авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 34 |

«Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ РЕФОРМЫ ПУТИ РАЗВИТИЯ ...»

-- [ Страница 12 ] --

На последнем валдайском клубе основные тезисы выступлений перед зару бежными коллегами как лично Президента, так и его окружения, как раз в том и заключались, что, как говорит российская власть, они вынуждены ограничи вать неправительственные организации. Мол, не готов народ. Не умеет он еще пользоваться демократией. Мы вынуждены, говорят наши власти, хотели бы делать настоящую демократию, но не можем традиционную демократию, как во всем мире, у нас устраивать. Можем только вот такую суверенную, как мы ее понимаем.

Гражданские неправительственные союзы понимают ситуацию иначе. Они воспринимают поправки в законе как необоснованные ограничения. Имеются все основания так их трактовать, поскольку существует целый ряд международных норм, в которых есть не только дух закона, но и буква. А действующие поправки закона ограничивают и то, и другое.

Главная презумпция, которая существует во всем мире, в демократическом мире, по поводу отношений государства и общества, – это презумпция полезнос ти гражданских союзов и полезности гражданской инициативы, которую нужно не просто разрешать, но и стимулировать, приветствовать, поддерживать и вся чески втягивать ее в демократические процессы.

На практике же власти занимают совершенно противоположную позицию.

Сам факт активного гражданского участия организации, которая не была санкци онирована, на нее не были выделены деньги Общественной ли палатой, губерна тором, или кем-то еще, автоматически попадает под подозрение.

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ (2006) Поэтому, когда на встрече общественных организаций с Советом Европы об суждались трудности, с которыми сталкиваются гражданские союзы при пере регистрации или при возможности получить эту регистрацию, или отчитаться, просто издевательством прозвучали слова В. Никонова. Он с гордостью заявил, что его «организация никаких проблем с регистрацией не испытывала», что вы звало соответствующую реакцию присутствующих. И было бы странно, чтобы ор ганизация человека, специально приглашенного Президентом в Общественную Палату для выстраивания общественности лояльной действующей власти, испы тывала еще какие-то ограничения.

Вышесказанное есть квинтэссенция проблем закона, который мы с вами сегод ня обсуждаем. Как образно нам подсказал Президент В.В. Путин, «товарищ волк знает, кого кушать»: в данном контексте в качестве волка выступают регистриру ющие органы, и они отлично знают, к кому и с какой строгостью этот закон при менять. Поэтому существует, как всегда, традиция избирательного применения.

Есть целый ряд организаций, которые пытаются делать хоть какие-то шаги, причем не обязательно правозащитные – не имеющие никакого отношения к по литике союзы инвалидов, союзы детские, союзы благотворительные. Если они не ходят по струнке и не выполняют то, что нужно делать губернатору и мэру, они моментально попадают под подозрение. И даже те деньги, которые эти организа ции получают на гранты по СПИДу, местные регистрирующие органы рассматри вают как прибыль, и с них требуется уплата налогов.

Таких случаев масса, они накапливаются, и задача сейчас заключается в том, чтобы все эти примеры осмыслить и в качестве гамбургского счета предъявить тем сторонникам закона, которые говорили, что «вот давайте подождем, пока на чнется применение». Началось оно отвратительно.

Теперь коснемся вопроса, почему правительственная позиция неверна.

Недоверие к активистам и прикармливание лояльных очень свойственны многим политическим режимам, склонным к авторитарности, в частности, нашему. А это только больше раскалывает гражданское общество и все дальше уводит его от реальной нормальной демократии участия. А приводит к демократии какой-то особенной, которую стараются организовать как подконтрольную. Это, надо при знать, безусловно, тупиковый путь.

С законом о некоммерческих организациях ситуация очень показательна имен но потому, что с ним не смирились гражданские организации, не смирилась чест ная пресса, не смирилось честное политологическое, аналитическое сообщество.

И поэтому критика закона, подробная, постатейная, с обоснованиями, существу ет, она написана, она присутствует.

Я думаю, что настаивать на том, что принятые поправки соответствуют евро пейским нормам – позиция совершенно бесперспективная. И более того, когда В.В. Путин принял участие во встрече гражданских союзов на Большой восьмер ке, он откровенно сказал, что «если этот закон вам мешает, мы будем его менять».

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Я думаю, это как раз тот случай, когда мы должны убедить Президента, что этот закон мешает гражданским союзам и его необходимо менять.

Необходимо увеличить лагерь сторонников гражданских свобод и отмены этих неправовых поправок, которые просто противоречат прямо по тексту осно вополагающим принципам Совета Европы.

Если мы не хотим выходить из европейского контекста и хотим продолжать позиционировать нашу страну как европейскую державу, соответствующую де мократическим принципам, если эти ценности важны и Россия готова им сле довать, то мы должны признать, что с законом о некоммерческих организациях была допущена ошибка, подтвердить это примерами из практики и отменить одиозные поправки.

Главная проблема состоит в том, что поправки не решают тех задач, которые были позиционированы и формально заявлены по тексту закона: борьба с терро ризмом, осуществление прозрачности неправительственных организаций и яснос ти, на что идут средства. Все, кто хотя бы косвенно знаком с деятельностью обще ственных организаций, отлично знают, что именно активные организации, получа ющие зарубежные гранты – самые прозрачные, самые доступные, они никогда не скрывают своей информации. И создание для них сложных условий существования приведет только к тому, что их деятельность будет ограничена или свернута.

И сейчас уже стоит вопрос о том, что из более двух тысяч существующих в России зарубежных организаций перерегистрацию прошли 26. И то непонят но, каким образом это произошло, потому что присутствовавшие на встрече на Арбате около десятка представителей зарубежных фондов говорили о том, что требования совершенно неадекватные. Например, предоставить домашние адреса всех учредителей организации, работающей уже несколько десятков лет, многие из которых уже умерли. И где найти их адреса? И вот если клеточка не заполнена в уведомлении, оно считается либо не поданым, либо поданным с неадекватной информацией.

Задерживается также процедура регистрации, что может привести просто к свертыванию деятельности зарубежных фондов и к очередному скандалу на международном уровне. Представляется, что в год председательства России в Комитете министров Совета Европы это не самая удачная ситуация.

Видимо, надо будет экспертному сообществу, всем тем, кто озабочен статусом демократии в России, постараться убедить тех представителей власти, что пока не поздно, нужно признать свои ошибки и организовать мониторинг примире ния, круглый стол с участием гражданских организаций. Следует сформулировать предложения по изменению закона о неправительственных организациях по раз витию демократии в России и принять эти изменения.

Мне кажется, что экспертное сообщество должно консолидировать свои уси лия, чтобы не останавливаться и не прекращать намеченную интенсивную работу и не соглашаться с тем, что нам всем кажется несправедливым.

ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ (2006) ПОЧЕМУ НУЖНА РЕФОРМА МВД РОССИИ?* В.С. Овчинский, доктор юридических наук Реформа МВД нужна потому, что население не доверяет милиции и это недо верие следует преодолеть.

Когда мы говорим о реформе МВД России то имеем в виду не только и не столько очередные структурные изменения, а подразумеваем кардинальное ре формирование министерства по вполне определенным направлениям.

Прежде всего, необходима перестройка системы реагирования на сообщения граждан и организаций о преступлениях и правонарушениях. Требуется коренное изменение взаимоотношений граждан и милиции при выявлении и регистрации преступлений.

Продолжаются массовые укрытия преступлений от учета. В год регистрирует ся лишь 3 млн. от 15–20 млн. реальных преступлений. До сих пор большая часть преступлений уходит в так называемые «отказные» материалы. Отказы продол жают выносить даже по криминальным трупам, разбоям, грабежам, кражам.

Принятые в последние годы меры в этом направлении были недостаточны или вообще становятся имитацией наведения порядка.

К сожалению, до сих пор игнорируются европейские стандарты (страны Скандинавии, Великобритания) всеобщей компьютерной регистрации преступ лений по формализованным бланкам.

Проводимые эксперименты, например, в Нижним Новгороде, осуществлялись общественными организациями (фонд ИНДЕМ) и также не включали введение международных стандартов.

По всем опросам общественного мнения из-за продолжающейся практики ук рытия преступлений растет недоверие населения к милиции.

Очень важной мерой могла бы стать информационно-технологическая рево люция в системе МВД. Общеизвестно, что до сих пор система информационного обеспечения находится в состоянии «каменного века». Большинство УВД, ОВД и отделений не имеют даже выхода в Интернет, в том числе и кодированных (защи щенных) каналов.

