авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 13 |

«Л.Т. Чихладзе КОНСТИТУЦИОННОЕ (ГОСУДАРСТВЕННОЕ) ПРАВО ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН КУРС ЛЕКЦИЙ Москва ...»

-- [ Страница 9 ] --

(разд. 1 ст. III). В государствах структура судебной системы неодинакова. Ее особенности во многом зависят от правовой системы, существующей в той или иной стране, формы ее территориального устройства, исторических традиций и т.д.

Общая черта организации современных судебных систем — в каждой стране существует, как правило, несколько видов судебных органов. Это суды общей юрисдикции, а также несколько разновидностей судов специальной юрисдикции, например конституционной, административной, финансовой и т.д. При этом в странах с англо-саксонской правовой системой Верховный суд является не только высшим судом общей юрисдикции, но и последней инстанцией для всех судов специальной юрисдикции, отсутствуют специализированные суды конституционной юрисдикции (конституционный контроль в них осуществляется общими судами или не существует вообще), органы административной юстиции имеют квазисудебный характер.

В европейских и некоторых других странах различные звенья судебной системы самостоятельны: суды общей юрисдикции, а также судебные и (или) квазисудебные органы конституционной, административной, финансовой, иной специальной юрисдикции имеют собственные высшие органы.

В исламских странах наряду с государственными судами действует система шариатских судов, которые рассматривают дела на основе принципов ислама. В некоторых странах они имеют универсальную юрисдикцию (в монархиях Аравийского полуострова и Персидского залива), в других — разрешают отдельные категории дел (Алжир, Марокко, Ливия).

Многие демократические конституции содержат запрет создания чрезвычайных судов. Например, согласно статье Конституции Италии «не могут учреждаться должности чрезвычайных или специальных судей».

Теоретическое и законодательное понимание судебной системы и судебной власти во многих странах охватывает не только собственно суды, но и органы и учреждения, содействующие судебной власти: органы судейского сообщества, расследования, прокуратуру, адвокатуру. Вместе с тем органы конституционной и административной юрисдикции, а также органы, существующие в ряде стран для осуществления правосудия над высшими должностными лицами, некоторыми конституциями в состав судебной системы не включены. Например, в Конституции Франции основы статуса Конституционного совета, судебной власти, Высокой палаты правосудия и Палаты правосудия Республики (органы, рассматривающие дела о конституционной ответственности Президента и членов Правительства соответственно) регламентируются в различных разделах (VII, VIII, IX и Х).

Следует отметить, что в ряде федеративных государств наряду с федеральными судами действуют суды субъектов федерации. Можно выделить централизованную и децентрализованную модели федеративных судебных систем. Наиболее яркий пример децентрализованной судебной системы — США, где наряду с федеральными судами (система которых включает четыре уровня: Верховный суд США, апелляционные суды и районные суды, а также мировые судьи) в каждом штате, федеральном столичном округе и в зависимых территориях имеются собственные судебные системы, включающие аналогичные уровни. При этом юрисдикция федеральных судов и судов субъектов федерации строго разграничена.

Наиболее ярким примером централизованной судебной системы, функционирующей в федеративном государстве, является судебная система ФРГ, где суды субъектов федерации одновременно являются нижестоящими инстанциями федеральных судов. В целом в Германии действуют пять высших судов федерации. Судебная власть в ФРГ осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами и судами земель. В качестве верховных судебных палат учреждаются федеральные: общая палата;

административный суд;

финансовая палата;

трудовой суд;

социальный суд.

Конституции зарубежных стран отражают главные принципы судебной власти.

Конституционные принципы судебной власти — это закрепленные в конституциях руководящие идеи, которым должны быть подчинены и правовое регулирование, и практика деятельности судов. В конституциях демократических государств они имеют много общего.

Конституционные принципы условно можно разделить на две группы: принципы организации судебной системы и принципы деятельности судов, иначе говоря — принципы судоустройства и принципы судопроизводства.

К числу важнейших принципов судоустройства относятся следующие.

1. Независимость судей и их подчинение только закону.

Данный принцип означает недопустимость вмешательства в судебный процесс, получения судьями указаний от кого бы то ни было. Он гарантируется несменяемостью судей, их неприкосновенностью, недопустимостью уменьшения их вознаграждения, централизованным порядком финансирования судов и назначения судей. По сути, противоположный принцип устанавливают многие социалистические страны, закрепляя ответственность судов перед законодательными органами. Например, Конституция КНР устанавливает, что «Верховный народный суд ответствен перед Всекитайским собранием народных представителей и Постоянным комитетом Всекитайского собрания народных представителей. Местные народные суды ответственны перед местными органами государственной власти» (статья 128).

Исключительность судов как органов, 2.

осуществляющих правосудие, означает, что правосудие может отправляться только судом. Причем создаваться и функционировать могут лишь те суды, которые учреждены конституцией и законом, при запрещении чрезвычайных судов.

3. Отправление правосудия от имени народа и с участием населения. Данный принцип предполагает, что большая часть дел, имеющих серьезную юридическую значимость, рассматривается с участием граждан, не являющихся профессиональными судьями. Мировая практика знает две основные формы такого участия: в качестве присяжных заседателей и, условно говоря, в качестве народных заседателей (шеффенов, народных судей). Первая модель возникла в Великобритании, а вторая — в Германии.

Различие между ними состоит в следующем: функции присяжных разграничены с функциями профессионального судьи (присяжные определяют характер приговора, а судья — вид и меру наказания, если присяжными вынесен обвинительный вердикт), в то время как народные заседатели полностью равноправны с профессиональным судьей.

4. Коллегиальность судопроизводства означает, что юридические споры рассматриваются с участием нескольких профессиональных судей, народных или присяжных заседателей.

5. Возможность обжалования судебных постановлений в вышестоящие инстанции. Обжалование может носить апелляционный и кассационный характер. Апелляция предполагает пересмотр дела по существу с новым исследованием всех доказательств и вынесение решения.

Кассация же означает лишь проверку соблюдения закона, при отмене судебного постановления дело направляется для пересмотра в тот же суд, но иным составом судей. В обоих случаях обжалованы могут быть лишь не вступившие в силу судебные постановления. Вступившие в силу постановления обжалуются в чрезвычайном порядке. В странах с англосаксонской правовой системой применяется апелляционное обжалование, а с европейской — обычно действует апелляционный порядок обжалования по второй инстанции и кассационный — по третьей.

6. Обязательность судебных решений, вынесенных в стране, на всей ее территории.

Конституционные принципы судопроизводства.

1. Гласность судебного разбирательства, означающую, что все дела должны слушаться открыто — в присутствии публики, доступ которой на заседания судов должен быть свободным. Лишь по специальному постановлению суда на основаниях, указанных в законе, может быть проведено закрытое судебное слушание. Этот принцип направлен на предотвращение произвола и коррупции судебной власти.

2. Связанность судей только законом требует, чтобы при вынесении решения суд ссылался, прежде всего, на закон, а если закону противоречит какой-либо подзаконный акт, то решение должно приниматься в соответствии с законом.

3. Конституционность судебных решений. Данный принцип появился с возникновением конституций в формальном смысле и института конституционного контроля.

Он означает недопустимость применения при рассмотрении дела правовых норм, в том числе, норм законов, противоречащих конституции.

Состязательность и равноправие сторон, т.е.

4.

обеспечение одинаковых возможностей истцам и ответчикам, обвиняемым и потерпевшим для обоснования своей позиции.

5. Устный и очный характер судопроизводства как условия, создающие наилучшие условия для установления истины.

Кроме того, принципами осуществления правосудия следует считать конституционные процессуальные гарантии прав человека: право на должную судебную процедуру, право на защиту, презумпцию невиновности и т.д.

2. Элементы судебной власти В конституциях зарубежных стран в большем или меньшем объеме регулируется также статус отдельных элементов судебной системы.

