авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 |
-- [ Страница 1 ] --

ВВЕДЕНИЕ

С начала 80-х годов в Западной Европе и Северной Америке начинают

активно развиваться глубокие и разносторонние региональные

исследования. Оказалось, что

региональные подходы представляют собой

наиболее разумный ответ на вызовы европейского и американского

регионального разнообразия, ключи к его пониманию. Иными словами, если

речь идет о попытке подлинного понимания страны, то учет регионального

фактора неизбежен.

И это неудивительно, поскольку тяга к поддержанию регионального разнообразия у европейцев в крови;

региональное самосознание всегда ясно и мощно присутствовало в европейской истории. Становление единых государств не сгладило различий между регионами — оно постаралось приспособиться к ним, использовать их. Сегодня не только старшее и среднее, но и молодое поколение европейцев идентифицирует себя не с крупной, но с малой общностью — с регионом. «Малая родина», которая есть у каждого европейца, — это защита от обезличивания как на национальном уровне, так и на уровне Европейского Союза. Европейские общества показывают очень хорошую, тонкую реакцию на пространство, что неизбежно находит выражение и в политической сфере. Примерно также обстоит дело и в Соединенных Штатах Америки, где различия между штатами настолько значительны, что трудно вообразить как эти разные территориальные единицы уживаются в рамках единого союза. Американский федерализм позволяет этим различиям процветать, позволяет уживаться, например, «живущей в чистоте» Юте и «игорной Мекке» Неваде.

Российские регионы также отличаются замечательным разнообразием, однако региональные политические исследования появляются в нашей стране лишь с начала 90-х годов, поскольку в советские времена превалировало негативное, подозрительное отношение к региональному разнообразию. Постсоветский же период отмечен лавинообразным расширением публикаций по региональной проблематике. За короткий срок политическая регионалистика прошла серьезный путь от работ преимущественно дескриптивного характера до глубоких исследований сравнительного характера.

Тема I Политическая регионалистика как наука и учебная дисциплина 1. Объект и предмет Под политической регионалистикой обычно понимается совокупность исследований макрополитических процессов на региональном уровне, специфических аспектов регионального управления, исследований отношений между центром и регионами. Политическая регионалистика — одна из новых отраслей регионоведения и политической науки. Если исходить из того, что «политика» — многообразный мир отношений, деятельности, поведения, ориентации, взглядов и коммуникационных связей между людьми по поводу власти и управления обществом, а «регион» — это территория страны, нескольких соседних стран, часть территории одной или нескольких соседних стран с более или менее однородными природными, экономичес кими, социально-политическим и культурными условиями, то политическая регионалистика — одно из направлений как политологии, так и регионоведения, изучающее политическую жизнь регионов разного типа.

Если объектом изучения общей регионалистики, как определено в «Политической энциклопедии», является «регион как самостоятельная пространственно-географическая, административно-территориальная, институционально-политическая, экономическая, социальная, историко культурная, этническая и демографическая величина», то объектом изучения политической регионалистики является политическая сфера региональных общностей разного порядка.

При этом политическая регионалистика, формируя свой предмет, рассматривает политические процессы и отношения на нескольких структурных уровнях:

- на уровне региона, состоящего из территорий нескольких государств;

- на уровне региона, состоящего из территории одного государства;

- на уровне региона, состоящего из территории части одного или нескольких государств;

- на уровне региона, составляющего территорию одного или нескольких муниципальных образований.

В зависимости от уровня политическая регионалистика меняет количественные и качественные характеристики и параметры своего предмета изучения. Когда речь идет о регионе, состоящем из территории нескольких государств или частей нескольких государств, то имеются в виду регионы тех государств, которые объединены в различные политические союзы. Конкретным примером могут служить регионы государств Европейского союза или Союза Белоруссии и России. Эта сфера изучается зарубежной политологией в рамках «внутренней геополитики».

Отечественная политическая регионалистика часто рассматривает политическую сферу регионов как административно управляемых территорий, совпадающих с границами республик, краев, областей и автономных округов (субъектов Российской Федерации), а также с границами территорий, входящих в федеральные округа и межрегиональные экономические ассоциации. Нередко политическая регионалистика отдельно рассматривает политические институты, политические процессы и отношения в регионах, отличающихся социально-экономическим или этнополитическим своеобразием и однородностью, но не совпадающих с административными границами субъектов Российской Федерации (речь идет о таких регионах, как Северный Кавказ, территории Крайнего Севера и т.п.).

Политические процессы, принятие решений и распределение общественных благ не может происходить в пространственном вакууме, но структурированы, или ограничены, пространством. Пространство — один из основных, базисных факторов, воздействовавших на формирование и функционирование политических систем. Основной пространственной общностью, доминирующей системой, организующей указанные процессы, считалось до недавнего времени государство-нация. Со времен Французской революции национальное государство стало доминирующей, а скоро и почти единственной легитимной формой политической организации, а также основным «двигателем» коллективной идентичности. Современная система государств построена по западноевропейской модели, государства Западной Европы прошли через болезненный процесс национальной интеграции, «собирая» территории и создавая мощные органы управления в метрополиях, развивая национальные рынки. Соответственно, и исследователи уделяли явно приоритетное внимание этой форме политической организации общества.

В настоящее время стройная и строгая система национальных государств «размывается», идет процесс частичной передачи суверенитета на наднациональный и субнациональный уровни. Так, в Западной Европе активно развивается процесс становления европолитии, где, наряду с национальным, легитимные уровни правления существуют «выше» и «ниже» уровня государства.

С середины 70-х — начала 80-х годов прошлого века Западная Европа и Америка пробудились для интенсивного, глубокого и разностороннего интереса к регионам, регионализму, региональным исследованиям.

Оказалось, что региональные подходы представляют собой наиболее разумный ответ на вызовы европейского и американского территориального разнообразия, ключи к его пониманию. Регион — это уникальная, постоянно изменяющаяся ситуация, субъект, который сам себя выстраивает в результате сложной игры коалиций, групп, мест, ценностей, норм. Причем система этих рамок открыта и специфична для каждого региона. Регионы объединяют людей и дополняют друг друга, сосуществуют;

их корни лежат в глубокой внутренней связи людей с определенными территориями.

В политическом словаре термин «регион» появился относительно недавно, ему предшествовало понятие «провинция» — собирательное имя для территориальных сообществ. Понятие «провинция», однако, страдало неким культурным «комплексом неполноценности», отсталости, в то время как «регион», напротив, был подчеркнуто нейтрален.

Первоначально этот термин использовался для определения пространственных общностей разных типов. Так, в географии ис пользовалось понятие «природный регион» — территория, объединенная общими характеристиками климата, рельефа, почвы и пр., — восходящее к трудам Гумбольдта. Позже появляется «экономический регион», используемый в работах, посвященных процессам индустриализации. В политической лексике термин «регион» используется либо для обозначения внутригосударственной административной единицы, либо для обозначения группы государств. Таким образом, в этом случае регион относится к уровню «выше» или «ниже» уровня государства-нации. Наконец, возникает идея «культурного региона» — территории, объединенной традициями, культурой, языком.

Крайне показателен исторический сдвиг в отношении к термину «регион». В конце XIX столетия, когда «регион» появляется в политическом словаре, отношение к нему было преимущественно отрицательным, поскольку политический регионализм, прежде всего французский и итальянский, воспринимался лишь как угроза национальному единству.

Спустя всего пятьдесят лет отношение изменилось кардинальным образом:

региональные идентичности и политические культуры, региональное политическое представительство становятся признанными темами официального дискурса в странах Западной Европы.

Процесс становления региона как одного из важных фокусов политической идентификации, подъема региона «как воли и представления»

в Западной Европе требует объяснений. Перри Андерсон выделяет три движущие силы его развития:

1) усиление пространственной неравномерности экономического развития послевоенного капитализма и развитие феномена «депрессивного региона»;

2) беспрецедентная культурная гомогенизация в странах Западной Европы;

3) европейская интеграция, создание системы коммунитарных институтов и как компенсаторная реакция — укрепление регионального измерения европейского политического процесса.