В подавляющем большинстве оперативных и следственных подразделений от сутствует прямой доступ к базам данных ГИАЦ: по судимости, дактокартам, опи саниям примет, прошлому преступного опыта, связям.

До сих пор не изучается и не внедряется опыт информационного обеспече ния США и Великобритании, разработанного после 11 сентября 2001 года. В этих * ноябрь 2006 г.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) странах все системы оперативно-розыскной и следственной информации о терро ристах и других особо опасных преступниках в круглосуточном режиме доступны каждому оперативному работнику, работающему «на улице».

Следует направить усилия на восстановление приоритетной роли службы уго ловного розыска в системе МВД.

Механическое копирование административной реформы в МВД создало урод ливый гибрид, при котором в Департаменте уголовного розыска занимаются только штабной работой, а оперативно-розыскная деятельность (ОРД) ведется в оперативно-розыскном бюро (ОРБ). Так были нарушены десятилетние традиции работы, когда важные направления возглавляли не клерки, а суперпрофессиона лы по раскрытию убийств, розыску преступников и т.д.

Несомненно, что должен быть полностью изменен подход к розыску лиц, пропавших без вести. В этой сфере деятельности милиции сложилось самое ненормальное положение. Бесследно исчезают тысячи людей, в том числе дети. Их никто не ищет. Пропавшие бесследно люди не попадают в статисти ку убийств. Эта вакханалия продолжается годами. Розыскные подразделения самые малочисленные и некомпетентные. Именно здесь зреет глубокое недо верие к милиции.

Необходимо в один оперативный блок свести направления деятельности, ко торые по международной терминологии именуются «новыми вызовами и угро зами».

В документах ООН и Совета Европы к ним относятся следующие направления:

– терроризм;

– экстремизм;

– организованная преступность;

– наркобизнес;

– коррупция;

– отмывание грязных денег;

– незаконная миграция и торговля людьми.

Сейчас эти направления деятельности милиции разорваны между собой: от мывание денег – в Департаменте экономической безопасности (ДЭБ);

незаконная миграция и торговля людьми – в Федеральной монопольной службе России (при этом нужно учесть, что ФМС не оперативное подразделение), коррупция везде.

По поводу коррупции следует внимательно изучить опыт Латвии, где создано специальное бюро при правительстве, которое дает очень высокие результаты.

Организованный уличный фашистский и иной экстремизм должны стать сфе рой внимания подразделений по борьбе с организованной преступностью и тер роризмом, а не подразделений охраны порядка, как сейчас.

Возможное организационное решение – создание федеральной службы по противодействию новым вызовам и угрозам при МВД России.

Необходима коренная перестройка работы по международному сотрудничес тву. Национальное центральное бюро (НЦБ) Интерпола должно быть поднято ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ (2006) до статуса Департамента. Ему в полном объеме следует передать права на про ведение организационно-розыскных мероприятий (ОРМ) и координации всех международных оперативных мероприятий. Это вытекает из той роли, кото рая отводится всей системе Международной организации уголовной полиции Интерпола в принятой в сентябре 2006 года на Генеральной Ассамблее ООН Глобальной контртеррористической стратегии ООН. По разработанной страте гии на Интерпол возложена координация международного сотрудничества по семи основным направлениям борьбы с терроризмом и организованной пре ступностью.

Одновременно необходимо продолжить практику укрепления филиалов НЦБ Интерпола в России.

Всем оперативным службам должна быть предоставлена возможность более оперативно управлять своими ресурсами, создавая мобильные группы для реа гирования на изменения оперативной обстановки при появлении новых видов преступлений или направлений преступной деятельности (таких, например, как рейдерство).

При реформировании важно сохранить в системе МВД следственные подраз деления, по возможности ближе приблизив их к оперативным службам.

Чрезвычайно важно восстановить межведомственное взаимодействие, которое в последние годы заметно ослаблено. Чаще практиковать создание временных и постоянных межведомственных групп с ФСБ, ФТС, ФСКН и Росфинмониторингом по наиболее актуальным проблемам.

При реформировании необходимо сохранить единую вертикаль управления:

МВД России, МВД, УВД субъекта РФ – УВД, ОВД, отделения милиции, тоже са мое осуществить на транспорте и в режимных территориях.

Все намечающиеся проекты о разделении МВД на федеральную криминальную полицию и местную (региональную) милицию надо признать деструктивными, т. к. они способствуют развалу единства страны через подчинение «местной мили ции» местным криминально-корруппированным кланам (особенно на Северном Кавказе).

В МВД требуется реформа штабной деятельности. Каждому инспектированию и проверке региона должна предшествовать глубокая подготовка, научно-анали тический анализ с помощью ученых МВД, а в ходе инспектирования должно вы являться только то, что можно выявить научным, оперативным и проверочным путем.

Иными словами – каждое инспектирование должно быть комплексным, реги ональным (отраслевым), научно-оперативным исследованием.

В каждой такой бригаде инспекторов должны быть представители ВНИИ МВД, Академии управления МВД, Университета МВД и других научных центров.

Следует как можно оперативнее изменить практику взаимоотношений со СМИ. Восстановить ежеквартальные отчеты МВД перед населением, их публика цию во всех возможных СМИ. Необходима большая открытость – не путем кри РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) минальной хроники, а путем ежемесячного проведения брифингов и пресс-кон ференций представителей ведущих подразделений МВД по наиболее насущным и острым вопросам. Ни в коем случае нельзя перекладывать оценку событий на криминальных репортеров. Следует самим формировать общественное мнение.

Нужно проводить операции «чистые руки», но не по типу ловли «оборотней», когда вместо очищения был нанесен самый мощный информационный вред всей системе МВД.

Каждая такая операция должна проводиться ювелирно и освещаться только в ходе судебных процессов (а иногда и вообще не освещаться).

Реформе необходим «президентский призыв» – возвращение в систему МВД опытных, квалифицированных кадров, которые по тем или иным причинам вы нуждены были уйти из системы. Естественно, если эти причины не носят компро метирующий характер.

В условиях нынешнего дефицита специалистов эта мера обеспечила бы пре емственность между молодыми сотрудниками и «зубрами», которых сейчас явно не хватает во всех ведущих службах органов правопорядка.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Научно-методологический семинар РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Список участников семинара Агеев А.И. – доктор экономических наук, профессор, Институт экономических стратегий при Отделении общественных наук РАН.

Андреев А.Л. – доктор философских наук, профессор, главный научный сотрудник Института социологии РАН.

Багдасарян В.Э. – доктор исторических наук, профессор, зав. кафедрой Российского государственного университета туризма и сервиса.

Беляева И.Ю. – доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой Финансовой академии при Правительстве РФ.

Вилисов М.В. – кандидат политических наук, заместитель директора Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Воронин Г.П. – доктор технических наук, доктор экономических наук, президент Всероссийской организации качества.

Гаман Голутвина О.В. – доктор политических наук, профессор, Московский государственный институт международных отношений МИД РФ, вице-президент Российской ассоциации политической науки.

Гамза В.А. – кандидат экономических наук, кандидат юридических наук, доцент, председатель Совета директоров ОАО «Агрохимбанк».

Гапоненко А.Л. – доктор экономических наук, профессор, зав. кафедрой Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Григорьева Н.С. – доктор политических наук, профессор, Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова.

Гундаров И.А. – доктор медицинских наук, кандидат философских наук, профессор, руководитель лаборатории НИИ общественного здоровья и управления здравоохранением ММА им. И.М. Сеченова.

Дербин Е.А. – доктор военных наук, начальник кафедры информационной безопасности Военной академии Генерального штаба ВС РФ.

Дмитриев А.В. – член-корреспондент РАН, доктор философских наук, профессор, руководитель Центра конфликтологии Отделения общественных наук РАН, советник РАН.

Исаков В.Б. – доктор юридических наук, профессор, вице-президент Торгово промышленной палаты РФ.

Казанцев Н.М. – доктор юридических наук, кандидат экономических наук, профессор, руководитель отдела финансового законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Калганова Л.А. – кандидат технических наук, заместитель начальника отдела организации работы по реализации имущества должников ФССП России.

Касьянов П.В. – доктор экономических наук, заместитель руководителя Centre for Change (Австралия).

Кашепов А.В. – доктор экономических наук, профессор РАГС при Президенте РФ.

Клейнер Г.Б. – член-корреспондент РАН, заместитель директора Центрального экономико-математического института РАН.

