относительно децентрализованные, децентрализованные.

9.Дайте характеристику территориального устройства Франции. Создайте схему с указанием территориальных органов публичной власти и их полномочии.

чем заключается особенность региональных 10.В государств?

11.Как Вы думаете можно ли выделить региональное государство в отдельную форму территориального устройства публичной власти?

12.Дайте характеристику специфику территориального устройства Италии и Испании. Создайте схему особенностей.

чем заключается разница административной 13.В автономии от политико-территориальной?

14.Подумайте над значением терминов «федерация» и «федерализм». В чем заключается разница межу ними?

чем заключается идеологическая особенность 15.В концепции федерализма?

16.Как вы думаете можно ли выделить знания о федерализме в отдельную науку? Проанализируйте положения учебного пособия «Федералогия» Р.Г. Абдулатипова.

17.Дайте характеристику американскому федерализму.

ли разница между конституционными и 18.Есть договорными федерациями?

19.Что такое симметричная и ассиметричная федерация?

20.Как вы думайте, эффективно ли применение федеральной интервенции?

Лекция 9. Конституционно-правовой статус главы государства Учебные вопросы:

1. Общая характеристика правового положения главы государства.

2. Полномочия главы государства.

Вопросы рассматриваемые в лекции: общая характеристика правового положения главы государства.

Глава государства в системе высших органов власти зарубежных стран. Взаимосвязь института главы государства с формой правления. Системы избрания президента.

Компетенция главы государств: участие в формировании правительства;

право объявлять черезвычайнное положение на территории всей страны или ее части;

право в законодательной области;

области внешней политики;

право объявления войны и заключения мира;

право помилования.

1. Общая характеристика правового положения главы государства Глава государства — это должностное лицо или реже коллегиальный орган, выступающий символом единства нации, а также официальным представителем государства внутри страны и в международных отношениях. В большинстве стран мира главой государства является одно лицо — монарх или президент. Однако в ряде стран функции главы государства выполняет коллегиальный орган, избранный парламентом на определенный срок. Это, например, Государственный совет Кубы. Глава государства может принадлежать ко всем трем ветвям власти (Великобритания), к законодательной и исполнительной ее ветвям (Греция, Индия), только к исполнительной (США, Бразилия) или ни к одной из них (ФРГ, Италия, Испания, Япония).

Функции главы государства получили отражение лишь в некоторых конституциях. Так, Конституция Японии сводит их к минимуму: «Император является символом государства и единства народа»,— устанавливает ее ст. 1. Во Франции согласно ее Конституции роль главы государства — Президента — и его функции являются гораздо более весомыми: «Президент следит за соблюдением Конституции.

Он обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения международных договоров» (ст. 5).

Реальная роль главы государства в механизме публичной власти в различных государствах определяется формой правления. Так, в абсолютных монархиях, как уже отмечалось, он является единоличным правителем, которому принадлежит вся полнота государственной власти. В дуалистических монархиях и президентских республиках глава государства является весьма сильной политической фигурой и фактическим лидером страны, поскольку он одновременно с функциями главы государства выполняет функции главы исполнительной власти. В суперпрезидентских республиках роль главы государства является еще более сильной в ущерб парламенту как органу законодательной власти. Нередко и в смешанных полупрезидентских республиках центр тяжести государственной власти смещен в сторону президента.


Наконец, в парламентарных странах глава государства в обычных политических условиях выступает слабой политической фигурой, играя резервную роль гаранта политической стабильности и демократизма.

2. Полномочия главы государства Глава любого государства как минимум имеет следующие полномочия. Во взаимоотношениях с парламентом он нередко назначает парламентские выборы, созывает парламент на сессии, санкционирует и промульгирует законы, вправе отклонять их, возвращая в парламент для повторного рассмотрения. Так или иначе, глава государства участвует в формировании правительства и судейского корпуса, в решении вопроса об отставке правительства. Он имеет право помилования, предоставления гражданства и дачи согласия на выход из него, предоставления убежища, награждения государственными наградами. В сфере международных отношений глава государства может без специального уполномочия заключать международные договоры, подписывать и принимать верительные и отзывные грамоты.

