авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page 1

Александр Яковлевич

РУБИНШТЕЙН

ЧЕЛОВЕЧЕСКИЙ КАПИТАЛ И

РЕФОРМЫ НОВОГО ВРЕМЕНИ

Москва

Институт экономики

2007

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page 2 ISBN 5 201 03262 1 ББК 65.9(2Рос) 1 Р82 Р82 Рубинштейн А.Я. Человеческий капитал и реформы нового времени — М.:

Институт экономики РАН, 2007. – 74с.

Настоящий научный доклад посвящен анализу экономических реформ, осуществляемых в России после 2000 г. и оказывающих непосредственное влияние на человеческий капитал. Речь идет о реформе образования и реструктуризации бюджетного сектора экономики, в том числе о Федеральных законах «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 г. и «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов РФ» от апреля 2007 г. Кроме критического анализа осуществляемых преобразований, в докладе представлены теоретические размышления автора и разработанные им в разные годы практические рекомендации в отношении альтернативных реформ в социальном секторе экономики. Доклад состоит из введения и трех глав.

© ББК 65.9(2Рос) Рубинштейн А.Я., © Институт экономики РАН, zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page Оглавление Введение............................................... Глава I.

О бюджетной реформе................................. 1.1. Под вуалью либеральной риторики......................... 1.2. Федеральный закон «Об автономных учреждениях»........ 1.3. О мерах по модернизации бюджетного финансирования.. Глава II.

О реформе высшей школы............................. 2.1. Теоретическое введение..................................... 2.2. Десять тезисов альтернативной реформы................... 2.3. Заключительный комментарий............................. Глава III.

Стратегия «социального императива»................. 3.1. Теоретические заметки...................................... 3.2. Нормативы минимального уровня оплаты труда............ 3.3. Нормативы минимальных расходов государства............ 3.4. Правовой статус организаций социального сектора и «технологические стандарты»............................. Литература............................................ zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page Введение Сначала о первой части названия доклада. Используя кате горию «человеческий капитал», я имею в виду, с одной стороны, вполне стандартное его понимание как сумму «знаний и навыков»

индивидуума или множества индивидуумов. И поэтому централь ное место здесь принадлежит образовательным услугам, потребляя которые люди приобретают эти самые знания и навыки1. При этом издержки образования – финансовые и временные затраты челове ка, рассматриваются как инвестиции в человеческий капитал, увели чивающие «капитализацию» конкретного индивидуума и их сово купности в целом.

С другой стороны, мне ближе расширенная трактовка «чело веческого капитала», которую, собственно, я и использую в настоящем докладе. Думается, производство знаний и потребление культурных благ следует также рассматривать в качестве инвестиций в человека. Не считая необходимым доказывать возможность подобной интерпрета ции, замечу лишь, что существует большое количество литературных источников по данной теме не только культурологического или фило софского характера, но и чисто экономического содержания2.

1. Строго говоря, сюда надо отнести и медицинские услуги. Однако стало уже традицией рассма тривать здравоохранение в качестве отдельной и даже специальной темы, связанной с физиче скими аспектами человеческого капитала.

2. Не занимая времени читателя, сошлюсь только на учебник «Экономика культуры», в котором содержится достаточно обширная библиография (Экономика культуры (2005)).

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page Введение Учитывая оба обстоятельства, я посчитал уместным выбрать в качестве объекта анализа отрасли гражданской науки, образования и культуры, т. е. те секторы экономики, которые непосредственно уча ствуют в формировании человеческого каптала и интеллектуального потенциала российского общества.

Теперь о второй части названия. Рассматривая российские системные преобразования, оказавшие серьезное и, как правило, нега тивное воздействие на всю социальную сферу, нанесшие значительный урон человеческому капиталу, который по существу был принесен в жертву реформам, следует сделать еще одну оговорку. В данном докла де речь идет только о тех реформах, которые стали осуществляться по сле 2000 г. Именно это имел я в виду, когда вставил в название слово сочетание «реформы нового времени». К сказанному добавлю, что в от личие от 90 х годов – периода общей модернизации экономики, ре формы нового времени уже непосредственно относятся к отраслям че ловеческого капитала. Речь идет о реструктуризации бюджетного сек тора и реформе образования. Причем сам процесс реформирования еще не завершился, что собственно, и послужило стимулом для подго товки настоящего доклада.

И самое последнее. В настоящем научном докладе использо ваны три работы выполненные автором в течение нескольких послед них лет. Каждая из них стала основой одной из трех его глав. Предва рительная версия первой главы – «О бюджетной реформе»3, была под готовлена в 2005 г., вторая глава – «О реформе высшей школы»4 – в 2004 г. и третья глава – «Стратегия социального императива» – в 2007 г.

Каждый из этих материалов, разумеется, был адаптирован в докладе к сегодняшним условиям реформирования, с учетом недавно принятых или находящихся на финальной стадии законов.

3. Рубинштейн А.Я. Наука, культура и образование: препятствие или условие экономического рос та? // Российский экономический журнал. 2005. N4.

4. Рубинштейн А.Я. Выгоды образования. Десять тезисов альтернативной концепции реформы вы сшей школы // Стратегия России. 2004. №8.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе Как это произошло, не знаю, но слова «непопулярные ре формы» стали в нашей стране своеобразным брэндом и даже приз наком особого качества. Реформаторы твердо знают, что нужно людям, а остальной народ своего счастья не понимает. Такой уж народ, и потому все правильные реформы – непопулярны. В ре зультате у граждан России сложилось дискредитирующее рынок впечатление, что непопулярные реформы – непременный атрибут экономической либерализации. В действительности же причины народной нелюбви кроются не в либеральных экономических тео риях, а в конкретной практике реформаторов.

Рынок – величайшее достижение цивилизации. Однако и он не всемогущ. Известны ситуации, названные теорией «провала ми рынка». В такие «провальные зоны» и попадают базовые отра сли новой экономики, обеспечивающие воспроизводство человече ского капитала – наука, образование и культура. Устранение «ошибок рынка» – прямая забота государства. Когда рынок спра вляется сам, государству вмешиваться не имеет смысла. Если же вмешательство необходимо, то оно должно способствовать улуч шению положений в этих отраслях. В этом, собственно, и состоит смысл правильных реформ.

Парадокс российской жизни заключается в том, что вме шательство государства носит явно недружественный характер в отношении всего социального сектора. Возникает даже ощущение, zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе что принимаемые законы обращены против данной сферы. Как будто страна стремится избавиться от своего важнейшего ресурса – человеческого капитала. Пример тому гл. 20 второй части Налого вого кодекса, печально знаменитый 122 закон, реформы в области образования и здравоохранения, а главное, стратегия реформиро вания бюджетного сектора5.

1.1. Под вуалью либеральной риторики Содержание реформы бюджетных учреждений, затрагиваю щей науку, культуру и образование, было изложено в специальном до кладе, опубликованном еще в 2002 г.6 Его доминантой стал тезис о «ли беральной альтернативе», отождествляемой авторами доклада с сокра щением бюджетного сектора, рассматриваемого ими в качестве обяза тельного условия экономического роста.

Вместе с тем, изучение этого доклада приводит к выводу, что в основе такой жесткой нормы лежит не объективный анализ фактов, а скрытые ценностные суждения, личные представления авторов. Поэтому вынужден возразить стандартным образом: нау ка должна иметь дело не с тем, что кажется, а с тем, что есть7. И, пользуясь дефиницией Бергмана: «Идеология – это ценностные суждения, маскирующиеся под изложение фактов» (Bergman (1968, P.123–138)), подчеркну идеологический характер трактов ки либеральной альтернативы. Следует отметить также, что такого рода «идеологический либерализм» был востребован экономиче скими ведомствами, по заказу которых, собственно, и готовился 5. См.: «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 2004 гг.

и на период до 2006 г.» (www.mfportal.garant.ru/main.htm);

Концепция реформирования бю джетного процесса в Российской Федерации в 2004 2005 гг., одобренная постановлением Прави тельства РФ от 22 мая 2004 г. №249 (www.minfin.ru/budref/budref.htm);

Федеральный закон Рос сийской Федерации «Об автономных учреждениях» от 3 ноября 2006 г. N 174 ФЗ;

Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного про цесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации от дельных законодательных актов РФ» от 13 апреля 2007 г. (www.legis.ru/news/news_note.asp);

а также ряд подзаконных актов, утвержденных Правительством Российской Федерации.

6. См.: Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива): Докл. Экспертного института под науч. рук. и под ред. Е. Ясина // Общество и Экономика. 2002. N 10 11.