В большинстве стран ряд областей принятия решений и особенно непосредственная реализация принятых решений, а также распределение и оказание широкого спектра услуг совершается на субнациональном уровне.

Диффузия власти, интеграционные процессы и процессы глобализации находят самые разнообразные ответы в регионах. При этом оказывается, что унитарные централизованные государства труднее адаптируются к новым системам взаимоотношений, новым вызовам и проблемам по сравнению с государствами федеративными и децентрализованными, где суб национальные единицы пользуются широкими правами.

Регион становится важным уровнем политического действия и диалога, местом, где национальные, наднациональные и глобальные силы встречают местные требования и нужды, региональные и местные сообщества. Регионы играют все более важную роль в национальном политическом процессе, хотя здесь опыт государств существенно различается. Так, во Франции и Италии региональные структуры создаются медленно, зачастую болезненно. Они постепенно набирают политический вес, расширяется объем их полномочий и уровень ответственности. В Германии, напротив, сильная федеративная государственность обусловила ведущую роль федеральных земель (регионов) в укреплении регионального измерения интеграции. В США «революция деволюции» ведет к расширению компетенций субъектов федерации — штатов — и проводимой ими политики.

«Хартия регионализма», принятая Европейским РЕГИОН (1).

парламентом в 1988 году, определяет регион как гомогенное пространство, при этом гомогенность устанавливается на основе таких критериев как:

- физико-географическая общность;

- этническая, языковая, конфессиональная или культурная общность населения;

- общее прошлое;

- общность хозяйственных структур (хозяйственного профиля).

Важно отметить, что не весь набор указанных критериев должен присутствовать в каждом конкретном случае в обязательном порядке, вполне допустима и преобладающая роль одного или двух критериев. Их совокупность всегда образует неповторимое сочетание, особую региональную ситуацию (регион-как-ситуа-ция), вечно особый характер взаимодействия людей и места. Регион — наиболее «созревшая часть территории страны».

Схожее определение региона дает американская исследовательница Энн Маркузен, добавляя еще один критерий: на пространственной шкале она располагает регион между городом и государством. Энн Маркузен определяет регион как исторически сложившееся территориальное сообщество, обладающее физической средой, социоэкономической, политической и культурной средой и пространственной структурой, отличной от других крупных территориальных единиц — города и нации.

Это определение отграничивает регионы посредством их контрастов и отличий друг от друга и расположения на пространственной шкале. В отличие от региона город представляет собой особую форму поселения, функции и структура которого не зависят от места расположения, в то время как нация есть особый тип региона, обладающий политическим суверенитетом. Регион, в большой степени, чем другие пространственные единицы, есть место встречи человека и природы, он близок и конкретен.

Известный российский географ Л.В. Смирнягин выделяет у региона два наиболее существенных признака: внутреннюю целостность (иное название гомогенности) и специфику, необходимую для различения регионов (очевидно, что границы между регионами представляют собой не «волосяные» линии, но скорее широкие полосы, влияние факторов, определяющих один регион, постепенно ослабевает и нарастает влияние факторов, определяющих иную региональную ситуацию).

Развивая идею Бенедикта Андерсона, обращенную к нации, регион также можно представить себе как воображаемое сообщество (причем сообщество изначально воображаемое как ограниченное), как «глубокое горизонтальное братство», когда один регион будет отличаться от другого стилем воображения. Однако, если нация, по Андерсону, предстает одновременно как открытое и закрытое (суверенное) сообщество, то регион — сообщество открытое. Идея Андерсона применима к региону, поскольку он полагал, что все сообщества крупнее деревни, где можно представить себе личный контакт всех со всеми, являются воображаемыми. Важно отметить, что под воображением он понимал скорее творческий акт созидания, нежели производства.

«Уловить» употребление термина «регион» не всегда просто, как правило, приходится исходить из общего контекста той работы, в которой этот термин употребляется. Так, существует гео- или внешнеполитическое понимание региона, когда этот термин относится к целой геополитической зоне, то есть группе стран, которые по ряду параметров больше связаны друг с другом, нежели с иными странами. В этом случае речь может идти, скажем, о Центральной и Восточной Европе, Содружестве Независимых Государств или (тем более) о Европейском Союзе. Возможна культурно-философская трактовка региона (речь при этом идет о регионе внутри страны), когда регион понимается как особый микрокосм с нечеткими границами, жители которого обладают особым менталитетом. Можно подходить к региону географически, ставя во главу угла однородность физической среды. Наконец, существует и административно-юридическая трактовка региона: в этом случае он выступает как административно-территориальная единица (область, земля, штат, кантон и пр.).

В политической науке регион (2) часто рассматривается как одна из единиц территориальной структуры национального государства, то есть субнационального уровня, ячейка сетки административно-территориального деления, где действуют региональные властные институты с определенными компетенциями и соответствующими финансовыми ресурсами для их региональная политическая жизнь.

реализации, происходит Под региональной политической жизнью А.В. Дахин и Н.П. Распопов понимают «совокупность социально-политических взаимодействий, происходящих в региональном политическом пространстве»

Административно-территориальные границы превращают регионы в ячейки политического пространства. Оле Вевер называет такие регионы «микрорегионами». Классификация Вевера включает: микрорегионы внутри государств (например, земли Германии, регионы Франции);

межгосударственное региональное сотрудничество (например, Вышеградская группа);

трансграничное сотрудничество (например, регион Балтийского моря, который включает лишь части территорий России, Германии и Польши);

наконец, квази-континентальные регионы (например, Европа или Юго-Восточная Азия). Политический регион, таким образом, может рассматриваться как комплексное взаимодействие между набором идей, установок, политических институтов и сил среды. В более общем виде регион можно рассматривать как институт или систему институтов и ор ганизаций, действующих на определенной территории.

Важно отметить, что границы регионов (1) могут не совпадать с административно-территориальными границами (регионами (2)), но «сечь» их границы. Это далеко нередкий случай. Скажем, историко-культурный регион Швабия в Германии занимает части территорий двух федеральных земель — Баварии и Баден-Вюртемберга. Еще один пример — земля Нижняя Саксония, земля откровенно искусственная, единство которой не имеет исторических подтверждений.

Итак, сама многозначность понятия «регион» отвечает сложным политическим реалиям, пришедшим на смену модернистского проекта, в котором единственным уровнем политического анализа выступало государство-нация. Таким образом, универсального определения понятия «регион» не существует;

членение пространства на регионы зависит от области исследований и сформулированной задачи.

2. Базовые понятия РЕГИОНАЛЬНАЯ ПРОБЛЕМА — проблема, включающая три измерения, три дисциплинарных подхода к региональным исследованиям. Три измерения региональной проблемы:

политическое — исследование проблем регионализма и федерализма (в более общем виде дихотомии «центр — периферия»), региональных политических процессов, региональных элит, региональных политических культур, региональных конфликтов, сепаратизма и пр.;

— региональная (экономическая) политика, проблемы экономическое экономической децентрализации, бюджетный федерализм;

— вопросы регионального самосознания, региональной культурное культуры, регионального характера.

Как видно, «поле» региональной проблемы занято в основном политическими сюжетами. Очевидно, что «разведение» трех измерений достаточно условно, региональные исследования, по сути, междисциплинарны, поэтому для каждого исследования можно говорить лишь о ее основном векторе.

РЕГИОНАЛИЗМ (1) — стратегия региональных элит, направленная на расширение ими своих прав (движение «снизу»). Это процесс самоструктурирования общества, политической и экономической мобилизации регионов. Регионализм отвечает региональной стратификации общества и направлен на извлечение преимуществ из естественного территориального деления современных обществ. Если в качестве цели выдвигается расширение политических прав, достижение политической автономии, то можно говорить о регионализме политическом, отвечающем региональной стратификации политического пространства. Помимо прочего, регионализм нацелен на сглаживание контрастов между центральными и периферийными регионами, выполняя, таким образом, стабилизирующую функцию. Некоторые авторы называют возникающие структуры неосредневековыми — традиционные «контейнеры» политического процесса и политики вообще слабеют, возрождаются новые, плюралистические и более дисперсные формации, напоминающие те, которые существовали в средние века (речь идет прежде всего о Ганзейском Союзе).