Клименко А.В. – кандидат экономических наук, проректор Государственного университета – Высшей школы экономики.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Клюев Н.Н. – доктор географических наук, ведущий научный сотрудник Института географии РАН.

Колесник И.Ю. – руководитель проектов Центра проблемного анализа и государственно управленческого проектирования.

Коломиец Б.К. – кандидат технических наук, доцент Исследовательского центра проблем качества подготовки специалистов.

Колосов В.А. – руководитель Центра геополитических исследований Института географии РАН.

Комаровский В.С. – доктор философских наук, профессор кафедры политологии и политического управления РАГС при Президенте РФ.

Кременюк В.А. – доктор исторических наук, профессор Института США и Канады РАН.

Кушлин В.И. – доктор экономических наук, профессор, РАГС при Президенте РФ.

Лексин В.Н. – доктор экономических наук, руководитель научного направления Института системного анализа РАН.

Лисицын Светланов А.Г. – доктор юридических наук, директор Института государства и права РАН.

Медушевский А.Н. – доктор философских наук, профессор Государственного университета – Высшей школы экономики.

Нигматулин Р.И. – академик РАН, член Президиума РАН, директор Института океанологии им. П.П. Ширшова.

Никовская Л.И. – доктор социологических наук, ведущий научный сотрудник Института социологии РАН.

Охотский Е.В. – доктор социологических наук, зав. кафедрой Московского государственного института международных отношений МИД РФ.

Пащенко Ф.Ф. – доктор технических наук, зав. лабораторией «Интеллектуальные системы управления и моделирования» Института проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН.

Перегудов С.П. – доктор исторических наук, главный научный сотрудник Института мировой экономики и международных отношений РАН.

Персианов В.А. – доктор экономических наук, профессор, директор Института управления на транспорте Государственного университета управления.

Петров Н.В. – кандидат географических наук, руководитель Центра политико географических исследований, ведущий научный сотрудник Института географии РАН, член совета Московского Центра Карнеги.

Плакиткин Ю.А. – доктор экономических наук, зам. директора Института энергетических исследований РАН.

Попова Е.В. – кандидат экономических наук, помощник руководителя Администрации Президента РФ.

Порфирьев Б.Н. – доктор экономических наук, профессор, Институт экономики РАН, руководитель Центра.

Пригожин А.И. – доктор философских наук, профессор Академии народного хозяйства при Правительстве РФ.

Ракитянский Н.М. – доктор психологических наук, профессор, доцент Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Рубанов В.А. – научный руководитель АНО «Информэкспертиза», вице-президент Лиги содействия оборонным предприятиям, действительный государственный советник I класса РФ.

Сильвестров С.Н. – доктор экономических наук, профессор, зам. директора Института экономики РАН.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Симонов В.В. – доктор экономических наук, Счетная палата России.

Сморгунов Л.В. – доктор философских наук, зав. кафедрой Санкт-Петербургского государственного университета.

Соловьев А.И. – доктор политических наук, профессор, зав. кафедрой Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Сулакшин С.С. – доктор физико-математических наук, доктор политических наук, профессор, генеральный директор Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

Тимофеева Л.Н. – доктор политических наук, зам. зав. кафедрой РАГС при Президенте РФ.

Федосов П.А. – кандидат исторических наук, старший научный сотрудник ИНИОН РАН.

Шабров О.Ф. – доктор политических наук, профессор, зав. кафедрой политологии и политического управления РАГС при Президенте РФ.

Шевяков А.Ю. – доктор экономических наук, директор Института социально экономических проблем народонаселения РАН.

Шулус А.А. – доктор экономических наук, ректор Академии труда и социальных отношений.

Якимец В.Н. – доктор социологических наук, кандидат технических наук, главный научный сотрудник Института системного анализа РАН, профессор МФТИ.

Якобсон Л.И. – доктор экономических наук, профессор, первый проректор Государственного университета – Высшей школы экономики.

Якунин В.И. – доктор политических наук, научный руководитель Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования.

ДОКЛАДЫ, ПРОЧИТАННЫЕ НА СЕМИНАРЕ* 1. Как совместить власть и управление в современном государстве.

Докладчик – Соловьев А.И., доктор политических наук 2. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик).

Докладчик – Сулакшин С.С., доктор физико-математических наук, доктор политических наук 3. Государственное управление в условиях построения новой «вертикали власти»:

оценка эффективности и прогноз среднесрочных последствий.

Докладчик – Федосов П.А., кандидат исторических наук 4. Проблемы цели в государственном управлении.

Докладчик – Пригожин А.И., доктор экономических наук 5. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления:

отечественный и зарубежный опыт.

Докладчик – Гаман-Голутвина О.В., доктор политических наук 6. Крупные корпорации (естественные монополии) в механизме принятия государственных решений.

* Выделены доклады, вошедшие в настоящий сборник ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) Докладчик – Якунин В.И., доктор политических наук 7. Государственное управление в кризисных ситуациях: мировой опыт и Россия.

Докладчик – Порфирьев Б.Н., доктор экономических наук 8. Бюджетирование по результатам: преимущества и риски Докладчик – Якобсон Л.И., доктор экономических наук 9. О возможных подходах к корректировке российской экономической политики.

Докладчик – Сильвестров С.Н., доктор экономических наук 10. Административная реформа в России: автономия государства и его способность к управлению.

Докладчик – Сморгунов Л.В., доктор экономических наук 11. Инновационная экономика как управленческий проект: проблемы и решения.

Докладчик – Рубанов В.А., вице-президент Лиги содействия оборонным предприятиям, действительный государственный советник 1 класса РФ 12. Исполнительная власть как объект мониторинга и оценки.

Докладчик – Клименко А.В., кандидат экономических наук 13. Федеральный центр и субъекты Федерации: проблемы взаимовлияния и взаимодействия.

Докладчик – Лексин В.Н. – доктор экономических наук 14. Правовые и управленческие источники и основания государственной политики.

Докладчик – Казанцев Н.М., доктор юридических наук, кандидат экономических наук 15. Бюджетная политика и социальные функции государства: некоторые проблемы формирования и реализации.

Докладчик – Симонов В.В., доктор экономических наук 16. К вопросу о понимании современной европейской социальной политики: от минимальных стандартов к социальному качеству.

Докладчик – Григорьева Н.С., доктор политических наук 17. Индикативное планирование в стратегии развития.

Докладчик – Сильвестров С.Н., доктор экономических наук 18. Политическая идентификация России в свете идеологем «суверенной демократии».

Докладчик – Комаровский В.С., доктор философских наук 19. Экономическая доктрина как инструмент государственного управления в современной России.

Докладчик – Сулакшин С.С., доктор физико-математических наук, доктор политических наук 20. Роль элит в смене парадигм социально-экономического развития России.

Докладчик – Кургинян С.Е., кандидат физико-математических наук, президент Международного общественного фонда «Экспериментальный творческий Центр»

21. Элиты и империи.

Докладчик – Гаман-Голутвина О.В., доктор политических наук 22. Проблемы систематизации и развития нормативно-политических, нормативно правовых и нормативно-технических оснований государственного управления.

Докладчик – Исаков В.Б., доктор экономических наук РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) 23. Нормативно-политические и нормативно-правовые источники и основания государственных политик.

Докладчик – Погорелко М.Ю., юрист-эксперт Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования 24. Сценарии государственной денежно-кредитной политики в России.

Докладчик – Гамза В.А., кандидат юридических наук, кандидат экономических наук 25. Социальная справедливость или социальный гуманизм?

Докладчик – Орлов И.Б., доктор исторических наук 26. Социальная справедливость: эволюция понятия и практики.

Докладчик – Григорьева Н.С., доктор политических наук 27. Государственно-управленческие инструменты мотивации самостоятельных решений частного капитала в интересах общества.

Докладчик – Вилисов М.В., кандидат политических наук 28. Проблемы эволюции крупных российских компаний и их отношение с государством.

Докладчик – Паппэ Я.Ш., кандидат юридических наук 29. Проблемы эволюций крупнейших российских компаний: естественных монополий, государственных монополий, государственных корпораций.

Докладчик – Колесник И.Ю., кандидат юридических наук 30. Экономическое, социальное, региональное, внешнесредовое измерения государственного управления и национальной безопасности.

Докладчик – Бельков О.А., доктор философских наук 31. Необходима разработка теории и практики измерения уровня национальной безопасности и качества госуправления.

Докладчик – Гундаров А.И., доктор медицинских наук 32. Гуманизм и госуправление: социоэкономическое прочтение.

