авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

«ВВЕДЕНИЕ С начала 80-х годов в Западной Европе и Северной Америке начинают активно развиваться глубокие и разносторонние региональные исследования. Оказалось, что ...»

-- [ Страница 2 ] --

Так, выделяют договорные и конституционные федерации. Если федерация формируется «снизу вверх», на основе соглашения между входящими в нее регионами, то такую федерацию можно назвать договорной. К этому типу федераций относятся США, Швейцария, Танзания. Как правило, в договорных федерациях субъекты отличаются более высоким уровнем политической автономии. Федерации, формирующиеся при сильном влиянии центральных властей, на основе конституции, называют конституционными;

к этой группе относятся Германия, Индия, Пакистан, Мексика. Различия между договорными и конституционными федерациями в значительной мере условны. Так, в Бельгии федерация была окончательно утверждена внесением соответствующей поправки в Конституцию в 1993 г., однако этому итогу предшествовали напряженные переговоры (и договоренности) между сообществами, длившиеся около двух десятилетий. К тому же элементы договорного процесса и конституционного урегулирования могут развиваться параллельно.

Различают федерации симметричные и асимметричные. Симметричная федерация означает однородность и равноправие составляющих федерацию субъектов, обычно симметричные федерации возникают «снизу», на основе союза государств. Асимметрия может приобретать в федерациях различные формы: наряду с субъектами федерации могут присутствовать другие территориальные образования (примеры: провинции и территории в Канаде, штаты и ассоциированное государство — Пуэрто-Рико — в США) или же федерация включает только субъекты, однако они имеют разные статусы и пользуются разными правами (пример: Российская Федерация). В некоторых федерациях имеются федеральные владения, как правило, это небольшие прибрежные территории или острова без стабильного населения. Иногда в федерациях элементами особого статуса пользуются резервации для коренного населения (они находятся в составе штатов, но их положение регулируется федеральным законодательством). Такие резервации есть в США, Австралии.

Каждая симметричная и асимметричная федерация имеет свои достоинства и недостатки. В принципе можно говорить о том, что симметричная федерация более стабильна, в ней отсутствует борьба за выравнивание статусов субъектов. Однако асимметрия может как раз представлять собой адекватный ответ на объективно существующие различия между субъектами, она опирается на социально-экономические, исторические, культурные, этнические и иные различия между территориями государства. В случае серьезных различий искусственное выравнивание может принести только вред, способствовать территориальной дезинтеграции государства. К тому же само разграничение симметричных/асимметричных федераций является достаточно спорным, идеально симметричных федераций нет, поскольку даже конституционно симметричная федерация имеет ту или иную «скрытую асимметрию». Наибо лее часто она проявляется в неодинаковом представительстве регионов в верхней палате парламента (пример: представительство Федеральных земель ФРГ в бундесрате).

Еще одним дифференцирующим признаком является подход к выделению субъектов федерации — территориальный, не предполагающий учета этнического фактора, или национально-территориальный, когда границы субъектов федерации совпадают с границами расселения этносов. Оба эти подхода не стоит абсолютизировать, каждый может продуктивно использоваться с учетом конкретной ситуации. Следует, однако, указать, что территориальный подход может вызывать излишнюю централизацию, игнорирование коллективных прав компактно проживающих этнических общностей. С другой стороны, акцентирование этнического фактора, попытка решить национальный вопрос посредством федеративного выбора может подорвать единство федерации, приводя к мощной политизации этничности. Поэтому в многоплеменной нигерийской федерации национально-террито риальный принцип был использован «наоборот», он был учтен для того, чтобы отвергнуть строительство федерации по племенному подходу («каждому племени — свой субъект федерации»). Напротив, тридцать штатов Нигерии были созданы таким образом, чтобы «растворить» племена по разным штатам, раздробить этносы с тем, чтобы ни в одном штате не доминировало бы какое-либо племя. Тем самым создавались условия для формирования единой нигерийской нации. В этих же целях даже столица была перенесена на «чистое» место, свободное от межплеменных распрей. Схожий подход использован, как ни странно, в Швейцарии, где административные границы между субъектами федерации (кантонами) не совпадают с границами расселения языковых общностей.

Дифференцирующим федерации признаком является и подход к формированию второй (верхней) палаты парламента, которая выражает специфические интересы субъектов федерации (такой палаты нет в Танзании, Венесуэле, на Коморских островах, в ОАЭ). Выделим основные способы формирования вторых палат.

1. Депутаты избираются прямым голосованием населения со ответствующих субъектов федерации. Так, в США сенаторы избираются прямым голосованием с 1913 г., по два сенатора от каждого штата (независимо от численности населения) сроком на шесть лет. В Швейцарии в совет кантонов избирается по два представителя от каждого кантона на четыре года. В Бразилии сенат избирается на 8 лет — от каждого штата и федерального округа по три сенатора и одновременно по два их заместителя.

2. Депутаты второй палаты избираются на выборах, которые проводятся в легислатурах субъектов федерации. Так, в Австрии Федеральный совет формируется парламентами земель исходя из принципа пропорционального представительства в зависимости от численности населения земли (земля с наибольшей численностью населения имеет 12 мест, однако каждая земля должна иметь не менее трех представителей).

3. Депутаты второй палаты не избираются, но назначаются — правительствами субъектов федерации, федеральным правитель ством или главой государства. Так, в Германии 68 членов бундесрата назначаются правительствами земель исходя из численности населения земли и имеют не менее трех и не более шести предста вителей (отметим, что, согласно разъяснению Конституционного суда, бундесрат не является палатой парламента, поскольку не из бирается посредством прямых выборов. Бундесрат является феде ральным законодательным органом, который действует совместно с нижней палатой германского парламента — бундестагом). В Канаде сенат формируется генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра: десять провинций разбиты на четыре группы, каждая из которых имеет по 24 сенатора (маленькие провинции имеют от четырех до десяти сенаторов, наиболее крупные — Онтарио и Квебек — по 24 каждая). Территории имеют в сенате по одному представителю.

4. В федеративном государстве может действовать более сложная — смешанная — система, при которой часть членов «палаты регионов» могут избираться населением, а другая часть — изби раться парламентами субъектов или назначаться органами государственной власти. Так, сложная система действует в Королевстве Бельгии:

40 членов сената избираются населением регионов на основе пропорционального представительства (25 — от Фландрии и фламандского населения Большого Брюсселя, 15 — от Валлонии и франкоязычного населения Большого Брюсселя), 21 избирается коммунальными советами, 10 кооптируются избранными сенаторами (шесть от Фландрии и четыре от Валлонии). Помимо этого, в состав сената входят сенаторы по праву — дети или родственники королевской семьи). В Индии большая часть Совета штатов изби рается законодательными собраниями штатов и союзных территорий, а 12 членов Совета назначаются президентом из лиц, имеющих особые заслуги. Интересно, что представительство в Совете штатов не пропорционально населению штатов — штаты имеют в Совете от 1 до 34 представителей.

Различными способами реализуется в федеративных государствах размежевание предметов ведения федерации и ее субъектов, в целом эти способы могут быть сведены к пяти основным вариантам.

1. Конституция устанавливает исключительную компетенцию Федерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов (примеры: Танзания, бывшие Югославия и Чехословакия). Такой подход к размежеванию компетенций чреват бесконтрольным расширением компетенций федерации, поскольку исключительная компетенция субъектов федерации не определена.

2. Конституция устанавливает исключительную компетенцию субъектов федерации (это обычно вопросы культуры, образования и т.д.), сферу, в которую федерация не может вмешиваться. Это редкий способ размежевания компетенций, в настоящее время он не используется.

3. Конституция устанавливает две сферы компетенций — федерации и ее субъектов (примеры: Швейцария, Канада, Аргентина и др.). Конституция может давать перечень компетенций, однако иногда четко перечислены только компетенции федерации, а компетенции субъектов охарактеризованы в «негативном плане» — сказано, какие меры федерация не вправе применять по отношению к субъектам. Так формулирует соответствующие положения Конституция США.

4. В Конституции могут быть указаны три сферы компетенции: федерации, субъектов федерации и сфера совместной (совпадающей, конкурирующей) компетенции. Так, среди конституций федеративных государств наиболее подробный перечень содержится в Конституции Индии 1950 г., где названо 97 вопросов, относящихся к ведению федерации, 47 вопросов совпадаю щей компетенции и 66 вопросов ведения штатов. В Германии в Основном законе, помимо сфер исключительной компетенции федерации и федеральных земель, перечислены сферы конкури рующей компетенции. Это означает, что федеральная земля правомочна принимать законы в этой сфере лишь до тех пор, пока эта сфера не «покрыта» законами федерации, после чего все принятые ранее на земельном уровне законы в этой сфере автоматически упраздняются.