Важно подчеркнуть, что процесс регионализма не тождественен сепаратизму. Регионализм в отличие от сепаратизма нейтрален и не несет в себе деструктивный потенциал. Регионализм, достигая своих крайних проявлений, может переходить в сепаратизм, но в этом случае он приобретает новое качество, следовательно, и именоваться процесс должен не регионализмом, но сепаратизмом.

Еще совсем недавно понятие регионализма было расплывчатым, невнятным, он понимался как нечто мелкомасштабное, провинциальное, имеющее весьма ограниченное значение, относящееся к решению второстепенных проблем организации политического процесса внутри государств. Радикальные сдвиги последних десятилетий — становление более комплексной, плюралистической, многомерной и многополярной реальности — коренным образом изменили ситуацию и крайне благоприятно отразились на судьбе регионализма: значимость и сила процессов регионализма сущест венно возросли, движение находит все более разнообразные проявления, «вооружается» собственной институциональной системой.

Регионализм может интерпретироваться по-разному. Так, очевидно, что необходимо проводить границу между регионализмом как внешнеполитическим курсом или даже совокупностью политических курсов, регионализмом как идеологией государственного вмешательства и регионализмом как экономико-политическим сотрудничеством государств, образующих, таким образом, региональные союзы или группировки. Надо отметить, что такое понимание регионализма (сотрудничество между странами и их объединение в блоки) доминировало в первые послевоенные десятилетия11. В этом случае речь идет о региональной экономической интеграции, рассматриваемой одновременно как состояние и как процесс, а регионализм ассоциируется с протекционизмом в международных торговых отношениях. Таким образом, следует разделять регионализм глобальный и регионализм локальный.

РЕГИОНАЛИЗМ (2) — разнообразие региональных ландшафтов на территории национального государства или наднационального объединения. В этом случае его следует понимать как региональную дифференциацию.

— процесс перераспределения властных РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ компетенций, передачи функций от национального на региональный уровень;

появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия решений на национальном и наднациональном уровнях. В случаях, когда эти результаты закрепляются конституционно, можно говорить о процессе федерализации. Регионализм, следовательно, является основой, необходимым условием для развития федеративных отношений.

Важно указать на основные факторы регионализации в современном мире, что позволит объяснить, почему это явление вызывает именно сейчас столь острый интерес. Понятно, что этих факторов множество, и в каждом конкрет ном случае наибольшую важность приобретают разные факторы.

Во-первых, глобальные процессы. В современном мире меняется соотношение между глобальными и региональными составляющими мировой политики. Если ранее региональные проблемы находились в тени глобальных процессов, то сейчас регионализм оказывает все более заметное влияние на состояние системы международных отношений. Например, объединение Германии сыграло не последнюю роль с точки зрения темпов европейской инте грации и пересмотре системы военно-политических союзов.

Во-вторых, геополитические факторы. К ним относятся прежде всего географическое положение геополитического региона, спектр имеющихся природных и климатических ресурсов и их размещение, инфраструктурные системы, история региона и пр. От комбинации этих условий зависят и предпосылки, и скорость формирования региона.

В-третьих, экономические факторы. Например, приграничное экономическое сотрудничество играет важную роль в сближении как стран, так и регионов, лежащих по обе стороны границы. Так, экономическое сотрудничество с соседними регионами стало для северо-западных регионов России важным средством выживания в кризисных условиях.

В-четвертых, культурно-религиозные факторы. И здесь значение имеет либо культурно-религиозная общность большого региона, которая оказывается дополнительным средством его консолидации, либо близость отдельных регионов страны конфессиональному кругу, в основном лежащему за ее пределами (скажем, близость Татарстана или Башкортостана исламскому миру).

Одно из важных преимуществ политической регионализации А.С.

Макарычев видит в сокращении дистанции между политической элитой и рядовыми гражданами.

Обратим, однако, внимание на то, что не все исследователи разделяют взгляд на регионализацию как на процесс позитивного характера. Скептики полагают, что истории «региональных успехов» являются скорее исключениями, нежели правилом, которое заключается в том, что региональные политические институты не слишком способствуют укреплению местной демократии, межрегиональные диспаритеты усиливаются, регионализация нужна скорее элитам, нежели местному населению. Действительно, некритичная похвала регионализации была бы даже опасной. Однако этот процесс объективно существует, а значит, должен быть исследован со всеми его позитивными и негативными сторонами.

РЕГИОНАЛЫЮСТЬ — территориальное измерение интеграции, охватывающее все множество существующих (и сосуществующих) между различными территориальными общностями сетей сотрудничества (к примеру, Северный совет, Совет государств Балтийского моря, Балтийский совет и все разнообразные двусторонние и многосторонние инициативы, развивающиеся на субнациональном уровне). Региональность получила особенно яркое выражение в Северной Европе в связи с реализацией концепции «Северного измерения».

Региональность (как, впрочем, и регионализм) не отрицает важности национального государства, не исключает другие формы и уровни управления. Напротив, разные формы — старые и новые — существуют параллельно, привнося плюрализм в само понятие региональное.

Региональность ориентирована на сети, потоки, проницаемые границы.

Основными чертами региональное являются множественность структур и уровней управления, множественность акторов, множественность идентичностей.

РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ — динамика социально-экономического развития регионов. В процессе институционализации национальной региональной политики и вовлечения региональных политических элит в ее разработку и имплементацию региональное развитие становится более политизированным.

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА (1) — сознательная деятельность, направленная на оптимизацию размещения экономической деятельности по территории. Здесь крайне важно отметить принципиальное различие: если в странах Европейского Союза региональная политика — это деятельность именно экономического характера (то есть региональная экономическая политика), то российские исследователи, как правило, используют этот термин по-другому, вкладывая в него следующее содержание: «политика в отношении регионов» или «региональное измерение политического процесса».

Региональная (экономическая) политика существует на национальном и наднациональном уровнях. Коммунитарная региональная политика — яркое свидетельство регионализации в зоне ЕС. Зародившись в послевоенные годы в форме мероприятий чрезвычайного характера, региональная политика затем приобретает характер постоянно действующего фактора. Необходимость сглажи вания региональных диспропорций рассматривается ныне не как второстепенная задача, но как одно из важнейших условий оптимизации экономического развития. Межрегиональные диспропорции на территории ЕС действительно велики: речь идет о численности населения и его плотности, ресурсно-производственном потенциале, развитости различных секторов хозяйства и инфраструктуры, показателях уровня безработицы и т.д. Понятно, что расширение ЕС на государства Центральной и Восточной Европы сделало эти диспропорции гораздо более острыми. В этом контексте одной из основных составляющих регионализма в ЕС становится поиск механизмов и путей смягчения этих диспропорций, эффективное расходование средств на мероприятия и программы региональной политики. Рассматривая ее эволюцию, видно, насколько более диверсифицированными и гибкими становятся ее формы и методы. Региональная политика переживала несколько этапов реформы, последний раз все ее финансовые инструменты были сведены в единую схему, что подразумевает четкое разделение ответственности. Сегодня региональная политика ЕС базируется на четырех основных принципах — концентрации (недопущении распыления средств);

приоритете для программ, направленных на комплексное развитие территорий;

принципе партнерства (взаимодействие и сотрудничество всех властных уровней — от местного до наднационального);

наконец, принципе дополнительности (средства для мероприятий региональной политики используются в дополнение к национальным ресурсам, но не вместо них).