7. Напомню известную максиму, получившую название «Гильотина Юма»: «Невозможно вывести то, что должно быть, из того, что есть» (Юм Д. Трактат о человеческой природе).

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе указанный выше доклад. Именно так проектируемая реформа бю джетных учреждений приобрела PR прикрытие в виде либераль ной риторики.

При этом ничего либерального, кроме самой риторики, в со кращении бюджетной науки, культуры и образования нет. И если ны нешние устремления экономических ведомств чем то и отличаются, скажем, от духа сталинского постановления 1948 г. и гарбузовской интенции 1982 г. в отношении культуры8, то только иной аранжи ровкой. Все это – «старые песни о главном». Проектируемая рефор ма, обличенная в более яркую либеральную упаковку (в отличие от модных в 1948 г. обвинений в иждивенчестве), имеет ту же самую «сверхзадачу», что и полвека назад. Истинная мотивация нынешних экономических ведомств выражается одной общей формулой – «ме ньше бюджетных обязательств и больше собственной свободы в ис пользовании бюджетных средств».

Речь идет не только об антилиберальной практике создания Стабилизационного фонда и фактическом уводе значительной части бюджетных средств от общественного контроля над их использова нием. Я имею в виду гипертрофированную власть, и даже диктат фи нансового ведомства в управлении экономикой, начиная от разра ботки экономической стратегии и кончая таким вопросом, как став шее почти «национальной дилеммой» решение, на что же должны тратить бюджетные средства конкретные учреждения – «на каран даши или ластики».

Отмечу появление еще одной мифологемы, выраженной особым слоганом – «учреждения, создающие субсидиарную ответ ственность государственного бюджета» (Принципы... (2003)). Нега тивная окраска этого, пока не проявившего себя феномена бюджет 8. Постановлениями Совета Министров СССР от 4 марта 1948 г. № 537 и от 6 февраля 1949 г.

№560 предписывалось уменьшение государственной дотации театрам более чем в четыре раза.

Эта мера привела к сокращению сети театров: с 828 в 1947 г. до 569 в 1950 г. и 516 в 1953 г.

Тридцать три года спустя в Совет Министров СССР была направлена записка В.Ф. Гарбузова (№ 05/142 5 от 20 декабря 1982 г.), в которой министр финансов СССР вновь вернулся к «ком плексу мер, направленных на ликвидацию в ближайшие 2 3 года убыточности театрально зре лищных предприятий и концертных организаций». А еще через двадцать лет Министр финансов демократической России А.Л. Кудрин провозгласил «либеральную версию» сокращения бю джетного сектора (Кудрин (2002)).

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе ного обременения9, послужила новым поводом для проведения ре формы социального сектора. В данном контексте «бремя государ ства» – это ненужные Минфину обязательства, усиленные субсиди арной ответственностью.

Сокращение бюджетных обязательств – это и есть главная цель экономических ведомств, нашедшая отражение в законопроек тах, обеспечивающих проведение реформы. Речь идет об изъятии из за конодательных актов всех статей, содержащих указание на финансо вые обязательства собственника (учредителя) по отношению к учреж дениям, финансируемым из государственного бюджета. Приведу в свя зи с этим фрагмент из проекта Федерального закона от 18 мая 2005 г. «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Рос сийской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об ав тономных учреждениях» (ст.1, пп.1–3):

«Внести в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации следующие изменения и дополнения: в абзаце третьем пункта 2 статьи 48, в абзаце первом пункта 3 статьи 50, в пункте 1 и в пункте 2 статьи 56 слова «финансируемые собственником» исключить».

Если 90 е годы были полны призывами к росту внебюджет ной поддержки социального сектора, иллюзиями и надеждами, свя занными с переложением части бюджетной ноши на плечи спонсоров и меценатов, то нынешняя стратегия правительства ориентирована уже на сокращение числа бюджетных организаций. Впервые эта уста новка появилась в Программе социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 гг.), в которой была поставлена прямая задача «оптимизации сети учреж дений… путем ее сокращения» (Программа... (2003)). Намерения тако го рода были подтверждены и в более поздних документах, в частно сти, в уже упоминавшихся Принципах реструктуризации бюджетно 9. Все мои попытки выяснить реальные случаи «субсидиарных расходов» государственного бюджета, ставших следствием невыполненных обязательств учреждений культуры, науки и образования, ни к чему не привели. Финансовым службам соответствующих министерств, как и Российской акаде мии наук, об этом явлении пока ничего не известно.

10. В принятом 3 ноября 2006 г. пакете законов указанные поправки были сохранены.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе го сектора. Пытаясь их осуществить, правительство стало активно ис пользовать «механизмы прикрытия», выдвигая на разных этапах ло зунги, поддерживаемые экономистами.

Так, при подготовке институциональной реформы в со циальном секторе в качестве очередного прогрессивного лозунга был объявлен крестовый поход против института сметного фи нансирования, ограничивающего хозяйственную самостоятель ность бюджетных учреждений11. Привлекательность задачи рас ширения экономической свободы организаций культуры, науки и образования послужила реальной предпосылкой для того, что бы проектируемая реформа была встречена с энтузиазмом. Одна ко истинный замысел прояснился быстро – «свобода хозяй ственной деятельности в обмен на отказ от бюджетных обяза тельств государства». Он оказался подчинен все той же цели со кращения числа организаций, имеющих гарантированное бю джетное финансирование. На решение этой задачи, собственно, и были направлены проектируемые изменения в статусе бюджет ных учреждений.

1.2. Федеральный закон «Об автономных учреждениях»

Разработанный Минэкономразвития к осени 2004 г. па кет законов предусматривал преобразование действующих бю джетных учреждений в один из трех типов некоммерческих ор ганизаций. Речь шла о сохранении некоторыми из них своего прежнего статуса и о переводе остальных в организационно правовую форму автономного учреждения (АУ) либо в форму го сударственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации (ГМАНО). При этом главное отличие указанных 11. Следует обратить особое внимание на абсолютно противоположную политику финансового ведомства, которую оно проводило прежде. Так в 90 е годы наблюдалось очевидное ограничение хозяйственных свобод организаций, пользующихся бюджетными средствами. Как это ни парадоксально, но именно в рыночные времена в результате разработки нового бюджетного зако нодательства и введения казначейской системы экономическая самостоятельность учреждений опустилась даже ниже того уровня, который сложился в условиях плановой экономики. Весь соци альный сектор, включая науку, культуру и образование, стал жить во власти сметного финансиро вания.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе видов некоммерческих организаций, по замыслу авторов, заклю чалось в самом факте наличия или отсутствия бюджетных обяза тельств учредителя.

В первом случае вместе с бюджетными обязательствами государства предполагалось сохранение сметного финансирования учреждений, ужесточенного введением принципа бюджетозамещения по отношению к любым формам и видам доходов этих организаций.

Во втором и третьем случае – отмена сметного финансирования и пре доставление возможности самостоятельно распоряжаться всеми вне бюджетными доходами влекла за собой «бюджетирование» и ликви дацию обязательств учредителя в отношении бюджетного финанси рования АУ и ГМАНО (см. табл. 1).

Таблица Сравнительные характеристики трех видов некоммерческих организаций Бюджетное Автономное Государственная Характеристики учреждение учреждение (муниципальная) автономная некоммерческая организация В собственность Имущество, В оперативное В оперативное переданное управление управление учредителем Бюджетные Нет Нет Есть обязательства учредителя Конкурсная Способ Контракт на Смета возможность финансирования оказание услуг расходов контракта на (выполнение и доходов оказание услуг работ) (выполнение работ) Распоряжение Самостоятельное Самостоятельное С согласия полученными распоряжение распоряжение учредителя доходами Надзорный Наблюдательный Управляющий Нет орган совет совет zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе О бюджетных обязательствах. Лишение гарантий госу дарственного финансирования тех бюджетных организаций, кото рые будут преобразованы в автономное учреждение или ГМАНО, стало одним самых важных положений упомянутого выше пакета законов. Приведу в связи с этим следующий фрагмент из проекта Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 18 мая 2005 года (ст.4, п.2):

«Автономное учреждение осуществляет в соответствии с зада ниями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность по бес платному или частично платному для потребителя оказанию ус луг (выполнению работ). Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субвенций, субсидий, государственных внебюджетных фондов и (или) иных источников».

Вчитываясь в текст этого фрагмента законопроекта, нетруд но заметить, что в нем исчезли финансовые обязательства государ ства (муниципалитетов) в отношении созданных ими учреждений.

Указанные обязательства заменены здесь перечислением форм финан сирования и его источников. Смысл такой подмены вполне очевиден.