Суды общей юрисдикции рассматривают большую часть правовых споров и существуют во всех государствах. Они слушают все гражданские, уголовные и иные дела, не отнесенные законом к компетенции других судов. В обобщенном виде система судов общей юрисдикции включает мировых судей, рассматривающих мелкие правовые споры;

окружные (районные) суды, рассматривающие большую часть правовых споров по первой инстанции;

апелляционные суды;

наконец, высшие или верховные суды, являющиеся кассационными судами (а в англосаксонских странах – еще одним апелляционным звеном).

Организация судов строится в ряде стран по специальным судебным округам, границы которых не совпадают с границами политико-административных единиц.

Специализированные органы конституционной юстиции существуют лишь в рамках европейской и исламской моделей конституционного контроля. Правовую базу их организации и деятельности составляют конституции, регулирующие основы их статуса, специальные законы, а также регламенты самих этих органов.

Европейская модель допускает осуществление конституционного контроля как судебными, так и квазисудебными (т.е. подобными судам) органами. В первом случае они, как правило, именуются конституционными судами (хотя есть исключения: в Польше действует Конституционный трибунал), во втором чаще всего — конституционными советами. Конституционный совет существует во Франции, а по его образу и подобию — в ряде франкоязычных стран Африки. Судебные и квазисудебные органы конституционного контроля различаются особенностями процедуры рассмотрения дел. В конституционных судах рассмотрение дела осуществляется на основе главных принципов судопроизводства, в частности, оно является устным, гласным, очным, состязательным.

Конституционные же советы осуществляют закрытое и письменное разбирательство.

Специализированные органы конституционного контроля не имеют разветвленной структуры: в унитарном государстве существует лишь один такой орган, юрисдикция которого распространяется на всю территорию страны. В федеративных странах, как правило, наряду с федеральным органом конституционного контроля собственные аналогичные органы имеет каждый субъект федерации. Но они не образуют единой системы, так как их компетенция строго разграничена:

основное направление деятельности федерального органа конституционной юрисдикции — контроль за соответствием правовых актов федеральной конституции, а в компетенцию аналогичных органов субъектов федерации входит обеспечение соответствия правовых актов, принимаемых в данном субъекте, его конституции.

Органы конституционного контроля формируются либо только парламентом (его палатами или одной из них), либо при участии парламента и главы государства, либо с участием главы государства и всех трех ветвей власти. Например, в Германии половину судей Федерального конституционного суда избирает Бундестаг, а другую половину— Бундесрат. В Польше Конституционный трибунал в полном составе избирается Сеймом — нижней палатой польского Парламента.

В Австрии Президент назначает часть членов Конституционного суда по предложению Правительства, а другую часть — по предложению Парламента. В Испании Король назначает часть судей Конституционного суда по предложению Палаты депутатов, часть — по предложению Сената, часть — по предложению Правительства и, наконец, часть — по предложению Высшего совета магистратуры.

Некоторую специфику имеет процедура формирования Наблюдательного совета Ирана — органа, проверяющего законы «на предмет их соответствия исламским и конституционным принципам» (ст. 94 Конституции 1979 г.).

Половина его членов назначается руководителем (духовным лидером страны) из числа священнослужителей, а другая половина избирается Меджлисом (парламентом) из числа юристов, специализирующихся в отраслях права.

Количественный состав органов конституционного контроля, как правило, небольшой: в Югославии он составляет семь членов, в Румынии — девять, в Словакии и Чехии— 10, в Болгарии, Венгрии — 12, В Польше — 15, в ФРГ – членов. Срок полномочий судей является достаточно длительным. Он составляет, например, в Венгрии, Румынии, Франции — 9 лет, в Португалии, Марокко — 6 лет. Некоторые конституции предусматривают, что состав органа конституционного контроля обновляется постепенно, например, в Болгарии — 1/3 на каждые три года.

Компетенция органов конституционного контроля неодинакова в разных странах. В большинстве государств она охватывает несколько сфер. Основная — разрешение споров о соответствии конституции законов, а возможно, и иных правовых актов, принимаемых в данном государстве, а также толкование конституции. Кроме того, к числу полномочий органов конституционного контроля нередко относятся рассмотрение споров о компетенции между различными органами государственной власти, а возможно, и между органами государства и местного самоуправления;

принятие решения об отрешении от должности президента;

контроль за законностью его выборов, а в некоторых странах — и выборов депутатов парламента (его палат);

разрешение жалоб физических лиц на нарушение их конституционных прав;

признание антиконституционного характера партий.

Предназначение административной юстиции — разрешение юридических конфликтов между частными лицами (физическими и юридическими), с одной стороны, и публичной исполнительной властью (в лице ее органов и должностных лиц) — с другой. В ряде стран на органы административной юстиции возложена задача проверки конституционности и законности нормативных актов исполнительной власти (Франция). Конституции редко регулируют статус органов административной юстиции.

Иногда в них регламентируются основы или отдельные черты статуса высшего органа этой системы (Франция), иногда он лишь упоминается (Германия). В ряде конституций имеются указания не только о системе органов административной юстиции, но и об их главных функциях (Италия).

Органы административной юстиции далеко не во всех странах входят в судебную систему. Так, в англосаксонских странах систему административной юстиции образуют квазисудебные органы, функционирующие в рамках административных ведомств (министерств и иных органов и учреждений исполнительной власти специальной компетенции), но подконтрольные судам (в смысле возможности обжалования в суды общей юрисдикции их актов). Процедура рассмотрения дел в таких органах является более оперативной благодаря упрощенному характеру по сравнению с обычным судебным процессом, а именно свертыванию таких его начал, как состязательность, гласность и устная форма судопроизводства.

В европейских государствах действует обособленная система административных судов, которая обычно включает три инстанции: первую, апелляционную и кассационную.

Например, во Франции низовой элемент органов административной юрисдикции — региональные административные суды, средний — административные апелляционные суды, высший — Государственный совет, выполняющий наряду с функциями высшей инстанции (по административным спорам) некоторые другие функции:

осуществление контроля за соответствием Конституции актов регламентарной власти, а также роль консультативного органа при правительстве.

В зарубежных странах существуют и иные судебные или квазисудебные органы, рассматривающие правовые споры лишь отдельных категорий. Например, суды, существующие в ряде стран для осуществления конституционной ответственности высших должностных лиц, суды в сфере финансовой, трудовой, социальной юрисдикции, суды, рассматривающие дела о правонарушениях военнослужащих и несовершеннолетних, и т.д.

Вопросы и задания для самостоятельной работы:

1.Каков статус судебной власти среди иных ветвей власти государства?

2. Охарактеризуйте судебную систему.

3. Назовите принципы судопроизводства.

Лекция 13. Конституционно-правовой статус местного самоуправления.

Учебные вопросы:

1. Соотношение местного самоуправления и местного управления.

2. Правовые основы местного самоуправления и местного управления.

3.Организация местного самоуправления и местного управления в административно-территориальных единицах Вопросы рассматриваемые в лекции: Понятие местного самоуправления и местного управления. Государство и местное самоуправление. Собственные и делегированные полномочия органов местного самоуправления.

Муниципальные системы. Централизация, децентрализация и деконцентрация управления. Правовым основам местного самоуправления и местного управления. Европейская хартия местного самоуправления 15 октября 1985 года.

Административно-территориальных единицы. Органы местного самоуправления, действующие на разных уровнях территориального деления государства. Организационные основы местного самоуправления?

1. Соотношение местного самоуправления и местного управления Практически, начиная с ХIХ века, в Великобритании, США и во многих других зарубежных странах с англосаксонской системой права складывалась система местного самоуправления с преобладанием выборных органов власти, что отличало ее от системы местного самоуправления во Франции, Испании, Италии и Португалии, где были заложены основы административной опеки над местным управлением. Поэтому не случайно в историографии по данному вопросу сложилась точка зрения о существовании различий между этими двумя общественными явлениями:

местное управление осуществляется назначаемыми из центра государственными служащими, а местное самоуправление – выбираемыми органами местной власти.