Европейский Союз полностью осознал, что без решения проблем регионов, смягчения диспропорций в уровнях социально-экономического развития между ними полноценное развитие интеграционных процессов, от которого выигрывали бы все регионы, невозможно. Более того, в перспективе необходимы региональные мероприятия компенсационного характера, направленные на предотвращение негативных последствий для регионов, возникающих вследствие самой интеграции. Анализируя статистические данные о динамике израсходованных ЕС средств на региональную политику, отчетливо видно повышение ее роли. Расходы на нее, наряду с расходами на проведение общей сельскохозяйственной политики, стали крупнейшей статьей расходов, далеко потеснив все остальные. В целом можно констатировать, что до сих пор региональная политика со своей задачей справлялась: сдерживала нарастание диспропорций и создавала предпосылки для конвергенции регионов Евросоюза.

Отдельную область исследований, имеющих крайне важное практическое значение, представляет собой выделение регионов для целей региональной политики (районирование).

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА (2). В отличие от региональной экономической политики региональная политика находит выражение в двух различных формах. Во-первых, ее содержанием может являться борьба внутрирегиональных политических акторов относительно стратегии развития региона. Во-вторых, региональная политика может принимать форму общерегионального политического движения, направленного вовне, на некое внешнее для региона сообщество — другой регион, национальное прави тельство, внешнюю экономическую силу. В данном случае под региональной политикой фактически понимаются проявления политического регионализма, политика «снизу», «из региона».

Важно указать, что, наряду с национальным государством, политический регион становится базовым понятием сравнительного политического анализа, без которого политическую компаративистику уже трудно себе представить.

При этом региональный «срез» обладает важным преимуществом. Известный исследователь Арендт Лейпхарт, имея в виду национальные государства, заметил, что в распоряжении компаративиста находится «слишком мало случаев». Региональное поле политических исследований несравненно шире: в распоряжении исследователей оказывается достаточное для сравнения количество «случаев». Более того, кросс национальные сравнения не дают исследователю исчерпывающего представления о политических процессах, поскольку эти процессы трансформируются от региона к региону, особенно в государствах с обширной территорией и существенным объемом компетенций, находящихся в распоряжении регионов. Соответственно, и последствия политических процессов будут неодинаковыми в разных регионах.

Компаративный политический анализ должен, таким образом, обязательно включать как кросс-национальное, так и кросс-региональное измерение.

Фернан Бродель писал, что разнообразие есть непосредственное следствие безграничности пространства, благодаря которой особенности той или иной местности, возникшие в глубокой древности, дожили до наших дней. Могучим нивелирующим силам современности не удалось их сокрушить. Поэтому сегодня мы имеем возможность изучать общества «по горизонтали», отграничивать регионы, сравнивать их и классифицировать.

3. Функции и методы Поскольку структура политической регионалистики включает в себя как одушевленные субъекты (участники региональной политики), так и неодушевленные элементы (региональная политическая власть, политические отношения, политическое сознание, политическая культура и т.д.), функции политической регионалистики находятся в прямой зависимости от субъектов и других составляющих его структуры.

Основные функции политической регионалистики можно определить, когда субъекты региональной политики вступают в политические отношения, т.е. отношения по распределению и использованию государственной власти в регионе на основе политических интересов, целей, установок, ценностных ориентации, верований, идеалов, которыми субъекты региональной политики руководствуются в своей деятельности. Основными функциями политической регионалистики являются: теоретико-познаватель ная, мировоззренческая, регулятивная, оценочная (аксиологическая), прогностическая.

Теоретико-познавательная функция в первую очередь связана с формированием знания о региональной политике, а также о роли этой политики в жизни общества.

Мировоззренческая функция способствует выработке определенного видения политической действительности как на уровне отдельных регионов, так и на уровне взаимодействия данных регионов друг с другом и с регионами других типов.

Регулятивная функция предполагает усвоение политических знаний посредством прямого влияния на политические действия.

Оценочная (аксиологическая) функция должна давать более или менее точную оценку политическим событиям в регионе или в совокупности регионов в целом.

Прогностическая функция раскрывает тенденции развития региональной политики и политических явлений в регионах через прогноз.

политической регионалистики связаны с конкретными Методы способами и средствами приобретения знаний о политической жизни регионов, посему они аналогичны методам теоретического и эмпирического познания общей политологии. Что касается методов теоретического познания, то в политической регионалистике широко используются диалектический, системный методы познания, а также метод формализации.

Эти методы дают возможность рассматривать явления политической действительности в регионах с учетом противоречивости региональных политических процессов, взаимосвязи различных компонентов региональной политической жизни и постоянного качественного изменения всех ее сторон, а также позволяют представить региональную политику как целостную, формирующуюся через взаимодействие всех ее частей и находящуюся в многообразных связях с внешней средой (природой, экономикой, социальной, культурной и духовной средой). При этом метод формализации дает возможность сравнивать и сопоставлять политические явления в региональном разрезе по сходным параметрам их существования для выявления различий и сходства. Этот метод позволяет политической регионалистике выявить все многообразие связей и тенденций региональной политической жизни.

Методы эмпирического познания политической регионалистикой используются как средства и способы получения новых знаний о конкретных региональных политических явлениях или о политических явлениях в отдельном регионе. К таким методам можно отнести различные формы анкетирования (беседы, интервью, опросы), статистические и математические методы, другие принятые в политологии методы познания.

Контрольные вопросы 1.Что изучает политическая регионалистика?

2.Определите объект и предмет политической регионалистики.

3.Дайте определение «политической регионалистики».

4.Чем отличается предмет изучения политической регионалистики от предмета политической географии и других учебных дисциплин, изучающих различные проблемы регионов?

5.Охарактеризуйте основные функции политической регионалистики.

7.Охарактеризуйте методы теоретического познания и методы эмпирического познания, используемые в политической регионалистике.

8. Чем объяснить становление региона как фокуса политической идентификации?

9.Дайте несколько определений понятию «регион».

10.Назовите основные структурные уровни регионов.

11.Дайте определения понятиям «регионализм», «регионализация».

12.Каковы основные факторы, способствующие процессам регионализации в современном мире?

13.На решение каких проблем направлена региональная политика (государственная, на наднациональном уровне)?

Тема II Территориальное устройство общества и государства 1. Система расселения и региональная организация Территориальное устройство общества — предмет исследования политической регионалистики. Проблемы территориального устройства общества являются объектом исследования ряда наук: политологии, социологии, социально-экономической географии, региональной экономики и др. При этом одним из наименее разработанных аспектов территориального устройства общества является социально-политический, так как к серьезным разработкам этих проблем отечественные социологи и политологи приступили только в последние годы. Речь идет прежде всего о социально-территориальных проблемах как на поселенческом, так и на региональном уровне, а также о современных проблемах децентрализации, местного самоуправления и федеративного устройства. Поэтому политическая регионалистика как наука исследует социально-политические аспекты территориального устройства общества, соотношение и взаимосвязь территориального устройства общества с территориальным устройством государства, политико территориальные системы как единство региональных общностей и социально-территориальных отношений.

Территориальные аспекты социальных процессов изучаются не только политической регионалистикой, но и социальной географией, региональной социологией. Имея общие объекты изучения территориальной общности людей, эти научные направления различаются предметом исследования.

Многообразие исследовательских подходов к территориальным основам общественной жизни объясняется сложностью, системностью самого объекта исследования — территориальной организации, территориального устройства общества.

Первичной основой территориального устройства общества является территориальная система расселения, на базе которой формируется территориальное устройство любого общества. Таким образом, поселение — это первичный элемент, клетка территориального устройства. Но помимо поселений любое общество для удобства управления делит свою территорию на более крупные части — регионы (штаты, коммуны, районы, области, края и т.д.), которые образуют региональную организацию общества. Система расселения и региональная организация образуют территориальное устройство общества. Политико юридической формой территориального устройства общества является территориальная организация государства, выражающаяся в административно-территориальном и государственном устройстве.

Итак, чтобы правильно понять структуру территориального устройства общества, следует иметь в виду два главных составляющих его элемента — поселения и регионы. Под поселением принято понимать территориально-целостный, компактный ареал концентрации населения со всеми необходимыми условиями и оборудованием для жизни, труда и отдыха людей.