Вкупе с отмеченным выше изъятием из Гражданского кодекса всех указаний на финансовые обязательства учредителя данный законопро ект освобождал государство не только от ответственности за общее фи нансовое обеспечение созданных им учреждений, но и за финансиро вание предусмотренных законом конкретных заданий учредителя.

Предложение устранить этот, почти сюрреалистический, ка зус было встречено экономическими ведомствами твердым отказом.

Причем в качестве главного аргумента Минэкономразвития выдвигался тезис о том, что отмена государственных обязательств создает условия для формирования механизмов конкуренции за бюджетные средства, обеспечивающих повышение эффективности их использования. Не вда ваясь в подробности предлагаемых квазирыночных механизмов12, по пробую оценить последствия принятия закона в той редакции, на кото рой настаивали в течение 2004–2005 гг. эксперты Минэкономразвития.

12. См. следующий параграф данной главы.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе Нетрудно понять, в частности, что при отсутствии обяза тельств учредителя автономное учреждение рискует оказаться без аде кватных заданий и необходимых бюджетных средств. И тогда у него останутся лишь две возможности. Либо это учреждение сумеет нала дить хорошие отношения с учредителем и, добившись его благораспо ложения, получит требуемое финансирование. Либо оно вынуждено будет искать свое счастье в рыночной стихии, и пытаться самостоя тельно выбираться из зоны «рыночных провалов»13. Оба пути пагубны.

В первом случае научную проблематику исследовательских организаций, контингенты вузовских студентов и даже репертуарную политику театров будут определять во многом вкусы чиновников, их жен и родственников. Во втором случае оставшиеся без поддержки учреждения попытаются приспособиться к рынку. Некоторые из них прекратят свое существование вовсе, другие же изменятся настолько, что фактически утратят свое исходное предназначение. При выборе второго пути «непонимающий своего счастья» народ рискует увидеть здания библиотек, школ, научных организаций, других бывших учреж дений социального сектора лишь в виде недвижимости, используемой для нужд коммерческих структур.

Бюджетирование или экспансия «сдельщины». Но да же в том случае, если задание от учредителя будет «выхлопотано», ав тономное учреждение ждет еще одна неприятность, обусловленная внедрением механизмов бюджетирования. Приведу в связи с этим фрагмент из Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2005 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249:

«Четвертое – основное – направление предполагает формирова ние и включение в бюджетный процесс процедуры оценки ре зультативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетно му планированию, ориентированному на достижение конечных, общественно значимых и измеримых результатов».

13. Экономисты давно знают большинство организаций культуры, фундаментальной науки и образования страдают «болезнью Баумоля» и объективно нуждаются в поддержке государства (Baumol, Bowen (1966)). Именно по этой причине указанные организации не могут существовать в условиях бесстрастного рынка. См. также: Рубинштейн А.Я. Экономика социального сектора:

проблемы теории (Рубинштейн (2005)).

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе Не буду повторять множество критических замечаний в ад рес бюджетирования. Отмечу лишь многократно высказанное недове рие специалистов к этому вектору реформы. «Оно основано на том, что принцип примитивной «сдельщины» предлагается внедрить, причем внедрить всеохватно и форсированно, в явно неподходящих для этого сферах» (Некипелов (2005)). Нет необходимости говорить и об осо бенностях науки, культуры и образования, принадлежащих к тем сек торам общественной жизни, где определить реальные «результаты ра боты», не подменяя их утилитарными и сиюминутными выгодами, бо лее чем сложно, а, может быть, в режиме актуального времени и вовсе невозможно. Административное «продавливание» этой внешне прив лекательной идеи выделять бюджетные средства, ориентируясь на ко нечные и, главное, измеримые результаты, приведет к тому, что уже на блюдалось в эпоху плановой экономики – к бесплодным поискам «хо роших» показателей и нормативов14.

В основе новой экономической процедуры лежит старая, но не менее вредная для творческого труда «сдельщина». Ну, что можно планировать, скажем, в фундаментальной науке – ежегодное, а то и квартальное открытие новых законов природы? Что можно требовать от театров – чтобы они ставили по несколько шедевров в год? Все по нимают, что система БОР неприложима к реальной жизни, и начина ется бессмысленная бюрократическая игра. Бюджетные организации будут вынуждены делать вид, что согласны на бюджетирование, а эко номические ведомства сделают вид, что предложенные индикаторы являются показателями результативности бюджетных расходов в сфе ре науки, образования и культуры.

Еще раз сошлюсь на А.Д.Некипелова: «сметное финансирова ние бюджетных организаций рассматривается разработчиками… как абсолютное зло, приводящее к тому, что предоставление средств осу ществляется по факту существования учреждения, а не в зависимости 14. Мне вспоминается начало 1980 гг., когда власть в очередной раз поставила задачу повышения ре зультативности расходов на культуру. Министр культуры П.Н.Демичев считал возможным реше ние этой задачи. По его поручению экономисты и социологи пытались найти решение на основе построения статистической зависимости общей производительности труда от числа посеще ний учреждений искусства. Тогда ученым хватило здравого смысла и воли отказаться от работы над решением этой не вполне корректной задачи. Однако, как говорится, «еще не вечер». Нечто подоб ное мы еще можем увидеть в новых попытках экономических ведомств.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе от полученных результатов. Ошибка состоит в непонимании того, что эта форма финансирования возникла отнюдь не случайно. Она аде кватна для таких организаций, чей продукт не может (или не должен) обращаться на рынке, а комплексный характер деятельности не позво ляет однозначно увязать затраты и результаты» (Некипелов (2005)).

При этом повсеместная замена финансирования организа ций культуры, науки и образования финансированием проектов пред полагает, что орган управления, выделяющий средства на конкретные цели, один ведает об истинных интересах общества. Все это очень на поминает прародителя Минэкономразвития – Госплан, с его админи стративным знанием «кому и что производить». Такая «либеральная альтернатива» вполне может обернуться централизованным планиро ванием. Отвергая этот сценарий развития, я исхожу из парадигмы сме шанной экономики, где в дополнение к механизмам рынка генерируе мые политической системой общественные интересы определяют стратегические цели государства. Их реализация невозможна без деле гирования соответствующих полномочий самим учреждениям куль туры, науки и образования. Ориентируя созданные учреждения на выполнение определенной миссии, государство обязано финансиро вать их текущую деятельность.

Экспроприация внебюджетных доходов. Если же часть действующих учреждений культуры, науки, образования сохранит свой прежний статус, то ситуация для них станет совсем плачевной. В допол нение к другим бедам проектируемой реформы над ними навис настоя щий дамоклов меч в виде принципа бюджетозамещения и включения в смету всех видов внебюджетных доходов15. Приведу еще один фрагмент из минфиновских принципов реструктуризации бюджетного сектора:

«Бюджетные учреждения, производящие государственные (муниципальные) услуги на нерыночной основе, останутся в составе бюджетной сферы. Принципиальным изменением в системе их финансирования будет лишение права на само стоятельное распоряжение средствами из внебюджетных ис точников».

15. К сожалению, это уже и не дамоклов меч. После того как 13 апреля 2007 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ…», мечта Минфина о бюд жетозамещении стала для бюджетных учреждений «угнетающей реальностью».

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе Как это все знакомо. Да, не забыт еще экономический поря док централизованного планирования в его дохозрасчетной версии. И как он совершенно не вписывается в либеральную экономическую доктрину, о которой так много твердит нынешнее правительство. Что бы разобраться в причинах подобного ренессанса нерыночного миро воззрения экспертов из ближнего круга власти, обслуживающих эко номические ведомства, имеет смысл рассмотреть аргументы архитек торов бюджетной реформы. Главным из них является известный тезис о собственности на доходы. Он состоит в следующем: доходы, зараба тываемые учреждением с использованием имущества учредителя, должны принадлежать собственнику, т. е. государству (муниципали тету), создавшему это учреждение и передавшему ему в управление со ответствующее имущество.

Казалось бы, все выглядит логичным и даже убедительным, если бы не одна деталь, указывающая на особенность организаций культуры, науки и образования, основу деятельности которых соста вляет творческий труд. Недоучет этой особенности привел к непони манию другого важного факта – внебюджетные доходы учреждений данного сектора в очень большой мере обусловлены «человеческим ка питалом» этих организаций, а не имуществом их учредителей. Глав ным образом «умение», «знание как» и «бренд» конкретного исследо вательского института, вуза или театра, относящиеся к интеллектуаль ной собственности ее создателей, обеспечивают этим организациям дополнительные доходы, включая, кстати, и помощь, которую они по лучают от спонсоров. Именно по этой причине традиционный минфи новский аргумент следует считать явно ошибочным. Справедливым же является вывод, что внебюджетными доходами бюджетных учрежде ний должны распоряжаться сами организации.