Докладчик – Шулус А.А., доктор экономических наук 33. «Социальное государство» редко трактуют как сложное научное понятие.

Докладчик – Якобсон Л.И., доктор экономических наук 34. Идеология и нормативно-правовая система как основания системности государственного управления.

Докладчик – Исаков В.Б., доктор экономических наук 35. Модернизация функционала исполнительной власти и ее результаты.

Докладчик – Клименко А.В., кандидат экономических наук 36. Стандарты качества как критерии государственного управления.

Докладчик – Воронин Г.П., доктор технических наук, доктор экономических наук 37. Стандарты качества в государственном управлении и политике.

Докладчик – Шабров О.Ф., доктор политических наук 38. Реакции социума как механизм обратных связей в госуправлении.

Докладчик – Андреев А.Л., доктор философских наук 39. Отнюдь не любая власть существует в интересах общества.

Докладчик – Медушевский А.Н., доктор философских наук ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) 40. Политическая и партийная системы России и государственное управление.

Докладчик – Сулакшин С.С., доктор физико-математических наук, доктор политических наук 41. Есть ресурсы, но нет политического куража.

Докладчик – Гаман-Голутвина О.В., доктор политических наук 42. Проблемы ответственности и пределов влияния государства на частно-хозяйственную деятельность субъектов рынка.

Докладчик – Мысляева И.Н., доктор экономических наук 43. Можно ли универсальным образом определять пределы влияния.

Докладчик – Якобсон Л.И., доктор экономических наук 43. Доктрина и результаты реформы 1990-х годов.

Докладчик – Кара-Мурза С.Г., доктор химических наук 44. Формирование элит в механизмах государственной власти и управления.

Докладчик – Соловьёв А.И., доктор политических наук РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) КАК СОВМЕСТИТЬ ВЛАСТЬ И УПРАВЛЕНИЕ В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ* А.И. Соловьев, доктор политических наук Как известно, государство всегда представляет собой специфический социаль ный институт, обладающий своими особенностями в деле производства, продви жения и реализации социально значимых целей. Выступая как институт регулиро вания общественных (и даже социально-неантропогенных) процессов, государство действует в разных поведенческих форматах (например, осуществляя тот или иной стратегический курс, проводя отдельную кампанию или действуя в кризисных для себя, форс-мажорных обстоятельствах). Однако все акции данного института мо гут быть представлены как продукты двух особых подсистем такой регулятивной деятельности: властно-политической и собственно управленческой.

Наличие этих относительно самостоятельных подсистем принятия государс твенных решений показывает, что в едином процессе целеполагания сосущест вуют различные логики выработки ориентиров, особые механизмы согласования интересов, мотивации акторов и стратегии выработки объединенных позиций, альтернативы применения тех или иных ценностей и традиций, норм и стереоти пов, правил и технологий действий.

Впрочем, такая, казалось бы, очевидная констатация событий, не является об щепризнанной. Длящаяся много десятилетий теоретическая дискуссия в основ ном выработала две позиции в этом вопросе: одни ученые (настаивая на недопус тимости вмешательства политики в процессы управления, о чем свидетельствует хотя бы то, что даже в кризисных условиях госаппарат «никогда не берет на себя всю тяжесть управления», хотя государственные служащие и не являются «ней тральными участниками» в этой системе1) подтверждают наличие этих двух сфер государственного управления. Другие же теоретики предпочитают говорить об их органической целостности (полагая, что политика интегрирована в структуру го сударственного управления и должна рассматриваться как органический элемент менеджмента2). В последнем случае оправдывается политизация бюрократии и * январь 2006 г.

F. Heady, Public Administration. A Comparative Perspective. Marcel Dekker. N.Y. 2001, р. 223.

«Государственное управление, – пишет У.Сэйр – представляет собой исключительно полити ческую проблему», поскольку «основополагающим вопросом в демократическом обществе явля ются ответственность перед общественностью;

подотчетность и ответственность управленческих ведомств и бюрократии перед выборными представителями администрации» и все это «имеет осо бую значимость для такой системы государственной власти, где основным принципом является наделение управленческих ведомств полномочиями и правом принимать решения». Sayre Wallace, ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) иное перераспределение функций в системе государственного управления. В пос леднее время сторонники «нового публичного менеджмента» также склоняются к пониманию интегрированной картины госуправления, настаивая на том, что политико-административное противопоставление изжило себя чисто историчес ки и необходимо синтезировать технико-организационные аспекты управления с морально-этическими способами регулирования.

Понятно, что теоретические расхождения по данному вопросу обозначают не только различное понимание самой природы процесса принятия государствен ных решений, формирования государственной политики или природы государс тва как особого социального института. В значительной степени такие различия предопределяют характер решения задач практического толка (либо ориентиро ванных на приспособление этих подсистем для сознательного продвижения про ектов, либо исходящих из противоположных посылок).

По нашему убеждению, если рассматривать реальный, а не теоретически при украшенный процесс выдвижения и реализации государством целей, то в нем неизбежно придется признать наличие и (нередко качественно расходящихся) различных логик движения его институтов, и особые источники и мотивы актив ности у политиков и госчиновников, и неидентичные формы влияния последних на подготовку официальных документов, и их ориентацию на различающиеся принципы и ценности, и наличие у этих действующих лиц особых зон и характера ответственности, и многие другие не сводимые к единому знаменателю компо ненты. Причем, характерные для властно-политической и управленческой под систем государства формы деятельности неизбежно опираются на органически присущие этому институту структурные и процессуальные основания. Иными словами, они имеют вневременной, постоянный характер, не зависящий от ста дий развития самой государственности.

Кратко останавливаясь на характеристике универсальных оснований сущес твования двух подсистем в государственном управлении, прежде всего укажем на то, что наличие властно-политических структур связано с неизбежной транс формацией социально доминирующих позиций господствующих (профессио нальных, этнических, административных, межгосударственных и прочих) групп в целевые установки государства. Задача же этих ориентиров государственной деятельности состоит в обеспечении приоритетного (для принадлежащих к этим общностям лиц) распределения ресурсов и статусов. Коротко говоря, какие со циальные группы доминируют на национальной территории, те приоритеты и будут заложены в основании всей системы принятия государственных решений.

Соответственно, «общенародные» цели в своем политическом измерении – это не столько риторическая фигура общественного дискурса, сколько результат либо ущемленности статуса господствующей группировки (вынужденной от Premises of Public Administration: Past and Emerging // J.Shafritz and AA. Hyde, eds. Classics of Public Administration. Oak Park.111. Moore. 1978, р.201.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) ступать под давлением своих конкурентов), либо плод сугубо идеологических преференций, самоограничивающих приоритетное положение господствующей группы.

Поскольку в государстве позиции доминирующих групп организованы в фор му политического режима, то именно его практические преференции (в немалой степени базирующиеся на ценностно-идеологических позициях лидеров, их я концепциях) становятся главным идейным основанием распределения государс твенных ресурсов. Как показывает опыт, любой политический режим постоянно нацелен на решение следующих задач:

– обеспечение своего самосохранения (господствующего положения в полити ческом пространстве);

– сохранение территориальной целостности государства;

– достижение политической стабильности в обществе на основе соответству ющей коммуникации (государственного PR) с гражданскими структурами и влия тельными игроками на сцене мировой политики.

К более частным, но также постоянным задачам правящего режима можно от нести: конституционное закрепление власти;

определение ведущих методов борь бы с оппозицией (репрессии, ограничение политического пространства путем применения административного ресурса, переговоры, соучастие во власти и др.);

закрепление общих принципов фактического рекрутинга во властных структурах (выборы, ротация, кооптация, манипулирование и проч.);

выбор базовых принци пов экономического регулирования (дирижизм, монетаризм и др.);

предотвраще ние системных угроз государству;

выбор приоритетов в социально-экономичес ком развитии и некоторые другие.

Именно в рамках этих приоритетов правящего режима интерпретируют кате горию «национальных интересов», вырабатываются конкретные цели управлен ческой деятельности государства, направляющие отношения последнего с граж данскими и иными контрагентами. Стоит только напомнить, что основанием при нятия решений здесь выступает не рациональная оценка объективных факторов той или иной проблемной ситуации, а учет соотношения сил постоянных и вре менных контрагентов правящего режима.