Исходя из данного определения при рассмотрении проблем территориального устройства общества следует иметь в виду два типа поселений — город, т.е. поселение людей, связанных с ремеслом, торговлей и т.д., и деревню — поселение людей, исторически связанных с сельскохозяйственным производством. Таким образом, политическая регионалистика должна изучать социально-политические закономерности общественной жизни городских и сельских поселений. В современном обществе критерии, определяющие городское и сельское поселения, качественно иные: сегодня официальной отличительной характеристикой города и деревни является прежде всего численность населения и род его занятий.

Характеризуя сущность и содержание второго основного элемента территориальной организации общества «регион», необходимо помнить о неоднозначности этого понятия и различную его трактовку в литературе.

Регион (от лат. «область, район») — определенная территория страны или нескольких соседних стран с более или менее однородными природными условиями и характерной направленностью развития производительных сил, сложившейся социальной инфраструктурой и своеобразием социально-поли тических условий. Как следует из определения, «район» и «регион» — родственные, но отличающиеся друг от друга понятия.

Район, по определению известного российского регионалиста Э.Б. Алаева, — территория (геотерритория), по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий и характеризующаяся единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостностью, причем эта целостность — объективное условие и закономерный результат развития данной территории. Появившийся позже в русском языке термин «регион» «оказался более эластичным и главное — свободным от территориально административных привязок. Анализ научной литературы показывает, что термин «регион» очень многозначен и в социально-экономической географии, региональной экономике, теории государственного и муници пального управления под «регионом» понимаются подчас различные объекты. Поэтому в широком смысле слова регионами можно назвать и экономические районы, и административно-территориальные образования, часть страны и группы стран, совокупность соседних государств. Однако, по мнению Д.В. Доленко, с точки зрения комплексного системного управления обществом главная роль в региональной организации общества принадлежит социально-политическим регионам, т.е. административно территориальным (от района до области) и государственным образованиям, в силу того, что они наиболее адекватно воспроизводят структуру общества и характеризуются наибольшей степенью организации самой территори альной системы.

Таким образом, территориальное устройство общества — это совокупность поселений и регионов, объединенных административно территориальной структурой страны, государства.

Понятия территориального устройства общества и территориаль ного устройства государства очень близки. Последнее большинство специалистов определяют как политическую форму территориального устройства общества. Другими словами, территориальное устройство государства отражает политическую жизнь в региональном разрезе, а территориальное устройство общества отражает прежде всего сферу региональной общественной жизни. Следовательно, субъектами отношений при территориальном устройстве общества являются социальные общности, а субъектами территориального устройства государства — региональные органы власти. Поэтому, рассматривая проблемы территориального устройства государства, нужно учитывать не только такие его элементы, как поселение и регион, а еще и третий элемент — важнейший — власть. При этом важно подчеркнуть, что территориальные социальные общности, с одной стороны, являются объектом воздействия власти, а с другой — могут выступать субъектами политики. В связи с этим политико-территориальную организацию общества следует рассматривать как единство территориальной организации политической власти и территориальных общностей людей.

Итак, для характеристики устойчивости территориального сообщества следует иметь в виду не только общность территории, но и общность власти над этой территорией. Политическая власть не только создает, но нередко разрушает объективно складывающиеся территориальные общности. Влияя позитивно или негативно на формирование территориальных общностей, политическая власть выполняла историческую политико-правовую функцию прикрепления человека к определенной территории. Единство государственной территории обу словлено действием на этой территории общей власти. Таков же механизм обеспечения территориального единства различных регионов государства. Как подчеркивает Г. Кельзен, государственную территорию можно определить лишь как пространственную сферу действительности государственного правопорядка.

Характеризуя политические отношения, важно указать, что политическая активность различных социальных групп или отдельных членов территориальной общности во многом связана с уровнем и особенностями политической культуры жителей города или села. Особенно актуальна эта проблема в современной России в силу больших различий в политическом участии российских городских и сельских поселений.

Городское общество более динамично и восприимчиво к политическим реформам, сельское более консервативно и не склонно к резкой перемене своих политических ориентации.

Устойчивость государственных институтов, всей политической жизни общества во многом зависит от формы государственного устройства. По мнению В.Е. Чиркина, форма государственного устройства отражает территориальную структуру государства, соотношение между государством и его составными территориальными единицами.

Когда мы говорим о территориальной структуре государства, то имеем в виду, прежде всего, форму территориальной организации власти.

Территориальное устройство государства — это, с одной стороны, форма территориальной организации власти, а с другой — система взаимоотношений государства как целого с его составными частями (территориями). Характер этих взаимоотношений определяет две основные формы государственно-территориального устройства: унитарную и федеративную. Третья форма государственного устройства — конфедерация — это уже не территориальное объединение составных частей государства, а (обычно) объединение суверенных государств, которые обладают собственным территориально-государственным устройством.

2. Унитарное государство Многие государства имеют унитарное территориальное устройство — единое государство с единой конституцией и гражданством, с единой системой органов власти и судопроизводства, где функционируют единая система законодательства, единая правовая и денежная системы.

Унитарное государство характеризуется централизованным руководством административно-территориальными единицами и отсутствием обособленных (самостоятельных) государственно-территориальных образований. Это единое, неделимое, составляющее одно целое государственно-территориальное устройство. Вместе с тем различают два типа современного унитарного государства — централизованные и децентрализованные унитарные государства.

В централизованных унитарных государствах подчинение регионов центру осуществляется через должностные лица, назначенные центральными органами власти. К такому типу унитарного государства можно отнести Казахстан, Нидерланды, Узбекистан, Финляндию и др.

В децентрализованных унитарных государствах региональные органы власти формируются независимо от центральных, поэтому их правовые отношения строятся на началах децентрализации. Такими унитарными государствами являются Великобритания, Испания, Италия, Новая Зеландия, Япония и т.д.

Нередко современные унитарные государства делят на государства с симметричным и асимметричным территориальным устройством.

Государство с симметричным административно-территориальным устройством характеризуется тем, что его территориальные части имеют равный политико-правовой статус. Например, воеводства в Польше или области в Белоруссии равноправны.

В государстве с асимметричным административно-терри ториальным устройством его территориальные части имеют различный политико-правовой статус. Такие характерные особенности присущи Италии, где Сицилия, Сардиния и некоторые другие территориальные единицы имеют особые формы и условия автономии, причем статус этих автономий определяется отдельными конституционными законами.

Асимметричный статус имеют и многие регионы Испании (Каталония, Галисия и др.);

в последние годы Италия, Испания, Нидерланды и Франция, оставаясь формально унитарными, используют в государственно территориальном устройстве отдельные элементы федерализма.

В современных унитарных государствах нередко существует единиц несколько звеньев административно-территориальных в зависимости от численности населения и территориальных размеров государства. Существует двухзвенное (Польша, Дания, Болгария), трехзвенное (Великобритания, Франция, Италия) и четырехзвенное (Камерун, Колумбия, Сенегал) административно-территориальное деление.

Так, территория Дании разделена на 14 графств, которые в свою очередь делятся на 275 коммун;

территория Великобритании включает в себя четыре исторические части (Англия, Шотландия, Уэльс, Ольстер), на которых расположены 56 графств, делящихся на 482 округа;

Фран ция состои т и з 2 6 ре гио но в, 1 00 де па ртаме нто в, 36 433 коммун2. Обычно самыми крупными территориальными единицами являются губернии, области, провинции и т.п.;

эти территориальные единицы делятся на округа, районы, уезды и т.п. Некоторые небольшие государства вообще не имеют административно-территориальных делений, например Мальта, Бахрейн.