5. Конституция дает перечень только двух сфер компетенций: федеральной и совместной (примеры:

Пакистан, Нигерия).

Федерализм не является «самоподдерживающимся» порядком — для сохранения и развития он нуждается в рамочных условиях. Крайне важным фактором, определяющим стабильность федеративного устройства, прочная партийная система.

является В стабильных федерациях действуют т.н. «интегрированные партии», в рамках которых политики одного уровня состоят в постоянных институциональных отношениях с политиками других уровней. Так, в США особенности истории становления и развития политической системы способствовали становлению интегрированных партий, растущих снизу. При этом особую роль здесь сыграло самое широкое использование выборов при замещении должностей. Однако добиться подобного смогли не только американцы. В Германии после окончания войны политические партии восстанавливались или создавались снизу, и лишь затем формировались общефедеральные организации, тем самым местные организации заполняли политический вакуум, существующий на федеральном уровне. В настоящее время списки партий формируются не на федеральном, но на земельном уровне.

Иная ситуация сложилась в Канаде, где подобную систему по строить не удалось. Это связано с особенностями формирования канадской федерации. Так, в 30-е г. XX в. главным институцио нальным конфликтом внутри федерации был конфликт между наиболее мощными провинциями — «тяжеловесами» (Квебеком и Онтарио) и западными провинциями, которые присоединились к федерации на особых условиях. Фактически до 30-х г. они не имели возможности распоряжаться своими природными ресурсами. В конце 20-х г. западные провинции начали поднимать вопрос о равном статусе. Однако обе федеральные партии — либералы и консерваторы — были в первую очередь заинтересованы в поддержке Квебека и Онтарио (хотя их организации в западных провинциях не были согласны с позицией федерального партийного руководства). В итоге в ответ на конфликт стали формироваться новые партии, разрушающие интегрированную систему (Партия социального кредита в провинции Альберта и Национальный союз в Квебеке).

Затем появились партии, участвующие только в выборах на федеральном уровне, например, Партия реформ. Таким образом, связь между партийной политикой федерального и провинциального уровней оказалась прерванной.

Иными словами, столкнувшись с проблемой недостаточного представительства, восточные провинции поставили под сомнение институциональные основы канадской федерации, однако обсуждать эти вопросы в прежних институциональных рамках было невозможно, поэтому они и приступили к созданию новых партий.

Единство партийной системы было нарушено, исчез основной источник стабильности федеративного государства — наличие интегрированных партий.

Как соотносятся между собой федерализм как форма государ ственного устройства и демократический политический режим?

Среди специалистов нет единодушия по этому вопросу. Основная идея доминирующего до недавнего времени подхода заключалась в том, что, создавая собственную дополнительную систему «сдержек и противовесов» — вертикальную, федерализм поддерживает и укрепляет демократический порядок (по Т. Джефферсону, «фе дерализм есть территориальная форма демократии»). Иными сло вами, федерация должна создавать больше условий для демокра тического и меньше — для авторитарного политического режима.

«Федералистская революция» развивается параллельно с демокра тизацией;

готовность общества и государства к реализации феде ративных подходов можно считать индикатором его демократической зрелости. И наоборот, государства, несостоявшиеся как демократии, не в силах реализовать федеративные проекты.

Практика, однако, свидетельствует о том, что политический режим федеративных государств может быть различным, он может характеризоваться различными уровнями демократии и свободы. Таким образом, федеративное государственное устройство создает условия для большей демократии, свободы, политического участия, однако сами по себе эти условия не могут полностью определять необходимость демократического режима. Уильям Райкер в свое время писал о том, что «местное самоуправление и личная свобода могут сосуществовать с высоко централизованным унитарным правлением в Великобритании, а диктатура Варгаса в Бразилии может сосуществовать с федерализмом».

Сравнение демократических политических систем показывает, что федеративные государства в принципе не отличаются большим уровнем демократичности по сравнению с государствами унитарными. Однако в тех случаях, когда страны имеют глубокие этнические, культурные или социально-экономические различия между территориями, федеративное устройство будет являться более демократическим.

Последние десятилетия выявили новые тенденции и закономерности и развитии федерализма:

- расширение применения федеративной формы государственного устройства;

- формирование федеративного государственного устройства с заранее заданными свойствами, отвечающими определенным целям (пример новой бельгийской федерации);

- параллельное развитие процессов децентрализации и централизации;

- отход от оценки асимметричности федерации как некоей патологии в федеративном порядке, сознательное использование принципа асимметричности для ускоренного развития составных частей федерации и более точного учета местных и региональных особенностей, интересов, потенциалов;

- рост разнообразия форм, в особенности неформальных, взаимоотношений федерации и ее субъектов.

Особое значение федеративный принцип приобретает с развитием процессов глобализации. Государства, имеющие федеративный порядок организации власти, который предусматривает существенный уровень политической автономии и самоуправления для различных территорий и групп, имеет более широкий спектр возможностей адаптации к процессам глобализации, нежели «жестко» иерархически организованное унитарное государство.

Меняется подход к изучению федерализма. В этой сфере для политической науки ключевыми становятся не изучение «классических»

федераций, но усиленное внимание к национальным федеративным системам, которые можно определить как «незрелые» федерации (не обладающие всеми признаками федеративной государственности), а также к применению принципа федерализма на наднациональном уровне.

Контрольные вопросы 1. Дайте определение федерализму как политическому принципу.

2.Как соотносятся понятия «федерализм» и «федерация»?

3.Каковы структурные характеристики федераций?

4.Объясните суть концепций дуального и кооперативного федерализма.

5.Каковы дифференцирующие признаки при классификации федераций?

6.Перечислите подходы к формированию верхних палат в раз личных федерациях.

7.Объясните роль партийной системы с точки зрения стабильности федеративного устройства.

8.Как соотносятся федеративная форма государственного устройства и демократический политический режим?

9.Каковы новейшие тенденции в развитии федерализма?

Тема:

ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВ-НАЦИЙ: ТЕРРИТОРИАЛЬНО ПОЛИТИЧЕСКИЕ СТРАТЕГИИ И РОЛЬ РЕГИОНОВ Государство-нация — продукт длительного исторического развития, однако логика, мотивы и факторы интеграции территорий в Европе, Северной Америке и России были весьма различны, порой полярны. Пути превращения «территорий» в «регионы» государства невозможно понять без анализа процессов и территориальных стратегий формирования национальных государств. Таким образом, цель данной главы состоит в сравнении особенностей территориального строительства ряда государств, показе влияния исторических условий формирования национальных государств на современное положение и политическую роль субнациональных территориальных единиц (регионов).

Интересные результаты дает сравнительный анализ формирования территориально-политических структур национальных государств — Франции, Италии и Германии, поиск источников сходства и различия в территориальном развитии трех политических систем. При анализе использована «концептуальная карта Европы», вернее, карты, разработанные Стайном Рокканом, «раз вернутые» в аспекте территориального строительства. Роккан разработал собственную типологию условий формирования государств и наций в Европе. Выделим следующие группы факторов, определивших характер территориально-политических стратегий государств в Западной Европе.

1. География / границы Францию называют «скороспелой» нацией именно в силу естественности ее природных границ. Для формирования единой Франции проблема границ никогда не была центральной: почти все границы появились «по факту» и были общепризнанны. Так, для Видаля де ла Блаша легитимность французской нации базировалась именно на спонтанном слиянии, сплаве, генерируемом «гением места», пространством. В отношении границ определен вопрос и с Италией, занимающей Апеннинский полуостров. В отличие от Франции и Италии для Германии центральной проблемой было оконтуривание страны, ответ на вопрос, где кончается Германия. Проблема границ была одной из важных причин запаздывания территориального строительства в Германии.

2. Структура расселения, роль городов, принадлежность к «городскому поясу»

Европы, транспортные сети В Европе центром и средоточием общественной жизни выступает город, «навязавший», по выражению Фернана Броделя, свое превосходство окружающей сельской местности;

решающее значение имела конкуренция городов. Города стали «позвоночным столбом» европейского капитализма.

Уже с конца XIII в. столбовой дорогой европейской цивилизации становится германский перешеек, вдоль которого выстроились мощные города — Генуя, Милан, Флоренция, Венеция на юге;

в срединной зоне — Аугсбург, Страсбург, Нюрнберг, Франкфурт, Кельн;

на севере — Гамбург, Любек, Бремен, Брюгге, Антверпен1. Это та зона, которую Роккан называет «городским поясом», принадлежность к которому оказала едва ли не решающее влияние на сроки и условия формирования национальных государств. Если территория Франции лежала хотя и близко, но все же по большей части вне «городского пояса», то города Италии и Германии формировали самое его ядро. В этих случаях именно россыпь мощных политически автономных городов стала одним из важнейших препятствий для политического объединения страны, сделав Италию и Германию «запоздалыми нациями». Так, «алфавит и город определили судьбу Европы»2.