Во многих странах глава государства является верховным главнокомандующим.

Прочие полномочия глав государств во многом зависят от формы правления соответствующей страны. Так, в парламентарных странах и смешанных республиках глава государства может распустить парламент или его нижнюю палату. Этим полномочия глав парламентарных государств, пожалуй, исчерпываются. В целом глава государства в парламентарных странах является слабой политической фигурой. Выражением такой слабости выступает институт контрассигнатуры, означающий, что большая часть актов главы государства нуждается в министерской скрепе. Это подчеркивают многие конституции. Например, Конституция Испании устанавливает, что «решения Короля скрепляются подписью председателя Правительства и при необходимости — соответствующих министров. Представление кандидата и назначение председателя Правительства, а также роспуск Генеральных кортесов скрепляются подписью председателя Конгресса (т.е. нижней палаты парламента. — Авт.). За решения Короля ответственны лица, скрепившие их своей подписью» (ст. 64). Более того, «его решения... без соответствующей подписи не имеют силы», за исключением решений о распоряжении средствами, получаемыми из казны на свое содержание и о назначении и освобождении от должности служащих Двора (ст. 56, 65).

В президентских республиках президент не имеет права распускать парламент, но он является не только главой государства, но и главой высшей исполнительной власти, обладая соответствующими полномочиями по осуществлению текущего управления страной. Поэтому он выступает сильной политической фигурой. Его акты не нуждаются в контрассигнации министрами.

В суперпрезидентской республике полномочия президента еще более обширны, чем в президентской. Он единолично назначает министров, объявляет чрезвычайное положение, может в некоторых случаях издавать акты, имеющие силу закона, без уполномочивания со стороны парламента.

В смешанных республиках полномочия президента несхожи в странах, но, как правило, президент обладает серьезными полномочиями в сфере исполнительной власти и правом роспуска нижней палаты парламента.

Для обеспечения эффективного осуществления главами государств их функций и полномочий конституции зарубежных стран предоставляют им комплекс гарантий их деятельности. Это, прежде всего, неприкосновенность, означающая недопустимость привлечения к уголовной ответственности и ограничения личной свободы. Пока глава государства остается в должности, она носит абсолютный характер. Например, согласно ст. 84 Конституции Румынии Президент пользуется иммунитетом. При этом монарха невозможно сместить с должности законным путем, а президент может быть отрешен от должности в результате применения процедуры импичмента или подобной ей процедуры юридической парламентской ответственности.

Кроме того, важной гарантией является содержание или вознаграждение главы государства. Монарх имеет право на содержание. Оно выплачивается по цивильному листу, принимаемому парламентом в форме закона, определяющего сумму ежегодных выплат из государственного бюджета на содержание монарха. Президент имеет право на вознаграждение, сумма которого также устанавливается парламентом.

Монарх обладает исключительным правом на особый титул, государственные регалии (трон, скипетр, корону), на содержание из бюджета государства его личного двора.

Основания и процедура приобретения полномочий главы государства, как было отмечено, во многом зависят от формы правления. Монарх — невыборный глава государства, получающий свои полномочия по наследству, т.е. по праву рождения.

В ряде развивающихся стран монархи избираются на определенный срок правящей семьей (Саудовская Аравия) или наследственными главами субъектов федерации (Малайзия, ОАЭ).

Президенты как главы республиканских государств обычно избираются. Порядок избрания определяется тем, какая разновидность республики существует в том или ином государстве. В президентских, суперпрезидентских, а нередко и смешанных республиках президенты избираются непарламентским путем, т.е. либо непосредственно населением (Бразилия, Франция), либо коллегией выборщиков (США). В парламентарных, а иногда и в смешанных республиках президент избирается парламентом (Чехия) или коллегией, состоящей из парламентариев и представителей выборных коллегиальных органов регионов и мест (ФРГ, Италия). Президенты избираются на срок от 1 года (Швейцария) до 7 (Италия) лет.