Однако, в современной теории муниципального права данная теоретическая позиция разделяется не всеми:

некоторые ученые считают такую точку зрения некорректной.

Как правило, это иллюстрируется на примере муниципального права Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии и других государств англосаксонского права, где нет представителей центра на местах: получается, что в них вообще нет местного управления как такового, поскольку здесь отсутствуют чиновники, назначаемые из центра на места. Более правильным, представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать его в соотношении части к целому. Ведь местное управление – сложный и гибкий механизм и может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы местного самоуправления). Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Исходя из этого, можно сделает вывод о том, что в конституционном законодательстве России и ряда других государств Восточной Европы и СНГ преобладает термин «местное самоуправление».

Данная система обычно представляет собой часть единой публичной администрации, децентрализованный и организационно обособленный элемент государственного механизма, выступающий в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства.

Особенность местного самоуправления заключается в том, что местные органы самоуправления имеют собственную легитимность, т.к формируются либо непосредственно населением, либо при его участии, и действуют в рамках собственных (факультативных) полномочий. Такого рода полномочия, с одной стороны, реализуются местными органами по своему усмотрению (в зависимости от финансовых возможностей), а с другой стороны осуществление таких полномочий собственно и является местным самоуправлением. К ним чаще всего относятся различные виды обслуживания населения и организация его досуга. Например, коммунальное жилищное строительство, ремонт домов, создание коммунально-бытовых предприятий, организация коммунального общественного транспорта, поддержка и обслуживание социально незащищенных слоев населения, назначение из муниципальных средств доплат к пенсиям и пособиям, организация зрелищных мероприятий, развитие художественной самодеятельности, обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов, театров, библиотек.

В отличие от обязательных (делегированных) полномочий, факультативные полномочия, как правило, не устанавливаются сверху, а определяются непосредственно на местах. В соответствии с пунктом 1 статьи 3 «Европейской Хартии местного самоуправления», принятой Советом Европы 15 октября 1985 года, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Другим основным положением Хартии является то, что право на местное самоуправление осуществляется либо советами, либо собраниями, состоящими из местных жителей, избранных путем свободных выборов. В любом случае, согласно «Европейской Хартии местного самоуправления», местное самоуправление действует в пределах собственной компетенции.

Концепция местного самоуправления исходит из того, что право граждан на непосредственное участие в управлении общественными делами является частью народовластия.

Специфика местного самоуправления заключается в том, что оно, как правило, осуществляется на низовом уровне посредством муниципалитетов, т.е. общин, управление которыми построено на началах местного самоуправления и которые обладают статусом юридического лица.

Следовательно, местное самоуправление – это не просто форма децентрализации власти и самостоятельности, местных органов, а способ самоорганизации самих жителей соответствующей территории.

Местное самоуправление является одним из видов публичной власти, но в отличие от государственной власти, оно осуществляется на выборной основе гражданами, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования.

В отличие от местного самоуправления, местное управление осуществляется только в рамках обязательных или делегированных местным органам государственных полномочий. Анализ мирового опыта современного муниципального строительства в таких ведущих демократических странах, как Великобритания и США, показал, что местное управление может осуществляться как с присутствием (романо-германская модель), так и без присутствия назначаемых из центра представителей государственной власти (англосаксонская модель). Тем самым, в европейских странах намечается тенденция сокращения собственно коммунальных дел и расширения обязательных, а также делегированных полномочий.

Следовательно, появляются новые условия для обсуждения вопроса об интеграции местных органов в государственный механизм с целью приспособления их к решению задач, имеющих общегосударственное значение.

К обязательным или делегированным полномочиям, как правило, относятся жизненно важные для местных сообществ вопросы, которым придается общегосударственное значение.

Например: поддержание общественного порядка и безопасности;

организация дошкольного, начального и среднего образования населения;

территориальное планирование;

управление землепользованием;

противопожарная охрана;

водоснабжение;

канализация;

сброс сточных вод;

утилизация коммунальных отходов;

контроль загрязнения окружающей среды;

здравоохранение;

эксплуатация санитарных учреждений;

газо электроснабжение;

содержание дорог.

Особенность обязательных или делегированных полномочий заключается в том, что самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от их исполнения в пределах своей компетенции, кроме специально оговоренных законом случаев. Тогда данные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству.

Интерес вызывает то обстоятельство, что во многих работах по местному управлению (особенно английских авторов) аргументируется тезис о производности местного управления от государственной власти.

Примечание. Английский исследователь П.М. Слоу отмечает, что «местное управление представляет собой составную часть «гегемонистского национального государства, поддерживающего в надлежащем состоянии местную инфраструктуру в целях осуществления общенациональной политики, эффективного функционирования капитала, соблюдения порядка и законности». –См. подробнее: Черкасов И. Сравнительное местное управление: теория и практика. – М.: «ФОРУМ ИНФРА», 1998. –С. 19.

Другой английский ученный – Д. Гарнер рассматривает местное управление Великобритании как предмет административно правовой науки. Анализируя концепцию Д.

Гарнера, раскрывающего специфику английского местного управления, можно сделать вывод, что в середине ХХ века усиливается бюрократический централизм, что влечет за собой подчинение системы местного управления правительству и различным министерствам. С этих позиции следует оценивать результаты реформы местного управления, проведенной в Великобритании по закону года. – См.: Гарнер Д. Великобритания центральное и местное управление. – М., 1984. –С. 289-364.

На основании «Акта о местном самоуправлении» (1999 г.) и «Закона о местном управлении» (2000 г.) в Великобритании наметились некоторые позитивные тенденции реформирования местного управления, которые выражаются в передаче местным органам широкого круга полномочий, однако правовая незащищенность местных органов от центральной власти сохраняется. Единственным обладателем суверенитета является Британский Парламент (это может означать, что высший орган представительной власти вправе в любой момент вернуть себе или изменить делегированные полномочия).

Из вышесказанного следует то, что делегированные полномочия всегда конкретны. Местные органы власти имеют право предпринимать лишь те действия, которые разрешены им законом (принцип позитивного регулирования деятельности местных органов). В этом находит отражение типично британский подход к местному управлению как инструменту национальной политики. В британской литературе бытует мнение, что «местные органы являются публичными корпорациями и как таковые обязаны своим существованием исключительно законодательству. Любое действие местного органа должно быть поэтому оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента» (в англосаксонской системе местного самоуправления и местного управления объем полномочий органов местного самоуправления устанавливается путем подробного перечисления возможных действий).

В странах континентального права преобладает принцип «негативного регулирования», в соответствии с которым местные органы вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за каким-либо иными органами. В самом общем виде этот принцип зафиксирован в «Европейской хартии местного самоуправления» от 15 октября 1985 года, где говорится, что «органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, имеют свободу действий в осуществлении своих инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции или не предоставлен иному органу власти».

Данного принципа придерживаются в Германии и во Франции.

В научной литературе обсуждаются различные подходы к анализу взаимоотношений центральных и местных органов, и, вместе с тем, обосновывается необходимость эффективного контроля центра над местным управлением. В действительности многие функции, осуществляемые местными властями, по своей сути носят общенациональный характер, и поэтому необходимо поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их реализации.

Государственный контроль в итоге призван гарантировать такое развитие местного управления, при котором оно бы «не стало государством в государстве, а решало свои задачи в рамках общегосударственных законов. С точки зрения единства властной конструкции, надзор следует рассматривать как естественный противовес правам, которые гарантированы общинам. Контроль выступает, прежде всего как корректива их права на самоуправление, направленная на обеспечение законности действия коммун и гарантирование интересов государственного целого в связи с особым интересом коммун.

2. Правовые основы местного самоуправления и местного управления Правовые акты, регламентирующие функционирование местного самоуправления и местного управления в зарубежных странах структурированы в них поразному.