Сама полицентричность «городского пояса», дисперсная система расселения препятствовала появлению крупных территориальных систем.

В Италии и Германии интересы городов (в Германии еще и территориальных княжеств) как центров богатства вступили в противоречие с интересами национальных государств как носителей политической воли.

Города-государства не смогли отстоять свою политическую целостность в системе «больших держав». Франция находилась несколько в стороне от этого процесса.

Крайне важным является вопрос о поли- или моноцентричной структуре расселения. Во Франции велика была роль центрального места: Париж, «центр центра», — центр богатства совпадал с центром политического могущества. Энергия страны была сосредоточена в одном мощном центре. Германию же до сих пор называют страной без центра, столичному городу (Берлину) приходилось постоянно конкурировать с крупными, сопоставимыми по политическому весу центрами запада, севера и юга страны. Еще более интересна ситуация в Италии, где столичный («спящий») регион — Рим — последним вошел в состав объединенного государства.

Национальное единство строилось вокруг системы главных дорог.

Здесь тоже заметны различия между Францией, с одной стороны, и Италией и Германией — с другой. Во Франции существовала обширная дорожная сеть, которая получила почти сенсационное, по выражению Броделя, развитие в XVIII столетии. Учитывая размеры страны, очевидно, что для ее единства успехи транспорта были решающими3. Транспортная система имела радиальную структуру. В Германии и Италии в силу меридианаль-ной расположенности городских центров, транспортные сети также носили по преимуществу меридианальный характер.

3. Язык, этнос и территория По мнению Роккана, «язык — это судьба»: существует более тесная и важная связь между языком и территорией, нежели между территорией и религией. Все три государства — Францию, Италию и Германию — Роккан определяет как лингвистически унитарные системы с ранней консолидацией территориального языка. Однако далее пути расходятся: если во Франции консолидация происходила на основе усвоения диалекта центрального места при подавлении периферийных этнических диалектов, то в Италии и Германии консолидация шла из множественных лингвистических центров, заселенных, однако, этнически гомогенным населением.

4. Религия и территория Здесь существенное значение имеют два обстоятельства: рели гиозная гомогенность или гетерогенность страны и удаленность на север от Рима. С точки зрения территориального строительства, как в Италии, так и во Франции, странах конфессионально гомогенных или почти гомогенных, большую роль сыграла Католическая Церковь, однако роль эта была различна. Во Франции роль церкви следует оценивать «от противного»: «разрыв» с Римом в смысле отказа от его помощи в деле объединения страны выступил фактором, ускорившим этот процесс.

Роккан пишет о том, что разрыв с Римом означал «национализацию» — поворот от католической церкви и латыни и территориальному «оконтуриванию» религии и письменной культуры. Франции удалось установить систему четких границ церковной власти, ее институты не были интегрированы в государственную машину, так что роль французской бюрократии для централизации государства многократно превышала роль церковных институтов.

Италия совершить такой поворот не могла;

напротив, выраженное влияние Католической Церкви на национальное освобождение и объединение сказалось скорее в торможении этого процесса. В религиозно гетерогенной Германии особую, неоднозначную роль сыграла Реформация. С одной стороны, она породила раскол между преимущественно католическим югом и преимущественно протестантским севером, с другой — способствовала объединению страны через появление общего языкового стандарта.

5. Отношения «центр — периферия»

Процесс политического территориального строительства начинался во всех трех государствах с возвышения центральных при вилегированных регионов. Во Франции это Иль-де-Франс (домен Капетингов), позже в Германии и Италии — Бранденбург (Пруссия) и Пьемонт. Тем не менее отношения центра и периферии складывались совершенно по-разному. Так, во Франции мощному централизующему парижскому началу удалось подавить, но не интегрировать периферию:

сильные этнические меньшинства оставались в Бретани, Эльзасе, на Корсике, по испанской границе. В Германии, напротив, объединительные импульсы шли с восточной периферии на более развитые и урбанизированные западные территории, хотя, по сути, не наблюдалось принципиальных, существенных различий между центральными и периферийными зонами, даже столичный регион располагался на более периферийной территории. В Италии периферией выступал юг, при этом периферией мощной, развивающейся не просто более медленными темпами, но согласно принципиально иной логике, так что центральным регионам фактически не удалось не только интегрировать периферию, но даже и подавить ее.

6. Внешние условия Роль внешних сил и их значение для государственного терри ториального строительства коренным образом отличается во всех трех государствах. Во Франции эта роль относительно невелика: каркас национального государства сложился рано, вся «объединительная энергия» концентрировалась в собственных территориальных пределах.

Совершенно другую картину демонстрирует Италия, для объединения которой (как с точки зрения временных рамок, так и характера объединения) большую, а иногда и важнейшую, роль сыграли соседние государства - Франция и Австрия. Внутренних сил для объединения страны было явно недостаточно.

Промежуточное положение занимает Германия. Здесь, так же как в Италии, внешний фактор (отношения с Францией) на поверхности сыграл довольно существенную роль. Однако следует обратить внимание на два обстоятельства. Во-первых, по сравнению с Италией внешнее воздействие (прежде всего наполеоновское влияние) было если не ситуативным, то по крайней мере менее продолжительным. Во-вторых, внешнее влияние следует по-иному интерпретировать: если Италия искала за рубежом союзников, помощников в деле объединения страны, то Германия как бы «отталкивалась» от французского влияния, формировала собственную идентичность для создания противовеса внешним силам.

В таблице 1 представлены обобщенные результаты оценки влияния различных факторов на строительство национального единства.

Все три государства отличались исключительным региональным разнообразием, на которое «наложилось» национальное единство как надстроечный фактор (по Броделю, «это как бы сеть, наброшенная на несхожие друг с другом регионы»). Региональное разнообразие сохранилось до сих пор, однако в силу факторов, указанных выше, политически регионы имеют разный «вес». Необходимо обратить внимание на то, какие стратегии были выбраны, какое институциональное строительство они предполагали.

Так, во Франции вся энергия действующих из центрального места акторов была направлена на объединение, централизацию, строительство классического унитарного государства, которое, помимо прочего, облегчалась выдающимся местом Парижа на карте Франции и расположением Франции вне европейского «городского пояса».

Италия и Германия, формирующие ядро «городского пояса» и обладающие выраженной культурной гетерогенностью, могли бы выбрать в качестве стратегии объединения федерализацию (как указывает Роккан, и Пьемонт, и Пруссия наиболее успешные свои завоевания проводили внутри собственных стран). Основное отличие между Италией и Германией заключается в различном балансе между центральными и периферийными силами. В Италии выбор был сделан в пользу централизованного государства, что можно объяснить двумя обстоятельствами. Во-первых, федерализация была бы опасна с точки зрения контроля за мощной южной периферией. Во-вторых, тесные связи Италии и Франции предопределили то, что немедленно после объединения страны в Италии была введена французская административная система, элитные группы Пьемонта и Тосканы настаивали на введении централизованной системы управления (хотя культурная и политическая гетерогенность Италии не была подавлена и проявилась позже).

В Германии федерализация оказалась лучшей стратегией для объединения развитых западных и южных территорий с восточной периферией — Пруссией.

Таким образом, в Германии мы имеем дело с федеративной структурой при этнической гомогенности населения. Во Франции унитарную структуру при этнической гетерогенности «по краям»

нации. Переходное положение занимает Италия: гетерогенное население при полуунитарных институциональных структурах.