Конституции предъявляют к кандидатам в президенты определенные требования: достижение установленного возраста (в США — 35, в ФРГ — 40, в Италии — 50 лет);

наличие гражданства данного государства, причем иногда— только по рождению (США);

постоянное проживание в стране в течение определенного времени (в Болгарии— 5 лет, в США — 10). Конституции многих стран запрещают совмещение с президентским мандатом любых государственных должностей, а также избрание президентом одного лица более чем на два срока подряд. Так, в соответствии с Конституцией Польской Республики «Президент Республики избирается на пятилетний срок полномочий и может быть избран повторно только один раз» (ст. 128). При этом «Президент Республики не может занимать какую-либо иную должность или выполнять какую-либо публичную функцию, за исключением тех, которые связаны с исполняемой должностью» (ст. 132).

Полномочия президента прекращаются в обычном порядке с истечением срока полномочий в момент вступления в должность вновь избранного президента. Но возможно и досрочное их прекращение: в случаях смерти, отставки, смещения с должности в результате применения процедуры импичмента или подобной ему процедуры парламентской ответственности, неспособности по состоянию здоровья осуществлять президентские полномочия. Отрешение президента от должности осуществляется парламентом либо с участием парламента. Правовым последствием применения процедуры импичмента или подобной ему процедуры является отрешение президента от должности — как правило, без права занимать ее в будущем. При этом в некоторых странах одновременно с импичментом президент может быть привлечен к уголовной ответственности (Франция), в других уголовная ответственность возможна после отрешения (ФРГ), а в ряде государств лицо вообще не может быть привлечено к уголовной ответственности за деяния, совершенные в период исполнения президентских полномочий (Чехия).

В случае временного или досрочного прекращения президентом своих полномочий их осуществляет вице президент (если этот пост имеется) либо глава верхней палаты или всего парламента (если парламент однопалатный). Чаще такое замещение является недолгим, так как при досрочном прекращении президентских полномочий в большинстве стран в установленный срок назначаются выборы нового президента. Однако в США вице-президент становится президентом на все оставшееся время до истечения срока полномочий избранного, но прекратившего досрочно свои полномочия президента. В ряде стран полномочия лица, осуществляющего функции президента, ограничены.

Например, во Франции функции Президента, прекратившего свои полномочия досрочно, временно (до проведения выборов нового главы государства, которые должны состояться не ранее чем через 20 и не позднее чем через 30 дней после открытия вакансии) возлагаются на председателя Сената, а если у него в свою очередь возникнут препятствия к их исполнению — на Правительство. Однако они не вправе назначать референдум и распускать Национальное собрание;

в это время не могут решаться вопросы доверия Правительству и изменения Конституции (ст. 7 Конституции Франции).

Вопросы и задания для самостоятельной работы:

1.Кто может выполнять функции главы государства?

2. Каковы полномочия главы государства?

3. Назовите особенности статуса президента как главы республиканского государства.

4. Охарактеризуйте особенности престолонаследия в монархических государствах.

Лекция 10. Конституционно-правовой статус правительства Учебные вопросы:

1. Понятие и функции правительства.

2. Формирование правительства.

3. Состав правительства.

4. Виды правительства.

Вопросы рассматриваемые в лекции: Понятие и Функции правительства. Наименование правительств.

Отличие исполнительной власти от законодательной и судебной. Формирование правительства – парламентский и внепарламентский путь. Состав правительства.

Ответственность правительства. Виды политических партий – однопартийные, многопартийные (коалиционные) и беспартийные.

1.Понятие и функции правительства Правительство высший орган исполнительной власти, руководящий внутренней и внешней политикой страны, на основе Конституции и законов.

Правительство представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти, в состав которого входят руководители министерств и центральных ведомств. Чаще всего правительство имеет название Совета министров или Кабинета министров. Встречаются и другие наименования: в Норвегии, Финляндии, Швеции – Государственный совет;


в Швейцарии – Федеральный совет;

во-Франции – Совет министров (Правительство);

в Германии –Федеральное правительство.