«Народ против Минэкономразвития». Так случилось, что корпоративно организованные люди театра первыми почувствовали опасности проектируемой бюджетной реформы и, среагировав аде кватно, высказали свои серьезные опасения по поводу ряда ее положе ний непосредственно Минэкономразвития16. Содержание этого «те атрального иска» сводилось к трем главным замечаниям.

16. Речь идет о Союзе театральных деятелей Российской Федерации (СТД РФ), который отслеживает инициативы власти и традиционно отстаивает перед ней интересы театров.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе Во первых, деятели культуры категорически не согласились с тем, что обществу будет лучше оттого, что государство снимет с себя обязательства финансировать действующие государственные и муни ципальные учреждения. Во вторых, не нашли они пользы и в том, что выбор правового статуса этих организаций будут осуществлять вместо них чиновники. В третьих, явно негативную реакцию вызвало желание экономических ведомств создать в каждом автономном учреждении дополнительный надзорный орган в виде попечительского или наблю дательного совета17.

После полугодового маневрирования, многочисленных кри тических выступлений в печати, внеочередной конференции театраль ного сообщества, открытого письма М.Е. Фрадкову и встречи деятелей культуры с Президентом страны, руководство Минэкономразвития вынуждено было внести в законопроекты ряд поправок. Однако очень скоро выяснилось, что это далеко не конец. Деятелям культуры даро ван был лишь «компромисс Грефа». С одной стороны, Минэкономра звития согласилось на изменение некоторых положений проектируе мой реформы, с другой – оказалось, что эта договоренность распро страняется только на учреждения культуры, причем не на все18. Что же касается учреждений науки, образования и других бюджетных ор ганизаций – это соглашение не имеет к ним никакого отношения. В этих секторах социальной сферы государство по прежнему намерева лось снять с себя всякую ответственность за финансовое обеспечение реформируемых учреждений.

Открытый финал. Практика подготовки этого, действи тельно важного, закона «Об автономных учреждениях» показала, что признание ошибочности тех или иных положений готовящихся ре форм зависит не от убедительности аргументации оппонентов, а от си 17. Следует отметить, что предложенный Минэкономразвития законопроект «Об автономных учрежде ниях», кроме отмеченных выше новаций в части ликвидации бюджетных обязательств государства, со держал еще ряд «плохих» статей. Речь, в частности, идет об обязательном создании в этих учреждениях так называемых Наблюдательных советов с чисто надзорными функциями (ст. 9, 11, 12 и 13), а также о процедуре преобразования действующих учреждений, предполагающей возможность установления их будущего правового статуса без согласия самих организаций (п. 4. ст. 5).

18. Герман Греф категорически отказался распространить достигнутые договоренности даже на государ ственные образовательные и научные учреждения, находящиеся в системе Министерства культуры и массовых коммуникаций.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе лы соответствующих резолюций и указаний. Обсудили деятели культу ры свои возражения с Президентом страны, и реформаторы признали ошибки в отношении данной сферы. Не оказалось такой социально организованной силы в других секторах бюджетного сектора, и коман да Грефа продолжала и продолжает творить там непопулярные и, глав ное, контрпродуктивные реформы. И опять, позитивное решение пришло «сверху».

В 2006 г., после принятия в первом чтении Федерального закона «Об автономных учреждениях»19, он был отправлен на экспертизу в Правительство и администрацию Президента, а так же всем заинтересованным ведомствам. В Думу законопроект вернулся уже в модифицированном виде: под давлением админи страции Президента «компромисс Грефа» был распространен на все бюджетные учреждения, которые попадают под действие дан ного закона20. Как бы там ни было, но в итоге Федеральный закон Российской Федерации «Об автономных учреждениях» (N 174 ФЗ) был принят в редакции, сохранившей ответственность госу дарства за финансирование деятельности созданных им учреждений.

В 2007 г. большинству учреждений культуры, образования и отраслевой науки, придется решать вопрос о своем организацион но правовом статусе, а органам исполнительной власти предстоит на новой основе выстраивать свои отношения с организациями, преобразованными в «автономное учреждение». В ряду многочи сленных содержательных, организационных и технических задач, связанных с реализацией этой институциональной реформы, особое место занимают две взаимосвязанные проблемы, обусловленные ст.

4 (пп. 2–5) указанного закона «Об автономных учреждениях». Речь идет о «заданиях для автономного учреждения», которые устанавли вает Учредитель, и о «финансовом обеспечении» этих заданий, кото рое также осуществляет Учредитель:

19. Очередной вариант законопроекта был внесен депутатами Государственной Думы М.Л. Шаккумом, А.А. Тягуновым, А.К. Исаевым, Ф.И. Гайнуллиной, В.Д. Горюновым и Н.И. Булаевым.

20. Следует отметить, что под действие указанного Закона не попадают институты Российской академии наук, а также учреждения отрасли здравоохранения, которые были исключены из данной институциональной реформы в 2006 г.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе «Учредитель устанавливает задания для автономного учреждения в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятель ностью. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с заданиями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связан ную с выполнением работ, оказанием услуг, частично за плату или бесплатно» (ст.4, п.2);

«Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имуще ства и особо ценного движимого имущества, … расходов на упла ту налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, … а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках про грамм, утвержденных в установленном порядке» (ст.4, п.3);

«Финансовое обеспечение … осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных, не запрещенных федеральными законами источников» (ст.4, п.4);

«Условия и порядок формирования задания учредителя и поря док финансового обеспечения выполнения этого задания опреде ляются правительством Российской Федерации» (ст.4, п.5).

Анализ этого закона позволяет выявить несколько важных моментов будущих отношений «автономного учреждения» и его учре дителя. Так, в соответствии с замыслом его авторов учредитель устана вливает задания для автономного учреждения в основном в виде пока зателей объема услуг, предоставляемых населению. При этом объемы финансового обеспечения указанных заданий учредителя рассчитыва ются на основе соответствующих нормативов финансирования услуг.

И если для некоторых бюджетных организаций, преобразуемых в «ав тономные учреждения», разработка такого рода показателей и норма тивов особых трудностей не вызывает, то в отношении учреждений культуры, науки и частично образования, эта задача превращается в го ловоломку, не имеющую однозначных решений.

Опасения вызывает и тот факт, что принятый закон в соответ ствии с его четвертой статьей (ст.4, п.5) предусматривает разработку ря да подзаконных актов, в которых экономические ведомства имеют воз zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе можность «реванша». О реальности такой опасности свидетельствуют проекты этих документов21. При этом бюджетные учреждения попада ют в еще худшую ситуацию. И главная угроза исходит из фирменного «минфиновского продукта» – Федерального закона «О внесении изме нений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного про цесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов РФ», приня того Государственной думой 13 апреля 2007 г. Содержащиеся в этом за коне нормы лишают всякой хозяйственной самостоятельности бю джетные организации, решившие сохранить свой правовой статус. При веду в связи с этим ряд фрагментов из указанного закона:

«Доходы от использования имущества, находящегося в государ ственной или муниципальной собственности, и платных услуг, ока зываемых бюджетными учреждениями, средств безвозмездных поступлений и иной приносящий доход деятельности при соста влении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчет ности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета с учетом положений п.3. настоящей статьи» (ст.1, п.23);

«Бюджетное учреждение осуществляет операции по расходова нию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, ве дущейся в соответствии с настоящим Кодексом» (ст. 1, п.135).

Что тут можно добавить. Даже вполне приличный закон можно «обложить» подзаконными актами и другими законами на столько, что он утрачивает свои основные черты. Отсутствие в Бюджет ном кодексе нормы, устанавливающей право бюджетных учреждений на самостоятельность в расходовании внебюджетных средств, являет ся тем кнутом, с помощью которого Минфин собирается «выдавить»

бюджетные учреждения из опекаемой государством бюджетной сфе ры. Так, что финал этой драматической пьесы остается открытым.

21. Указанные проекты разрабатываются экспертами тех же самых экономических ведомств, и рассчитывать на изменение их идеологии явно не приходится. Первые варианты проектов этих нормативных документов подтверждают данный вывод в полной мере. В частности, в одном из ключевых документов предусматривается норма из 70 х годов прошлого века установление предельных цен на услуги, оказываемые населению автономными учреждениями. Кроме чисто исторической ассоциации, замечу, что данная норма, нашедшая отражение и в Законе «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ…» (ст. 1, п.3), прямо противоречит, например, Основам зако нодательства Российской Федерации о культуре (ст. 52).