Существенные различия связаны с принадлежностью национальных правовых систем к той или иной правовой модели. Однако в последнее десятилетие ХХ века наметились тенденции сближения и формирования новых правовых систем (европейское право (право Европейских Сообществ) и право Совета Европы), которые, имея наднациональный характер, инкорпорируются в национальные правовые системы государств – участников соответствующих интеграционных объединений. Нормы этого права имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам права, создаваемым самим национальным государством.

Сближение правовых систем в рамках европейского сообщества позволяет некоторым ученым сделать вывод о формировании европейской системы местного самоуправления и местного управления. В такой системе главенствуют внутрисистемные нормативные акты, издаваемые соответствующими организациями. Так, например, в Европе интегрирующую роль играет Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года и открытая для ратификации членами Совета Европы. Хартия служит одним из основных источников муниципального права европейских государств и содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. С 1988 года подписание Хартии является условием вступления в Совет Европы. Однако до сих пор документ либо не подписан, либо подписан с оговорками, либо не ратифицирован вообще такими государствами, как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания.

В основу Европейской хартии местного самоуправления положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХIХ века. Суть «субсидиарной» философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым, органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам низшего уровня выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам».

Статьи Хартии можно условно классифицировать по двум группам принципов.

1.Принципы, устанавливающие положения местной власти в системе организации публичной власти в государстве ( формулируется исходя из принципов децентрализации власти и местной автономии).

2. Принципы, устанавливающие требования к порядку формирования и организации внутренней деятельности институтов местного самоуправления (конкретизирует принципы демократического устройства и функционирования публичной власти применительно к местному самоуправлению ).

Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности органов местного самоуправления регулируются и другими международными правовыми актами: Всеобщей декларацией прав человека (1948г), Пактом о социальных и экономических правах и Пактом о политических и гражданских правах (1966г). Хотя эти документы оказывают скорее косвенное, чем прямое влияние на функционирование органов местного самоуправления в Европе. Термин «местное самоуправление»

в данных международных актах не употребляется. Так, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 года в части 1 статьи 21 провозглашает, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Аналогичные положения регламентируются в Пакте о политических и гражданских правах 1966 года.

Думается, что в указанных документах под управлением своей страной и под участием в ведении государственных дел понимается участие в процессе управления на всех уровнях власти, в том числе, в органах местного управления.

Регулирующую роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, (принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 году) и Европейская хартия городов (принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и придающая им нормативное содержание). В Европейской хартии городов констатируется, что в настоящее время город все больше отождествляется с понятием муниципалитета как автономной административной единицы, образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией.

С начала ХХI века в рамках конгресса европейских региональных и местных властей разрабатывается Европейская хартия регионального самоуправления, которая затем будет предложена на утверждение Совету Европы и открыта для подписания. Проект указанной хартии нацелен на юридическое обеспечение самоуправления во всех административно-территориальных единицах, поскольку в европейских странах эти проблемы в полной мере еще не решены. Например в Португалии, согласно Конституции года выборные органы местного самоуправления должны создаваться на уровне приходов, муниципий и административных областей. В приходах и муниципиях уже давно функционируют формируемые на демократических основах органы местного самоуправления. Административные же области до сих пор не созданы. Вместо них Португалия (как сказано в Конституции) временно, до образования административных областей поделена на округа. В округах управление осуществляется (назначаемым правительством страны) гражданским губернатором и вместе с тем действует ассамблея, сформированная из представителей ассамблей муниципий. На окружном уровне имеются лишь элементы местного самоуправления граждан, проживающих на соответствующих территориях, однако, в полной мере принцип самоуправления на уровне округов не реализуется.

Практика конституционного регулирования местного самоуправления получила развитие со времени появления первых европейских конституции. Особую роль в этом сыграли французские конституции 1791, 1793 годов и бельгийская конституция 1831 года. Конституция Германской Империи 1849 года закрепила основные права немецких общин, связанные с избранием своих старшин и представителей, с управлением под верховным наблюдением государства своими общинами, включая местную полицию;

с опубликованием своего общинного бюджета;

с публичностью прений.

Современные конституции, как правило, регламентируют организацию местного самоуправления, но в разном объеме.

Данное обстоятельство зависит от формы политико территориального устройства того или иного государства. В странах с федеративным политико-территориальным устройством общенациональные конституции могут устанавливать основные принципы формирования и деятельности местных органов (Германия) и регламентировать местное самоуправление и местное управление весьма подробно (Австрия, Бразилия). В таких странах, как Австралия, Канада, США, Швейцария регулирование деятельности органов местного самоуправления возлагается на субъекты федерации.

В США функционирование местного самоуправления и местного управления регулируется исключительно самими штатами. Положения, регламентирующие местное самоуправление и местное управление, содержатся в конституциях всех субъектов американской федерации.

Следовательно, правовое регулирование управления на местах в США имеет существенные особенности, что обусловлено федеративной формой государственного устройства. Система местного самоуправления и местного управления в США представляет собой третье, нижнее звено управленческого аппарата после федерального уровня и уровня субъектов федерации. В Конституции США нет прямых положений, относящих регулирование организации местного самоуправления и местного управления к компетенции штатов. Основной закон устанавливает лишь исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. Таким образом, именно штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на всей территории. В этой связи многие исследователи местного управления США нередко используют понятие «муниципалитеты-креатуры штатов», подразумевая полную зависимость местных властей от властей штатов.

В Австралийской правовой системе, принадлежащей к англосаксонской правовой семье с федеративным политико территориальным устройством, статус, структура и полномочия местных органов власти регулируются исключительно конституциями и законодательством штатов.

В этом отношении австралийская система местного самоуправления и местного управления обнаруживает сходство с системой местного управления США.

Австралийские штаты на протяжении последних десятилетий стремятся унифицировать свое законодательство о местном управлении. Так, например, закон «О местном управлении Нового Южного Уэльса» (1993г) насчитывает более статей и весьма подробно регулирует организационную деятельность местных властей. При этом федеральная конституция Австралии вовсе не упоминает местное самоуправление. Конституции штатов, в отличие от федеральной конституции, регламентируют организацию местного самоуправления в самых общих чертах. В одном случае (статья 54.1. Конституции Квинсленда и статья 51.1.

Конституции Нового Южного Уэльса) устанавливается выборность местных органов, в другом случае (Конституция западной Австралии) предоставляется полная свобода легислатуре штата в определении статуса, полномочий, территории и других атрибутов местного управления.

Следует отметить, что в Австралии попытка придать местному управлению конституционный статус на уровне федерации была предпринята в 1988 году, когда этот вопрос был вынесен на всеобщее рассмотрение. Большинство населения не поддержало такого рода предложение.

Подобный результат, видимо, объясняется боязнью усиления федерального вмешательства в дела штатов. Получается, что австралийская система гораздо более централизована, чем местное управление в Канаде и, тем более, в США.

В некоторых романо-германских странах с федеративным политико-территориальным устройством регулирование организации местного самоуправления и местного управления составляет компетенцию субъектов федерации. Так, например, пункт 1 статьи 70 Основного закона Федеративной республики Германии (ФРГ) регламентирует, что «земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации». Следовательно, согласно принципу остаточной компетенции, все вопросы местного самоуправления и управления относятся исключительно к компетенции земель.

Право земель, деятельность органов местного самоуправления и местного управления регулируется на основе конституций, положений о местном управлении и отдельными законами. В этих нормативных актах прослеживается идея «сквозного управления», при котором федеральное государство, земли, органы местного самоуправления представляют единую вертикаль, осуществляющую управленческую деятельность.

Так, в пункте 2 статьи 71 Конституции земли Баден Вюртемберг записано, что общины на своей территории являются носителями общественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функции в законодательном порядке не будет возложено на другие органы. Объединенная община в своей компетенции имеет тот же правовой статус. Пункт 2 статьи 28 Основного закона ФРГ гарантирует существование местного самоуправления и основных прав органов местной власти: общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех своих проблем в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин, действия которых определены законом, также обладают правом самоуправления.