Таблица Основные условия/факторы формирования некоторых государств-наций в Западной Европе Условия/факторы Франция Италия Германия Границы явные явные неопределенные Принадлежность по преимуществу вне его формирует ядро формирует ядро городских центров к «городскому поясу»

Роль и велики Относительно Относительно относительный «вес» невелики невелики центрального места Моно- Поли Структура Поли центрическая центрическая расселения центрическая Транспортная сеть радиальная меридианальная меридианальная (по преимуществу) Этнический Относительно Относительно Относительно состав/язык гетерогенный гомогенный гомогенный Роль Католической Относительно неоднозначна тормоздля Церкви невелика объединения Отношения центр — подавление, Сосуществование Отсутствие периферия но не интеграция (развитие выраженной по разным периферии траекториям) Направление из одного развитого из более развитых от периферии объединения центров к более развитым центра территориям Роль внешних сил Относительно Относительно Относительно (экстерналий) невелика велика велика («помощники») («противовес») Европейские традиции территориально-политического строительства, естественно, не ограничиваются примерами государств, Швейцарии Нидерландах проанализированными выше. Так, в и сформировались развитые и сбалансированные городские структуры;

именно в этих двух европейских политиях консоциативныи элемент в государственном строительстве был выражен наиболее сильно7. Эти модели были основаны на городских лигах, представлявших собой контрактные организации открытого типа, созданные для защиты торговых привилегий и контроля за рынками. Важнейшие города к северу от Альп создали оборонительную лигу против внешних угроз и постепенно выстроили швейцарскую конфедерацию. Примечательно, что подобные лиги складывались и на других территориях: Ломбардская, Бургундская, Эльзасская, Швабская лиги, лиги вдоль Рейна, по побережьям Балтийского и Северного морей, однако им не удалось сформировать суверенные территориальные образования. Следующим успешным примером конфедерации стали Соединенные провинции. Таким образом, территориальная консолидация в этих двух случаях основывалась на принципе консоциации, становлении и развитии полицентрических, децентрализованных федераций. Эти политии представляли собой выраженный контраст унитарным государствам-нациям, практикуя, в частности, принцип добровольности объединения и религиозную толерантность.

Ни Швейцария, ни Нидерланды не имели в своих территориальных структурах единого сильного центра;

их территориальные структуры представляли собой сети городов с удачным экономико-географическим положением, объединенные идеей защиты своих торговых привилегий.

Швейцарская конфедерация и Соединенные провинции занимали ключевое положение в системе торговых путей: швейцарцы контролировали важнейшие переходы через Альпы, а голландцы — эстуарий Рейна.

Оформившаяся строгая система государств-наций в Западной Европе не привела к исчезновению альтернативных государств-наций различных территориальных сообществ, которые в настоящее время выходят на авансцену европейской политики, укрепляя свое полити ческое значение и расширяя каналы доступа к национальному поли тическому процессу.

По-иному складывались стратегии территориально-политического строительства в Соединеных Штатах Америки и Канаде, где крайне важными оказались фактор метрополии и переселенческий характер этих наций.

Великое переселение европейцев в Северную Америку началось в первые годы XVII века. Первым постоянным английским поселением в Америке был основанный в 1607 году форт и поселок Джеймстаун в Виргинии. Первые колонии были самообеспечивающимися обществами со своими выходами к морю, каждая из них стала обособленным, самостоятельным организмом. Тем не менее многие проблемы выходили за рамки отдельных колоний и требовали совместного урегулирования.

Тринадцатью колониями, которые стали Соединенными Штатами, являлись: Нью-Хэмпшир, Массачусетс, Род-Айленд, Коннектикут, Нью Йорк, Нью-Джерси, Пенсильвания, Делавэр, Мэриленд, Виргиния, Северная и Южная Каролина, Джорджия. Географически колонии делились на Новую Англию, Среднеатлантические колонии и Южные колонии.

Далее началось продвижение поселений к западу — от берего вой равнины к предгорьям. Колонии росли в экономическом и культурном отношении и имели большой опыт самоуправления.

Колонисты рассматривали колонии скорее как республики или государства, слабо связанные с Лондоном. Они изначально жили по английским законам и порядкам — с законодательными ассамблеями, системой представительства и с признанными обычным правом гарантиями личных свобод. Однако законотворчество все больше приспосабливалось к американским условиям, все чаще происходили конфликты между избираемыми народом ассамблеями и губернаторами, назначаемыми королем. Колонистам часто удавалось лишать губернаторов возможности исполнять свои обязанности, ибо последние, как правило, получали средства на свое содержание только от ассамблей.

Препятствием для дальнейшего продвижения колонистов на запад стало французское господство: империя Франции в XVIII в.

простиралась от Квебека до Нового Орлеана на юге, тем самым Франция прижала британцев к узкой полосе между Аппалачами и Атлантическим океаном. За восемь лет войны Англии и Франции последняя лишилась Канады и верховьев Миссисипи, так что призрак французской империи в Америке исчез навсегда. Колонии требовали продвинуть границу поселений до реки Миссисипи.

Согласно Парижскому мирному договору 1783 г. 13 бывших колоний были признаны независимыми, свободными и суверенными штатами.

Великобритания признала за ними территорию, ограниченную на Западе рекой Миссисипи, на севере — Канадой, на юге — Флоридой.

В это же время на обширной территории к западу от побережья появлялись новые государственные образования — «пионеры» переваливали через Аппалачские горы и шли дальше на запад. Перед Соединенными Штатами встала проблема «империи» — необходимость установления порядка заселения новых земель и управления ими. Так, на Северо-Западной территории вводилось ограниченное самоуправление, регламентированное ордонансом 1787 г. Первоначально это был единый округ под управлением губернатора и судей, назначаемых конгрессом. Предусматривалось, однако, что когда число совершеннолетних мужчин, проживающих в округе, достигнет 5 тыс. человек, будет учрежден собственный законодательный орган. Помимо этого, в конгрессе округ представлял один представитель без права решающего голоса.

На Северо-Западной территории предусматривалось формирование 3— 5 штатов. Как только свободное население какого-либо из них достигало тыс. человек, ему разрешалось вступить в союз на тех же основаниях, что и «первоначальные» штаты. Тем самым проводилась новая политика колонизации, основанная на принципе равноправия, было признано, что колонизация есть лишь расширение национальных границ и колонии пользу ются не привилегиями, но равными с метрополией правами. Это положение ордонанса легло в основу американской политики в отношении общественных земель, на этих принципах происходило последовательное расширение американской территории до Тихого океана.

Развитие внутренней торговли сплачивало нацию. Строительство железных дорог помогало связать воедино различные районы быстро расширяющейся территории страны. На Востоке бурно росла промышленность, на Среднем Западе и Юге развивалось сельское хозяйство. Однако следует отметить, что процесс пополнения федерации новыми членами развивался достаточно сложно. Так, существовала серьезная оппозиция принятию новых членов в состав США.

Антифедералисты полагали, что республиканская форма правления несовместима с большой территорией;

демократия может успешно функционировать лишь в пределах относительно компактной территории.

Федералисты оспаривали эти аргументы, настаивая, что небольшой размер территории отнюдь не гарантирует внутриполитическую стабиль ность. Напротив, чем больше территория, тем больше возможностей избежать навязывания местному сообществу узких интересов той или иной фракции элиты. Однако даже те, кто высказывался за расширение территории США, часто были против предоставления «новичкам» того же статуса, что и штатам — основателям американской государственности. В качестве аргументов выдвигались соображения безопасности: включение новых штатов может ослабить безопасность государства, а издержки этого лягут как раз на восточные штаты. Тем не менее, в конечном итоге вопрос был решен в пользу присоединения новых штатов на принципе равноправия.

Наличие подвижной границы поселений на Западе (фронтира) оказывало огромное влияние на все американское общество. К 1800 г.

бассейны рек Миссисипи и Огайо стали великим пограничным регионом.

Отток населения на Запад привел к появлению новых границ. Вскоре после принятия в союз новых штатов сложилась политическая карта земель к востоку от Миссисипи. За пять лет появилось шесть штатов: в 1816 г. — Индиана, в 1817 г. — Миссисипи, в 1818 г. — Иллинойс, в 1819 г.

— Алабама, в 1820 г. — Мэн, в 1821 г. — Миссури. Первоначальная граница поселений имела своим «тылом» Европу, следующая — приатлантическое побережье, но население долины Миссисипи уже больше смотрело на Запад, а не на Восток.

В последней четверти XIX в. почти вся страна была поделена на штаты и территории. Заселение Запада значительно ускорилось благодаря Акту о гомстедах (гомстед — земельный участок для строительства фермы, при его получении уплачивалась пошлина в Ю долларов) 1862 г., согласно которому гражданам бесплатно раздавались участки земли в 64 гектара — при условии их занятия и обработки. К 1880 г. к частным владельцам перешло 22,4 млн га земли. К 1890 г. граница поселений практически исчезла.

Контуры Канадской конфедерации сложились в результате борьбы представителей двух великих держав — Англии и Франции. В колониальной политике Франции ХУ1-ХУШ в. четко прослеживаются два основных этапа — восходящий, продолжавшийся вплоть до начала XVIII века и соответствующий периоду подъема и расцвета французского абсолютизма, и нисходящий, соответствующий периоду нарастания кризиса Старого Порядка. Если в ходе первого этапа проводилась достаточно активная колониальная политика, хотя и не всегда последовательная, то на втором этапе наблюдался спад колониальной активности и чисто утилитарный подход к эксплуатации уже имевшихся колоний — XVIII век стал временем падения первой французской колониальной империи.