Как бы то ни было, но в конечном счете именно интересы самосохранения ре жима становятся основанием и для интерпретации руководящих ценностей, и для преобразования отношений власти в сугубо управленческие акции. При этом, как можно видеть, по своему содержанию властно-политический формат реше ний отражает те цели и акции государства, которые претендуют на фундаменталь ный для общества характер (независимо от того, приняты они в законодательной форме или нет)1 и обладают «правом контролировать ключевые решения».2 Стоит подчеркнуть и то, что «необходимость в политической поддержке [того или иного Macridis R. The Study of Comparative Government. N.Y. 1955. P. 39–40.

Рейни Х.Дж. Анализ и управление в государственных организациях, М., 2004, C. 149.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) проекта – авт.] часто перевешивает критерии экономичности …», то есть застав ляет лиц, говорящих от лица государства, принимать решения в рамках сравни тельно ограниченного набора альтернатив. Коротко говоря, властно-политическая постановка задач государственного уп равления осуществляется на основе внеэкономических критериев, задаваемых как интересами режима, так и различными идеологическими, мифологическими и ины ми преференциями. По этой причине политическая власть выносит на управлен ческий уровень многообразные качественные ориентиры деятельности аппарата управления. В частности, использование концептов «свободы», «справедливости», «демократии», «коммунизма», «защиты отечества», «повышения уровня жизни на рода» и других масштабных требований и призывов власти относится к прерогати ве именно политических деятелей, таким образом позиционирующих важнейшие приоритеты и направления в развитии государства как в целом, так и в отдельные периоды его развития. В этом смысле политическое руководство представляет со бой попытку идейными средствами унифицировать способы достижения целей.

За счет повышения плотности и доверительности отношений на базе распро страняемых идеологем снижаются управленческие риски (поскольку граждане больше доверяют лидерам и прощают им ошибки управления, терпимее отно сятся к неудачам), а территориальное единство населения дополняется форма ми идейной интеграции людей. Так что, поддерживая постановку широких целей общественного развития формами руководства, политика одновременно задает важнейшие приоритеты развития государства, прокладывает курс его действий и формирует социальную базу его реализации.

Из этого вытекает, что государство как оператор политической власти в боль шей степени ориентируется на механизмы легитимации, идейной или персональ ной лояльности граждан к выдвигаемым целям или лидерам. Поэтому в поли тическом плане задача государственных структур состоит в снижении уровня противоречий между ценностями властей и численностью граждан, поддержива ющих выдвигаемую руководством альтернативу.

В то же время надо видеть, что установки на легитимацию и выдвижение пре дельно абстрактных, качественных, то есть слабо операционализируемых целей, содержат весьма высокий уровень неопределенности (например, такие цели, как «побороть преступность», «сделать жизнь людей достойней» и т.д., не только вы зывают затруднения с определением конкретных показателей их реализации, но и могут быть представлены в совершенно разных, а порой даже противоположных по смыслу акциях). Тем самым в систему государственного управления неминуемо привносятся технологии, снижающие (а порой и отвергающие) рациональность и последовательность действий при решении задач. По этой причине механизмы рациональной диагностики применяются здесь отнюдь не повсеместно, а госу дарственное планирование становится на 15-20% дороже, чем в частном секторе.

Там же.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Поскольку важнейшим способом выработки и продвижения властно значимых целей выступает политическая воля, то надо признать, что именно этот источ ник запускает механизм селекции проблем для участвующих в принятии решений агентов и установления повестки дня (в том числе и для общественного дискурса), обеспечивает консолидацию институтов государства вокруг поставленных задач, задает стиль и характер действий всех государственных органов и даже выступает формой надзора за общественной деятельностью. При этом политическое давле ние лидера – как важнейшего носителя и оператора этой воли – обладает не только вертикальным, но и горизонтальным характером, что нередко лишает государс твенные органы возможностей предлагать собственные стратегические проекты.

Сказанное демонстрирует, что включение властно-политической подсистемы в механизм государственного управления основано на корпоративных приоритетах режима правления (и в этом смысле лидера и его команды) и находится в постоян ном конфликте с процедурами обеспечения законности, легальности, юридически и административно формализованной ответственности. Однако, несмотря на гос подствующий характер режима правления, государство как субъект политической власти непременно конкурирует с другими политическими агентами, сталкиваясь с множественными центрами влияния и испытывая давление их мифов (идеоло гий) и гражданской поддержки при принятии решений. Конкурируя с ними (то есть никогда не являясь монополистом в политическом пространстве), государство вы нуждено ограничивать свои притязания на распределение ключевых ресурсов. Бо лее того, со всеми своими возможностями продуцирования интерлокальных цен ностей и общеколлективной солидарности государство может и не вписаться в сло жившуюся систему спроса и предложения на политические ценности и тем самым лишиться (на властно-политическом уровне) своих управленческих преимуществ.

В то же время следует видеть и то, что при неуклонном нарастании властно-по литических подходов к оценке социальных проблем невлиятельные и обездолен ные группы неизбежно проигрывают, а централизованный характер государствен ного правления усиливается. В целом же, в каждой конкретной стране возможности властно-политической подсистемы государственного управления непосредственно обусловлены такими формами ее организации, как популизм, авторитаризм, во люнтаризм, корпоративизм, бюрократизм, плюрализм, клиентаризм и др.

Несколько иными принципами и установками руководствуется управленчес кая подсистема при принятии государственных решений. Присущие ей акторы, структуры и институты в первую очередь ориентированы на следующие задачи:

– сохранение целостности социально-экономического пространства страны;

– сохранение (повышение) конкурентоспособности национальной экономики;

– рациональное ведение распорядительно-хозяйственной деятельности;

– поддержание соответствия административного аппарата экономическому проектированию и некоторые другие цели.

Как можно видеть, здесь главной целью для государства является уже не со хранение власти той или иной группировки правящего класса, а обслуживание ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) населения и интеграция общества как социально-экономического целого. Иными словами, если уровень политической власти формулирует как бы общий вектор развития, подводя под соответствующую деятельность государства некую идей ную аргументацию использования власти, то здесь органы управления как бы «разбивают» эту осевую задачу на ряд дискретных задач, относительно которых можно рационально планировать те или иные ресурсы, распределять ответствен ность между конкретными госструктурами и т.д.

Таким образом, доминирующей осью взаимоотношений государственных структур и их контрагентов становятся отношения не властвующих и подвлас тных, а управляющих и управляемых. Этот формат отношений предполагает, что органы управления ориентированы на регулирование общественных процес сов не путем доминирующего давления режима и его принудительных действий, а стимулирования поведения граждан, которые, в свою очередь, имеют возмож ность отклоняться, соглашаться или демонстрировать иные реакции на требо вания государства. Одним словом, в данном случае государство в основном при меняет методы контроля и стимуляции, а силовое принуждение используется только в зоне нарушений конституционно-правовых установлений.

Как можно видеть, управленческая подсистема переносит политически обоз наченные оценки тех или иных проблем в плоскость практического, точечного распределения и перераспределения ресурсов и кадров (выдвигая дополнитель ные показатели достижения цели). В связи с этим происходят изменения и в ха рактере доминирующих игроков в поле государственного регулирования: глав ным действующим субъектом становится правительство, исполнительные орга ны власти, а основным содержанием их деятельности становятся хозяйственно распорядительные задачи.

В свою очередь, такое положение предусматривает, что структура органов принятия решений должна обладать закрепленным линейно-штабным характе ром (в том числе сохраняя и наличие определенных сетевых объединений). Это демонстрирует, что министерства, ведомства, агентства и департаменты, а также другие органы государства составляют формально единые иерархиизированные и субординированные управленческие структуры. Внешние и внутренние связи последних регулируются формальными нормами и процедурами целеполагания и призваны рационализировать (и даже алгоритмизировать) процесс выдвижения, продвижения и реализации государственных решений.

Радикальным образом здесь меняются ведущие установки и мотивы деятельнос ти госструктур. В частности, исполнительно-распорядительные органы стремятся рационально строить свою деятельность во исполнение общеколлективных инте ресов и стремления максимально экономно тратить деньги налогоплательщиков, поддерживая политически заданную линию общественного развития. Другими словами, вся система государственного управления на макроэкономическом уров не ориентируется на постановку целей и задач, определяемых необходимостью по лучения максимально возможных результатов при минимальном использовании РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) государственных средств. Такая ориентация на сугубо управленческие критерии своей деятельности предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении социальной стабильности, соответствии принимаемых решений дейс твующему законодательству, росте компетенции своего аппарата, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления.