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе 1.3. О мерах по модернизации бюджетного финансирования При этом весь социальный сектор и те отрасли, которые обеспечивают инвестиции в человеческий капитал, действительно нуждаются в реформах. Однако вектор таких реформ, повторю еще раз, должен иметь ясную направленность на улучшение положения дел в данной сфере. Содержание этих преобразований должно учиты вать также и ту особенность, которая выделяет научную, образователь ную и культурную деятельность из ряда других секторов хозяйствен ной жизни. Речь идет об экономической недостаточности большин ства организаций культуры, науки и образования, обусловленной их неспособностью к рыночной самоокупаемости и вынужденной привя занностью к государству22.

И если 90 е годы были связаны с надеждами властных струк тур переложить часть бюджетного бремени на плечи спонсоров и ме ценатов, то в наступившем веке, как уже было показано, сформирова лась «новая» стратегическая установка на институциональные измене ния в социальном секторе с целью снижения государственных расхо дов. Те же цели преследуют и популярные в экономических ведом ствах рекомендации по переводу бюджетной поддержки на рельсы БОР и проектного финансирования, когда государственные средства выделяются не на содержание организации как таковой, а на достиже ние определенных результатов.

Отвергая подобные предложения, не следует отказываться от самого процесса реформирования сложившейся системы бюджет ного финансирования. При этом эффективность конкретных реформ в очень большой мере обусловлена ответами на общие теоретические вопросы – какие блага, с какой целью и каким образом должно под держивать государство?

Немного теории. Отвечая на поставленные вопросы, я буду исходить из того, что вся совокупность товаров и услуг, производимых в социальном секторе, делится на три непересекающиеся группы: частные 22. Речь идет об упоминавшейся выше «болезни цен», выявленной Вильямом Баумолем в середине 60 х годов минувшего века. Пораженные этим недугом, большинство организаций социального сектора существуют в условиях, когда издержки производства объективно превышают цены на их услуги.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе блага, в отношении которых у общества нет никаких претензий к рын ку, социальные блага, интерес в которых рынок не выявляет вовсе, а спрос на них предъявляет только государство, и, наконец, смешанные блага, которые обладают одновременно индивидуальной и социальной полезностью23.

При производстве благ, не имеющих социальной полезности (частные блага), все потребности в них сводятся к потребностям от дельных индивидуумов, а совокупный денежный спрос полностью вы является на рынке. Производство и реализация таких благ обеспечива ет их производителям определенную прибыль и не требует привлече ния бюджетных средств ни в форме прямых ассигнований, ни в виде налоговых льгот. В этом смысле все производители частных благ ничем друг от друга не отличаются и никому из них государство не должно создавать преимуществ.

Ситуация меняется, когда речь идет о производстве благ, обла дающих индивидуальной и социальной полезностью одновременно (сме шанные блага). Потребности в них уже не сводятся к потребностям от дельных индивидуумов, а совокупный денежный спрос на такие блага складывается из двух составляющих: платежеспособный спрос индивиду умов дополняется спросом, который предъявляет государство, выделяя производителям указанных благ бюджетные средства в форме прямых ассигнований и/или в виде налоговых льгот. В такой ситуации любой про изводитель смешанных благ вправе рассчитывать на получение указан ных бюджетных ресурсов. Понятно также, что формы и механизмы рас ходов государства, связанных с производством этих благ, существенно различаются в зависимости от правового статуса производителя.

К примеру, при производстве смешанных благ частными предприятиями, а также унитарными предприятиями, компаниями со смешанным капиталом или негосударственными некоммерчески ми организациями24, государство выступает в виде одного из потреби 23. Обоснование этой типологии и ее подробное описание см.: Структура и эволюция социального интереса (Рубинштейн (2003)), а также ряд недавних работ автора (Рубинштейн (2005, 2007)).

24. В данном случае я рассматриваю три группы производителей: 1) бюджетные учреждения;

2) автономные учреждения;

3) частные предприятия, унитарные (казенные) предприятия, компании со смешанным капиталом и негосударственные некоммерческие организации. В дальнейшем третью группу производителей благ я буду называть для простоты «небюджетными ор ганизациями».

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе телей этих товаров и услуг, обменивая их социальную полезность на принадлежащие ему бюджетные средства. Здесь возможны раз личные варианты контрактации. Скажем, применительно к произ водству образовательных услуг целесообразно использовать кон тракты с заданной величиной бюджетных расходов в расчете на ус лугу. В этом случае общая сумма контрактного финансирования определяется исходя из объема производства этих услуг. Сами же контракты, как правило, заключаются лишь для реализации кон кретного проекта.

Похожие обстоятельства складываются при производстве смешанных благ автономными учреждениями, выполняющими соот ветствующие задания учредителя. Кроме субсидий и субвенций, обес печивающих выполнение этих заданий и определяемых на основе кон трактных цен (бюджетных расходов в расчете на услугу), указанным организациям в соответствии с их статусом и «в награду» за отказ от ориентации на рыночную конъюнктуру могут предоставляться нало говые льготы. Данные льготы, однако, целесообразно распространять лишь на основную деятельность таких организаций, зафиксированную в их уставных документах.

Иное положение дел характерно для производства сме шанных благ бюджетными учреждениями. Будучи не только их собственником, но и беря на себя всю полноту ответственности за их текущую работу, государство предъявляет жесткие требования не столько в отношении результатов деятельности этих организа ций, сколько к отдельным ее составляющим и направлениям ис пользования бюджетных средств. В этом случае необходимые ре сурсы таким организациям надо выделять по смете доходов и рас ходов, постатейно утверждаемой собственником с последующим контролем ее исполнения органами государственного казначей ства, исключающим, однако, любые процедуры бюджетозамеще ния. Принимая во внимание статус таких организаций, им также могут предоставляться и соответствующие налоговые льготы.

В принципиально иных условиях производятся социаль ные блага, т. е. такие продукты, которые в принципе не предназ начены для индивидуального потребления и не являются объек том купли и продажи на рынке. Блага данного типа играют клю чевую роль в фундаментальной науке и культуре. Например, в zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе создании социальных культурных благ принимают участие музеи (формирование и хранение коллекций), библиотеки (формиро вание и хранение книжных фондов), организации, занимающи еся сохранением и реставрацией недвижимых памятников куль туры, различные театры и театральные организации (театраль ный репертуар), концертные организации, отдельные коллекти вы и исполнители (музыкальные программы) и т.п. Такие куль турные блага обеспечивают сохранение культурного наследия, созданного прошлыми поколениями, и обусловливают будущее развитие искусства и культуры.

Подчеркну, что потребности в социальных благах не связаны с потребностями отдельных индивидуумов, а совоку пный денежный спрос на такие блага полностью определяется интересами и возможностями самого государства, которое выде ляет производителям указанных благ бюджетные средства в виде прямых ассигнований и/или налоговых льгот. Принципиальное отличие социальных благ от смешанных должно находить отра жение и в механизмах государственного финансирования, форма которых также зависит от правового статуса производителей эт их особых благ.

При производстве социальных благ «небюджетными ор ганизациями» государство выступает в виде заказчика опреде ленного проекта (создание новой постановки или концертной программы, пополнение коллекции музея, осуществление ре ставрации памятника культуры и т.п.). В этом случае объем фи нансирования государственного заказа определяется на базе де тально обоснованной сметы расходов на осуществление данного проекта в результате тендера, в котором принимают участие воз можные производители заказываемого социального блага. При этом контракты такого рода (государственный заказ) являются исключительно разовыми.

Совершенно по другому выглядит ситуация при произ водстве социальных благ автономными учреждениями. В отличие от «небюджетных организаций», для которых производство со циальных благ является нетипичным фрагментом их коммерче ской жизни, для автономных учреждений подобная деятельность является основной, а некоторые из них и вовсе созданы исключи zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе тельно с этой целью. Таким образом, отличительной особенно стью этих организаций является постоянное производство со циальных благ. Указанная особенность накладывает свой отпеча ток на характер бюджетного финансирования производства со циальных благ этими организациями. Речь идет о стопроцентном бюджетном финансировании деятельности, обеспечивающей вы полнение постоянных заданий учредителя в отношении произ водства социальных благ. Кроме того, в данном случае возможны и налоговые льготы.

Условия и формы финансирования бюджетных учреж дений при производстве социальных благ мало чем отличаются от их финансирования при производстве смешанных благ. От сутствие «индивидуальной» составляющей в социальных благах, их неучастие в обычном рыночном обмене трансформирует сме ту «доходов и расходов» в чисто расходную смету. В остальном механизм бюджетного финансирования остается таким же. И в этом случае необходимые ресурсы бюджетным учреждениям выделяются по смете расходов, постатейно утверждаемой соб ственником с последующим контролем ее исполнения органами государственного казначейства. Учитывая статус таких организа ций, им также могут предоставляться и соответствующие нало говые льготы.