В большинстве государств Восточной Европы так и называют Правительство (в Словакии;

Чешской Республике;

Румынии);

в Болгарии и Польше – Совет министров.

В КНР это Государственный Совет, который одновременно является Центральным Народным Правительством Китая.

В КНДР Правительство именуется Административный Совет, в соответствии с Конституцией КНДР:

«Административный Совет является исполнительным органом высшего органа власти».

Положение правительства в системе органов государственной власти характеризуется его функциями.

Главная – это многогранная деятельность по текущему управлению государством. Следует отметить, что управленческой деятельностью, так или иначе, занимаются все органы государственной власти. Но если парламент, например, разрабатывает стратегию управления государством, выражая ее в законах, а судебная власть разрешает споры, имеющие юридическое значение, то правительство осуществляет текущее повседневное управление всеми вопросами государственной важности: под его руководством находятся вооруженные силы, иностранные дела, разработка и исполнение государственного бюджета. При этом деятельность правительства носит распорядительный характер, т.е. осуществляется в форме руководства целым комплексом органов и учреждений специальной компетенции, занимающихся вопросами управления отдельными отраслями экономики и иными сферами общественных отношений.

Вместе с тем деятельность правительства является подзаконной. Поэтому одной из важнейших функций правительства следует считать организацию исполнения принятых парламентом законов в процессе осуществления государственного управления.

Функции правительства получают отражение в конституциях. Например, в соответствии с Конституцией Франции «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы» (ст. 20).

Функции правительства реализуются через его компетенцию. В конституциях большинства стран полномочия правительства определяются самым общим образом, из чего можно сделать вывод: правительство занимается всеми вопросами управления, но при этом компетентно лишь исполнять законы по любым вопросам, само же оно осуществлять нормативное регулирование не вправе. Если же правительство в той или иной стране наделено правом осуществлять нормативное регулирование, оно характеризуется в конституции как орган не только исполнительной, но и регламентарной власти. Например, Конституция Франции 1958 г., наделяя Правительство правом самостоятельно регулировать вопросы, не отнесенные Конституцией к области законодательства, характеризует его как орган регламентарной власти (статья 37). Как видно, и здесь компетенция правительства не определена конкретно, а имеет остаточный характер.

Тем не менее, имеются конституции, в которых компетенция правительства определена более или менее детально (статья 73 Конституции Японии). Подробная регламентация полномочий правительства характерна для социалистических, а также, вероятно по традиции, — постсоциалистических конституций. Например, компетенция Государственного совета КНР включает согласно статья Конституции Китая 18 позиций.

2. Формирование правительства Различают два основных способа формирования правительства: внепарламентским и парламентским путем.

Внепарламентский способ характеризует президентскую республику, где правительство не несет ответственность перед парламентом (США, Бразилия, Колумбия, Мексика, Египет).

Парламентский способ соответственно реализуется в парламентских республиках, где правительство не просто зависит от парламента, а несет политическую ответственность перед ним (Италия, ФРГ, Греция, Венгрия). В смешенных республиках правительство должно получить вотум доверия от парламента (Франция).

В некоторых странах ближнего востока глава государства назначает членов правительства из своих близких родственников (Кувейт, Саудовская Аравия).

3. Состав правительства Состав правительства включает в себя: его главу (в президентских республиках это президент, в дуалистических монархиях — монарх, а в парламентарных странах, полупрезидентских, советских и некоторых суперпрезидентских республиках — премьер-министр);

заместителей главы правительства;

министров, т.е.

руководителей наиболее значительных органов центральной администрации — министерств;

в некоторых странах — министров без портфеля, т.е. членов правительства, не возглавляющих органы исполнительной власти специальной компетенции;

парламентских секретарей, обеспечивающих взаимодействие правительства с парламентом, некоторых других должностных лиц, а иногда и представителей нижестоящей администрации. Например, Государственный совет Китая согласно Конституции страны состоит из Премьера, заместителей Премьера, министров, председателей комитетов, главного ревизора, начальника секретариата (статья 86). Должность премьер-министра в конституциях разных стран именуется неодинаково. В Италии это председатель Совета министров, в Китае — Премьер Государственного совета, в Испании — Председатель Правительства, в Болгарии — министр-председатель, в ФРГ — Федеральный канцлер, во Франции — Премьер-министр и т.п.