Конечно, и на этом уровне существенным значением обладает позиция «первых лиц» (в правительстве, министерствах и агентствах). Однако в данном случае их возможности к навязыванию повестки дня, доминированию при выработке окон чательных приоритетов достаточно ограничены. Во-первых, в связи с наличием контроля со стороны политических структур, а также действием законодательства и правоприменительной практикой. Во-вторых, по той причине, что соответствую щие отдельные области и сферы социальной жизни в большей степени дают возмож ность применения конкретных показателей успеха, нежели межсекторная область, все общество в целом. В-третьих, существенно более высокую в функциональном отношении роль выполняют эксперты и представители академического сообщества, которые способны формулировать и публично информировать общественность об альтернативных подходах в решении той или иной конкретной задачи.

Специфика данного уровня принятия решений проявляется и в том, что здесь применяются в основном три основных типа регуляторов: политические приори теты и ценности, экономическая целесообразность, а также действующее законода тельство. При этом именно последнее является основным регулятором постановки и реализации общественных целей. При этом политическую ответственность, как правило, несут только высшие чиновники и часть среднего звена госаппарата. Но в любом случае закон, рациональность, профессиональная компетентность чи новников и экономическая эффективность становятся главными ориентирами в принятии государственных решений, а общественные интересы являются законо дательно закрепленными ориентирами деятельности правительства.


В то же время здесь действуют и те факторы, которые могут ослабить качест во управленческой деятельности государственных органов, существенно сузить возможности государства как центра принятия эффективных управленческих решений. В частности, к ним можно отнести сложную хозяйственную ситуацию, непрофессионализм работников сферы управления, ограниченность финансовых (материальных) ресурсов государства, противоречивость законодательства, кон фликты между мнением политических и хозяйственных руководителей по тому или иному кругу вопросов. Снижают эффективность управления и действия чи новников, стремящихся приватизировать рабочие органы государства. В ряде случаев играет свою негативную роль и нежелание крупных чиновников перехо дить – в силу масштабности их производственных задач – к более открытой об щественности, публичной форме своей профессиональной деятельности.

Наблюдаемый сегодня практически во всех индустриальных странах рост сферы государственного регулирования объективно способствует повышению роли экономических органов государства, которые становятся все более полно ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) правными участниками процесса выработки общезначимых решений. Растет и их автономность и самостоятельность по отношению к собственно политическим структурам государства. Сегодня государственная администрация обладает не сравненно большими возможностями в деле проведения собственной линии, вли яющей на позиции политических лидеров. Таким образом, несмотря на то что по литические институты могут перекраивать структуру государственных органов, пересматривать их функции и даже вообще прекращать полномочия некоторых из них, структуры экономического планирования неуклонно набирают полити ческий и управленческий вес и укрепляют свои позиции в механизмах принятия решений. Особенно ярко эта тенденция проявляется в стабильных политических условиях, когда приоритеты правящих режимов устойчиво определяют состояние общественного мнения, а органы государственного управления все больше выхо дят на первый план в качестве самостоятельного субъекта определения проблем и формулировки общественных целей. Одним словом, структуры хозяйственно распорядительной деятельности получают сегодня все больше возможностей «делать политику», то есть вырабатывать приоритеты и цели государственного развития, не привлекая к этому процессу выборных политиков.

Благодаря выделенным различиям легко понять, что между этими регулятив ными подсистемами постоянно возникают конфликты и противоречия. Так, к примеру, включение качественных ориентиров общественного развития в управ ление государством (благодаря ситуативной природе политики) нередко связано не с перспективным планированием, а с реакцией руководства страны на изме нение ситуации пост-фактум. Это нередко ставит государственные органы в по ложение структур, лишенных собственной инициативы и предназначенных лишь к выполнению вышестоящих рекомендаций. И именно такое положение нередко сталкивает ценности политической целесообразности с критериями (экономи ческой эффективности, социальной справедливости, рационального расходова ния ресурсов, конституционности), которыми не может не руководствоваться государственная администрация. Поэтому зависимость государственной адми нистрации от политических центров в ряде случаев может серьезно ограничивать рациональность принимаемых государственными структурами решений.

Итак, можно констатировать, что в любом государстве непременно сосущест вуют два центра принятия решений. И хотя такую внутреннюю противоречивость управленческих уровней нельзя преувеличивать (ведь в целом в любой стране все же проводится относительно единая государственная политика, формируется и су ществует хоть и функционально разнородная, но все же единая профессиональная группа управляющих, занятая разработкой и осуществлением государственных ре шений), все же понятно, что конфликтность таких отношений может доходить до крайних значений. Например, при борьбе за власть управление государством может стать частной, третъестепенной задачей, способной предопределить ослабление го сударственности в целом. Другими словами, даже трансформация администра тивных структур для правящих кругов выступает особой политической задачей, РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) которую правящий режим пытается осуществлять только тогда, когда полностью решен вопрос о власти. Так как же снизить противостояние, оптимизировать взаимодействие, объ единить усилия этих подсистем в процессе государственного управления? И воз можно ли это в принципе?

В науке известно немало моделей урегулирования противоречий власти и уп равления.2 Однако, в данной связи хотелось бы зафиксировать несколько условий и предпосылок, которые обладают непреходящим значением и способны служить универсальными измерителями эффективности каждой из предлагаемых моде лей сглаживания противоречий между обозначенными подсистемами.

Прежде всего следует учесть, что власть как форма социального доминиро вания в государстве будет иметь постоянное преимущество перед своим конку рентом, и потому поставленная проблема должна решаться как проблема сгла живания властных инвективов и диспозиций при решении управленческих задач.

Коротко говоря, приоритет всегда остается за властью, а управление государс твом неизбежно несет по отношению к ней служебную функцию и потому должно подстраиваться под политические цели и ценности.

Далее. Взаимоотношения рассматриваемых подсистем зависят от характера режима правления, его устойчивости, наличия решенных или планируемых за дач, способных определить параметры государственной политики в целом. В этом См.: Соловьев А.И. Административная реформа как политический проект действующего режима // Вестник Московского университета, сер. 21, управление и гражданское общество, 2004, № 6.

Например, это модель сохранения устойчиво доминирующих позиций политиков и техничес кой роли бюрократии, которая была бы годна для любых маневров избираемых населением лиц.

Немало сторонников и у противоположной идеи, предполагающей, что корпоративные интересы и позиции бюрократии как профессионального сегмента управления должны преобладать при пос тановке общеколлективных целей в государстве. Сегодня эти идеи дополнились множественными модернистскими (описывающими деятельность сотрудничающего с гражданскими структурами чиновничества), транзитологическими (утверждающими преимущество стиля деятельности ориен тированной на самою себя бюрократии) и прочими моделями, предлагающими собственные рецеп ты урегулирования их отношений. В этом плане ученые видят успех урегулирования такого рода отношений от поведения партийно ориентированных и политизированных корпусов бюрократии.

Другие теоретики предлагают весьма дифференцированные способы урегулирования их отноше ний, выделяя формально-конституционные модели, где доминирование политиков сочетается со служебной ролью бюрократии;

контробразцы официальной версии, в которых фиксируется более высокое позиционирование чиновников;

политико-административные, обозначающие безконфлик тный, договорной характер их отношений, а также экономические, указывающие на детерминиро ванность поведения бюрократии законами занятости и другими материальными соображениями.

Высказываются идеи преодоления подобных противоречий и за счет коммерциализации системы государственного управления. Вполне применимыми выглядят и предложения более «взвешенного соотношения между экономическими и административными мерами воздействия», обусловленные более дифференцированным подходом к интересам всех участвующих в принятии решений акто ров. Ряд ученых предлагает регулировать связи политиков и администраторов в зависимости от типов их функциональных взаимоотношений (дихотомических, конфликтных и др.), характера ис пользуемых ими технологий (торга, борьбы, отказа от полномочий и проч.) и влияния на курс госу дарства (изменчивого, стабильного, рационального и т.д.).

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) плане только совпадение идеологической программатики режима и стратегичес кие проекты стабильного правительства могут создать более широкий коридор для органичного взаимодействия властной и управляющих подсистем.

Далее. При сглаживании межсистемных противоречий должны учитываться современные тренды развития национального государства (например, сближение стилей деятельности его аппарата управления и структур управления корпораци ей), ведущие мировые тенденции (нарастание сетевых, горизонтальных связей в управлении территориями национальных государств), а также оставаться в силе установка на сохранение целостности самого этого института как регулятивной системы.