В целом можно говорить о двух видах финансовой под держки небюджетных организаций (государственный заказ и проектное финансирование) и четырех формах финансирования автономных и бюджетных учреждений (субвенции, субсидии, финансирование расходной сметы, финансирование сметы дохо дов и расходов). При этом надо ясно понимать, что бюджетная поддержка небюджетных организаций может осуществляться лишь спорадически в форме разовых контрактов на реализацию конкретных проектов или программ, связанных с производством благ, имеющих социальную полезность. Финансирование же ав тономных и бюджетных учреждений должно осуществляться на постоянной основе и предусматриваться в учредительных доку ментах указанных организаций в виде бюджетных обязательств государства. Приведу в связи с этим следующую итоговую табли цу (табл. 2).

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе Таблица Формы бюджетного финансирования Организации Фтнансирование производства благ, и имеющих социальную полезность учреждения Смешанные блага Социальные блага Небюджетные Государственный Проектное организации заказ финансирование Автономные Финансовое обеспечение Финансовое обеспечение учреждения заданий учредителя – заданий учредителя – субвенции субсидии Бюджетные Финансирование сметы Финансирование сметы учреждения расходов расходов и доходов И еще об одной особенности финансирования автономных и бюджетных учреждений. Дело в том, что большинство из них создают одновременно два вида благ, имеющих социальную полезность – со циальные и смешанные. В этом сосуществовании разделительный со юз «или» из известной альтернативы – «предоставление финансовой помощи учреждениям вне зависимости от результатов их деятельно сти, от объема производства благ» или «выделение бюджетных средств с учетом объема производства благ и контрактных цен (государствен ных расходов в расчете на услугу)» – замещается соединительным со юзом «и». Таким образом, и сама эта альтернатива трансформируется в принцип комплементарности двух форм бюджетного финансирова ния. Данный факт имеет важное практическое значение, ибо позволя ет раз и навсегда отказаться от одномерной и явно упрощенческой па радигмы государственной поддержки культурной и образовательной деятельности как финансирования обслуживания населения.

Подводя итоги выполненного анализа, сформулирую ответы на поставленные вопросы. Во первых, под опекой государства должны находиться смешанные и социальные блага, имеющие социальную по лезность. Во вторых, государственная поддержка осуществляется с це лью удовлетворения общественных интересов, не выявляемых рыноч ным путем, т. е. с целью реализации образовательной, культурной и на учной политики государства. В третьих, сама эта поддержка может zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе быть реализована как в форме прямых бюджетных ассигнований (по средством финансового обеспечения заданий учредителя, выполняе мого автономными и бюджетными учреждениями, и финансирования конкретных проектов небюджетных организаций), так и в виде соот ветствующих налоговых льгот.

О проектном финансировании. Ответив на поставлен ные вопросы, хочу прокомментировать свое отношение к одной из центральных тем последнего времени – усиленному поиску экономи ческими ведомствами возможностей перехода к преимущественно проектной форме финансирования (включая госзаказ) организаций социальной сферы и конкурсному порядку распределения бюджет ных средств. Учитывая результаты теоретического анализа и предло женную типологию форм бюджетного финансирования производства социальных и смешанных благ (табл.2), необходимо особое внимание уделить автономным и бюджетным учреждениям культуры, образова ния и науки, существование и деятельность которых, по сути, никак не вписываются в проектное финансирование.

Именно эти организации, созданные для выполнения опре деленной культурной, образовательной и научной миссии (к примеру, для исследований в области фундаментальной и прикладной науки, предоставления образовательных услуг населению, формирования би блиотечных фондов и информационного обслуживания населения, сохранения и публичной демонстрации музейных коллекций, поста новки произведений театрального искусства и показа их зрителям), со ставляют в настоящее время основу отраслей социального сектора. Бю джетное финансирование таких организаций должно обеспечивать выполнение той миссии, которая зафиксирована в их уставных доку ментах, и поэтому не может быть ориентировано на отдельные про екты и программы, имеющие определенную длительность и кон кретное содержание.

Другое положение характерно для организаций, учредите лем которых государство не является и поэтому не имеет перед ними никаких бюджетных обязательств. В этом случае, наоборот, наиболее приемлемыми, а может быть и единственно возможными, являются проектное финансирование и конкурсный порядок распределения бюджетных средств. Здесь следует подчеркнуть, что для автономных и бюджетных учреждений методы проектного финансирования можно zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе рассматривать лишь в качестве вспомогательных механизмов распре деления бюджетных средств.

В сложившихся условиях установка на превращение конкур сного порядка распределения бюджетных средств из вспомогательно го в основной способ финансирования организаций социального сек тора означает ничто иное, как проведение еще одной институциональ ной реформы. Главным содержанием такой системной модернизации является уже рассмотренное выше стремление к ликвидации боль шинства бюджетных учреждений и создание на их основе организа ций, имеющих иной правовой статус.

Комментируя этот явно нежелательный сценарий разви тия, следует подчеркнуть, что сама по себе система финансирования культурной, научной, образовательной деятельности и даже вполне понятное стремление к разумной экономии бюджетных средств не могут быть причиной изменения правового статуса организаций.

Институт государственного учредительства, как и сама миссия соз даваемых учреждений, определяются не текущей идеологией фи нансового ведомства, а стратегическими интересами общества, его культурной, научной и образовательной политикой. При этом без делегирования необходимых полномочий учреждениям посред ством определения их миссии, выраженной в уставных целях, реали зовать такую политику невозможно. В этом контексте было бы на ивным думать, что политика государства может быть сведена к сово купности проектов и программ.

В основе данного заблуждения лежат две крайние позиции.

Первая берет начало в централизованной экономике недавнего прошло го, с ее стремлением превратить хозяйствующих субъектов в дисципли нированных исполнителей решений управляющего органа. В этом слу чае никаких полномочий делегировать не надо, ибо все решают задания сверху (в наиболее продвинутой форме – это госзаказ). Вторая, будучи полной противоположностью первой, связана с отказом государства от проведения любой политики в расчете на позитивные результаты ры ночных механизмов саморегулирования. И в этом случае никакой пере дачи полномочий создаваемым организациям не происходит. Не имея перед ними бюджетных обязательств, государство решает только теку щие задачи, корректируя рынок за счет финансирования тех же самых госзаказов в форме поддержки конкретных проектов и программ.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе Отвергая обе крайности, я исхожу из парадигмы смешанной экономики, признающей целесообразность вмешательства государ ства в тех особых случаях, когда сам рынок не справляется. Именно к таким особым случаям, повторю еще раз, относится самый большой сегмент культурной, научной и образовательной деятельности, где не выявляемые рыночным путем общественные интересы (ценностные суждения, формируемые политической системой и демократически ми институтами общества) определяют стратегические цели и полити ку государства. Ориентируя созданные учреждения на выполнение определенной миссии, государство берет на себя бюджетные обяза тельства по финансированию их текущей деятельности.

Собственно, здесь и проходит та граница, за пределами кото рой культура, наука и образование оказывается во власти чисто рыноч ных механизмов. Поэтому, признавая не очень приемлемым для мно гих организаций существующий статус учреждения и думая о целесо образности проведения соответствующих институциональных ре форм, следует исходить из необходимости сохранения двух «родовых»

признаков деятельности организаций – наличие уставных целей, отра жающих государственную политику, и бюджетных обязательств госу дарства по финансированию текущей деятельности этих организаций С указанных позиций надо подходить и к определению действительной роли проектного финансирования. Вместо чисто так тических попыток идеологического толка, направленных на перера спределение бюджетной поддержки в пользу конкретных проектов, следует признать принцип субсидиарности, переводя в зону проект ного финансирования лишь те задачи, которые не могут быть реше ны в рамках текущей деятельности учреждений культуры, науки и образования (к примеру, создание крупных информационных си стем или проведение фестивалей, конкурсов и других мероприятий, направленных на сохранение единого культурного пространства, а также чисто инвестиционные проекты, связанные с капитальным строительством, ремонтом и т.п.).


Диверсификация источников финансирования. Миро вая практика не знает стран, отказывающихся от поддержки науки, образования и культуры. При всем отличии применяемых механизмов речь всегда идет о бюджетных средствах и о разных способах распре деления «усилий» между бюджетом и внебюджетными источниками zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе финансирования этих базовых отраслей, обеспечивающих производ ство инвестиционных продуктов в человеческий капитал.