Глава правительства имеет в нем особый статус. Он предлагает парламенту или главе государства кандидатуры министров, ставит вопрос об их освобождении от должности, а в президентских республиках сам прекращает их полномочия. Он руководит деятельностью правительства и по ряду вопросов олицетворяет его. Например, в президентских республиках президент единолично принимает важные решения в сфере исполнительной власти, а в парламентарных странах премьер-министр может ставить вопрос о доверии правительству. Если премьер-министр уходит в отставку, то в отставку, как правило, должно уйти все правительство.

Особый статус премьер-министра в правительстве все чаще получает отражение в конституциях зарубежных стран.

Например, в статья 21 Конституции Франции говорится, что «Премьер-министр руководит деятельностью Правительства.

Он несет ответственность за национальную оборону. Он обеспечивает исполнение законов и назначает на гражданские и военные должности. Он может делегировать некоторые свои полномочия министрам».

Статус члена правительства характеризуется во многих конституциях несовместимостью с предпринимательской, любой другой профессиональной деятельностью, а в президентских и некоторых полупрезидентских республиках — с парламентским и иным выборным мандатом.

Юридически правительство назначается актом главы государства. Однако его роль в процедуре формирования правительства в разных странах неодинакова. Во многом она зависит от формы правления, существующей в той или иной стране. Так, в абсолютных и дуалистических монархиях, а также во многих суперпрезидентских республиках министры назначаются монархом или президентом единолично. В президентской республике все министры в очередном порядке назначаются после каждых президентских выборов. Это обусловливает решающую роль президента в формировании федеральной исполнительной власти, что вполне логично соответствует наличию политической ответственности министров только перед президентом, характерной для данной формы правления. Но при этом в назначении министров принимает участие парламент: кандидатура каждого министра утверждается верхней палатой Конгресса США (разд. 2 ст. II Конституции США).

В парламентарных странах правительство в очередном порядке формируется после каждых парламентских выборов, при этом парламент (или нижняя палата) не занимается утверждением каждой кандидатуры министров поименно, а выбирает (назначает) лишь кандидатуру премьер-министра, предложенную главой государства, и рассматривает вопрос о доверии правительству или об одобрении его программы либо ограничивается лишь акциями оказания доверия или одобрения программы. Разногласия между главой государства и парламентом по поводу кандидатуры премьер-министра и доверия правительству разрешаются в странах по-разному, общим моментом является то, что парламент или его нижняя палата, в конце концов, могут быть распущены главой государства.

Наличие парламентской ответственности правительства обусловливает и то, что хотя конституции парламентарных государств редко содержат указание о том, что при формировании правительства должен учитываться партийный состав парламента, однако на практике такой учет обязательно осуществляется ввиду того, что политическая ответственность правительства перед парламентом имеет строго партийный характер. Поэтому в правительство, как правило, назначаются члены партии или блока парламентского большинства. Лидер данной партии или блока становится обычно премьер министром.

В смешанных республиках правительство формируется, как правило, аналогично тому, как это происходит в парламентарных республиках, так как в них тоже существует парламентская ответственность правительства.

Ответственность правительства и министров, как уже подчеркивалось, может иметь политический и юридический характер. Политическая ответственность правительства в целом существует лишь в парламентарных странах и смешанных республиках. Она реализуется парламентом или его нижней палатой в формах принятия вотума недоверия (резолюции порицания) или отказа в доверии. Чаще всего политическая ответственность правительства имеет коллективный характер, т.е. недоверие может быть выражено только правительству в целом.

В президентских, более того, суперпрезидентских республиках, абсолютных и дуалистических монархиях политическая ответственность в сфере исполнительной власти существует лишь как ответственность отдельных министров перед главой государства и находит выражение в принятии решения об их отставке в любое время по своему усмотрению.