Принципиальными положениями пункта 2 статьи Основного закона ФРГ фактически ограничивается конституционное регулирование местного самоуправления на федеральном уровне.

В ряде латиноамериканских федераций роль местного управления как самостоятельного уровня управления закрепляется непосредственно в национальной конституции.

Например, в Конституции Бразилии 1988 года в статье говорится о «нерасторжимом единстве штатов и муниципий, образующих демократическое правовое государство». В статье 2 этой Конституции подчеркивается: «политико административная организация Федеративной Республики Бразилия включает союз, штаты, федеральные округа и муниципии, которые являются автономными в рамках конституции». В конституции Соединенных Штатов Мексики (1917г) в статье 115 отмечается, что свободная муниципия признается за основу территориального деления и политической, и административной организациями.

В Мексике статус местного самоуправления установлен в федеральной Конституции 1917 года лишь в самых общих чертах, поскольку традиционно вопросы местного самоуправления детально регулируются и регламентируются в конституциях и специальных муниципальных законах подавляющего большинства штатов.

Актами главы государства в странах с федеративным политико-территориальным устройством система местного самоуправления и управления регулируется редко.

Объем конституционного регулирования местного самоуправления и местного управления в унитарных государствах также неодинаков. Так, например, Основы правового статуса местных органов власти во Франции заложены в разделе ХII «О территориальных сообществах»

действующей Конституции Французской Республики от октября 1958 года. Практически, конституционной основой организации местного самоуправления на территории Франции является статья 72, согласно которой, коммуны, департаменты и заморские территории объявляются территориальными коллективами Республики. Основы современного статуса местных органов власти регулируются помимо Конституции, следующими законодательными актами: законом 2 марта 1982 года «О правах и свободах коммун, департаментов и регионов»;

законом 7 января года «О распределении компетенции между государством и коммунами, департаментами и регионами»;

законом 6 января 1986 года «О выборах в региональный совет»;

законом февраля 1992 года «О статусе местных депутатах»;

законом февраля 1992 года «О территориальном управлении Республики». Все перечисленные законы приняты в соответствии с политикой децентрализации, которую французское правительство проводит с 1982 года. Поэтому они в определенной степени могли бы называться законами о децентрализации. Общее количество нормативных актов, принятых в условиях децентрализации управления уже к году, превысило 300. Стремительное изменение современных правовых реалий и демократизация управления в унитарном политико-территориальном устройстве Франции привели к необходимости новой кодификации. Как следствие этого, законом республики 21 февраля 1996 года утвержден «Кодекс территориальных сообществ», точнее его законодательная часть. Регламентарная же часть «Кодекса территориальных сообществ», состоящая из актов правительства, утверждена декретом 7 апреля 2000 года. С этого времени на всей территории Франции действует единый кодифицированный акт, регулирующий местное самоуправление. С концептуальной точки зрения, сохранившийся в этом нормативном акте принцип децентрализации подразумевает передачу местным органам власти многих тех полномочий, которые традиционно являлись государственными.

Правовую основу другого европейского унитарного государства скандинавской правовой системы – Королевства Дании, составляет Конституция 1953 года и закон о местном управлении 1970 года. В Дании отсутствует практика принятия специальных законов, регулирующих отдельные аспекты функционирования местной власти, поскольку принцип самоуправления местных сообществ закреплен в Конституции Королевства Дания. Основной закон Дании отличается лаконичностью формулировок, посвященных организации местного самоуправления и местного управления. Специфической особенностью муниципальной системы Дании является своеобразный неформализованный способ регулирования местного самоуправления и местного управления путем заключения соглашений между центральным правительством и влиятельными ассоциациями местного управления.

В конституциях многих государств с унитарной политико территориальной формой местному управлению отведены специальные разделы и главы. Например, отдельные главы о порядке формирования и деятельности органов местной власти содержатся в Конституциях Италии (глава V), Нидерландов (глава IV), Японии (глава VIII). Целый раздел посвящен территориальной организации государства, в том числе, местному управлению, в конституции Испании года. Закрепление в конституциях организационных основ местного самоуправления и местного управления в том или ином современном государстве подчеркивает демократический характер управления. В любом случае, политика децентрализации, проводимая во многих государствах, как с унитарной, так и с федеративной формой политико-территориального устройства, по-видимому, выступает необходимым условием демократизации государственной власти и общества.

В ряде англосаксонских стран правовое регулирование местного самоуправления осуществляется специфическими нормативными актами. Так, например, важным элементом правового статуса местных органов власти в США является право принимать муниципальные хартии. Большинство муниципалитетов воспользовались этим правом и приняли такие хартии.

Идея муниципальных хартий в США возникла и развивалась на волне формирования индустриального общества ХIХ века и возрастающего массового движения за модернизацию местного самоуправления. Борьба муниципалитетов за расширение своей компетенции определялась стремлением штатов поставить местное самоуправление под жесткий контроль.

Сущность хартии самоуправления заключается в установлении возможности саморегулирования общественной жизни на местах. Хартии ограничивают вмешательство штатов в местные дела и в целом содействуют расширению прав местного самоуправления. Указанные акты обычно основываются на разветвленном законодательстве штатов, воспроизводя и конкретизируя его нормы.

Нормативные положения хартии не должны противоречить конституциям и законам соответствующих штатов.

Впервые право на «гомруль» было предоставлено муниципалитетам в штате Айова в 1815 году. На уровне же основного закона субъекта федерации оно было закреплено в 1875 году в Конституции штата Миссури.

В Великобритании, наряду с общенормативными актами, могут приниматься и так называемые частные парламентские акты, адресованные конкретным муниципалитетам и принимаемые обычно по их инициативе.

В некоторых странах Латинской Америки в пределах собственных компетенций муниципии, устанавливается право на муниципальный регламент. Так, например, Конституция Соединенных Штатов Мексики определила, что в соответствии с нормами, установленными законодательными органами штатов, муниципалитеты уполномочены издавать административные регламенты, циркуляры и положения общего характера.

К началу 80-х годов ХХ века классификация муниципальных нормативных актов стала закрепляться в законодательстве мексиканских штатов. Своей нетрадиционностью выделяется «органический муниципальный закон» штата Гунахуато 1984 года. Это единственный не только юридический акт, дающий основания для классификации муниципальных регламентов, но и документ, определяющий их вид: 1) административный регламент как совокупность правовых норм, определяющих организацию и функционирование муниципального совета каждой из 46 «свободных муниципии» штата;

2) постановление о внутреннем порядке и надлежащем управлении (внутренний «полицейский» регламент) как совокупность правовых норм, издаваемых муниципалитетом с целью гарантирования порядка и общественной безопасности;

3) обычные регламенты как совокупность правовых норм муниципального совета, издаваемых с целью единообразного функционирования коммунально-публичных служб и оказания услуг;

4) административные уставы как совокупность правовых норм, издаваемых муниципалитетом для гарантирования, единообразного и точного соблюдения и применения законодательства в сфере компетенции;

5) циркуляры как совокупность диcпозитивных норм общего характера, содержащие критерии и принципы деятельности публично-муниципальной администрации;

6) административные распоряжения как совокупность норм общего характера, не выступающих в качестве внутренних административных регламентов или подзаконного акта, издающиеся исключительно в чрезвычайных ситуациях и распространяющие сферу деятельности лишь на территорию и граждан соответствующей административной единицы в определенный отрезок времени (статьи 77-82 «органического муниципального закона»). Таким образом, многие вопросы внутренней организации деятельности местные органы управления решают самостоятельно, издавая собственные правовые акты.


3. Организация местного самоуправления и местного управления в административно-территориальных единицах В научной литературе по проблемам муниципального права признано, что система местных органов самоуправления и управления обычно строится в соответствии с административно-территориальным делением, единицы которого служат пространственным пределом функционирования местных органов власти Иными словами, территориальная организация местного самоуправления, по-видимому, является составной частью государственно-территориального устройства.