В США, например, наряду с прямыми бюджетными ассиг нованиями приоритет отдан стимулирующим налоговым механиз мам. При этом объем недополученных налоговых доходов государ ства превышает бюджетное финансирование науки, образования, культуры и здравоохранения многих стран мира. В Германии и Франции, наоборот, основу финансовых ресурсов этих отраслей со ставляют прямые бюджетные ассигнования. Англия подарила миру принцип «вытянутой руки», и теперь во многих европейских странах функционируют фонды поддержки соответствующих отраслей со циального сектора.

В Эстонии уже около десяти лет действует Закон о Kultuur kapital, предусматривающий, наряду с финансированием отрасли че рез каналы Министерства культуры, наличие бюджетного фонда под держки культурной деятельности и отчисления в этот фонд части до ходов игорного, табачного и алкогольного бизнеса. В Италии действует беспрецедентный Закон, устанавливающий отчисления половины прибыли сберегательных банков в региональные фонды поддержки науки, образования и культуры. Наконец, во многих странах Европы в пользу социального сектора введены специальные налоги на доходы от проведения лотерей, игорного бизнеса, а также отчисления от доходов с продажи чистых кассет и бытовой аудио видео техники.

И в России, наряду с бюджетными обязательствами, следу ет определить принципиальные шаги, ориентированные на появле ние дополнительных источников финансирования деятельности ор ганизаций науки, образования и культуры. С учетом мирового опыта и сложившегося экономического положения в нашей стране целесо образно использовать следующие дополнительные возможности формирования финансовых ресурсов социального сектора экономи ки, основанные на трансплантации успешных институтов, уже заре комендовавших себя в практике европейских стран ближнего и дальнего зарубежья.

Во первых, политику налогового протекционизма – про веренное средство поддержки науки, образования, культуры, которое в нынешних условиях неоправданной отмены ряда налоговых льгот требует ясного подтверждения. При этом само государство устанавли zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе вает лишь «правила игры», предоставляя налоговые льготы различным участникам научной, образовательной и культурной деятельности: от дельным категориям потребителей, научным и педагогическим кад рам, творческим работникам, автономным и бюджетным учрежде ниям, спонсорам и благотворительным организациям. Отказываясь от части налоговых доходов, государство предоставляет возможность на логоплательщикам самостоятельно решать вопрос, кому и в каком объеме надо оказать поддержку.

Во вторых, маркированные налоги – также уже тради ционный способ пополнения «гуманитарного бюджета». Опыт других государств, обладающих зрелым рыночным хозяйством, и стран с транзитной экономикой свидетельствует об эффективности подобных мер. Учитывая это, а также специфику российской экономической жизни, следует продумать возможности введения специальных нало гов и/или целевых отчислений – определенной доли существующих налогов, сборов и пошлин (налог на игорный бизнес, таможенные по шлины и т.п.) – в пользу науки, образования и культуры. Типичными примерами маркированных налогов могут служить введенные в боль шинстве европейских стран отчисления от доходов национальной ло тереи и «налог на чистые кассеты».

В третьих, создание самоуправляемых фондов, аналогич ных РФФИ и РГНФ – давно ожидаемое внедрение опробованной во всем мире модели распределения финансовых ресурсов «на расстоя нии вытянутой руки». Речь идет об адресной поддержке инициатив ных проектов в области образования, культуры и культурного насле дия, осуществляемых отдельными работниками и/или их небольши ми коллективами. В этом случае конкурсные процедуры и участие об щественности позволят «отдалить» получателей средств от представи телей государственной власти. Ресурсы таких фондов могут формиро ваться за счет:

определенной доли совокупных бюджетных ассигнований на гуманитарный сектор;

доходов от всероссийской лотереи;

поступлений от маркированных налогов и целевого напра вления доли некоторых других налогов;

части доходов от арендных платежей и других форм исполь зования недвижимых памятников культуры;

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page I О бюджетной реформе добровольных пожертвований и взносов предприятий, учреждений, организаций, отдельных граждан;

других внебюджетных источников.

В четвертых, принцип встречных дотаций (субсидий вы зова) должен стать важной составляющей системы государственной поддержки науки, образования и культуры. Использование этого из вестного и весьма эффективного метода стимуляции поиска новых ис точников финансирования, предполагающего долевое участие бю джетных средств более высокого уровня при условии выделения до полнительных ассигнований из бюджета более низкого уровня или привлечения внебюджетных финансовых ресурсов, позволит поддер живать важные и зачастую совершенно новые инициативы, не вписы вающиеся в традиционные рамки действующей системы.

В пятых, разграничение прав на интеллектуальную соб ственность. В дополнение к действующим правам, регулируемых законом об авторском праве и смежным правам, введение права на конечный продукт, создаваемый организацией науки, образования и культуры, позволит вернуть в социальный сектор экономики дохо ды от несанкционированного использования продуктов данной ор ганизации, незаконно извлекаемые физическими и юридическими лицами.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page II О РЕФОРМЕ ВЫСШЕЙ ШКОЛЫ Начну с общего замечания В.М.Полтеровича в отношении действий реформаторов 90 х годов. Ими «игнорировался тот факт, что роль государства в период широкомасштабных реформ необык новенно возрастает, ибо оно оперирует уже не потоками средств го сударственного бюджета, а запасами всего накопленного капитала»

(Полтерович (2004, С.3)). Добавлю к этому, что правительство опери рует уже не только материальным богатством страны, но и человече ским капиталом, накопленными достижениями в области образова ния, науки и культуры. Эскалация «болонского процесса» и стремле ние трансформировать ядро образовательных организаций в авто номные учреждения, «зарабатывающие» ГИФО средства на подго товке определенного количества специалистов, отражают непонима ние истинной роли образования, сохраняющего накапливаемый ве ками потенциал «знаний и навыков» человека и являющегося важ нейшей частью культуры общества.

К сожалению, в данной сфере «запасы накопленного капита ла» после реформ 90 х годов остались не такими уже и большими.

Снижение качества образования стало очевидным фактом. Хотя и здесь соглашусь с В.М.Полтеровичем: пока Россия еще «обладает необычайно высоким для такого уровня благосостояния качеством об разования» (Полтерович (2004, С.3)). Надолго ли это «пока»? Все зави сит от ответственности власти, которая не должна забывать, что опери рует «всеми запасами накопленного капитала». Зависит это и от науч zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page II О реформе высшей школы ного сообщества, которое не должно мириться с монополией какой либо одной группы экономистов, даже в том случае, когда они принад лежат ближнему кругу власти.

2.1. Теоретическое введение Образование не роскошь, а средство продвижения! Мужчин и женщин на рынке труда, предприятий и организаций в конкурен ции с другими субъектами экономической жизни, России в мировом сообществе. Я далек от мысли сводить все к утилитарным выгодам об разования. Его фундаментальная роль в общественной жизни доказа тельств не требует. Но даже с узко прагматических позиций государ ственные расходы на образование – это не бюджетное бремя, а эф фективные инвестиции в человеческий капитал. Сегодня уже абсо лютно ясно, что развитие сферы образования – императив экономиче ского роста. Структурный сдвиг в пользу образования и науки предста вляет собой цивилизационный тренд и является условием формирова ния новой экономики, в которой человек, обладающий знаниями, ин теллектом и информацией, становится ее важнейшим активом.

Традиционная теория услуги образования относит к так на зываемым «квазиобщественным благам». М. Блауг, в частности, пи шет, что «экономические выгоды образования в значительной степе ни являются личными (персональными) и делимыми... Тем не менее, не все выгоды образования достаются только тем, кто за них запла тил, а также невозможно целиком отстранить менее образованных людей от «выгод», создаваемых более образованными. Образование, следовательно, представляет собой то, что можно было бы назвать «квазиобщественным» благом, и попытка производить его посред ством рыночного механизма вполне могла бы привести к недоинве стированию в образование» (Блауг (1994, С. 550)). Включение обра зования именно в эту группу благ предполагает сочетание индивиду альной и общественной платы.

Дополнение индивидуальной платы за образование государ ственными расходами требует и концепция «мериторных благ» Р.

Масгрейва. Объясняя мотивы государственной поддержки, американ ский экономист сформулировал свою знаменитую максиму – «не образованные не видят всех выгод образования». В указанных обстоя тельствах образование автоматически попадает в группу мериторных zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page II О реформе высшей школы благ, «спрос на которые со стороны частных лиц отстает от желаемого обществом и стимулируется государством» (Musgrave (1959, 1987)) посредством бюджетных субсидий и/или налоговых льгот производи телям этих товаров и услуг.