3. Федеративное государство Федеративное (от лат. — союз, объединение) государственное устройство характеризуется объединением двух или нескольких территориальных единиц — субъектов федерации (штатов, земель, провинций, кантонов, республик, областей и т.п.) в одно государство;

эти территории обладают значительной политической, экономической и культурной самостоятельностью, имеют собственное административно территориальное деление и законодательство. В федеративных государствах действуют высшие федеральные органы власти и высшие органы власти на уровне субъектов федерации, т.е. существуют два уровня государственной власти — федеральный и региональный.

Полномочия органов власти обоих уровней имеют конституционное или иное законодательное разграничение. Для федераций характерно наличие двойной правовой системы, нередко - двойного гражданства, двухпалатного парламент, одна из палат которого представляет интересы субъектов федерации, а вторая — общенациональные интересы.

Объединения государств на принципах федерализма отмечены в древней истории и в средние века. Однако по сути федерализм — явление новой истории. Восьмая часть общего количества государств в мире являются федеративными. Специалисты по-разному оценивают их количество. Так, В.Е. Чиркин считает, что федеративных государств 24 и в них проживает более трети человечества;

Ю.Ф. Мельников полагает, что в настоящее время существует 22 федеративных государства.


Чтобы проследить исторические тенденции развития социально экономических основ федеративной государственности, выделим три ее наиболее известные формы: договорную, централистскую и кооперативную. При этом следует подчеркнуть, что конкретные формы федерации постоянно меняются, отражая различные варианты взаимоотношений между федеральной властью и субъектами федерации.

Договорная форма федерации рассматривает федерацию как объединение государств, передающих на основе договора некоторые права новообразованным центральным органам власти.

Централистская форма федерации предполагает, что вся социально-экономическая и политическая жизнь в отдельных частях государства должна осуществляться на основе решений федеральных органов.

Кооперативная форма федерации основывается на социально экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации.

Известны также две основные формы образования федераций: на основе союза (США, Швейцария, СССР, Югославия) и на основе автономии (Мексика, Индия, Пакистан) субъектов федерации. Принято считать, что большинство федераций, созданных первоначально на основе союза, с течением времени в ходе процессов централизации превратилось фактически в федерации, основанные на автономии субъектов, не имеющих права выхода из ее состава.

Различие концепций федерализма определяются учеными главным образом по критерию взаимоотношений разных уровней власти.

В мире сложились два основных принципа построения федерации — национально-территориальный и территориальный.

В последние годы многие ученые используют качественно новое понятие «европейский федерализм» — особую форму политического союза государств Западной Европы, где политическая интеграция основывается на слиянии государственных структур в более широкую межгосударственную общность с созданием новых институтов власти и передачей им части суверенных прав национальных политических органов. Союз европейских федералистов объявил, что создание Европейской федерации становится практической задачей. Ведущие политические деятели «европейской ориентации» подчеркивают, что именно федерализм является руководящим принципом построения новой Европы. Подробнее о федерациях будет рассказано в отдельной главе.

4. Конфедерация От федерации как формы устройства государства следует отличать конфедерацию — союз государств. Это в своей основе международное объединение, хотя и обладающее *в то же время чертами общей государственности.

В настоящее время в мире нет конфедераций, последней была Сенегамбия, возникшая в 1981 г. в результате объединения Сенегала и Гамбии в сложных условиях участия сенегальской армии в подавлении восстания в Гамбии. Был заключен договор, согласно которому президентом Сенегамбии стал президент Сенегала, вице-президентом — президент Гамбии. Однако и Сенегал, и Гамбия оставались самостоятельными членами ООН. В 1988 г. конфедерация распалась, страны возвратились к прежнему состоянию.

Исторически наиболее известные конфедерации: Швейцарский Союз (1291—1798;

1815—1848), Рейнский Союз (1806— 1813), Германский Союз (1815—1866). Швейцарские конституции 1848.и 1874 г., сохранив официальное название страны Швейцарская Конфедерация, установили новое не конфедеративное, а федеративное государственное устройство.

Рейнская Конфедерация под протекторатом Наполеона была создана по договору между Францией и 16 германскими государствами;

в 1881 г. к Рейнской Конфедерации присоединились еще 20 государств, а после разгрома наполеоновской Франции эта конфедерация прекратила свое существование. Германский Союз, созданный Венским конгрессом, объединял 35 главным образом германских государств и 4 вольных города. После австро-прусской войны 1866 г. вместо Германского Союза был создан Северо-Германский союз.

5. Местное самоуправление Особой формой территориальной организации власти на местах является система местного самоуправления.

Местное самоуправление — это самостоятельное решение на селением вопросов местного значения как путем референдумов, собраний жителей, так и через создаваемые им органы. Местное самоуправление - одна из форм народовластия и представляет собой своеобразную альтернативу управлению местными делами из центра.

Местное самоуправление в странах современного мира обычно реализуют: местный представительный орган, избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий, как правило, решения по наиболее важным местным вопросам, а также избираемый или назначаемый исполнительный орган, обычно при званный в первую очередь выполнять решения представительного органа и осуществлять оперативное управление (хотя на него могут быть возложены и некоторые общегосударственные функции).

В мировой практике принято различать три модели местного самоуправления: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и советскую. Выделение данных моделей базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями. Иногда выделяют еще и четвертую — германскую (смешанную) модель.

Схематично можно так представить модели местного самоуправления:

«сильный совет — слабый мэр»;

«слабый совет — сильный мэр»;

«совет — управляющий»;

«комиссионная форма».

В рамках англосаксонской модели, получившей распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и в других странах с англосаксонской правовой системой, местные представительные органы формально выступают как действующие автономно в пределах предоставленных им полномочий;

при этом отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Кроме того, для англосаксонской модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с данной системой (в первую очередь в США) непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица.

Значительными полномочиями здесь зачастую наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие весомую роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем — через центральные министерства и через суд. Зарубежные ученые при анализе места и роли местных органов в политической системе обычно акцентируют внимание на том, что местные органы являются составной частью механизма государства. Принятый в законодательстве этих стран термин «местное управление» для обозначения организации и деятельности местных органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех других государственных органов — на их локальный характер.

Континентальная (французская) модель получила распространение в большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Родоначальницей данной модели является Франция.

Континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти активно работает целый ряд агентов на местах. Эта модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. Так, в Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном ст. Конституции страны праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований.

В рамках французской системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателем в качестве территориальных коллективов.

В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше моделями не носят принципиального характера, и можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 1980 х гг.). Функционирование обеих моделей строится на сходных принципах, свойственных современному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов. Иначе обстоит дело в ряде развивающихся стран, где заимствованная у развитых демократий англосаксонская или континентальная модель местного управления выступает лишь в качестве внешней оболочки авторитарного по своей Сути политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивида на выборах имеет преимущественно несамостоятельный характер.

Смешанная модель местного управления в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) носит черты как англосаксонской, так и континентальной моделей, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами.

Советская модель имеет принципиальное отличие от двух описанных выше моделей. К настоящему времени она во многом отошла в историю и поэтому представляет собой не столько практический, сколько сугубо академический интерес. Данная модель была характерна для Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Суть этой системы заключалась в строгой подчиненности местной власти вышестоящим органам государства. Сейчас в той или иной форме она сохраняется лишь в немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, — Китае, Кубе, КНДР.

Правовую основу деятельности местных органов составляют конституции, а также акты, издаваемые центральными законодательными органами или (в федеративных государствах) представительными органами субъектов федерации. В странах с федеративным политико территориальным устройством национальные конституции регулируют лишь основные принципы формирования и деятельности местных органов, возлагая правовое регулирование местного управления в основном на субъекты федерации.


Так, п. 1 ст. 28 Основного закона ФРГ устанавливает, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами*1. В США функционирование местных органов регулируется исключительно штатами. Полная зависимость и производность местных органов от субъектов федерации здесь была сформулирована еще в 1868 г. Положения о деятельности местных органов содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Однако степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах не одинакова. По этому параметру выделяются две основные группы штатов: к первой из них относятся штаты, конституции которых содержат небольшое число норм, касающихся местных органов, причем устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.);

вторую группу составляют штаты, конституции которых достаточно подробно регулируют вопросы местного управления.