Разделение территории современных государств на административно-территориальные единицы складывалось под воздействием особенностей исторического развития конкретной страны. Так, например, во Франции победа революции привела к упразднению административно территориальной системы периода абсолютизма и установлению к началу 80-х годов ХIХ века нового деления (на коммуны и департаменты). Такая территориальная дифференциация сохранялась до реформы 80-х годов ХХ столетия, имеющей цель децентрализации власти. В США, ФРГ, Италии важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли также в ХIХ веке.

Во многих западноевропейских странах романо германской системы права – как с унитарной, так и с федеративной формой политико-территориального устройства (Бельгия, Германия, Испания, Италия, Нидерланды, Португалия) административно-территориальная структура испытала на себе сильное воздействие французской системы.

Принято считать, что наполеоновские войны оказали большое влияние на различные регионы Европы, интегрированные путем завоевания в единую империю, созданную французским императором Наполеоном Бонапартом. Как следствие этого, с конца ХVIII века, Франция оставалась единственным в континентальной Европе национальным государством, своего рода образцом для любых попыток национально государственного строительства. Возникшие во Французской империи унитарные идеи государственного строительства применялись разными государствами на всем протяжении ХХ столетия. В таких государствах, особенно в континентальной Европе, как правило, складывалась своеобразная муниципальная система, в которой естественные объединения жителей определенной территории существовали в условиях централизации государственного управления, доминирующей над самоуправлением.

Однако влияние французской системы не было абсолютным на всей территории империи, что отчасти определяет разницу между романской (Франция, Италия) и германской (ФРГ, Австрия, Бельгия, Нидерланды) моделями местного управления и местного самоуправления. Кроме того, нужно учитывать, что Франция и Италия являются унитарными государствами, а ФРГ, Австрия, Бельгия, Нидерланды – федеративными государствами, имеющими свою специфику организации местного управления. Каждая из названных стран континентальной системы права применяла французскую систему, приспосабливая ее к своим практическим потребностям, в результате чего возникли различные варианты одного и того же явления.

Административно-территориальное деление бывает двух, -трех- и четырехзвенным. Принято различать: а) уровень общинных единиц (общины, коммуны и др.), которые в конституционном праве многих демократических стран рассматриваются как «естественные поселения»;

б) региональный уровень – «искусственные» административно территориальные единицы, созданные актами государственной власти «сверху», под которыми подразумеваются области, губернии, районы и др. Это различие имеет важное значение для организации местного самоуправления и местного управления. Так, например, в континентальной системе управления в единицы регионального уровня назначаются представители центра (президента, правительства, министерства внутренних дел), которые, в частности, осуществляют административный контроль за деятельностью органов самоуправления общин, где нет назначаемых «сверху» должностных лиц.

На Европейском континенте встречаются почти все виды административных единиц. Так, во Франции к административно-территориальным единицам относятся коммуны, кантон, округ, департамент и регион;

в Италии – коммуна, провинции и области;

в Англии – округ и графство;

в ФРГ – община и округ, в Бельгии – округ и провинция. В США существует до шести видов административно территориальных единиц: графства;

города;

бороу;

вилиджи;

тауны и тауншипы.

Следует иметь ввиду, что административно территориальные единицы одного и того же уровня в пределах одной страны имеют разные наименования, например, графства в Англии и Уэльсе, области – в Шотландии, районы в Северной Ирландии. Нередки случаи, когда одно и то же наименование применяется в различных странах, хотя относится к разным типам территориальных образовании.

Например, кантоны, которые в Люксембурге являются основными районами деятельности муниципальных властей, во Франции выступают как судебные округа, в Швейцарии кантонами называются субъекты федерации. Это можно сказать и об округе. Если во Франции (за исключением Парижа, Марселя и Лиона) округ не располагает выборной ассамблеей и определяет границы деятельности государственных служб, то в ФРГ он выступает, с одной стороны, как среднее звено местного управления, имеющее представительный орган, с другой, как правительственный округ, органы управления в котором назначаются из центра.

При этом местные представительные органы обычно формируются и на низовом, и на среднем (региональном) уровнях. Региональные советы чаще всего выполняют общекоординационные функции по отношению к представительным органам низового звена.

Традиционными низовыми административно территориальными подразделениями выступают округа (Великобритания), сити, бороу, вилиджи и тауны (в США), коммуны (Франция, Италия), общины (ФРГ). Такие единицы являются самыми многочисленными звеньями в системе территориального устройства. Основными органами местного самоуправления в низовых территориальных единицах являются муниципальные советы, имеющие представительные и исполнительные органы власти. Как правило, представительный орган местного самоуправления формируется путем выборов. Например, на всей территории Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии местное население избирает представительные органы – советы, которые являются юридическими лицами.

Советы графств и округов выбираются на четыре года. В отношении Шотландии действует специальный закон «О местном управлении» 1973 года, согласно которому на ее территории были созданы 9 регионов, 53 округа, 3 острова (как территориальные единицы) и 1343 общины. В каждой из этих территориальных единиц населением избирались советы.

Этим же законом регулируются полномочия всех трех уровней местной власти. Начиная 1998 года, следствием правительственных реформ в Шотландии стало сокращение уровней управления. В итоге был сохранен всего лишь один уровень управления, представленный 32 территориями, состоящими из городов, новых унитарных образований и островов.

В Уэльсе в этот период создана одноуровневая система из 20 административно-территориальных единиц, именуемых графствами или городами – графствами. В Северной Ирландии существует 6 административных районов, разделенных на 26 округов. Большая часть полномочий сосредотачивается в руках правительственных комиссий, которые возглавляют административные районы, где фактически отсутствует местное самоуправление.

Практически, вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов образуют в них комитеты и комиссии с целью решения отраслевых и функциональных вопросов.

Руководство отраслями местного управления находится в ведении комиссий, образуемых советом. Все муниципальные советы делегируют часть своих функций комиссиям для подготовки решений по тем или иным вопросам оперативного управления. Весьма распространены комиссии по вопросам политики и ресурсов, т.к. они осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий.

Постоянные статусные комиссии, создание которых является обязанностью совета, формируются из членов совета, каждый из которых может входить стразу в несколько комиссий.

Большинство членов комитета (комиссии) должны быть членами местных советов, хотя порой разрешается и кооптация извне (введение в состав выборного органа новых членов без проведения дополнительных выборов). В Великобритании, как и в других странах англосаксонской системы местного управления, существует два основных подхода к вопросу о кооптации: во-первых, учитывается профессиональная пригодность лица к работе комиссии, а также опыт его работы в различных службах;

во-вторых, принимается во внимание способность тех или иных лиц представлять интересы различных организаций – церкви, учительских союзов, коммерческих кругов. Система кооптирования имеет как достоинства, так и недостатки. К достоинствам обычно относят привносимые кооптированными членами опыт и знания. Среди недостатков данной системы можно упомянуть ее недемократизм, поскольку такие советники, как правило, не подчиняются населению.

В Великобритании исполнительно-распорядительные функции осуществляет совет, которому принадлежат все полномочия по местному управлению. Однако практически совет может предоставлять второстепенные функции главному администратору, который формально не является главой исполнительной власти и назначается на должность советом. Главная функция администратора – курировать работу всех отделов. В некоторых городах (округах, графствах) главный администратор фактически возглавляет исполнительную власть. Как следствие этого, ему подчиняется особый административный орган, объединяющий директоров всех служб местной администрации, а совет не участвует в непосредственном управлении исполнительной властью.


Между этими двумя вариантами существует большое количество промежуточных форм взаимоотношений совета и администрации.