Отметим, что характер французской колониальной экспансии принципиально отличался от колониальной политики Англии. Так, масштабы территориальной экспансии англичан были невелики, они освоили лишь сравнительно небольшую полосу Атлантического побережья Северной Америки, однако по численности населения английские колонии многократно превосходили французские. В английских колониях интенсивно развивались буржуазные отношения, колонизация осуществлялась людьми, приехавшими в Америку в поисках религиозной и политической свободы. Проводилась весьма жесткая политика в отношении коренного индейского населения.

Французская колониальная империя имела совершенно иной характер: ее территория была огромна, а население ничтожно мало;

господствовали феодальные порядки. Французская колонизация носила четко выраженный государственный характер, большую роль в ней играла католическая церковь.

Основная роль в колонизации и освоении Канады принадлежало абсолютистскому государству, которое преследовало чисто политические цели, в то же время это государство никогда не придавало колонизации Канады первостепенного значения. Это объясняет специфическую структуру французской колониальной империи. На первом месте всегда стояла территориальная экспансия, в результате, благодаря усилиям горстки энтузиастов, французы смогли включить в состав своих владений половину североамериканского континента. Однако поскольку экспансия не была подкреплена экономическими интересами (даже пушной промысел, логика развития которого требовала постоянного включения новых территорий, не мог «переварить» всей этой территории), а поддержка французского правительства была совершенно недостаточной, империя была в значительной степени эфемерной.

В результате Новая Франция представляла собой небольшую переселенческую колонию в долине реки Св. Лаврентия, окруженную со всех сторон огромными малонаселенными пространствами, формально считавшимися французскими владениями, где были разбросаны отдельные французские форты, миссии и торговые фактории и где свободно кочевали индейские племена.

Первая половина XVIII века характеризовалась соперничеством Франции и Англии за утверждение своего господства в Северной Америке.

После образования в 1670 г. Компании Гудзонова залива Новая Франция оказалась зажатой между английскими владениями, соперничество с ними обострилось на почве торговой конкуренции.

В 1791 г. британский парламент одобрил проект закона о Канаде, который получил название Конституционного акта. Все оставшиеся английские колонии на континенте объявлялись единым владением под названием Британская Северная Америка во главе с генерал губернатором с резиденцией в Квебеке. С тех пор довольно часто применительно ко всей территории стало употребляться понятие «Канада». Бывшая колония Квебек делилась на две провинции: Верхнюю (английская) и Нижнюю (французская) Канаду. Британскую Северную Америку составляли Верхняя и Нижняя Канада, Новая Шотландия и Нью-Брансуик. Британская корона обладала огромным земельным фондом в Канаде.

В 1840 г. английский парламент принял Акт о Союзе, объединившим Верхнюю и Нижнюю Канаду в одну колонию под названием «провинция Канада».

Интересы хозяйственного развития Британской Северной Америки требовали более тесной связи ее территорий, устранения внутренних тарифных барьеров. Расширение и объединение внутреннего рынка обусловили формирования новой политической структуры на месте разобщенных колониальных провинций. Складывание союза колоний началось только в 50-х гг. XIX в. В 1862 г. межпровинциальная конференция в Квебеке приняла решение о введении свободы торговли готовыми промышленными изделиями. Продолжалось открытие новых земель и освоение североамериканского континента. Были открыты огромные территории вплоть до Тихого океана, однако поселенцев там почти не было. Чтобы предотвратить присоединение к США британских владений на Дальнем Западе, английское правительство в 1858 г.

выкупило у Компании Гудзонова залива остров Ванкувер и основало колонию Британская Колумбия. К этому времени государственная граница между Канадой и США по Орегонскому договору 1846 г. по 49-й параллели была доведена до тихоокеанского побережья. Вступление Британской Колумбии в 1871 г. в состав канадской федерации на правах провинции обозначило, наряду с южными, и дальние западные рубежи нового государства. В центре же континента лежало «мертвое пространство».

Федеративный союз в Канаде был оформлен по инициативе приатлантических провинций: в 1867 г. палата общин в Вестминстере приняла Акт о Британской Северной Америке. В единый федеративный доминион под британской короной объединились образованные из провинции Канада франкоязычный Квебек и англоязычный Онтарио, Новая Шотландия и Новый Брансуик. В 1870 г. Компания Гудзонова залива уступила доминиону Канада обширные территории — от Великих озер до Скалистых гор. На этой территории в том же году было образована провинция Манитоба, а позднее — Саскачеван и Альберта. В 1871 г. в Канаду вошла Британская Колумбия, в 1873 г. — остров Принца Эдуарда.

Это была полу суверенная, полуавтономная федерация бывших колониальных провинций. Образование доминиона в составе четырех провинций положило начало складыванию единого общеканадского государства, ядром которого явилась первоначальная территория доминиона, прежде всего провинции Онтарио и Квебек — ось территориальной структуры современной Канады.

Процесс заселения пошел крайне быстрыми темпами. Только за 10 лет, с 1872 по 1882 г., было роздано 42 тыс. гомстедов в провинции Манитоба и на территории будущих провинций Саскачеван и Альберта. Много земельных угодий было распределено также в провинциях Онтарио и Квебек.

Основное отличие европейской ситуации от североамериканской состоит в следующем: если в Европе территориальные сообщества (регионы) уже существовали и речь шла об их инкорпорации или объ единении, то в Северной Америке они создавались с нуля, появлялись по мере заселения территорий переселенцами и получили равные права в составе федераций.

История регионализма в США и Канаде фактически началась с создания новых наций. Осознание своей разности, оформление региональных интересов и региональных культур происходило в общенациональном контексте. В Западной Европе процессы развивались по-иному: не колониальные поселения, но могучие королевства и великие герцогства, вольные города и пфальцы — множество отдельных «дворов» существовало обособленно до появления единого государства и развития чувства общей национальной принадлежности.

Российская стратегия территориально-политического строительства — становление регионов Феодальное дробление Киевской Руси со второй половины XI в. привело к образованию на ее территории ряда крупных самостоятельных княжеств.

Преодолеть эту раздробленность удалось удельному Московскому княжеству, выделившемуся из Владимиро-Суздальского великого княжества. Ко времени разгрома великим князем всея Руси Дмитрием Ивановичем войска Золотой Орды (в 1380 г.) это княжество было самым крупным и сильным на Руси;

позже к нему были присоединены Новгород, Тверь, Псков и Рязань. Так на рубеже ХУ-ХУ1 в.

сложилось единое Русское государство.

Быстрое расширение территории государства на северо-восток в XVI—XVII в. было связано с походами русских землепроходцев. «Русские веками шли на Северо-Восток. Славянская волна катилась по Евразийскому континенту, пока не добралась до Америки... Каждая новая ступень (освоения) усугубляла ощущение Севера в российской истории и географии. Поморские земли, Урал, наконец, Сибирь...»

В историко-географическом контексте в российском пространстве можно выделить первичное русско-православное ядро, сложившееся в северных и северо-восточных землях Древней Руси к ХГУ-ХУ вв. и фронтиры освоения, наиболее важными из которых были — северный (восходящий к новгородской колонизации), восточный (за Волгу и Урал, в Сибирь) и южный (за Дикое поле, в Новороссию, на Степной Кавказ).

До XVII в. русские земли пользовались немалой автономией, единой системы административно-территориального деления не существовало;

земли (княжества) складывались на протяжении веков из системы вассальных владений. Новые территории были отвоеваны у Золотой Орды и ее наследников.

В результате княжества резко отличались по размерам территории и населения, имели причудливые, неудобные границы.

Важнейшая черта российской колонизации — центральная роль государства и его администрации в управлении, развитии и даже заселении нерусских территорий. Освоение, постоянное расширение территории империи — это ведущий региональный процесс России, что сближает ее с переселенческими странами (США, Канадой).

Россия — «территориально-протяженная» континентальная империя, сложносоставное государство, где метрополия господствует над периферией, между ними складываются отношения неравенства и субординации. Фактически имперское строительство России началось задолго до Петра I завоеваниями Казанского и Астраханского ханств (царств) Иваном Грозным. Важнейшим фактором легитимации империи выступала имперская идеология, основанная на риторике завоевания и божественного промысла. Отметим, что стратегия имперских элит по присоединению и дальнейшей инкорпорации территорий была в высшей степени разнообразной, единая система управления периферией отсутствовала, а методы зависели от местных особенностей.

Основы современного административно-территориального деления (АТД) в России были заложены Петром I, который упразднил прежние феодальные территориальные единицы. Целью реформы была централизация управления государством и концентрация власти в руках монарха. В 1708 г. были образованы восемь огромных генерал-губернаторств, в 1719 г. их число было увеличено до И, а сами они разделены на провинции (сначала 47, позже - 50).