Юридическая ответственность министров в большинстве стран осуществляется на общих основаниях, т.е.

иммунитетом они не обладают. В некоторых государствах к министрам возможно применение процедуры импичмента (США), подобной (Австрия) или совершенно особой (Франция) процедуры ответственности.

Порядок и основания прекращения полномочий правительства во многом определяются формой правления, существующей в той или иной стране. В абсолютных и дуалистических монархиях его полномочия начинаются и прекращаются всецело по воле монарха в любое время.

Особого срока полномочий, как правило, не имеют правительства и во многих других странах. Тем не менее, полномочия правительства в них могут прекратиться в очередном и внеочередном порядке. В президентских, суперпрезидентских и некоторых смешанных республиках правительство слагает полномочия в очередном порядке перед вновь избранным президентом, а в парламентарных странах, в большинстве полупрезидентских республик и в советских республиках — перед новым составом парламента. Во внеочередном порядке правительство в целом может быть отправлено в отставку только в парламентарных странах, полупрезидентских и советских республиках, так как в президентских странах главой правительства является сам президент. Решение об отставке правительства в парламентарных и полупрезидентских республиках юридически принимает глава государства, а в советских — законодательный орган.

Полномочия отдельных членов правительства прекращаются в результате прекращения полномочий правительства в целом, в результате добровольной отставки, по решению главы государства, а в тех парламентарных странах, где существует индивидуальная парламентская ответственность министров, — в результате выражения парламентом недоверия соответствующему министру.

4. Виды Правительства Политическая практика различных стран показывает, что правительство бывают однопартийными, многопартийными (коалиционными) и беспартийными.

Однопартийное правительство создается в тех странах, где действует одна партия.

В тех парламентских государствах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство (50% + 1 мандат) в парламенте (нежней палате), создается однопартийное правительство (Великобритания, Индия, Канада, Австралия).

В президентских республиках глава государства также назначает правительство из своей партии и лишь в исключительных случаях вводит в состав своего кабинета единичных представителей других партий или беспартийных специалистов.

Однопартийное правительство возможно в тех государствах, где установлена смешанная форма правления.

Многопартийное (коалиционное) правительство формируется, если в парламенте не представлено большинства какой-либо партий. Как следствие этого на основе соглашения между лидерами партий формируется многопартийное (коалиционное) правительство. Лидеры партий делят между собой министерские посты (Италия, Бельгия, Нидерланды, Дания, Украина).

Беспартийное правительство действует там, где не удается сформировать правительство на партийной основе. В таком случае создается служебное правительство из специалистов. Беспартийные правительства характерны для монархических государств Арабского Востока (Оман, ОАЭ, Саудовская Аравия).

Вопросы и задания для самостоятельной работы:

1. Дайте характеристику правового положения правительства.

2. Какова компетенция правительства?

3. Кто входит в состав правительства?

4. Каково место правительства в системе органов власти?

5. Как формируется правительство?

6. Охарактеризуйте специфику однопартийного, многопартийного беспартийного правительства.

Лекция 11. Конституционно-правовой статус парламента Учебные вопросы:

1.Становление идей парламентаризма.

2. Организационная модель парламента.

3. Компетенции зарубежных парламентов.

4.Правовой статус праламентария.

Вопросы рассматриваемые в лекции: Понятие и компетенция парламента. Структура и организация работы палат. Законодательный процесс – внесение законопроекта в парламент, обсуждение законопроекта, голосование, промульгация. Правовой статус депутата – парламентский иммунитет и парламентский индемнитет.

1. Становление идеи парламентаризма Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительской власти, их отставки, а также отставки президента или монарха. Тем самым главный критерий парламентаризма заключается в верховенстве парламента, что в свою очередь обеспечивает единство народного представительства на общегосударственном уровне.