Недостаточная эффективность системы комитетов и двусмысленное положение главного администратора вызвали необходимость реформировать структуру местного управления. В соответствии с законом «О местном управлении» 2000 года все советы должны сформировать самостоятельный орган исполнительной власти. Кроме этого, закон регламентирует три варианта формирования исполнительной власти: во-первых, система «мэр-кабинет»

предусматривает прямые выборы мэра, осуществляющего руководство исполнительной властью и назначающего до девяти человек своих помощников (кабинет);

во-вторых, система «лидер-кабинет», в которой главы исполнительной власти избираются из состава совета, тогда как помощников («кабинет») может назначить либо лидер, либо совет;

в третьих, система «мэр и управляющий от совета» с разделением полномочий исполнительной власти мэра, избранного всем населением данной территории с управляющим, которого назначает совет из числа профессиональных чиновников.

В муниципальных корпорациях США (сити, бороу, вилиджи и тауны) проживает две трети населения страны, на долю которых приходится одна треть всех расходов местных властей. Муниципалитеты превосходят другие местные органы управления по расходам на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков. В других сферах местного управления (социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водного транспорта и др.) муниципалитеты затрачивают от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов. Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется, прежде всего, тем, что они являются органами управления преимущественно в городах, где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока.

Именно внутри этой группы административно территориальных единиц штатов США различия особенно заметны. В 164 крупнейших городах страны с населением, превышающим 100 тыс., проживает более 56 млн. человек. В то же время более половины муниципальных корпораций объединяют менее одной тысячи жителей. Большинство муниципальных образований входит в состав графств.

Органами местного управления в США являются муниципальные советы, которые по своему численному составу, как правило, не превышают семи человек. В крупных городах количество муниципальных советников чаще всего пропорционально численности населения. Так, например, советы городов с населением от 250 тыс. до 500 тыс. жителей в среднем насчитывают 10 человек;

от 500тыс. до 1 млн.

жителей –13 человек;

более 1 млн. жителей – 22 человека.

Правда (как отмечают некоторые ученые) прямая пропорция соблюдается не всегда. В отдельных городах с населением более 1 млн. жителей численный состав совета может варьироваться от 50 (Чикаго) до девяти (Детройт) или восьми (Хюстон) членов. В городах с населением от 500 тыс. до млн. жителей в состав совета могут входить от 33 (Кливленд) или 29 (Индианаполис, Сент-Луис) до девяти (Бостон, Питтсбург, Сиэтл) и даже семи человек. (Колумбус, Милоуки).

Процесс голосования в США официально строится на принципах тайного волеизъявления и личного участия избирателей. Активное избирательное право на муниципальных выборах принадлежит гражданам США, достигшим определенного возраста (в 46 штатах –21 года, в Джорджии, Кентуки –18 лет, на Аляске –19 лет, Гаваях-20 лет) и проживающим в данном штате установленный минимальный срок, который,в свою очередь, варьируется в зависимости от избирательного законодательства того или иного штата. Определение результатов выборов как в США, так и Великобритании осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства. Пропорциональная система выборов практически не встречается. Последнее обстоятельство определяется тем, что Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать своих кандидатов.

В местном самоуправлении США и Великобритании наряду с выборами широко применяются разнообразные формы прямой демократии. Так, например, в Великобритании официально принятыми формами непосредственного участия населения в муниципальном управлении являются приходские собрания и публичные обсуждения проектов муниципальных решений. Приходские собрания собираются один раз в год.

Открытые обсуждения проводятся,в основном, по поводу нормативных актов, которые до их принятия подлежат обязательному опубликованию.

В США применяется несколько видов местного референдума. В ряде штатов действует институт обязательного референдума, на который совет выносит проекты муниципальных хартий и поправок к ним, решения о займах, об изменении муниципальной территории. Реже используется, так называемый, добровольный референдум, проводимый по усмотрению муниципальных советов. При этой форме референдума не одобренный избирателями проект решения муниципалитета не имеет юридической силы.

Существует референдум и третьего типа, который назначается при поступлении от избирателей петиции, требующей пересмотра принятого муниципалитетом решения.

С референдумом тесно связан институт инициативы. Под инициативой понимается право избирателей (обычно от 5 до 10% избирателей, принявших участие в предыдущих выборах) внести в муниципалитет петицию о принятии того или иного решения, проект которого исходит от населения.

Отклоненный муниципалитетом проект обычно выносится на референдум.

Муниципальными хартиями в 28 штатах предусматривается институт отзыва. Отзыв может быть применен в отношении советников, выборных чиновников, а иногда и в отношении назначаемых должностных лиц.

Выборность и коллегиальность муниципальных советов не исчерпывает качественную характеристику их представительства. Реальность представительного начала в муниципальном управлении раскрывается в полномочиях и функциях муниципалитетов, во взаимоотношениях представительной и исполнительной властей в каждом виде муниципальной организации. В пределах каждого из штатов существует несколько форм муниципального управления, а в стране в целом их по крайне мере несколько сотен. Все эти формы можно свести к трем основным типам управления: мэр–совет, совет–управляющий, комиссионная форма управления.

Мэр–совет. Исторически эта форма муниципального управления была заимствована в Англии, где в ХVIII веке округ («бороу») управлялся советом, состоящим из мэра, рекордера, олдерменов и членов совета. Эти лица объединяли всю исполнительную, нормотворческую и судебную власть в округе. Такого рода система была принята и в Америке в первый период после отделения от Англии, с той разницей, что в штатах со временем стал доминировать мэр. В большинстве случаев мэры избирались населением наряду с остальными членами совета, но иногда они назначались губернаторами или избирались членами совета из их числа.

Постепенно в соответствии с общим принципом разделения власти положение мэра и его функции стали отличаться от положения и функций остальных членов совета.

Полномочия мэров определяются в хартии города. Исходя из своих полномочий, мэры подразделяются на «слабых» и «сильных». При «слабых» мэрах действует «сильный» совет, располагающий правом издавать нормативные акты, назначать или освобождать от должности представителей администрации. «Слабый мэр обладает правом назначать лишь мелких чиновников городского управления. С середины 70-х годов для местного управления США стала характерной тенденция усиления власти мэра. Соответственно,«сильный»

мэр характеризуется сосредоточением в его руках права назначать и освобождать от должности городских чиновников всех степеней. Составляя бюджет, мэр имеет возможность формулировать основные направления политики городского управления и заставить городской совет следовать этим направлениям.

Совет-управляющий (менеджер). Такого рода форма является чисто американским нововведением в практику муниципального управления. Она возникла в начале ХХ века на волне реформистского движения прогрессистов, стремившихся «очистить» городское управление от влияния боссизма. Смысл данного движения заключался в попытке утверждения принципа научного управления (менеджмента).

К тому времени теория менеджмента была весьма популярной не только в среде местной политической элиты, но и в высших кругах американского общества целом. Еще в году профессор Вудро Вильсон – будущий президент США положил начало изучению научного менеджмента.

Разработанная им модель «административной эффективности» основывалась на использовании в административно-государственном управлении методов организации и управления бизнесом и привлечении к процессу управления профессионалов. Результатом практического воплощения этих воззрений стало использование в городском управлении системы «совет менеджер», состоящей из профессионалов (по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем советов директоров).

Для данной разновидности муниципального управления характерен небольшой состав (пять-девять человек).

Советники избираются от города в целом. За советом закрепляются все нормотворческие функции и формирование общей политики муниципалитета без участия партий.

Важнейшей задачей совета является поиск, отбор и назначение (как правило, на четырехлетний срок) главного администратора (менеджера), на которого возлагается ответственность за практическую организацию руководства муниципальным аппаратом. Менеджеры либо представляют деловую среду, либо являются профессиональными чиновниками, прошедшими специальную подготовку и имеющими опыт в городском управлении.

Менеджер вправе подбирать руководителей важнейших департаментов и служб, которых в должности утверждает совет. Второстепенные чиновники назначаются самим менеджером. Он непосредственно координирует деятельность всех подразделений муниципального аппарата, докладывает совету о состоянии дел в городе и вносит свои предложения, подготавливает проект бюджета, участвует в заседаниях совета с правом совещательного голоса. При этой системе управления формально сохраняется должность мэра, однако он выполняет, в основном, представительские функции и председательствует на заседаниях совета, у него нет административных полномочий и нет права вето.