Противоположный пример дает Мексика, где в отличие от Индии, США, Германии и ряда других федеративных государств местное самоуправление не дается на откуп субъектам федерации, а подробно регламентируется национальной Конституцией.

В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях.

Важно, что в соответствии с нормами Конституции РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти;

кроме того, особая форма народовластия — местное самоуправление — гарантируется Основным Законом Российской Федерации. В современной России продекларированная система местного самоуправления носит либеральный характер. Ее конституционно-правовые основы разработаны с учетом требований норм Европейской хартии местного самоуправления.

Контрольные вопросы 1.Какие аспекты территориального устройства общества и государства являются предметом исследований политической регионалистики?

2. Назовите основные признаки территориального устройства общества.

3. Чем отличается территориальное устройство общества от территориального устройства государства?

4. Дайте определение территориального устройства государства.

5. Дайте определение понятия «форма государственного устройства».

6. Какие формы современного государственного устройства вы знаете?

7. Дайте характеристику унитарного государства.

8. Назовите разновидности унитарного государства.

9. Дайте общую характеристику федеративного государства.

10. Дайте характеристику конфедерации.

.

Тема СОВРЕМЕННЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И ФЕДЕРАЦИЯ Федерализм представляет собой сложный комплекс явлений и процессов:

это не только эффективный способ управления государством, но и соответствующее политическое поведение участников переговорного процесса, способ разрешения конфликтов, важное «измерение» жизни общества. Одним из основных преимуществ федеративной формы государства является то, что разрешение конфликтов и противоречий происходит в открытой публичной форме, между конституционными партнерами, а не в «тени» централизованных бюрократических учреждений.

В настоящее время актуальность сравнительных исследований проблем федерализма чрезвычайно высока.

Термин «федерализм» происходит от латинского «соглашение». Как политический принцип федерализм фактически «вырос» из т.н.

федеральной теологии, зародившейся в католическом социальном учении (принцип субсидиарности). Другим источником федеральной теологии был европейский протестантизм, перенесенный переселенцами — прежде всего пуританами и кальвинистами — на почву североамери канского континента, где и послужил базисом создания нового общества и государства. Основой федеральной теологии была идея добровольного, ненасильственного соглашения, выступающего необходимой основой прочности любых гражданских институтов.

Таким образом, выражением глубинной сути и духа федерализма можно считать принципы соглашения (договора), доверия, добровольного согласия по принятию участниками соглашения ряда обязательств, принципы партнерства, компромисса.

Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ, «защищая» меньшинство от «тирании большинства» и являясь тем самым одной из ипостасей плюрализма. По мнению Винсента Острома, федерализм есть «идеология подлинно самоуправляющегося общества», альтернатива централизованной властной вертикали.

В настоящее время в связи с модификациями, которым подвергаются «традиционные» федерации (США, Германия, Швейцария и др.), серьезными процессами регионализации и децентрализации, развивающимися в изначально унитарных государствах (Великобритании, Франции), а также развитием идей построения межгосударственных союзов на принципах федерализма, проблемы федерализма и федерации приобрели как практическую, так и теоретическую актуальность. Возрастает роль компаративных исследований федераций как значимого направления в политической науке.

Как политический принцип федерализм фиксирует отношения между центральными и региональными (или групповыми) органами власти и управления, построенные на основе разделения властей и наличием права на самоуправление для различных групп и/или территорий в рамках объединенной политической системы. Как пишет Рональд Уотте, «сущностью федерализма как нормативного принципа является взаимопроникновение единства и децентрализации в одно и то же время».

Федерализм и федерация Важно понимать, что федерализм нетождествен федерации, при этом характер взаимоотношений между этими двумя понятиями можно рассматривать по крайней мере в двух плоскостях. С одной стороны, если федерализм является общественной идеологией и в то же время нормативным политическим принципом, то федерация — это дескриптивное понятие, описывающее конкретное институциональное воплощение принципа федерализма (поэтому федерации столь различаются между собой: основываясь всякий раз на принципе федерализма, его воплощение институционально может выглядеть совершенно по-разному в разных странах в силу исторических традиций, политической культуры и других факторов).

Несколько другой подход к выявлению характера взаимоотно шений федерализма и федерации предложил известный амери канский исследователь федерализма Д. Элазар. В его трактовке и федерализм, и федерация представляют собой дескриптивные по нятия, основное различие между ними заключается в масштабе.

Так, федерализм — это родовое понятие, обозначающее тип политической организации, в то время как федерация представляет собой основной (наиболее распространенный) подвид федерализма. В качестве других подвидов — федеральных политических систем — выступают союзы, конституционно децентрализованные союзы, конфедерации, федеративно подобные отношения, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги, объединенные функциональные власти, гибриды3. По убеждению Элазара, «все институциональные формы федерализма призваны найти пути, позволяющие обеспечить сочетание единства управления политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению всего государства, либо его составляющих».

Основным различием между политическими формами, воплощающими приницип федерализма, фактически становится степень их централизации (или нецентрализации). Так, в отличие от союза, в федерации образуется федеральный центр, который, как и составные территориальные единицы, может напрямую апеллировать к гражданам, получая от них мандат на те или иные действия и даже на отмену тех или иных решений территорий. Важно подчеркнуть, что принцип, идеи и дух федерализма могут использоваться не только на национальном, но и на наднациональном уровне. Так, Европейский Союз, очевидно, не является и не может являться унитарным образованием, но следует федеративному лозунгу «единства в разнообразии», признавая целост ность и автономию своих составных частей — государств-членов и регионов. Взаимное уважение сторон, поиски компромисса, плюрализм, добровольность принимаемых обязательств всегда были частью общеевропейской конструкции, эти принципы более всего соответствуют такому многосоставному объединению, как ЕС.

Идеи федерализма играли важную роль начиная с самых первых этапов европейского объединения, однако в 50-е г. XX в. размах федералистского проекта оказался чрезмерным, и интеграция пошла по пути функционального — постепенного, секторального объединения.

Поворот к федерализму происходит в 80-е г.;

он был связан с именем Жака Делора, убежденного федералиста. В настоящее время идет сложный процесс развития ЕС в гибридную систему, сочетающую начала федерализма и конфедерализма (в рамках наднационального подхода) и межправительственного подхода. По-видимому, эволюция Союза будет проходить в границах т.н. «конфедеративно-федеративного континуума», ЕС станет союзом государств и граждан, имеющим свою конституцию, где полномочия, в соответствии с принципом субсидиарности, раз граничены между наднациональными институтами, государствами членами ЕС и составляющими их регионами.

Структурные характеристики федерации Итак, федералистские подходы практикуют многие страны;

к концу XX столетия в мире насчитывалось 25 федеративных государственных устройств. Федеративные государства отличаются друг от друга по многим параметрам: по размеру территории и численности населения, по национальному, конфессиональному и лингвистическому составу и пр.

Исторически федерации возникали в разное время (существуют «молодые» и «зрелые» федерации), в каждой стране возникновение и развитие федеративных политий имеет свои особенности, более того, особенности складывания федеративной системы и сегодня могут проявляться в сохранении достаточно причудливых институциональных решений. Одно из них, о котором стоит рассказать подробнее, — институт «коллегии выборщиков» при выборах президента США. Это единственная демократическая страна в мире, где кандидат в президенты, набрав большинство голосов по стране, может проиграть выборы. Так, в 1992 г. независимый кандидат в президенты США Р. Перо получил 19% голосов избирателей и 0% (!) голосов выборщиков, на выборах 2000 г. А.