Из наличия общественных интересов, не выявляемых в ин дивидуальных предпочтениях, исходит концепция «экономической со циодинамики», которая относит услуги образования к смешанным благам, обладающим одновременно индивидуальной и социальной по лезностью. В рамках данной концепции экономическое равновесие наступает тогда, когда предельные издержки уравниваются предель ной индивидуальной и предельной социальной полезностью блага (Гринберг, Рубинштейн (2000, С. 130–137)). Иначе говоря, комбина ция платы индивидуумов и расходов государства характерна и для этой теоретической конструкции.

Никак не комментируя достаточно спорную категорию «квазиобщественных товаров» и не анализируя мериторику, имеет смысл обратить внимание на то общее, что есть во всех теоретиче ских подходах к экономическому описанию услуг образования. И та ким общим является наличие индивидуальной платы. При этом яв ное и мнимое «родство» с общественными товарами25 подталкивает к выбору налогового решения: государство берет на себя производ ство образовательных услуг, а связанные с ними расходы компенси рует за счет налогов с граждан. В этом случае получение высшего об разования одними индивидуумами оплачивается всеми налогопла тельщиками, включая и тех, кто высшего образования не имеет, но которых по Блаугу «невозможно целиком отстранить от выгод, созда ваемых более образованными».

Однако и в этих обстоятельствах очевидное неравенство в выгодах заставляет искать пути дифференциации «личного вкла да» в оплату высшего образования. Собственно, так и возникли различные схемы дополнительного налогообложения индивидуу мов, получивших высшее образование, основанные на введении либо специального налога на их доходы, либо повышенной ставки 25. Подробный анализ множества общественных благ, их близких и дальних «родственников», включая критику «квазиобщественных товаров» и мериторики, а также их связей с благами, имеющими социальную полезность, содержится в монографии автора (Рубинштейн, (2003. С. 26 60)).

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page II О реформе высшей школы подоходного налога (Johnes (1993, Р. 133)). В качестве механизма обеспечения индивидуальной платы рассматриваются образова тельные кредиты (Le Grand, Propper, Robinson (1992, P.87)). При этом главный идеолог данного подхода М.Фридман изначально предлагал объединенную схему финансирования высшего образо вания: для оплаты своего обучения студентам ВУЗов предоставля ется государственный образовательный кредит, который они пога шают через подоходный налог (Friedman (1962)). Радикальные взгляды Фридмана требовали либо полного прекращения государ ственных расходов, либо их существенного сокращения. Этим фридманским «фридомонизмом» больны многие нынешние нало говые и кредитные схемы, преследующие в качестве цели миними зацию государственных расходов на высшее образование (Высшее образование … (2004, С.100 105)).

И все же наличие очевидных и значительных выгод для всех, включая и тех, кто высшего образования не имеет, способ ствовали ясному пониманию того, что услуги образования обла дают социальной полезностью и представляют сферу наиболее эффективных общественных инвестиций. Конец двадцатого сто летия убедительно продемонстрировал, что устойчивый эконо мический рост и создание новой экономики, основанной на зна ниях, невозможны без систематической государственной под держки образования. Повторю в связи с этим вывод, вытекаю щий из концепции экономической социодинамики – издержки производителей образовательных услуг должны покрываться как за счет потребительской платы26, так и за счет средств государственного бюджета.

Немного статистики. На практике это теоретическое положение трактуется в разных странах различно, и совер шенно не одинаково относятся там к индивидуальной плате и го сударственным расходам на образование. Например, в ФРГ, Ав стрии и Италии пропорция государственных расходов на высшее образование и внебюджетных источников его финансирования, 26. В предельной ситуации, например, когда действует норма всеобщего среднего образования, устанавливаются нулевые цены, а затраты производителей образовательных услуг полностью покрываются за счет бюджетных ассигнований.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page II О реформе высшей школы включая индивидуальную плату потребителей, составляет 90 к 10, в Великобритании, Португалии и Финляндии – 80 к 20, Да нии, Швеции и Ирландии – 70 к 30, в США – 50:50 (Бакулев, Де мидов (2003, С. 15)). В СССР услуги высшей школы наряду со многими другими продуктами социального сектора были бес платными, а расходы образовательных учреждений полностью покрывались за счет бюджетных ассигнований. В современной России складывается совершенно иная ситуация.

«Необразованные не видят всех выгод образования» – этим недугом в нашей стране страдают не только необразован ные потребители, но и образованные экономисты, и чиновни ки, радеющие за реформирование образования в чисто «фрид манской» версии. Вероятно, именно этим и можно объяснить направленность реформ, выталкивающих высшую школу из под опеки государства. Следствием такой политики «прикры тых глаз» стало общее недофинансирование ВУЗов: в период с 1991 по 2002 гг. доля государственного финансирования вы сшего образования в ВВП сократилась в три раза: с 1,2% до 0,4% (Финансовые аспекты…(2003, С.53)). Стремясь выжить, государственные ВУЗы увеличили число коммерческих студен тов: их удельный вес в 1993 г. составлял 3,8%, в 1995 г. – 8,6%, в 1997 г. – 15,6%, в 1999 г. – 27,4%, в 2001 г. – 40,7% и 2003 г.

– 44,0% (Высшее образование…(2004, С.22)). Такова статисти ка и главная тенденция, которая, по всей видимости, является доминантой реформы высшей школы, основанной на введении «ЕГЭ» и «ГИФО».

О реформе высшей школы и ЕГЭ. Нужен ли единый государственный экзамен (ЕГЭ), дополняющий привычные экза мены по окончании средней школы, и какова цель его введения?

Ответы на указанные вопросы получить далеко не просто. Анализ высказываний сторонников реформы позволяет выделить две группы мотивов. Во первых, существует целевая установка, в со ответствии с которой ЕГЭ должен заменить приемные экзамены в ВУЗах. Во вторых, вероятно, вследствие критики именно этой цели, появилось и другое объяснение: ЕГЭ должен выполнять функции внешней (независимой) оценки производителей обра зовательных услуг.

zzzzzzRubinstein-ready-230507.qxd 23.05.2007 18:07 Page II О реформе высшей школы Не повторяя многочисленные и хорошо известные сюжеты критики ЕГЭ как заменителя приемных экзаменов в ВУЗы27, следует обратить внимание на особенно часто встречающиеся возражения его оппонентов. Прежде всего, существует явное сомнение в целесообраз ности ликвидации традиционного права ВУЗов на выбор своих студен тов. Более того, для некоторых популярных образовательных учрежде ний количество абитуриентов с высоким уровнем ЕГЭ будет, с боль шой вероятностью, превосходить реальные возможности ВУЗов, об условливая необходимость дополнительной селекции. При наличии та кой селекции ЕГЭ вообще не нужен, ибо дополнительный отбор мо жет быть основным.

Что же касается другого объяснения ЕГЭ, основанного на необходимости «внешней оценки производителей образовательных услуг»28, то оно вообще не выдерживает критики. При наличии инфор мационной асимметрии (потребитель не в полной мере владеет ин формацией о качестве услуг производителя) потребитель, действитель но, нуждается в независимом источнике информации о производи телях образовательных услуг (внешняя оценка). Однако из всех когда либо существовавших рецептов устранения этой стандартной «ошиб ки рынка», реформаторы предложили самый экстравагантный способ – тестирование потребителей услуг. Подчеркну, потребителей, а не про изводителей. Это все равно, что экзаменовать вкус посетителей ресто рана, вместо проверки качества приготовления еды.

О трансфертах потребителям и ГИФО. Теперь о ГИФО и принципе «деньги следуют за услугой», в котором, строго говоря, нет ничего нового. Речь идет все еще о старой альтернативе: субсидии про изводителям или трансферты потребителям блага, имеющего социаль 27. В наиболее общей форме критика ЕГЭ содержится в открытом письме Президенту Российской Федерации группы отечественных ученых и педагогов, опубликованном в Интернет. См. также вы ступления в центральной печати вице президента РАН, акад. В.В. Козлова, вице президента РАН, акад. А.Д. Некипелова, декана экономического факультета МГУ В.П. Колесова. Много критических замечаний в отношении ЕГЭ и ГИФО было высказано во время обсуждения реформы образования в РИО ЦЕНТРе, состоявшегося 5 марта 2004 г, где среди других участников круглого стола высту пили акад. В.В. Козлов, акад. Д.С. Львов, акад. А.Д. Некипелов, акад. В.А. Садовничий, акад. А.О. Чуба рьян.

28. Впервые такое объяснение я услышал от одного из идеологов реформы, проректора ГУ Высшей школы экономики Л.Якобсона. Отвечая на мой вопрос, зачем нужен ЕГЭ, Л.Якобсон сослался на су ществование информационной асимметрии в сфере среднего образования и сформулировал тезис:

ЕГЭ станет независимым источником оценки производителей образовательных услуг.



Pages:   || 2 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.