Далее. Каждая из рассматриваемых нами регулятивных подсистем должна нести в себе некие обязательные содержательные параметры. Например, приме нительно к системе политической власти это означает, что ни гражданское насе ление, ни экспертно-академическое сообщество, ни политическая оппозиция ни при каких условиях не должны лишаться возможностей влияния на выработку государственных целей. Разрушение (или имитация) их политического диалога является стратегическим фактором распада всей системы целенаправленного регулирования государством общественных отношений и связей. Так что госу дарство всегда должно поддерживать диалог правящего режима с обществом, со храняя баланс взаимоотношений властвующих/подвластных и находя институ циональные формы презентации и позиционирования манифестируемых интере сов. Относительно же системы управления можно утверждать, что необходимым условием функционирования этой подсистемы государства является сохранение рационально-экономического подхода к решению задач, а равно обязательное до полнение вертикальных сетевыми структурами государственного регулирования.


Особым уровнем самоидентификации рассматриваемых подсистем выступает и сохранение функциональных особенностей различных ветвей власти и управления.

Эта грань целостности системы государственного регулирования выражает общие требования к институциональному дизайну, способному обеспечить требуемое по характеру регулирование социальных и экономических процессов с учетом диффе ренциации интересов как правящего класса, так и населения в целом.

Понимая недостижимость полноценного выполнения сделанных выше ого ворок установления оптимальной модели взаимодействия двух регулятивных подсистем, можно утверждать, что сформулированная выше задача согласования действий регулятивных подсистем должна состоять в оптимизации конкретных форм их взаимоотношений, а не в устранении исходных источников конфликта.

Это тем более важно подчеркнуть, что нередко то, что способствует повышению эффективности управления, может негативно сказываться на характере функци онирования властной подсистемы. И наоборот.

Однако, смягчать противоречивость взаимодействия власти и управления мож но не только путем применения макросоциальных инструментов, но и за счет ряда чисто технократических приемов. Данные аспекты уже не зависят от содержания РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) политического курса государственной политики в национальном государстве или форм организации власти и в самом общем виде касаются взаимоотношений поли тиков и чиновников (у которых даже в рамках одной команды возникают неиден тичные формы мотивации, ответственности, проектирования целей и проч.).

Общий формат таких связей и отношений задан, с одной стороны, «преимущес твенным партнерством» политиков по отношению к бюрократии, а с другой – более устойчивой позицией в государственном аппарате кадровых профессионалов-уп равленцев (которые могут пережить не один состав парламента или кабинета ми нистров). Ну, а основную сложность этим отношениям создают некие пограничные зоны ответственности и сферы размытости компетенций политиков и чиновников различного уровня.

Итак, о каких консесуальных акциях идет речь? Думается, к ним следовало бы отнести:

1. Усиление ценностной интеграции системы управления, распространение единых идейных оснований политико-государственной деятельности на весь кор пус правящего класса (и частично населения). По сути, речь идет о расширении зоны государственного PR как в лоне самого аппарата управления, так и в пуб личном дискурсе1. Налаживание эффективной убеждающей коммуникации внут ри государства (а равно демонстрация обществу открытости правящего режима), постоянное сопровождение политико-управленческих проектов этими информа ционными методами должно сочетаться с обеспечением гибкого государственно го контроля за СМИ и особенно общенациональными телеканалами.

2. Повсеместное усиление в аппарате государственного управления идеоло гии законности, уважения к праву, духу и букве Конституции, расширение воз можностей последней для реализации текущих управленческих задач. В данном случае речь идет о необходимости определенной деполитизации процесса про движения стратегических проектов правящего режима и, тем самым, создании дополнительных преимуществ для управленческой подсистемы. Для российского общества в данном контексте существует немало моделей деятельности на фоне двух полярно противоположных путей. Первый – это традиционный, активизирующий цен ности патриотизма, национального единства и проч. В данном случае, учитывая сложившиеся эт но-конфессиональные настроения в обществе, а также длительные традиции государственного антисемитизма, минусами такой линии являются опасность возобладания консервативной версии воплощения этих идеалов и провоцирование националистических и шовинистических настроений, вспышек ксенофобии и экстремизма. А это способно негативно повлиять на весь комплекс госу дарственной деятельности: от выработки исходных целей до сохранения внутренней стабильности.

Еще один способ – это естественное распространение вращающихся в обществе ценностей при сохранении общей гуманистической направленности дискурса. Однако, при всей своей позитивной направленности эта логика мультикультурализма будет плохо приживаться в современном российс ком обществе и не сможет должным образом (особенно в краткосрочной и среднесрочной перспек тиве) сплотить власть и общество, группы управляющих и управляемых.

Например, в данном аспекте в российском обществе существует необходимость исправления тех деформаций, которые были заложены еще при первом Президенте России (например, практика прямого подчинения Президенту министерств и ведомств, предполагающая его задействование в ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) 3. Снижение внутренней конкуренции правящего элитарного слоя. В данном случае, с одной стороны, власть должна, устраняя с политического поля экстре мистов и радикалов, сохранять институт политической оппозиции, а, с другой, препятствовать сращиванию власти и собственности, обеспечивая функциональ ную очерченность элитарных слоев и их (экономических, профессиональных, по литических и прочих) сегментов. 4. Усиление соответствия характера власти типу экономического роста и орга низационным принципам строения государства, предполагающее резкое увели чение числа промежуточных звеньев (между уровнями и ветвями власти, минис терствами) при принятии решений (различных советов, экспертных комитетов, дискуссионных площадок и проч.).

5. Более органичное разделение полномочий между чиновниками высшего (среднего) звена и выборными политиками.

6. Снижение структурной раздробленности аппарата государственного управ ления.

7. Институализация более интенсивного взаимодействия (при диагностике, выборе альтернатив) корпусов политиков и высших чиновников (особенно клю чевых фигур в принятии решений).

8. Ограничение практики политических назначений в государственной службе.

9. Увеличение сроков выборности важнейших политических структур.

10. Внедрение качественной оценки действий чиновничества и более широкое внедрение мер по переходу к аналогичным формам оценки их квалификации и профессиональной деятельности в целом.

11. Диффузия «команды лидера» за счет расширения сферы дальнего окруже ния на основе более широкого привлечение экспертов и специалистов.

Как можно видеть, предлагаемые меры в основе своей демонстрируют не обходимость налаживания механизма поддержания гибкого сотрудничества между выборными политиками и госчиновничеством. Однако надо видеть, что несмотря ни на что, властная и управленческая субсистемы были и останутся относительно самостоятельными образованиями, а их целостность в рамках государства всегда будет конфликтной и противоречивой. И эти компоненты никогда не сольются в органически единый механизм принятия решений. В час тности, бюрократический аппарат никогда – даже в условиях краха режима и государства в целом – не возьмет на себя функции властно-политического сег мента управления, а политические структуры не могут и не будут выполнять административные функции.

исполнении правительственных полномочий;

право Президента освобождать от должностей пред седателя Счетной палаты и его заместителей, меняющее механизм контроля законодательной влас ти за исполнительной;

отмена выборов глав региональной власти и т.д.).

По этой причине все попытки установления права депутатов руководить партийными и ком мерческими организациями, акции по снижению контроля парламента за правительством и проч.

следует признать противоречащими процессу создания эффективного властно-управленческого ор ганизма в российском обществе.

РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) Одним словом, процесс принятия государственных решений и дальше – пока будет существовать данный социальный институт – «обречен» быть полем стол кновения различных (властных и рациональных) подходов и форматов действий при принятии решений. Но любое государство должно исключать концентрацию своих регулятивных прерогатив в каком-то одном центре, то есть установление (вместо неустойчивого баланса власти-управления) монолитного центра либо власти, либо управления. Другими словами, и система политического едино властия, и технократизм бюрократического правления однозначно вредны про цессу принятия государственных решений. Особенно опасна такая ситуация при увеличении роли властной подсистемы, которая может задавать такие условия и степень централизации управления обществом, которые не отвечают ни воз можностям переработки деловой информации, ни потребностям рационального регулирования общественных отношений в целом. Подобные модели могут быть оправданы лишь в кризисных условиях и носить краткосрочный характер.

В качестве заключения (которое, впрочем, предполагает не завершение, а продолжение разговора) дополним сказанное еще одним тезисом: усиление или сокращение противоречивости регулятивных подсистем, возможность форми рования целостной или, напротив, неорганической структуры государственного управления во многом зависят еще от одного фактора, а именно – искусства влас твующих и управляющих. Однако оценка социокультурного и профессионального оснащения российских политиков и чиновников – это тема особого разговора.