Гор набрал по всей Америке на 200 тыс. голосов избиратели больше, однако все же проиграл Бушу в пересчете на голоса выборщиков. Как сложился такой причудливый институт, не имеющий прямых аналогов в мире, как «коллегия выборщиков», который, будучи разработанным в конце XVII в. отцами-основателями США, дожил до наших дней в мало изменившемся виде? На заре американской независимости вопрос о том, как следует избирать президента страны, решался в ходе ожесточенных дебатов (ясность, пожалуй, была лишь в том, что первым президентом должен стать Джордж Вашингтон). При этом объединяющиеся в свободное государство штаты стали требовать, чтобы им дали решающую роль при выборах президента как гарантию того, что центральное пра вительство не лишит их самостоятельности, за которую их граждане проливали кровь в Войне за независимость. С другой стороны, отцы основатели были убеждены, что столь важный выбор нельзя доверить массам, а непосредственное избрание президента надо поручить группе специально отобранных наиболее достойных и информированных лиц, которые смогут руководствоваться национальными интересами в высшем смысле слова. Итогом дебатов стало утверждение концепции выборщиков — здесь воплощались как идеи отцов-основателей о непрямой демократии через «лучших граждан», так и идея прав американских субъектов федерации — штатов. Вопрос о том, как «выбирать выборщиков», штаты решали самостоятельно: в одних штатах это было право всех допущенных до голосования граждан, в других это делали легислатуры штатов. Число выборщиков от каждого штата должно было быть равным числу законодателей, которые представляют данный штат в обеих палатах конгресса.

В настоящее время «коллегия выборщиков» состоит из 538 человек, наибольшее представительство — у Калифорнии (55 человек), наименьшее (3 человека) — у нескольких малых штатов (Вермонта, Мэна, Вайоминга, Делавэра). Каждые десять лет число выборщиков увеличивается по итогам очередной переписи. Сейчас списки выборщиков составляют, как правило, местные отделения политических партий. Гражданин может проголосовать за список демократов или республиканцев, которые потом выразят его волю. В 48 штатах действует принцип «победитель получает все», то есть голоса не делятся: кандидат, получивший большинство голосов, получает все голоса выборщиков в этом штате (отсюда и несоответствие результатов по голосам граждан и голосам выборщиков).

Лишь в двух штатах — Небраске и Мэне — действует пропорциональная система распределения голосов выборщиков в соответствии с голосами избирателей. Теоретически выборщик может пренебречь волеизъявлением народа, однако такие случаи крайне редки, имена «недисциплинированных» выборщиков сегодня уже никто не помнит.

Отметим, что ни одно положение американской Конституции не вызывало, пожалуй, столько критики как институт «коллегии выборщиков» президента, однако он сохраняется, отражая историю становления американского федерализма.

Коль скоро решение в пользу федеративной государственности принято, важнейшая задача состоит в том, чтобы выработать такой дизайн политических институтов федерации, который наилучшим образом обеспечивал бы ее выживание и развитие, а также предоставление экономических и политических благ гражданам, оправдывающих само ее существование.

Как уже было подчеркнуто выше, институциональный дизайн у федераций отличается крайним разнообразием. Тем не менее, выделяют следующие структурные характеристики, общие для федераций:

- верховенство писаной Конституции, поправки в которую могут вноситься с согласия значительной части составляющих федерацию единиц — субъектов федерации;

- две структуры управления (федеральная и региональная), каждая из которых непосредственно связана со своими гражданами;

обеспечение баланса власти и управления между уровнями федерации;

- формальное конституционное распределение законодательных и исполнительных полномочий и государственных ресурсов между двумя системами управления, гарантирующие определенные области подлинной автономии для каждой системы;

субсидиарность как принцип решения проблем на том уровне, где они возникают;

- обеспечение представительства региональных интересов внутри федеральных институтов, обычно в форме второй палаты парламента;

- посредник (в форме суда или референдумов) для разрешения конфликтов и споров между властными уровнями;

- институты и процедуры для облегчения сотрудничества в областях совместной компетенции или пересечения сфер ответственности.

Дуальный и кооперативный федерализм Один из наиболее проработанных подходов к пониманию при-Роды федерации как формы государственного устройства восходит к опыту конституционного оформления федерации в США, которые до сих пор считаются одним из классических примеров этой формы государственного устройства в современном мире. Этот подход (концепция дуального федерализма) основан на том, что оба уровня в федерации — федеральный и региональный — обладают собственными источниками легитимации власти и полномочий, при этом каждый властный уровень обладает значительной автономией в своей сфере юрисдикции. Таким образом, «в федеральной системе каждая власть обладает суверенитетом в собственной сфере ответственности, поскольку полномочия, которые она осуществляет, не делегированы ею другой властью».

Концепция дуального федерализма может иметь и иную интер претацию, когда акцент делается на то, что в основе федеративного союза лежит объединение двух наций (англо- и франкоканадцев в Канаде). Отсюда природа федерации определяется как диархия (двоевластие).

Конституционные основания американского федерализма в общем виде состоят в установлении территориального разделения власти и функций между национальными и региональными органами власти, обеспечении представительства правительств штатов в процессе принятия решений центральным правительством, наконец, установлении Верховного Суда в качестве арбитра по спорам между двумя уровнями.

Обратим внимание, что если отношения между штатами и Вашингтоном имеют федеративный характер, то отношения между самими штатами конфедеральны, что подчеркивает важность суверенитета в этой сфере взаимоотношений: как конституционные единицы все штаты имеют равный статус.

Следует отметить, что концепция дуального федерализма давно подвергается критике в самих США, поскольку уже не отражает реальности американского федерализма. Дуальный федерализм постепенно замещается концепцией кооперативного федерализма. В США дуальный федерализм традиционно связывают с идеями и деятельностью консерваторов, а кооперативный, напротив, с либералами, хотя в реальности все обстоит значительно сложнее. Концепция кооперативного федерализма делает акцент на сотрудничестве, взаимодействии, взаимозависимости федерации и ее субъектов.

Кооперативный федерализм реализуется через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества. С этой целью создаются как региональные объединения групп субъектов федерации (кооперация по горизонтали), так и особые федерально-провинциальные органы, которые имеют совещательный характер и задача которых заключается в сглаживании трений между центром и регионами, поиски компромиссов.

Несмотря на совещательный статус, авторитет принимаемых этими органами рекомендаций может быть очень высоким. Примером таких органов являются совещания премьер-министров федерации и провинций (или штатов) в Австралии, Канаде, Индии. В Германии, где, как считают, кооперативный федерализм получил наиболее полное развитие, крайне популярны конференции, рабочие встречи, совещания министров федерации и земель, ведающих однопорядковыми вопросами.

Федерализм как процесс Федерация не представляет собой раз и навсегда застывшую институциональную форму, напротив, одно из коренных преимуществ этой сложной по сравнению с унитарным порядком формы государственного устройства как раз и заключается в ее адаптивности, способности быстро и гибко реагировать на новые внутренние и внешние вызовы — со стороны национализма, глобализации, развития новых форм самоуправления и пр. Федерация находится в постоянных поисках баланса между центробежными и центростремительными тенденциями.

Прекрасной иллюстрацией подвижности даже традиционных федераций является развивающаяся ныне в США «революция деволюции», направленная на сокращение роли национального правительства и расширение властных полномочий штатов и местных сообществ.

Социальные реформы 1996 года стали первым крупным шагом в этом направлении, сегодня подобные изменения происходят в таких сферах как экология, транспорт, политика в области образования. «Революция», возможно, не решит все свои задачи, однако это движение уже изменяет кон туры политического дискурса в США.

Активная общественная дискуссия по изменению системы федерализма развивается в настоящее время в Германии. Противники «кооперативного федерализма» полагают, что эта концепция с ее мощным финансовым выравниванием между землями и акцентом на выравнивание жизненных условий по всей территории страны исчерпала себя и не дает стимулов для развития развитым, экономически мощным землям. Такие федеральные земли, как Бавария и Баден-Вюртемберг, выступают за концепцию «конкурентного федерализма», который поощрял бы не иждивенческие настроения более бедных восточных земель, но позитивную конкуренцию между субъектами германской федерации.

Классификации федераций Современные федерации можно группировать по ряду дифференцирующих признаков.



Pages:   || 2 | 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.