Кроме того, в специальной литературе по проблемам парламентаризма отмечается, что наличие парламентаризма связанно с достаточно высокой политической культурой населения, наличием развитого гражданского общества и устойчивым экономическим развитием страны.

Современный парламентаризм представляет из себя воплощение идей представительства и суверенитета.

Необходимость представительной формы правления обосновал известный французский мыслитель Ш. Монтескье, по мнению которого народовластие не может осуществляться на большой территории. Однако, при этом он не отрицает принадлежность законодательной власти всему народу.

Великий француз Ш. Монтескье отмечает, также, что «… большое преимущество избрания представителей в том, что они способный обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии».(Цит. по:Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. – С. 293).

В политико-провой мысли ХVIII-ХIХ века признавалось, что представительное правление идеально тогда, когда оно гармонирует, с уровнем культуры населения.

Возможность представительства вообще и народного в частности появилось в ХVII века в Европе и ознаменовали переход от сословного представительства к всенародному.

Как следствие этого, «народное представительство»

начинает ассоциироваться с выборным законодательным органом, сформированным на основе воли избирателя.

Исторический, главная функция парламентаризма заключалась в ограничений власти правителя, через создание системы сдерживающих механизмов, к которым можно отнести одобрение парламентом определенных решений и указов правителя, обязательное исполнение принятых парламентом решений, предъявление недоверия правительству.

Идея суверенитета парламента отстаивалась в трудах автора «Комментариев к законам Англии», вышедших в 1765 1769 годов Г. Блэкстоном. По мнению последнего «во всяком государстве, каковы бы ни были его происхождения и формы, должна быть высшая, абсолютная, неконтролируемая власть, в которой прибывает суверенитет. Парламент – отмечает Блекстон, имеет «суверенную и неконтролируемую власть в вопросах создания, утверждения, дополнения, ограничения, аннулирования, отмены, восстановления и толкования законов… Он может изменять и создавать заново даже конституцию королевства… Короче говоря, он может делать все, кроме невозможного в естественном отношении».

Термином «всемогущий парламент» он обозначал фактическое верховенство парламента в системе органов государственной власти. Блекстон отрицает теорию народного суверенитета. Народ, по Блекстону, имеет такие права, какие признаны парламентом. Именно последний в отличии от народа может принимать законы. Такая точка зрения поддерживалась и английскими правоведами ХIХ столетия (А. Дайси, С. Лоу). Однако, они допускали существование политического суверенитета принадлежащего избирателям и юридического -принадлежащего парламенту.

Фактический, происходит попытка пересмотра теории парламентского суверенитета в пользу народного, который к тому времени был широко известен из работ как английских, так и французских мыслителей.

В историческом прошлом основу идей народного суверенитета составляло представление о принадлежности верховной власти народу. Впервые, теория народного суверенитета была предложена английским мыслителем Дж.

Локком, который рассматривает законодательную власть как верховную, однако, делает «ставку», не на представителей народа, а на сам народ. Следовательно, он полагает, что «подлинный, изначальный суверенитет всегда пребывает в народе. Следовательно, «народу всегда принадлежит верховная власть отстранять или изменять состав законодательного органа, когда народ видет, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию».

Наиболее полное научное обоснование идея народного суверенитета получила в трудах великого французского мыслителя Ж.Ж. Руссо, который предложил концепцию, основанную на повышении роли народа в управлении.

Квинтесенция учения Руссо заключалось в том, что единственным источником власти в государстве является народ. Следовательно «политическая свобода возможна лишь в том, государстве, где законодательствует народ». Он доказывает то, что «всяки закон, если народ не утвердил его непосредственно сам, недействителен;

это вообще не закон».

«Народ, рассуждает мыслитель, не может лишить самого себя неотчуждаемого права издавать законы, даже если бы он этого и захотел. Законы всегда являются актами общей воли.

И никто, даже государь, не может быть выше их. Законами являются лишь такие акты, которые непосредственно принимаются или утверждаются путем проведения референдума, самим народом» (Цит. по: Марченко М.Н.

Теория государства и права: Учебник. –М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2004. –С. 133).



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 13 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.