Огромное влияние на становление российских регионов, особенно в европейской части страны, оказали реформы Екатерины II, растянувшиеся до 1785 г. В это время были разработаны и внедрены четкие критерии деления страны на губернии и уезды (так, численность населения губернии была установлена в пределах от 300 до 400 тыс. душ мужского пола). Таким образом, созданные еще в XVIII в. губернии просуществовали вплоть до преобразований после революции 1917 г. Более того, нынешние границы областей нередко следуют рубежам, начертанным более двухсот лет назад. 54% границ областей Центрального района повторяют губернские границы. Они устоялись в сознании местного населения. К 1785 г. в Российской империи насчитывалось наместничество (так поначалу назывались новые губернии), три губернии, одна область на правах наместничества. К 1796 г. число губерний возросло до 51.


Впоследствии екатерининская сетка АТД менялась в основном на периферии империи, и число губерний медленно увеличивалось.

В XIX в. территория империи продолжала почти непрерывно расширяться;

на новых территориях формировались административные регионы: губернии, края, генерал-губернаторства и наместничества, делившиеся на области;

при этом территориальная структура центральной части оставалась в целом стабильной.

К 1913 г. в Российской империи насчитывалось губерний, в том числе 49 — управляемых по Общему учреждению, 4 — сибирских, 10 — Царства Польского, 7 — кавказских, 8 — финляндских;

18 областей, из них 5 — кавказских, 3 — туркестанских, 5 — «степных», 4 — сибирских, Закаспийская область и Область Войска Донского;

один округ в составе Кавказского края и остров Сахалин;

а также четыре города, выделенные в градоначальства, — Петербург, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале. К началу XX в. основным недостатком системы административно-территориального деления России, по мнению некоторых отечественных исследователей, было игнорирование этнических рубежей.

Так, компактный регион расселения татар на Средней Волге был разделен на пять губерний. Политические партии того времени предлагали различные варианты решения территориального вопроса, однако поступательное развитие событий было прервано Октябрьской революцией 1917 года.

Первые десятилетия советской власти стали периодом почти непрерывных экспериментов с территориальной структурой — это было время чередования волн укрупнения и нового дробления ре гионов.

1917—1924 гг. Образование большинства национально-государ ственных образований;

слияния и новые разукрупнения созданных республик.

1924—1930 гг. Попытка создания крупных краев на основе эко номических районов (так, на Урале из пяти прежних губерний была образована Уральская область). В 1929 г. постановлением ВЦИК все остававшиеся к тому времени губернии были ликвиди рованы и преобразованы в края и области. Всего на территориях с относительно однородным русским населением было создано шесть крупных областей, а на территориях с компактным прожи ванием национальных меньшинств — семь краев, подразделяв шихся на АССР, автономные области и области.

1930—1941 гг. Разукрупнение краев, образование большей час ти ныне существующих российских областей. Конституция 1936 г.

предусматривала в РСФСР 17 АССР, она упразднила в РСФСР семь краев, вместо которых было создано много областей.

1941—1958 гг. Ликвидация части национально-государствен ных образований (например, Чечено-Ингушской АССР), связанная с депортацией титульного населения, или изменение их границ. (В 1957 г. репрессированные народы были реабилитированы, однако территориальная реабилитация была не полной — не была восстановлена государственность немцев Поволжья и крымских татар.) Разворачивается новый процесс разукрупнения областей. В 1943—1944 гг. в РСФСР было создано 14 новых областей. На Дальнем Востоке была создана Магаданская область, которой передали Чукотский АО, а Амурская область была выведена из состава Хабаровского края. В 1954 г. было образовано пять об ластей, три из которых оказались нежизнеспособными и были \ ликвидированы. В 1956 г. была образована Камчатская область с Корякским АО. После этого территориальная структура в целом стабилизировалась. Незадолго до распада СССР, в 1990 г., большинство автономных образований в одностороннем порядке повысило свой статус.

Таким образом, можно выделить следующие особенности российского территориально-политического строительства.

1. Освоение и захваты огромных и разнообразных пространств:

Россия с одной стороны граничила с цивилизацией, а с другой — с бесконечностью.

2. Изначальное разнообразие статусов регионов/территорий (не было принципа равноправия как в США!) — гибкость системы АТД: учет этнических и культурных особенностей населения, географического положения и т.д. Система АТД в России отличалась гибкостью, но при этом крайней сложностью и запутанностью.

3. Постоянные эксперименты с сеткой АТД в советский период: волны укрупнения и дробления регионов.

4. Сочетание в российской территориальной структуре «старых» (национальные образования, регионы европейской части страны) и «молодых» регионов, образованных в советский период в 40-50-е годы.

Таким образом, в Западной Европе становление регионов происходило, как правило, до образования единого государства-нации, в Соединенных Штатах Америки и Канаде — одновременно или почти одновременно с оформлением наций (за исключением восточных штатов — основателей федерации), в России — зачастую после колонизации и многочисленных перекроек системы территориального деления в советское время (за исключением европейской части страны).

Контрольные вопросы 1. Каковы основные факторы формирования государств наций — Франции, Германии, Италии — с точки зрения их территориально-политического строительства?

2. Объясните характер территориального строительства в Швейцарии и Нидерландах.

3. Каковы основные этапы территориального строительства американской и канадской федераций?

4. Кем и когда были заложены основы современного административно-территориального деления в России? В чем это проявилось?

5. Обозначьте «волны» укрупнения и дробления регионов в период советской власти.

6. Каковы основные отличия становления регионов в странах Западной Европы, США и Канаде, Российской Федерации?

Тема РЕГИОНАЛИЗМ И МОДЕЛИ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ В СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ Политический регионализм понимается иногда как серия сделок, как результат политического торга между региональными и национальными элитами. Однако современный регионализм — феномен гораздо более глубокий и выступает как политический торг лишь на поверхности. Регионализм есть специфический образ действий, особая стратегия, базирующаяся на консенсусе внутри региона и направленная на создание в нем более сильных и эффективных политических и административных структур с целью ускоренного развития региона. Как показывает опыт многих стран Европейского Союза, регионализм в настоящее время утрачивает свои прежние, преимущественно провинциалистские ори ентации, основанные на противостоянии центру, а новые сторонники регионализма рекрутируются в более образованных слоях населения. Одним из наиболее принципиальных вопросов для развития «позитивного»

регионализма является оформление сильной региональной идентичности.

Регионализм универсален и географичек. Он нейтрален по отношению к проблеме единства и интеграции страны, ее вектор задают по преимуществу другие условия: история, уровень развития, политическая культура, организация управления в регионах и пр.

Составными элементами регионализма выступают:

- региональное самосознание, региональная идентичность;

- их воплощение в общественно-политические феномены - единичные, частные или массовые, более или менее радикальные;

- его результаты в виде регионализации: признание ее полноправной формой самоорганизации общества, перераспределение власти между центральным и региональным уровнями в пользу последнего.

Например, в Бельгии регионализм был следствием конституи-рования этой страны в 1993 году как федерации.

Таким образом, регионализм можно трактовать как основу для федеративных отношений, а федерализм — как политико-правовое оформление регионализма.

Федерализма без регионализма быть не может, но регионализм может существовать как самодостаточное явление и без федеративных отношений.

С точки зрения выдвигаемых регионами требований выделим следующие виды регионализма:

- культурный регионализм — требования культурной автономии (религия, сохранение местных этнических традиций, преподавание на родном языке и пр.);

- экономический регионализм — артикуляция экономических интересов (тарифы, налоги, торговля, возможность прямых международных связей и пр.);

- политический регионализм — политические лозунги, направленные на сдвиги в существующей системе распределения компетенций и полномочий.

Все эти три вида регионализма тесно связаны и могут трансформироваться один в другой.

Ряд исследователей ставит проблему «аутентичного»

(подлинного) и «неаутентичного» политического регионализма. По их мнению, регионализм является аутентичным в том случае, если его можно определить как «национальный»;

именно такова ситуация в Шотландии, Бельгии, на Корсике, в Эльзасе. Пример «неаутентичного»

регионализма дают, в частности, Уэльс, бретонские и франко баскские политические движения. В случаях «неаутентичного»

регионализма речь идет не о политической мобилизации населения, но скорее о слабо востребованной, маргинальной идеологии интеллектуалов.

Регионализация — это процесс перераспределения полномочий между центром и регионами в пользу последних и учет интересов и нужд регионов в политике, управлении, планировании. Необходимо отличать регионализацию от регионализма: если регионализм предполагает существование стратегии региональных элит, направленной на такое перераспределение, то регионализация описывает и анализирует реальный процесс перераспределения. Иными словами, регионализм необязательно ведет к регионализации.