СИСТЕМНАЯ МЕТОДОЛОГИЯ ПРОЕКТИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОУПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛИТИК* С.С. Сулакшин, доктор физико-математических наук, доктор политических наук ВВЕДЕНИЕ Актуальность предлагаемой темы в первую очередь связана с современным уровнем качества российского государственного управления. Он определяется рядом факторов, из которых в настоящей работе мы акцентируем внимание на * январь 2006 г.

ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) методологических аспектах разработки государственно-управленческих реше ний. Под решением, имея в виду многозначность этого термина (решение как про цесс;

решение как формула;

решение как документ;

решение как результат), чаще всего нами будет пониматься решение как формула и документ. При этом, кроме стадии проектирования (или разработки), не менее актуальными являются воп росы о состоянии качества и других стадий.

Имеется в виду, во-первых, стадия принятия государственно-управленческих решений с вопросами согласования интересов, реальных политических раскла дов мощностей влияний групп интересов, общеполитических и социальных тен денций. Во-вторых, стадия реализации государственно-управленческих решений (государственных политик). Государственную политику в контексте работы мы представляем в управленческом измерении. Эти две стадии, в основном, в работе не будут затрагиваться, за исключением только общих моментов, связывающих их со стадией проектирования (разработки).

Итак, приведем несколько актуальных иллюстраций из современной практики российского государственного управления для возможного обнаружения неких общих характеристик и трендов.

Административная реформа. Ставились цели сокращения и удешевления ап парата, увеличения эффективности государственного управления. По мнению боль шинства экспертов, получилось следующее: хаотизация управления, в первый год до ходившая до паралича управляемости, рост «эффективного» количества должностей высокооплачиваемых государственных руководителей, удорожание аппарата, нера ботоспособность в отдельных звеньях (например, законотворческой работы Прави тельства). С позиций заявленных целей можно говорить о провале реформы.

Президентская задача роста ВВП страны в виде установки на удвоение ВВП с 2002 по 2010 гг. Цель очевидна из титула постановки задачи. Получилось (в результате и действий, и бездействий): во-первых, о задаче «забыли», во-вто рых, ведущее министерство МЭРТ публично заявило, что задача неразрешима и ее решать никто не собирается. В-третьих, начал падать темп роста ВВП, эконо мика все более консервируется в виде сырьевой. В-четвертых, вместо роста ВВП появились странные рекорды в виде, например, пятого места в мире по золотова лютным запасам.

Геополитическая инициатива, объявляющая Россию энергетической су пердержавой. Цели ставились в виде роста международного влияния России, роста доходов государства от экспорта углеводородного сырья. Получилось: рез кое усиление политико-психологического отторжения России в странах СНГ, на чало работ в ЕС по защитным мерам от угроз такого энергетического поведения и монополизма Росси. Если доходы и выросли, то в основном на уровне корпора ции и непрозрачного пула физических лиц. Государство довольствуется налогами, если они не остаются за рубежом, что до конца также непрозрачно.

Вертикаль власти. Цели ставились в виде укрепления государственности России, борьбы с терроризмом. Получился: монополизм в выработке и принятии РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) государственных решений, резко снижающий их качество, что в перспективе не избежно продуцирует реальную угрозу государственности страны (самая верти кальная вертикаль, как известно, была в СССР, что стало одной из причин его загнивания и развала).

Национальные проекты. Остановимся на этом вопросе подробнее, поскольку эта инициатива является наиболее актуальной, она разворачивается в настоящее время, что дает возможность успеть внести какие-то конструктивные коррективы.

Кроме того, этот пример очень плодотворен для подвода к тематике основной час ти доклада. Целями национальных проектов объявлено решение проблем развития здравоохранения, образования, агропрома, жилищной обеспеченности – вопросы актуальные, требующие самой энергичной поддержки. Вопросы, безусловно имею щие широкую общественную значимость. Кажется, что все правильно, актуально и ответственно. Однако зададимся целью ответить на следующие:

1. Чем национальные проекты отличаются от Федеральных целевых программ?

2. Чем до национальных проектов занимались соответствующие профильные министерства и правительство в целом? Они что, этими целями не занимались?

3. Кто как не они же вновь будут заниматься этими задачами?

4. Почему, если введение механизма национальных проектов связано с неудов летворительностью ситуации в указанных сферах государственного управления и в самих ведомствах, никого из упомянутых руководителей не уволили, ведомства не реформировали, но вводится еще одна надстройка в виде еще одного босса и его аппарата?

5. Если обозреваемые средства реализации национальных проектов – это по преимуществу дополнительные средства, то чем это отличается от обычного го дового и трехлетнего бюджетирования? И куда делась тогда задача сдерживания инфляции за счет ограничения денежного предложения – ее кто-то отменил или видоизменил?

6. Главное – все же в чем цель национальных проектов? Из ответов на преды дущие вопросы становится очевидным, что и механизмы, и средства были и до введения института национальных проектов, что они не претерпели изменения.

Напрашивается реконструируемая (истинная) цель в виде необходимого для че го-то и кого-то, скорее всего, для выборов, PR – проекта. Провал которого по объявленным важнейшим целям совершенно гарантирован, о чем публично уже довольно тревожно заявляет ответственный вице-премьер. Политическая и соци ально-экономическая цена провала будет достаточно высокой.

Ряд красочных иллюстраций качества российского государственного управ ления может быть продолжен. Как, впрочем, и ряд примеров успешных стран и успешного государственного управления.

В чем разгадка этих странностей? Очевидно, что в людях, но не только. Еще и в алгоритмах управления, чему посвящен доклад в своей конструктивной части.

Как выбрать и поставить цели государственного управления, чтобы они совпа дали на каждом этапе с реально реализуемыми, чтобы они были достижимыми? Как ПРОБЛЕМЫ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (2006–2010) согласовать множество одновременно существующих и зачастую конфликтующих целей государственного управления? Как точно идентифицировать те мельницы, с которыми нужно «воевать» ради достижения объявленных целей? Какие избрать инструменты и приемы управления и что делать, если их в арсенале государства недостает? На каком уровне управления решать те или иные вопросы? В каких го сударственных документах должны найти свое воплощение управленческие пос тановки? Какие управленческие решения, меры и действия способны привести к поставленным целям? Как убедиться, что избранные решения действительно ведут и именно к заявленным целям? Как оценить эффективность будущей реализации выбранных решений? Как корректировать в силу требований жизни заданные ре шения? Реальная схема состояния российского государственного управления, поз воляющая ставить все новые вопросы в этом ряду, приведена на рис.1.

Это далеко не полный ряд вопросов, которые в методологическом плане долж ны быть поставлены, решены и, если угодно, оттренированы на практике.

Большая Большой Большая озабоченность босс идея Большое полномочие И вновь...

Большая команда – «чтобы было!»

Некоторое время большая суета Рис. 1. Традиционная схема российской практики государственного управления Решены ли эти поставленные вопросы в российской практике? Очевидно, что далеко не в полной мере. Очевидно, что о многих из них даже не задумываются реальные государственные руководители и управленцы. Очевидно, что это и есть РОССИЯ: ТРАНСФОРМАЦИИ, РЕФОРМЫ, ПУТИ РАЗВИТИЯ (2000–2010) тот самый ресурс, который в принципе находится в руках и может добавить прак тике российского государственного управления недостающее качество.

Критическая часть работы делает необходимой следующую ремарку.

Мы договаривались на нашем семинаре, что он будет и академически-научным (в том числе, теоретическим), и актуально-практическим. Он не станет замыкать ся на сервильности и комплиментарности, но будет стремиться к подчеркнутой корректности и конструктивности.

Без критического отношения к действительности, к нашему предмету семина ра – государственному управлению, – а значит, неизбежно, политическому про странству, политическим лидерам, что-либо полезное выдать трудно. Именно творческая и предметно-содержательная неудовлетворенность (суть отражающа яся как раз в критике) – это первый неотъемлемый шаг в научном познании и в практическом управленческом конструировании.

Поэтому наш семинар, как и доклад, дистанцируется от формулы – «мы все на свете критикуем, осуждаем антинародный режим, пустите нас на баррикады, их долой, а нас – в их кресла». Такой подход пустой и бесплодный, творчески неин тересный, а практически совершенно неответственный.

Наш семинар и доклад акцентируются на иной формуле – «в стране есть дейс твующая государственная власть, ее лидеры, и мы хотим помочь им стать более эффективными в своих государственных ответственностях и управленческих действиях». Мы задаем себе режим научно-экспертной поддержки, интеллек туального усиления государственной власти. Именно поэтому наши материалы должны иметь вид читабельный, теоретически выверенный и практически дее способный и реализуемый.



Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 34 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.