Таким образом, появление формы «совет-менеджер»

отражает объективную необходимость в квалифицированном, профессиональном руководстве сложным комплексом хозяйственных и социальных служб современного города. Эта форма является продуктом технократического подхода, принижающего значение политических аспектов социального управления.

Комиссионная форма управления, как и форма «совет менеджер», появилась в США в начале ХХ века. Если для системы «совет-менеджер» служила образцом крупная корпорация, то прототипом комиссионной формы была небольшая фирма, управляемая коллегиальной группой предпринимателей. В обоих случаях на муниципальный уровень переносились законы делового общения. В городах с такой формой управления избираются муниципальные комиссии в составе трех-пяти человек, члены которых не только выполняют функции, свойственные муниципальным советникам, но и осуществляют руководство всем исполнительным аппаратом. Каждый «комиссионер» является одновременно и непосредственным руководителем одного или нескольких департаментов.

Наряду с перечисленными выше тремя основными типами муниципального управления в Соединенных Штатах имеется большое число промежуточных форм. Их развитие, прежде всего, связано со стремлением избежать многочисленные теневые стороны, присущие каждой из трех основных форм. В послевоенный период в таких городах, как Нью-Йорк, Сан Франциско, Нью-Орлеан, Бостон, Филадельфия стали использоваться гибридные формы управления, сочетающие в себе черты системы «мэр-совет» и «совет-менеджер».

Различные модификации этих форм обычно именуются системой « «сильный» мэр-совет с главным администратором». Смысл такого сочетания заключается в попытке концентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития и освободить его от выполнения сложных управленческих задач, требующих специальной квалификации. Поэтому такого рода функции оперативного управления передаются высококвалифицированному профессиональному управленцу –главному администратору.

Во Франции в каждой коммуне путем всеобщего прямого голосования образуется муниципальный совет, который на шесть лет избирает из своего состава главу исполнительной власти – мэра и его заместителей. Мэр и его заместители образуют муниципалитет – исполнительный орган коммуны.

Количество муниципальных советников регулируется законом от 19 ноября 1982 года, согласно которому, советы могут насчитывать от девяти (в коммунах с населением менее человек) до 69 членов (в коммунах с населением более тыс. человек). Исключения были сделаны для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, в которых численность муниципальных советов составляет, соответственно, 163, и 73 человека. Срок деятельности совета составляет шесть лет.

Специфика должности мера во Франции заключается в том, что, с одной стороны, он является главой исполнительной власти, а с другой – представителем центральной власти в коммуне. Хотя совет обладает возможностью влиять на мэра посредством обращения в судебные инстанции, тем не менее, роль государства даже на этом уровне территориального деления остается огромной. Как представитель государства, мэр осуществляет регистрацию актов гражданского состояния;

выполняет функции представителя общей полиции;

публикует государственные законы и постановления;

организует выборы;

удостоверяет подписи;

составляет списки военнообязанных и организует гражданскую оборону;

осуществляет надзор за функционированием начальных школ;

выдает разрешение на застройку. Взаимодействие мэра, государства и коммуны определятся тем, что в качестве представителя коммуны мэр обладает тремя типами полномочий: 1) собственные полномочия;

2) полномочия по исполнению решений совета;

3) полномочия, делегированные советом. В пределах собственных полномочий, к основным разновидностям которых относится руководство муниципальной полицией и муниципальными службами, мэр действует самостоятельно. В двух других случаях совет правомочен давать мэру указания для исполнения. Законом 26 января 1943 года мэру дано право создавать свой кабинет, который состоит из советников и доверенных лиц.

В ФРГ органы местного самоуправления и местного управления отличаются некоторым своеобразием. Здесь фактически действует двухуровневая система управления федеративная и земельная. Коммуны являются неотъемлемой частью земель, а коммунальное право выступает в качестве исключительной компетенции земельного законодательства.

Институт местного самоуправления рассматривается в современной Германии как один из основных элементов демократии. Для обозначения демократического начала самоуправления в правовой науке этого государства используется термин «базисная демократия». Германия, являясь по Конституции федеративным государством, принадлежит к тем странам, где горизонтальное разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную сочетается с вертикальным разделением власти между федерацией и ее субъектами – землями. Принцип самоуправления относится, главным образом, к самым мелким государственно-территориальным единицам – коммунам и их объединениям – районам и округам. Примечательно, что последние часто играют большую административно управленческую роль и служат в качестве избирательных округов при проведении выборов. Именно коммуна выступает в качестве важнейшего элемента самоуправления, которое, в силу этой своей специфики, обычно понимается как коммунальное самоуправление.

Основной закон Федеративной Республики Германии не содержит подробного положения, регулирующего местное самоуправление и местное управление. В статье регламентируется лишь то, что в общинах и округах на основе всеобщих и прямых выборов при тайном голосовании должны создаваться представительные органы. Таким образом, общинам и объединениям общин предоставляется право на самоуправление по вопросам местного хозяйства.

Аналогичные формулировки закрепляются и в конституциях земель. Специфика коммунальной системы ФРГ заключается в большом количестве уровней управления при отсутствии единой системы местного самоуправления и местного управления земель. В каждой земле имеются индивидуальные особенности организации местной власти. Более того, «известные различия в этом отношении наблюдаются подчас в пределах одной и той же земли», хотя во всех землях (за исключением городов-земель, являющихся одновременно землями и общинами) функционируют округа: общинные, городские и сельские. В отдельных землях встречаются более крупные общинные союзы, как, например, районы в Баварии и отчасти – в Рейндланд-Пфальце, земельные союзы в Северном Рейне-Вестфалии.

В ФРГ на уровне общинного управления, с одной стороны, действует система, которая в рамках правительственных округов охватывает административные органы, назначаемые центром и подчиненные только ему, а с другой, – система местного самоуправления, охватывающая представительные органы, избираемые населением общин и округов. В современном законодательстве ФРГ нет однозначного понятия «округа». Однако анализ земельного законодательства позволяет сделать вывод о двойственном положении округа, поскольку он является административным подразделением земли и одновременно укрупненной коммунальной единицей. Эта неопределенность, как отмечают некоторые ученые, «сохраняется и в конституциях земель, которые определяют округ и как самоуправляющуюся корпорацию (Бавария) и территориальную корпорацию (Нижняя Саксония, северная Рейн-Вестфалия) и корпорацию публичного права (Баден-Вюртенберг, Гессен и Саар)».

Однако, правовая природа округов во всех землях,в основном, одинакова. Округа и города (в ранге округов), образуя основу коммунального самоуправления и являясь носителями коммунальных функции в полном объеме, одновременно служат звеном административной государственной системы. Следовательно, такого рода коммунальное звено обеспечивает выполнение как государственных, так и коммунальных задач.

Позиция округа обусловлена его тройственной природой:

он является звеном административной государственной системы, выступает как самостоятельная коммунальная единица и одновременно является объединением общин. В любом случае, какова бы ни была концепция правовой природы округа, безусловен факт его непосредственной связи с общинами.

В Германии сложились четыре основных типа организационного устройства общин. Французская модель характеризуется наличием единого руководящего органа – мэра. Данная модель оказала сильное влияние на формирование структуры местного самоуправления в государствах левого Рейна, оказавшихся в начале ХIХ под протекторатом наполеоновской Франции. В Западной Германии эта модель была, в основном, сохранена в Сааре и Рейнланд–Пфальце.

Высшим органом местной власти является Совет общины, избираемый ее жителями сроком на 5 лет. Депутаты Совета работают на общественных началах, в их компетенцию входят все вопросы, которые по закону не относятся к компетенции мэра. В свою очередь мэр является главой администрации и председателем Совета.

Важной особенностью коммунальной конституции коммуны Рейнланд-Пфальц является существование коллегиального органа местной власти – городского правления, состоящего из мэра и всех избранных чиновников.



Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 13 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.