Регионализм и регионализация — это антонимы централизма, централизации, унификации, но не синонимы сепаратизма и дезинтеграции4.

В современных обществах регионализацию можно рассматривать как естественный результат общего процесса кризиса государства нации, что выражается в диффузии власти:

она «перетекает» вниз — к регионам, местным сообществам, институтам гражданского общества. Общие причины регионализации заключаются в стремлении сделать власть более эффективной, а также переложить на региональные власти часть ответственности за принимаемые решения, удовлетворить стремление тех или иных слоев общества к самоуправлению.


Преимуществами регионализации с точки зрения поддержки демократического процесса выступают:

- расширение возможностей для регионального эксперимента, а это важный аспект процесса реформирования общества;

- существенный объем полномочий регионов позволяет им дистанцироваться от центра при необходимости;

- политический регионализм способствует сокращению дистанции между региональной политической элитой и рядовыми гражданами и тем самым дает последним дополнительные каналы для участия в политической жизни.

В качестве основных причин регионализации и децентрализации государств-наций в Европейском Союзе можно выделить следующие:

- регионализация/децентрализация как попытка модернизации политических систем, которая всегда опирается на особые национальные традиции;

попытка предоставить регионам более широкое поле для маневра, то есть самостоятельного роста, внутреннего развития и привлечения внешних ресурсов перед лицом глобализации;

- как попытка выживания современных государств наций в силу усложнения социальных, экономических и экологических проблем, требующих иного подхода, нежели традиционный универсальный иерархический подход «сверху вниз»;

- как отражение культурно-исторических проблем и ответ на требования территориальной автономии, расширения политических прав регионов;

- как результат углубления интеграционных процессов и их проникновения в компетенции регионов.

Причины дисперсии власти (от национального уровня к региональному) в либеральных демократиях можно объяснить и следующим образом:

- центральное правительство пытается избежать ответственности за некоторые решения, то есть переложить их на другой — региональный — уровень (к примеру, заведомо непопулярные решения в области налоговой политики);

- у центрального правительства существуют другие заботы, перевешивающие его сопротивление «напору» регионов (например, победа на следующих выборах, стремление удержать свою партию у власти или завоевать на выборах определенные округа);

- правительство неспособно контролировать или препятствовать дисперсии власти.

Рассмотрим более подробно модели регионализации в некоторых государствах — членах Европейского Союза — Италии, Франции, Испании, Великобритании.

Территориальная структура Италии в своем современном виде была конституирована в 1970 г. (регионы особого статуса, среди которых Сардиния, Сицилия, Южный Тироль, были выделены ранее). Каждый регион имеет избираемую населением региональную ассамблею, которая, в свою очередь, избирает исполнительную власть (правительство) во главе с президентом региона. Согласно ст. 117 Конституции страны региональные правительства несут ответственность за выполнение ряда функций (туризм, политика в области культуры и экологии, региональный транспорт, некоторые аспекты сельскохозяйственной политики и политики в области образования), другие функции могут быть делегированы регионам центральным правительством (ст. 118). По большей части деятельность правительств состоит в реализации политических решений, принимаемых в Риме. Центральное правительство обладает правом наложить вето на любое решение региональной ассамблеи и распустить ее. В отличие от федеративных политических систем итальянские регионы не имеют прямого представительства в национальном парламенте.

В последние годы итальянские регионы показывают растущее желание и способности формулировать и артикулировать свою новую роль в итальянском политическом процессе. Однако надо учитывать, что итальянские регионы — это искусственные конструкции. В отличие от регионов со специальным статусом они не имеют исторических корней, а их границы часто не совпадают с границами региональных сообществ.

Политическая жизнь в регионах сильно зависит от партий, которые воспринимают региональные выборы как некую стадию национальной политической конфронтации, где специфические региональные вопросы практически не играют роли в ходе предвыборной борьбы. Поэтому регионы испытывают затруднения в развитии своей политической культуры. А если регионы политически слабы, то они, соответственно, слабы и в формулировании и проведении собственной политики.

К середине 70-х годов по всем регионам Италии избиратели и местная элита выступали активными сторонниками региональных реформ. С 80-х годов отмечен поток инициатив со стороны северных и центральных регионов касательно изменения их роли в национальном политическом процессе.

Первое важное предложение «регионального фронта» было озвучено в 1991 г. в декларации «К новому статусу региона».

Предложение включало: требование расширения полномочий регионов, четкое разграничение полномочий между центром и регионами, прямое участие представителей регионов в законодательном политическом процессе на национальном уровне через палату регионов или парламентский комитет, наконец, расширение финансовой автономии регионов.

Предложение вызвало конфликт между центром и регионами.

Группа регионов потребовала роспуска министерств, вмешивающихся в компетенции регионов. Кроме того, регио нальные власти решили не участвовать в работе Постоянной конференции «государство — регионы», консультативном органе, связывающем регионы и центральное правительство. В это же время в регионах идет активное развитие нового класса регио нальных политиков.

Конфликты продолжались и в 1992—1993 гг. Регионы выступили с «Хартией регионов Италии», требуя включения принципа субсидиарности в Конституцию страны. По результатам референдума (апрель 1993 г.) были распущены министерства сельского хозяйства и туризма. Так, начало 90-х годов отмечено подъемом итальянского регионализма, где большую роль играли этнические, лингвистические и культурные факторы. Однако основной причиной регионализма как фокуса политических дебатов стали успехи новых политических сил — итальянских лиг (особенно в Ломбардии) на региональных выборах.

До последнего времени роль регионов была опосредована их способностью устанавливать неформальные по большей части отношения с соответствующими министерствами, которые непосредственно участвовали в интеграционных процессах в ЕС. Дело осложнялось тем, что подобных министерств было не сколько, причем их функции часто пересекались. Сейчас ре гионы настаивают на установлении прямых контактов с институтами ЕС. Этот процесс уже развивается, причем центральное правительство вынуждено принимать эту ситуацию. Правда, отношения устанавливаются скорее на стадии реализации политических решений, нежели на стадии принятия решений. Некоторые регионы учреждают специальные комитеты по делам ЕС. В комитеты входят представители местных властей, университетов, ассоциаций и союзов предпринимателей, европейских движений. Их задача — консультировать региональные власти по вопросам интеграции.

Надо отметить, что северные и центральные регионы проводят гораздо более активную политику, играют ведущую роль в лоббировании местных экономических интересов.

Таким образом, итальянский регионализм встречает два рода трудностей: чрезмерная роль национальных отраслевых министерств и парадоксальное поведение итальянского Юга, регионы которого более всего нуждаются в мероприятиях региональной политики ЕС, однако проявляют меньше всего инициативы. Жители Юга не показывают серьезного интереса к регионализму, они больше доверяют центральному правительству и традиционным партиям. Если элиту северных регионов больше заботит принятие новых нормативных документов, то элиту южных регионов — распределение фи нансовых потоков.

Тем не менее, регионализация итальянской политики и общественной жизни в целом состоялась. При этом надо отметить, что «регион» вытеснил «провинцию» из политической иерархии страны. Согласно результатам 20 летних полевых исследований Р. Патнэма, новые региональные институты трансформировали местную политическую культуру, в свою очередь особенности этой культуры повлияли на функционирование политических институтов. В регионах очевидна тенденция к идеологической деполяризации и усиление прагматических ориентации. Процесс достижения консенсуса на региональном уровне стал гораздо более мягким и отлаженным, нацеленным на компромисс. Озабоченность «радикальным социальным обновлением» сменилась озабо ченностью в отношении административной эффективности и профессионального уровня — произошла смена институциональных приоритетов. Новые региональные институты 70—80-х гг. развивали и поощряли толерантность и прагматизм, нацеленность на конечный результат.

Еще одним важным итогом исследований явилась крепнущая аутентичность и автономия региональных институтов, что проявилось, в частности, в растущей независимости региональных советников от местных партийных лидеров, стремлении первых проводить собственную линию. В целом население и лидеры местных общин довольны доступностью и несравненно большей открытостью региональных администраций по сравнению с национальной. Однако имеются и крупные проблемы, связанные с недостаточной подготовленностью персонала, их непрактичными и несогласованными действиями.

Многократно отмечена управленческая некомпетентность региональных властей. Помимо этого, региональные реформы обострили диспропорции между Севером и Югом;

реформы имеют разный эффект в этих частях страны.

В последние десятилетия Италия значительно продвинулась по пути регионализации и децентрализации.

Регион стал одной из основных территориальных единиц итальянской политики. Региональные институты относительно глубоко укоренились в Италии и оказали серьезное воздействие на политическую культуру страны. Региональные правительства стали лабораториями политических инноваций, во многом определили «новый способ делать политику».

Италия не превратилась в федерацию, поскольку политический и конституционный статус ее регионов несравним со статусом, к примеру, германских земель. Однако было справедливо отмечено, что различие унитарной и федеративной системы есть не дихотомия, но континуум. Утверждение общественной легитимности региональных институтов — это процесс, требующий определенного времени.

Франции Во система административных регионов сложилась после того, как декреты 1950—1960 гг. были существенно изменены по закону 1972 г., который создал систему региональных советов (сейчас их насчитывается 26, включая заморские). Первые прямые выборы в советы состоялись, однако, только в 1986 г., до этих пор советы состояли из депутатов национального парламента и представителей от органов местного самоуправления данной территории. Регионы обладают значительными полномочиями в таких сферах, как образование и профессиональное обучение, экология, программы экономического регионального развития.

Тем не менее, финансовые ресурсы их невелики (особенно по сравнению с органами местного самоуправления), так что они представляют собой лишь административный уровень без гаран тированного Конституцией статуса. Недостаточная значимость регионального уровня определяется, в частности, тем, что полити ки предпочитают бороться за офисы органов местного самоуправ ления, а не за позицию регионального уровня.

Несмотря на то, что во Франции процесс децентрализации имеет уже 15-летнюю историю, исследователи отмечают слабость французских регионов. Их компетенции и финансовые ресурсы остаются недостаточными, регионы слабо консолидированы, по литики регионального масштаба не оказывают существенного влияния на формирование общественного мнения. Тем не менее, региональные реформы все-таки привели к некоторым сдвигам в отношениях между центром и регионами.

Так, 1972 г. ознаменовал конец традиционной системы управления, законы 1982, 1983 и 1986 гг. усилили регионы по средством расширения их компетенций и ресурсов, а также обеспечили им политическую легитимность прямыми выбора ми15. Реформы передали регионам новые компетенции в таких сферах, как планирование, экономическое развитие, образова ние, профессиональное обучение. В задачи региона входит так же стимулирование и координация регионального развития, не нарушая при этом прав департаментов и коммун, которые не подлежат контролю региона. Согласно закону 1986 г. регио нальные советы избираются по пропорциональной системе.

Надо отметить, однако, что избирательные кампании практиче ски не содержат региональных сюжетов, за исключением выбо ров в Бретани, Стране Басков, на Корсике.

Интеграционные процессы в Западной Европе оказывают влияние на регионализм во Франции в двух отношениях: цен тральные регионы, где региональная идентичность изначально слабее, усиливаются посредством интеграции, в то время как пе риферийные регионы слабо затронуты интеграцией и полагаются на переговоры с центральным правительством для усиления своей автономии. В этом отношении французский регионализм имеет общие черты с итальянским. Так же как и в Италии, периферийные регионы отличаются апатией, слабо участвуя в европейских политических дебатах. Парадоксально то, что периферийные регионы, получающие средства от фондов ЕС, отличаются, тем не менее, наибольшим равнодушием или даже враждебностью к европейской идее — фактически это оппозиция интеграции, выраженная в территориальной форме.

На национальном уровне регионы действуют как группа давления, прежде всего через своих наиболее авторитетных представителей. И все-таки политическая вовлеченность регионов остается слабой. Маститые региональные политики уступают место более молодым, имеющим меньшее влияние на центральное правительство. Политическая база регионализма остается нестабильной и ограниченной. После 15 лет регионализации политический и институциональный статус регионов не отвечает их амбициям.

В Испании, в отличие от Франции, история распорядилась иначе: страна никогда не была исторически сложившимся цен трализованным государством, она всегда отличалась правовым, политическим и культурным плюрализмом. Испанская история содержит периоды усиления и ослабления централизации. Так, первая современная Конституция Испании 1812 г. означала ко нец (по крайней мере временный) исторического испанского ре гионализма, создав унитарный территориальный порядок и уни тарное управление, разделив страну на пятьдесят провинций.

Конституция первой Испанской Республики от 1873 г., сущест вовавшая совсем недолго, напротив, превратила страну в федера тивное государство, в котором семнадцать государств, среди которых Куба и Пуэрто-Рико, формировали испанскую нацию.

Федеративное испанское государство состояло из трех уровней:

муниципалитетов, регионов-государств и самой федерации — республики.

По мнению экспертов, первая республика оказалась столь недолговечной, в частности, потому, что слишком радикально разрешила проблемы территориального порядка. В 1876 г. но вая Конституция восстановила централизованное государство в стране.

Первой Конституцией, удовлетворившей (по крайней мере – отчасти) требования исторических испанских регионов, стала Конституция II Республики в 1931 г. Согласно этому документу было создано так называемое интегральное государство, которое в целом имело унитарный характер, однако открывало возможность развития некоторой автономии для каталонской, баскской и галисийской территорий. Так, уже через год был принят Статут Каталонии, через пять лет — Статуты Страны Басков и Галисии (последний так и не вступил в силу из за начавшейся Гражданской войны 1936-1939 г.). После ее окончания режим генерала Франко укоренился на базе унитарного централизованного государства. Конституция 1931 г. была, по сути, компромиссом между традиционным централизованным государством и автономистскими устремлениями отдельных частей страны. Государство Франсиско Франко было определено как «сообщество судьбы», государственное единство было признано высшим приоритетом, в соответствии с этим государ ственная власть была организована строго иерархически снизу доверху.

Переход к демократии в Испании начался в 1976 г., при этом Конституцию 1978 г. отличало стремление дать ответы на вызовы регионализма;

Основной закон страны предоставил возможность не только отдельным, но всем территориям получить доступ к широкой законодательной и институциональной автономии. Новая модель территориального устройства получила название Государства автономий. Крайне важно отметить то, что Конституция Испании не устанавливает ни число, ни названия автономных сообществ, но лишь обозначает пути для того, чтобы отдельные провинции или их объединения могли такие сообщества создавать (это право было реализовано всеми провинциями, и Испания имеет сейчас в своем составе автономных сообществ). Конституция также не определяет уровень полномочий каждого автономного сообщества, огра ничиваясь лишь списком полномочий и определяя два воз можных пути достижения автономии: быстрый, предусмотренный для исторических регионов и позволяющий сразу получить максимальный уровень полномочий, и медленный, когда регионы расширяют объем полномочий постепенно, по мере готовности.

Таким образом, в Испании всегда в той или иной мере наличе ствовал политический и культурный регионализм, всегда существовали особые исторические территории. История страны есть в данном отношении история колебаний, подвижек между централизмом и регионализмом.

В 1983 г. Конституционный суд страны официально назвал Испанию «государством автономий», с тех пор это название используется в литературе, хотя не является единственным.

Так, Томас Рамон Фернандес Родригес называл свою страну «унитарным региональным государством», это название ясно отражает достигнутый в Испании компромисс между концеп тами унитарного государства и политическими амбициями регионов.

В англосаксонских странах процесс перераспределения властных полномочий носит название деволюции. Традиционно «деволюция» является понятием из области права и означает передачу права, ответственности, имущества от одного лица другому. В политическом смысле под деволюцией подразумевается процесс передачи власти от центра на региональный или местный уровень (вариант регионализации).

В Великобритании, которая является унитарным государством, этот процесс имеет асимметричный характер и относится к перераспределению полномочий между Лондоном, с одной стороны, и Шотландией, Уэльсом и Северной Ирландией — с другой. Термин получил широкое распространение в конце 70-х гг., когда впервые было предложено учредить парламентские ассамблеи в двух регионах. Итогами длительных дискуссий о характере деволюции в стране стали проведенные в 1997 г.

референдумы в обоих регионах относительно образования региональных парламентов. Первые выборы в парламенты Шотландии и Уэльса были проведены в 1999 году.

В США проблема деволюции или «революция деволюции»

— расширения полномочий штатов за счет федерального правительства — тесно связана с проблемой трансформации модели американского федерализма. В начале 80-х гг. Р.Рейган выступил с концепцией «нового федерализма», в дальнейшем, уже после его ухода, тема деволюции получила развитие в разработанном республиканцами документе «Контракт с Америкой», в котором трансформация федерализма выступала в качестве важнейшего политического приоритета. Однако парадокс «деволюции по-американски» состоит в том, что в рамках созданной в США федеративной системы никакое радикальное перераспределение власти невозможно. Важнейшим условием деволюции выступает наличие иерархической властной системы, вертикально организованных отношений между центром и регионами, американский же федерализм этого не допускает, поскольку и Соединенные Штаты в целом, и каждый штат в отдельности являются суверенными подитическими образованиями.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.